Предупреждение, противодействие и юридические последствия злоупотреблений правом

Неюридические и юридические возможности противодействия злоупотреблениям правом

Уникальная природа и общественная опасность злоупотреблений правом определяют актуальность политических, экономических, организационно-технических, общественных, культурных и собственно юридических способов и средств их предупреждения и противодействия. В целом такие способы и средства могут быть превентивными (предупредительными) и ретроспективными. Неюридические и законодательные (нормотворческие) способы являются преимущественно превентивными.

Среди неюридических способов и средств противодействия злоупотреблениям правом политический ресурс представляется едва ли не наиболее действенным, а его реализация позволяет по-новому посмотреть на исторически неоднозначный альянс политики и права. Например, именно политические обращения (призывы) президентов США и Франции побудили крупные корпорации и банки этих стран отказаться в 2009 г. от практики выплаты «чрезмерных» бонусов своим топ-менеджерам. В период экономического и финансового кризиса подобные выплаты безоговорочно приобретают характер злоупотреблений правом. При этом эффект обращений оказался гораздо большим, чем могли обеспечить соответствующие законодательные ограничения права собственности при условии их конституционности. Несомненно, впрочем, и то, что на добровольное согласие собственников повлияли общественное мнение, угрозы негативного политического резонанса.

Следует внимательно относиться к опыту профилактики злоупотреблений правом в демократических странах независимо от того, насколько он соответствует сложившимся национальным представлениям. Вряд ли, например, можно поспорить с выводом, к которому пришли в США, что наиболее эффективный метод противодействия злоупотреблениям правом в сфере охраны правопорядка состоит в том, чтобы, с одной стороны, платить полицейским высокое жалованье и, с другой стороны, поставить их благополучие в период службы и после нее (пенсия) в решающую зависимость от соблюдения правил должностного поведения. Действительно, любая публичная служба должна быть высокооплачиваемой и престижной.

Однако маловероятно, что в России получит признание парадоксальная идея снизить санитарно-гигиенические нормы в ресторанах и кафе до предельно допустимого уровня, тем более что на практике они таковыми и являются (не стоит заглядывать на кухню, если вы хотите получить удовольствие от еды). Между тем в США решили, что при подобных (реалистических) нормах резко снизится угроза должностных злоупотреблений, поскольку фактически отпадает необходимость дачи взяток инспекторам за несоблюдение таких норм. В то же время пострадавшим от пищевого отравления должно безоговорочно обеспечиваться справедливое возмещение вреда.

Среди институциональных и организационных мер противодействия злоупотреблениям правом важную роль играет повышение уровня транспарентности публичных служб и соответствующих квалификационных требований. Считается также, что добросовестная служба несовместима с психологией временщика, поэтому в ФРГ, например, с чиновниками государственных структур заключаются пожизненные контракты и их судьбу никак не затрагивают политические и экономические проблемы.

Непосредственно юридические способы и средства противодействия злоупотреблениям правом наиболее общим образом можно разделить на законодательные и правоприменительные.

Среди законодательных способов и средств, как правило, выделяют: 1) законодательную переквалификацию деяний, представляющих собой злоупотребления правом, в правонарушения; 2) юридико-техническую доработку (усовершенствование) норм, в которых определяются (конкретизируются) возможности дозволенного и формы обязательного поведения, а значит, сужаются сферы личностных и правоприменительных усмотрений.

Оба названных ресурса принципиально ограничены по своему потенциалу. Переквалификация злоупотреблений правом в правонарушения напоминает своеобразную гонку за лидером, где цель догнать в действительности не ставится. Избежать оценочных понятий в юридических текстах также объективно невозможно, а свобода усмотрений является необходимой предпосылкой эффективной юридической практики лица, имеющего конституционно здоровое правосознание.

Законодатель неоднократно вносил соответствующие изменения в налоговое законодательство. Так, ст. 93 НК РФ ранее предоставляла должностному лицу проводящего проверку налогового органа право потребовать у налогоплательщика документы, подтверждающие правильность исчисления налогов и сборов, а также дополнительные сведения в виде надлежаще заверенных копий. Открытый перечень таких документов, неопределенность требования надлежащего оформления копий, а также абсолютный (пятидневный) срок исполнения требований ставили налогоплательщиков в чрезвычайно стесненные условия и позволяли недобросовестным должностным лицам оказывать неправомерное давление на них, а также привлекать их к юридической ответственности за нарушение сроков представления документов.

Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 137-ФЗ в названную статью были внесены конституционно актуальные изменения: конкретизированы требования по оформлению копий документов, процедура продления проверяющим налоговым органом уже 10-дневного срока представления необходимых для проверки документов. Изменения эти, безусловно, сокращают возможности для злоупотреблений правом, однако не являются для них непреодолимой преградой. Недобросовестный проверяющий всегда изыщет способ осуществить свои неконституционные намерения, как, впрочем, и недобросовестный налогоплательщик всегда будет утверждать невозможность представления запрошенных документов в установленные сроки или отрицать необходимый для надлежащей проверки характер истребованной информации.

Законодательство — это не панацея от патологий совести и вдохновленных ими исканий разума. Помочь законодателю, подчеркнуть его намерения и актуализировать требования должного на основе конституционной интерпретации правых норм призвана правоприменительная практика.

Установление факта злоупотребления правом всегда предполагает большую свободу усмотрений правоприменителя, чем в ситуации с правонарушением. Объективная сторона злоупотреблений правом если и может быть представлена в текстах позитивного права, то либо наиболее общим, либо рамочным образом. Однако конституционное правопонимание утверждает безусловную возможность установления недобросовестности субъекта таких деяний, а равно их непосредственной связи с угрозами конкретным конституционным ценностям.

Сущностная ограниченность законодательных ресурсов противодействия злоупотреблениям правом не означает, что можно отказаться от новых, в том числе заимствованных, праворегулирующих подходов. Так, существенно снизить угрозу злоупотреблений правом в трудовой сфере, особенно в период экономического и финансового кризиса, может подход на основе принципа ротации, когда законодательство (например, в Италии) позволяет использовать работников в трудовом процессе, с тем чтобы одна и та же группа их не находилась без работы продолжительное время; при этом специальный государственный страховой фонд компенсирует работникам, заключившим «контракты солидарности», т. е. коллективные договоры, до 50% потерянной заработной платы.

С конституционно-правовой точки зрения любая легальная возможность причинять зло должна оцениваться как нормативный пробел в плоскости конкретизаций конституционно-правовых (общеправовых) требований должного и справедливого. Так, законодательство, обеспечивающее «неэффективным собственникам» земельных участков, выделенных муниципалитетами под застройку, возможность безбоязненно (безответственно) выжидать, когда рост цен на жилье позволит им совместно с коррумпированными чиновниками получить и поделить неправовую «ренту», априори является неконституционным и нуждается в совершенствовании. Поскольку же, однако, отмена или умаление основных прав и свобод недопустимы, соответствующие трансформации должны оформляться как конституционные ограничения, регулирующие требования правопользования.

Регламентируя реализацию права каждого на защиту от безработицы, включая порядок приобретения статуса безработного и получения соответствующего пособия, законодатель вправе предусмотреть в федеральном законе определенные организационно-учетные правила, в частности в целях исключения злоупотребления правом. Как отметил в одном из постановлений Конституционный Суд РФ, введение регистрации безработного по месту жительства направлено на предотвращение возможных злоупотреблений со стороны получателей пособия и органов занятости, а также на защиту прав и законных интересов иных граждан.

Необходимое противодействие злоупотреблениям правом может быть проведено и на уровне международного права и (или) корпоративного нормотворчества. Так, в соответствии с Соглашением между Правительством Российской Федерации и Международной организацией труда о Бюро Международной организации труда в Москве предусмотренные этим Соглашением привилегии, иммунитеты, изъятия и льготы персонала Бюро предоставляются в интересах Международной организации труда, а не для личной выгоды самих лиц. Иное определяется как злоупотребления привилегиями, по отношению к которым предусмотрены определенные меры скоординированного противодействия сторон.

Нельзя забывать и о возможности злоупотреблений нормотворческими полномочиями. Недобросовестному правотворчеству наряду с прочим можно противопоставить современные ресурсы институтов непосредственной демократии и гражданского общества. При этом стремиться нужно к предупреждению, профилактике неконституционных актов. На государственном уровне эта идея связана, например, с учреждением Общественной палаты РФ[1], и наметившейся тенденцией создания аналогичных органов в субъектах РФ. Декларирование муниципальных интересов в правотворческой практике органов местного самоуправления должно подтверждаться данными если и не референдумов, то хотя бы опросов или публичных обсуждений в открытых сайтах (концепты делиберативной, «электронной» демократии). Если «формат» муниципалитета допускает (а он вполне допускает) подобные способы выявления мнения жителей о том, как и в какой степени местные интересы соотносятся с их интересами конституционного правопользования, то игнорирование подобных возможностей бездействием органов и должностных лиц само по себе следует рассматривать как злоупотребление правом.

Как отмечалось выше, фактический вред от злоупотреблений правом всегда обусловлен тем, что деянию не оказывается необходимого и надлежащего гражданского (частного) или публично-властного (административного либо судебного) противодействия. Соответственно этому следует признать конституционный характер прав и обязанностей таких противодействий. Субъектами права на гражданское противодействие злоупотреблениям правом являются частные лица, а также их легальные объединения (совместное гражданское и корпоративное противодействие). Актуальное совместное противодействие злоупотреблениям правом могут и должны оказывать, например, комиссии по разрешению трудовых споров, профсоюзные органы, третейские суды, общие собрания акционерных обществ, жители муниципальных образований в рамках форм непосредственной демократии.

Исходными предпосылками соответствующих возможностей являются конституционное право каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, а также общая конституционная обязанность соблюдать Конституцию РФ и законы (ч. 2 ст. 45, ч. 2 ст. 15 Конституции РФ). Способом гражданского противодействия является отказ от совершения действий (бездействия), обусловленных действиями и требованиями субъекта злоупотребления правом, а также признание таких требований исключительно при условии (в силу) их правосудного подтверждения.

Модель современного правового государства, в котором реально обеспечивается верховенство права, немыслима без института (органа), имеющего исключительные политико-правовые полномочия и компетенцию в отношении установления того, что есть право. Таким статусом в российской конституционно-правовой системе наделен Конституционный Суд РФ. Решения, принимаемые Конституционным Судом РФ, оказываются универсальной предпосылкой, а его правоинтерпретационная практика — уникальной формой (способом) противодействия злоупотреблениям правом. Аналогичным образом, хотя и с некоторыми принципиальными оговорками, следует оценивать ресурс международной конституционной юстиции.

Конституционный контроль обеспечивает наиболее общее и решающее противодействие публично-властным злоупотреблениям правом и в сфере законодательства, и со стороны правоприменителей. Вырабатывая правовые позиции и принимая решения, Конституционный Суд РФ избегает формулировок, которые могли бы иметь дефинитивный характер по отношению к злоупотреблениям правом. Вместе с тем по ряду дел Судом было отчетливо показано, в какой ситуации и почему те или иные действия и требования публичных и частных лиц приобретают конституционно недопустимый характер.

Положение об интерпретационной практике Конституционного Суда РФ как базовом ресурсе судебного противодействия злоупотреблениям правом не следует трактовать в смысле признания самостоятельного правосудного значения высшей конституционной юстиции для обеспечения решения этой задачи по конкретным делам именно потому, что конституционный контроль всегда остается нормоконтролем, а злоупотребления правом происходят за рамками всякой нормативности. Даже качество формальной определенности правовых норм не обеспечивает решения всех конституционно значимых проблем правоприменительной деятельности, поскольку и оно не исключает злоупотреблений правом.

  • [1] Федеральным законом от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» одной из целей деятельности Общественной платы РФ определена защита прав и свобод граждан путем проведения общественной экспертизы проектов федеральных законов и проектов законов субъектов РФ, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >