ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РФ ОБ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЯХ И ИХ ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ

До середины 1990-х годов в Российской Федерация не было закона об общественных объединениях. 18 декабря 1991 г. для восполнения правового вакуума было принято Постановление Верховного совета РСФСР «О регистрации общественных объединений в РСФСР и регистрационном сборе». В нем отмечалось, что соответствующий закон СССР 1990 г. применяется в РСФСР постольку, поскольку не противоречит российскому законодательству и нормам международного права. Постановление предусматривало регистрацию не факта создания общественных объединений, а лишь их уставных документов, а также отменило регистрацию профсоюзов, которая предусматривалась союзным законом1.

Однако распад СССР и радикальные социально-экономические преобразования, начавшиеся в России с 1992 г., потребовали разработки нового законодательства. Конституция РФ (1993) закрепила право граждан на объединение, которое является одним из фундаментальных прав человека и закреплено во многих международных документах, ратифицированных Российской Федерацией: Всеобщей декларации прав человека (1965), Международном пакте о гражданских и политических правах (1986), Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1989) и др.

В середине 1990-х годов был принят целый пакет законодательных актов, определяющих правовое положение общественных объединений в новой России. Среди них федеральные законы — «Об общественных объединениях» (1995), «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» (1995), «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (1995), «О некоммерческих организациях» (1995), Указ Президента РФ «О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации» от 13 июня 1996 г. и др. Всего во второй половине 1990-х годов действующее законодательство включало более 200 нормативных актов, затрагивающих деятельность общественных объединений только на федеральном уровне.

Базовым нормативно-правовым актом, лежащим в основе последующего законодательства в этой сфере, явился Федеральный закон «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г., который отменил действие закона СССР 1990 г. Согласно ему общественное объединение представляет собой добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе. Такая формулировка позволяла гражданам самостоятельно выбирать вид социальной активности. Однако данный закон распространяется не на все объединения, созданные по инициативе граждан в качестве некоммерческих. К таковым относятся религиозные организации, которые действуют на основании Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» (1997), а также некоммерческие союзы (ассоциации), создаваемые коммерческими организациями типа Российского союза промышленников и предпринимателей, Ассоциации крестьянских хозяйств, Союза предпринимателей и арендаторов Российской Федерации и т.д.

Подобные объединения существовали и в дореволюционной России, большое распространение они имеют и в настоящее время в большинстве развитых стран. Закон не распространяется также на органы территориального общественного самоуправления (домовые и уличные комитеты, комитеты микрорайонов и т.п.), которые в настоящее время входят в систему власти местного самоуправления. К общественным объединениям отнесены только такие формирования, которые имеют в своей основе общий политический и социально-культурный интерес.

Новое законодательство сняло ограничения в регистрации общественных объединений, установленные законом СССР 1990 г., и отменило обязательность регистрации. В последнем случае общественное объединение не приобретает прав юридического лица, то есть не может иметь свой бланк, печать, расчетный счет в банке, выступать истцом и ответчиком в суде, обладать собственностью, учреждать средства массовой информации и др. Однако государственная регистрация является не только средством приобретения дополнительных прав. Она позволяет также официально заявить государству о своем существовании и своих целях, официально участвовать в политикогосударственных мероприятиях — выборах депутатов и должностных лиц, предвыборной агитации, создании фракций в представительных органах и т.д.

Без государственной регистрации общественные объединения были не вправе заниматься такой деятельностью. Регистрация дает право на государственную защиту имущественных прав и интересов общественного объединения, а также на защиту от незаконного вмешательства в его деятельность государственных органов и других физических и юридических лиц. В силу указанных причин большинство объединений предпочитает регистрироваться, однако имеются примеры общественно значимых формирований, созданных без образования юридического лица. К таковым относится, например, Национальный антикоррупционный комитет, созданный в 1999 г. в целях объединения сил гражданского общества для противодействия коррупции, куда вошли многие известные депутаты, писатели, адвокаты, политики.

В законе определены случаи, когда объединению может быть отказано в регистрации, однако решение об отказе может быть обжаловано в судебном порядке. Государственная регистрация общественных объединений всех уровней была возложена на органы юстиции. До 2004 г. ее осуществляло Министерство юстиции РФ, а также министерства, управления (отделы) юстиции субъектов Федерации, а с 2004 г. по 2008 г. эту функцию выполняла подчиненная Минюсту России Федеральная регистрационная служба и ее органы. С 2008 года государственная регистрация вновь возложена на органы юстиции. В то же время большая часть некоммерческих формирований проходит регистрацию только в налоговых органах.

Важное значение для организационного оформления общественного движения имело установление единых организационно-правовых форм, в которых могли создаваться и действовать общественные объединения. Первоначально таких форм было пять — общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение и орган общественной самодеятельности, а с 2001 г. к ним прибавилась шестая — политическая партия.

Как видно из приведенной классификации, общественная организация — лишь одна из форм общественного объединения. Она основана на фиксированном членстве, и в этом ее главное отличие от других форм объединений. Членами общественной организации могут быть физические лица и юридические лица — общественные объединения в соответствии с уставом организации. В форме общественной организации функционируют политические партии и профсоюзы. Такую же форму имеет большинство ныне действующих объединений, основанных еще в дореволюционный и советский периоды: Российское общество Красного Креста, Всероссийское общество охраны памятников истории и культуры, Всероссийское общество охраны природы, Всероссийское общество изобретателей и рационализаторов, Вольное экономическое общество, Московское общество испытателей природы и многие др. В форме общественных организаций действуют многие созданные в 1990-е годы ветеранские (Комитет ветеранов подразделений особого риска РФ) и профессиональные объединения (Гильдия актеров кино, Российское общество историков-архивистов).

Новой формой общественных объединений стали общественные движения, которые появились и были особенно популярны в годы перестройки. Общественное движение — это массовое общественное объединение, которое состоит из участников и не имеет фиксированного членства и численных границ. Между его участниками отсутствует постоянная организационная связь. Общественное движение преследует социальные, политические и иные общественно полезные цели. Формами его проявления являются митинги, демонстрации, обращения, шествия, которые носят публичный характер. На них может присутствовать любой человек. На первом этапе демократических преобразований важную роль сыграло движение «Демократическая Россия». В значительной степени оно повлияло на обновление депутатского корпуса, рыночные преобразования в стране, избрание Б.Н. Ельцина Президентом России и т.п. В избирательной кампании 1993 г. влиятельной силой выступило движение «Выбор России». В форме движения действовали многие известные объединения: «Демократический союз» во главе с В. Новодворской, «За права человека» Л. Пономарева, «Детство без наркотиков», «Женщины России», «Российское объединение избирателей» и др. Форма движения весьма популярна у политиков, предлагающих свои пути развития страны, например, «Российское движение демократических реформ» Г. Попова, «Выбор России» Е. Гайдара, «Наш дом — Россия» В. Черномырдина, «Конгресс русских общин» Ю. Скокова и А. Лебедя, «Народовластие» А. Тулеева, «Объединенный гражданский фронт» Г. Каспарова, «Солидарность» Б. Немцова и др.

Высшим руководящим органом общественной организации и общественного движения является съезд или общее собрание членов. Он избирает постоянно действующий руководящий орган (совет, правление, президиум, исполком и т.п.), который является коллегиальным и подотчетен съезду или общему собранию.

Общественные объединения могут образовываться в форме фондов. В зависимости оттого, кто их создает, различаются государственные (Пенсионный фонд, Федеральный фонд страховой медицины ит.п.), корпоративные, частные, общественно-государственные, общественные и другие фонды. Общественный фонд представляет собой один из видов некоммерческих фондов. Он, как и общественное движение, не имеет членства, а отличается своей целью, которая состоит в накоплении средств на общественно полезные цели на основе добровольных взносов и иных поступлений. Первые общественные фонды появились в США в 1915 г. Использовалась эта форма и в России. Так, в советский период при творческих союзах были созданы соответствующие фонды (Литературный, Архитектурный, Музыкальный, Художественный и др.), которые осуществляли материальнобытовое и культурное обслуживание членов союзов, а также содействовали творческой деятельности мастеров искусств. Однако средства этих фондов пополнялись из государственного бюджета, а также за счет принудительных отчислений учреждений и предприятий.

Особой популярностью фонды пользовались в 1990-е годы, что объяснялось рядом причин. Во-первых, сравнительной легкостью их регистрации, во-вторых, трудностью проверки расходования средств из-за несовершенства законодательства. Только в Петербурге в 1996 г. насчитывалось около 50 различных общественных фондов1. И до сих пор общественные фонды часто находятся в центре внимания правоохранительных органов. Так, в Москве только в 2003 г. было заведено два уголовных дела в отношении общественных фондов2.

У каждого фонда должны быть учредители, управляющие имуществом и попечительский совет, который осуществляет контроль за целесообразностью расходования средств. Большинство российских фондов создавалось бедными людьми, у которых изначально не было средств, и они целиком зависели от пожертвований. Вместе с тем фондам, как и другим общественным объединениям, предоставлено право самим зарабатывать деньги, однако таких было и остается немного, а большинство находится в роли просителей, поэтому деятельность многих фондов оказывается малоэффективной. Среди наиболее крупных и значимых, созданных в постсоветский период, можно назвать Горбачев-фонд (1992), Фонд развития парламентаризма в России (1994), Российский общественный фонд инвалидов, «Информатика для демократии» (1997) и другие. В разных районах Москвы работают общественные фонды социальной защиты населения.

Еще одной формой общественного объединения, весьма развитой в дореволюционной России, является общественное учреждение. Оно также не имеет членства, а отличается целью, которая состоит в оказании различного вида социально-культурных услуг (образовательных, информационных, юридических и т.п.), отвечающих интересам участников. Как правило, учредителями общественных учреждений (институт, клуб, академия, центр и т.п.) выступают общественные организации или фонды, которые через них реализуют накопленные средства и оказывают услуги гражданам. В Российской империи к 1861 г. существовало 768 благотворительных заведений самой разной направленности (сиротские и воспитательные дома, училища, фельд-

См.: Общественные объединения и органы власти: правовая основа и опыт взаимодействия. М., 1997. С. 82.

АиФ-Москва. 2003. № 21. С. 1.

терские школы, больницы, дома умалишенных, богадельни, инвалидные дома и т.п.), которые существовали как на средства местного бюджета, так и на общественные пожертвования. К 1902 г. их насчитывалось уже 6278. Под эгидой благотворительных обществ на частные средства содержалось почти 1900 детских учреждений[1].

В настоящее время эта форма не столь популярна. Среди действующих можно назвать Российский общественный институт избирательного права, Общественный центр содействия реформе уголовного правосудия, «Общество и право» — региональное общественное учреждение, Общественный научный центр гуманитарных проблем, Общественная академия «Шаг в будущее» (Якутск), а также различные местные общественные учреждения по оказанию социальных услуг населению. Управление общественными учреждениями и их имуществом осуществляется лицами, назначенными учредителями.

Орган общественной самодеятельности представляет собой общественное объединение, не имеющее членства, целью которого является совместное решение социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы. В советский период их не относили к общественным объединениям, хотя численность их была достаточно велика. Такими органами были товарищеские суды, народные дружины, кассы взаимопомощи и т.п., а также органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, домовые, уличные, квартальные, поселковые и иные комитеты). В настоящее время к органам общественной самодеятельности относятся только структуры при учреждениях: советы школ, родительские комитеты, библиотечные советы и т.п., которые имеют общий социально-культурный интерес[2]. Особенностью названных объединений является то, что они не имеют над собой вышестоящих органов и организаций. Кроме того, орган общественной самодеятельности не может быть общероссийским или международным объединением, поскольку сфера его деятельности ограничена социальными проблемами, возникающими у граждан по месту жительства, работы или учебы.

И, наконец, шестой формой общественного объединения является политическая партия. Это особый вид общественного объединения, правовое положение которого регулируется специальным Законом «О политических партиях», принятом в 2001 г., о котором речь пойдет ниже.

Таким образом, современное российское законодательство предусматривает шесть организационно-правовых форм общественных объединений, в которых они могут создаваться. Однако на практике существуют формирования, основанные на любительстве и удовлетворении личного интереса граждан. Для таких объединений характерна слабость внутренних связей и отсутствие государственной регистрации. Речь идет о кружках, клубах, центрах, которые в советские времена нередко называли «неформальными объединениями». К ним относятся, например, клубы спортивных болельщиков, самодеятельной песни, любителей старины, трезвости, фантастики, кружки художественной самодеятельности, центры досуга, художественного творчества и др. Такие формирования являются общественными объединениями в том случае, если они провели организационные учредительные мероприятия и приняли соответствующие учредительные документы, хотя при этом они имеют право не регистрироваться. Если же эти условия не соблюдены, то они в прямом смысле слова остаются неформальными, т.е. не оформленными группами людей[3].

Из вышесказанного следует, что общественные объединения различаются по характеру членства. В одних — оно фиксированное (общественные организации, политические партии, профсоюзы), в других — нефиксированное (общественные движения, общественные фонды, общественные учреждения, органы общественной самодеятельности). Все общественные объединения независимо от их организационной формы должны иметь устав, который является основополагающим документом и регулирует вопросы их внутренней жизни. В нем формулируются цель и задачи объединения, определяется его структура, устанавливаются права и обязанности членов, условия вступления и выхода, порядок создания руководящих органов и другие вопросы организационного устройства.

Общественные формирования могут объединяться — создавать союзы (Союз молодежных организаций России, Союз комитетов солдатских матерей России и т.п.) или ассоциации (Российская ассоциация общественных объединений охотников и рыболовов и т.п.). При этом принимается устав или учредительный договор союза или ассоциации и создается новое общественное объединение.

Общественные объединения различаются также по территориальной сфере деятельности, в соответствии с которой они делятся на общероссийские, межрегиональные, региональные и местные.

К общероссийским относятся такие объединения, которые осуществляют свою деятельность в более чем половине субъектов Федерации и имеют там свои структурные подразделения (организации,

отделения, филиалы, представительства). Всероссийский статус имеет большинство организаций, основанных в советский период и имевших разветвленную структуру на местах: Всероссийское общество охраны природы, Российское общество Красного Креста, Российский фонд мира, Литфонд России и др. Из новых объединений можно назвать Российское дворянское собрание (1990), Российское общество историков-архивистов (1990), Общероссийское объединение корейцев, общественно-политическое движение «Духовное наследие», «Союз борьбы за народную трезвость» (2000) и др. Число объединений всероссийского масштаба росло главным образом за счет ветеранских организаций, активное формирование которых происходило в 1990-е годы. Особенно много их было образовано бывшими сотрудниками силовых ведомств, численность которых к 2008 г. составляла 6 млн человек[4]. Кроме них, активно создавались всероссийские спортивные федерации по новым видам спорта, а также союзы ветеранов спорта и т.п.

Межрегиональные общественные объединения осуществляют деятельность на территории менее половины субъектов Федерации и имеют там свои подразделения. К ним относятся, например, общественное движение «Детство без наркотиков», Совет попечителей бездомных животных, крупнейшая благотворительная организация «Открытая Россия»(2001) и др. Региональными общественными объединениями считаются такие, чья деятельность осуществляется в пределах территории одного субъекта Федерации. Например, Московская Хельсинкская группа, Московский союз литераторов, Экологическая вахта Сахалина (1997), благотворительное общество «Невский ангел», региональный общественный фонд «Информатика для демократии» и т.п.

Уместным общественным объединениям относятся те, чья деятельность осуществляется в пределах территории органа местного самоуправления. Например, Объединение воинов-интернационалистов района «Хамовники» (Москва), Совет ветеранов войны и труда района «Перово» (Москва), Объединение автомобилистов Северо-Западного административного округа Москвы, Одинцовская районная общественная организация «Общество по защите прав потребителей» (г. Одинцово Московской обл.), общественное объединение «Русь» (Уфа), «Фонд Дьячкова» (Тольятти) и т.п.

Таким образом, законодательство 1990-х годов заложило правовые основы для развития общественных объединений и способствовало их организационному оформлению.

  • [1] Благотворительность в России. 1907. XXXVI.
  • [2] См.: Авакьян С.А. Политический плюрализм и общественные объединения в Российской Федерации: конституционно-правовые основы. М., 1996. С. 88—89; Солдатов С.А. Творческие союзы СССР. М., 1989. С. 46.
  • [3] Лвакьян С.Л. Указ. соч. С. 90.
  • [4] МК. 2008. 28 апреля.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >