ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ И РАЗВИТИЕ МНОГОПАРТИЙНОСТИ в 2000-е годы

Второй Президент РФ В. В. Путин в Послании Федеральному Собранию в 2000 году назвал партийное строительство государственной задачей и подчеркнул необходимость становления развитой партийной системы. В 2001 г. впервые в истории России был принят Федеральный закон «О политических партиях», вступивший в силу с 11 июля 2003 г. Необходимость его разработки была обусловлена целым рядом факторов. Во-первых, изобилием незначительных по численности политических образований. По данным Минюста России на 1995 г., на федеральном уровне было зарегистрировано около 70 организаций, называющих себя партиями. Кроме того, имелись еще и партии местного масштаба, количество которых не поддавалось точному учету[1]. Во-вторых, политические объединения создавались в самых разных формах (движения, клубы, союзы, ассоциации и т.д.), поэтому их дифференциация вызывала определенные сложности. В ряде случаев невозможно было отделить политическую партию от других видов общественных объединений, поскольку многие из них имели в своем названии термин «партия» (Партия «Автомобильный клуб России», Партия любителей пива и т.д.). На 1 января 1999 г. Минюстом России было зарегистрировано 141, на июль 2001 г. — 199 политических объединений различных форм[2].

В-третьих, большинство общественных объединений, не называющихся партиями, претендовало на руководящую роль в обществе, на участие в органах государственной власти. Так, «Союз борьбы за народную трезвость», созданный в 2000 г., в числе основных задач ставил выдвижение кандидата на должность президента, приход членов союза в органы законодательной и исполнительной власти всех уровней. Характерной особенностью 1990-х годов было то, что многие объединения, будучи по предмету своей деятельности промышленными, экономическими, просветительскими ит.д., предусматривали в своих уставных документах участие в выборах[3]. Следовало определиться с понятием «политическая партия», какие общественные объединения являются таковым, а какие — нет. Поэтому принятие специального закона о политических партиях, закрепляющего их отличия от других общественных объединений, было объективной необходимостью.

В первую очередь закон дал определение понятия «политическая партия», отнеся к ним только те общественные объединения, которые создаются в целях активного участия граждан в политической жизни общества и представления их интересов в органах государственной власти и местного самоуправления. Отныне общественные объединения, не ставящие таких целей, не могли иметь в своем названии слова «партия». При этом тактика партий может различаться: одни партии нацелены на завоевание большинства мест в парламенте и формирование правительства, другие — на осуществление функции оппозиции. Тем самым была проведена четкая дифференциация между политическими партиями и другими общественными объединениями.

Обязательным условием для создания политической партии являются требования к ее численности (не менее 10 тыс. человек) и наличию региональных отделений (более чем в половине субъектов Федерации). Эти требования были направлены против создания карликовых партий, «партий на троих», а также против существования региональных партий. Исходя изданного требования, политическая партия может быть только всероссийской. Ликвидация местных партий происходила в русле общей политики центральной власти по ограничению прав субъектов Федерации, проводившейся с начала 2000-х годов, и была направлена на усиление ее влияния на региональные парламенты, в которых, согласно новому избирательному закону, половина мест стала принадлежать политическим партиям. Отметим, что за рубежом существует разная практика. В большинстве европейских стран требований к численности членов партий нет вообще или они незначительны. В то же время в Швеции, Финляндии, Польше, Мексике и некоторых других странах такие требования установлены. В Мексике, например, одно время для обретения статуса партии требовалось наличие более 50 тыс. ее членов. Так что Россия в этом отношении не была исключением1. Однако завышение «парт-минимума» зачастую ведет к ликвидации политической конкуренции, поскольку власть всегда имеет возможность административными мерами обеспечить численность «нужных» партий.

В отличие от других некоммерческих объединений политические партии и их структурные подразделения могут создаваться и действовать только по территориальному признаку и не могут состоять из лиц одной профессии, национальности или вероисповедания. Государственные служащие, а также руководители федеральных и региональных органов власти (кроме депутатов) не имеют права использовать свое служебное положение в интересах политических партий, а также не могут быть связаны решениями какой-либо политической партии при исполнении своих обязанностей. Однако прямого запрета состоять в политической партии ни для чиновников, ни для других должностных лиц как федерального, так и регионального уровня закон не содержит, чем и воспользовалась политическая элита. Если в 1990-е годы многие главы регионов, заняв государственную должность, приостанавливали свое членство в политических партиях, то в 2000-е годы ситуация изменилась противоположным образом. На 2005 г. количество губернаторов, вступивших в «Единую Россию», составило 651. Одновременно с этим шел процесс вовлечения в правящую партию государственных служащих: на 2006 г. 7% чиновников состояло в «Единой России».

Федеральный закон 1995 г. «Об общественных объединениях» разрешает последним не регистрироваться. Однако в этом случае они не имеют прав юридического лица. Для политической партии регистрация является обязательной и вследствие этого она не может не быть юридическим лицом. Партия считается созданной со дня принятия ее учредительным съездом решения о создании партии, а также программы и устава. Информация о дате и месте проведения Учредительного съезда, а также основные положения программы публикуются в «Российской газете». Кроме того, Министерству юстиции РФ предписано иметь специальный сайт в информационно- телекоммуникационной сети, где ежегодно размещаются сведения о политических партиях, в том числе перечень политических партий и их отделений.

Обязательными партийными документами являются программа и устав. В уставе формулируются цели и задачи партии, дается описание символики, определяется порядок вступления и выхода, права и обязанности членов, порядок избрания руководящих органов, права отделений и другие вопросы организационного устройства партии. Программа представляет собой идеологический документ. В ней определяются не только цели и задачи партии, но и принципы ее деятельности, а также методы достижения целей и решения поставленных задач. Важно отметить, что в Российской Федерации запрещается создание партий, цели которых направлены на насильственное изменение конституционного строя, нарушение целостности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни. Так, осенью 2005 г. на выборах в Московскую городскую думу видеоролик партии «Родина» Д. Рогозина был признан разжигающим межнациональную рознь, а партия была отстранена от участия в выборах2.

Определенные требования предъявляются и к членству в политической партии. Оно строго индивидуально, фиксировано документально и возможно только с 18 лет, в отличие, например, от профсоюзов, где возрастной порог составляет 14 лет. При этом членами политической партии могут быть только граждане РФ, одновременно состоять можно только в одной партии. Закон запрещает требовать от граждан, чтобы при предоставлении официальных сведений о себе они указывали свою политическую принадлежность.

Высшим руководящим органом политической партии является съезд, который проводится не реже одного раза в четыре года, а для регионального отделения — конференция, которая проводится не реже чем один раз в два года. Таким образом, по своей организационно-правовой форме политические партии относятся к общественным организациям: для них характерно индивидуальное членство, организационная иерархия, внутренняя структура.

Политические партии были признаны единственным видом общественных объединений, которые имеют право самостоятельно выдвигать кандидатов в депутаты и на другие выборные должности в органах власти. До июля 2003 г. этим правом пользовались и другие общественные объединения, в том числе политические движения. Обязательным условием существования политических партий стало их участие в федеральных или региональных выборах. Если партия в течение пяти лет игнорирует избирательные кампании, то, согласно закону, подлежит ликвидации. Указанное требование было направлено на устранение аморфности политических партий, на активизацию их участия в политическом процессе.

Важной особенностью правового положения политической партии является возможность прямого государственного финансирования из средств федерального бюджета. После острой дискуссии в парламенте и средствах массовой информации эта норма была закреплена законодательно. Смысл финансовой поддержки политических партий состоит в том, что государство, претендующее на звание демократического, само должно быть заинтересовано в развитии демократических институтов, в многопартийной системе. Это является гарантией от установления власти одной партии. При этом финансирование партий напрямую связано с итогами их участия в выборах и осуществляется для компенсации их финансовых затрат.

На бюджетные средства имели право лишь те партии, чьи кандидаты получили не менее 3% голосов избирателей на выборах в Государственную Думу по федеральным избирательным округам, или не менее 3% — на выборах Президента РФ, или провели в Государственную Думу по одномандатным округам не менее 12 своих кандидатов. В результате по итогам выборов в Четвертую Государственную Думу девять политических объединений стали ежегодно до следующих выборов получать за каждый отданный им на выборах голос по 50 коп. Среди них «Единая Россия» (около 11 млн 390 тыс.), КПРФ (около 3 млн 824тыс.), ЛДПР (3,5 млн) и блок «Родина» (около 2 млн 735 тыс.), преодолевшие 5-процентный барьер для прохождения в Думу. Кроме попавших в Думу, получили финансирование партии, набравшие более 3% голосов избирателей: «Яблоко» (около 1 млн 305 тыс.), Союз правых сил (1 млн 204 тыс.), Аграрная партия, блок

Партии пенсионеров и Партии социальной справедливости, а также Народная партия, получившая 17 мест по одномандатным округам.

Кроме того, КПРФ получала также средства (около 5 млн руб.) за результат своего кандидата Н. Харитонова — единственного партийного кандидата на президентских выборах 2004 года, набравшего более 3% голосов[4]. При этом, по данным Центра правовой информации Минюста России, в предвыборном 2002 г. «Единая Россия» потратила 398 млн руб., Народная партия — 113 млн, «Яблоко» — 54 млн, СПС — 37 млн, КПРФ и ЛДПР — по 17 млн руб.[5]

С 2006 г. цена голоса избирателя увеличилась до 5 рублей, соответственно увеличились и суммы бюджетных средств, получаемых политическими партиями. Очевидно, что послевыборная компенсация в бюджетах ведущих политических партий относительно невелика. Тем не менее, некоторые авторы считают такое положение «паразитическим существованием партий» и призывают отказаться от государственной компенсации. Такие условия финансирования сохранялись до выборов в Пятую Государственную Думу в 2007 г., когда была изменена избирательная система и отменено голосование по одномандатным округам. Сохранившаяся пропорциональная система предполагает голосование только за политические партии, при этом цена голоса избирателя с 2008 г. возросла до 20 руб.[6]

Помимо государственного финансирования доходы партии составляют:

  • а) вступительные и членские взносы;
  • б) пожертвования;
  • в) доходы от предпринимательской деятельности;
  • г) поступления от гражданско-правовых сделок.

У значительной части политических партий членские взносы уставами не предусматривались или представляли символические суммы. Так, в СПС партийные взносы составляли 300 руб. в год, а с льготников — 20 руб. в год; в Народной партии — от 1 до 10 руб. в месяц; в Партии возрождения России — 10 руб. в месяц; в «Партии жизни» — 1 руб. в год. «Яблоко» и Социал-демократическая партия Михаила Горбачева обходились без членских взносов[7].

Основную статью доходов в бюджетах политических партий составляют пожертвования физических и юридических лиц. Однако здесь имеются ограничения. Не допускаются пожертвования от иностранных граждан, организаций и государств, от органов государственной власти и местного самоуправления, от государственных и муниципальных организаций, от благотворительных организаций и религиозных объединений и в некоторых других случаях. Кроме того, имеются ограничения и в сумме пожертвований, которая «привязана» к минимальному размеру оплаты труда (МРОТ) и меняется в зависимости от уровня этого показателя. В 2003 г. величина ежегодных спонсорских пожертвований составляла: от одного юридического лица — не более 8 млн 750 тыс. руб., от одного частного лица — не более 875 тыс. руб.[8]

Поданным Центральной избирательной комиссии РФ, в выборном 2007 г. в избирательные фонды ведущих политических партий поступило: в фонд «Единой России» — около 330 млн руб., ЛДП Р — около 290 млн, «Справедливой России» — около 232 млн, СПС — 108 млн, КПРФ — около 97 млн, партии «Патриоты России» — около 90 млн, «Яблоко» — 86 млн рублей[9]. В 2008 г. размеры пожертвований были увеличены: не более 43 млн 300 тыс. от одного юридического лица и не более 4 млн 330 тыс. от одного физического лица. Общая сумма всех пожертвований не должна превышать 4 млрд 330 млн руб. в год. При этом по закону каждая партия могла потратить на выборы не более 1,8 млрд руб.[10]-

Самая большая статья расходов в бюджетах политических партий связана с рекламой в центральных и местных СМИ, затем идут изготовление и распространение агитационных материалов, представительские мероприятия, сбор информации, содержание штаба, заказ социологических опросов, юридическое сопровождение кампании и др. Как утверждают политтехнологи, официальные бюджеты российских партий составляют не более 10—15% от реально затраченных средств.

Политические партии наделены правом заниматься предпринимательской деятельностью, однако доходы от нее могут расходоваться только в уставных целях. Одновременно виды предпринимательской деятельности строго ограничены. К ним относится информационная, рекламная, издательская, полиграфическая деятельность, которая осуществляется для пропаганды целей и результатов работы партии; изготовление и продажа сувенирной продукции, а также сдача в аренду имеющейся собственности. Однако доходов, сопоставимых с частными пожертвованиями, такая деятельность не приносит.

Таким образом, политические партии живут главным образом на пожертвования крупного капитала. Частное финансирование, по мнению ряда политологов и правоведов, имеет отрицательные последствия. Оно ведет к поддержке депутатами законодательных инициатив спонсора и является главной предпосылкой коррупции. Деятельность политической партии может быть приостановлена только Верховным судом РФ. Основаниями для ее ликвидации является нарушение изложенных в законе требований и ограничений. Подводя итоги, отметим, что отличительными особенностями политической партии как одной из форм общественных объединений являются ее цели, требования к численности, всероссийский масштаб, обязательность регистрации, особые условия членства, исключительное право выдвигать кандидатов на выборах в органы власти, а также возможность прямого государственного финансирования.

Влияние принятого закона на развитие многопартийности в стране было неоднозначным. С одной стороны, он создал правовую основу для формирования системы политических партий, создания крупных и влиятельных всероссийских объединений, опирающихся на тысячи избирателей, активно участвующих в органах власти и влияющих на политику государства, и таким образом объективно должен был способствовать формированию гражданского общества. С другой стороны, ужесточение требований к политическим партиям в условиях отсутствия устойчивых демократических традиций привело к прямо обратным последствиям: к ограничению пространства для развития партийной системы.

Накануне выборов в Четвертую Государственную Думу (осень 2003 года) регистрацию прошли 48 общероссийских объединений1. Многие известные политики (С. Глазьев, С. Юшенков, С. Миронов, Г. Селезнев и др.), губернаторы (М. Прусак), деятели культуры (И. Кобзон) создали свои партии. Бурными темпами росло партийное членство. Однако большинство зарегистрированных партий оказались партиями бумажными. Неприятие гражданами многопартийности зашло так далеко, что Четвертая Государственная Дума более чем на 2/3 состояла из представителей одной партии — «Единой России». С 2005 г. требования к численности членов политических партий возросли: «партминимум» увеличился до 50 тыс. человек, при этом более чем в половине субъектов Федерации политические партии должны были иметь региональные отделения численностью не менее 500 членов, в остальных — не менее 250 членов.

В течение года партии должны были выполнить эти требования, в противном случае они подлежали ликвидации. Такое нововведение сразу же сказалось на количество политических партий и их численности. В 2006 г. число партий сократилось до 35, в 2007 г. — до 15, а в 2009 г. их осталось 7: «Единая Россия» (около 2 млн членов), «Справедливая Россия» (410 тыс.), ЛДПР (178 тыс.), КПРФ (151 тыс.), «Патриоты России» (84 тыс.), «Правое дело» (62 тыс.) и «Яблоко» (55 тыс.)[11]. Таким образом, ужесточение требований к политическим партиям в 2000-е годы привело к снижению динамики развития партийного строительства, к ограничению пространства для становления партийной системы. Если в думских выборах 1995 г. участвовало 43 партии и блока, в 1999 г. — 26, в 2003 г. — 23, то в выборах 2007 г. их число сократилось до II[12].

Еще одним минусом проводимой реформы стало сохранение старых подходов к партийному строительству. В декабре 2001 г. перед выборами в Четвертую Государственную Думу была создана новая партия власти — «Единая Россия». Долгое время партия, по словам ее лидера В. В. Путина, не имела своей идеологии, которая была сформулирована только в 2009 году как «российский консерватизм». Стабильность, развитие общества без застоя и революций — вот основные положения новой программы. Численность партии быстро росла и уже к осени 2002 г. составила 250 тыс. человек, а к концу 2007 г. достигла 1,8 млн человек[13].

В феврале 2007 г. в Петербурге состоялся учредительный съезд партии «Справедливая Россия», которую возглавил председатель Совета Федерации С. Миронов. Новая партия была создана на основе слияния «Партии жизни», Партии пенсионеров и «Родины». Партия выступала за социал-демократический путь развития, за восстановление социальной справедливости в обществе. По словам ее председателя, члены КП РФ — «наши идеологические братья».

Результаты выборов в Четвертую (2003) и Пятую (2007) Государственную Думу показали, что без политического представительства своих интересов остались те избиратели, которые традиционно ориентировались на «Яблоко» и СПС, на демократическую модернизацию России. Отсутствие на правом фланге сильной политической партии заставило демократически ориентированных лидеров вновь выступить с идеями объединения. В ноябре 2008 г. на базе трех пар-тий-аутсайдеров (СПС, «Гражданская сила», Демократическая партия) была создана новая партия «Правое дело» (зарегистрирована в 2009 г.), которую возглавил бывший член СПС Леонид Гозман. Отличительными требованиями, с которыми выступала партия, стали захоронение Ленина и разрешение гражданам носить оружие. Тем не менее появление правой партии почти не отразилось на политической жизни и оживлении демократического лагеря.

С середины 2000-х годов наметился некоторый подъем гражданских инициатив. Появился целый ряд общественно-политических движений различной ориентации, достаточно громко заявивших о себе: Объединенный гражданский фронт Г. Каспарова (2005), Народно-демократический союз М. Касьянова (2006), «Солидарность» Б. Немцова (2008), коалиция «Другая Россия» Г. Каспарова и Э. Лимонова (2006). Последняя объединяла представителей разных политических движений, а также отдельных граждан. В 2011 г. была предпринята очередная попытка объединения демократических сил и создания оппозиционной правой партии на базе Народно-демократического союза М. Касьянова, Республиканской партии России В. Рыжкова, движения «Солидарность» Б. Немцова и движения «Демократический выбор» В. Милова. Однако новое образование, получившее название «Партия народной свободы» («Парнас»), ввиду нарушений требований к численности в тот период зарегистрировано не было. Накануне выборов в Шестую Государственную Думу осенью 2011 г. демократам так и не удалось объединиться и создать влиятельную политическую партию.

В течение трех лет (2009—2011) рост числа политических партий прекратился, оно оставалось стабильным и составляло семь: «Единая Россия» (около 2 млн человек), «Справедливая Россия» (более 400 тыс.), ЛДПР (около 180 тыс.), КПРФ (более 150 тыс.), «Патриоты России» (85 тыс.), «Правое дело» (более 60 тыс.) и «Яблоко» (55 тыс. человек)[14]. Отсутствие прочных традиций многопартийности самым непосредственным образом сказывалось на партийном строительстве в современной России. Создание политических партий на рубеже XX—XXI вв. в постиндустриальном обществе — дело новое и несвойственное данной эпохе. В российских условиях этот процесс часто приобретал уродливые формы: партии появлялись из ниоткуда и исчезали в никуда.

Таким образом, в результате политической реформы 2000-х годов партийной системы по-прежнему создано не было. Основные партии, присутствовавшие в Четвертой и Пятой Государственной Думе («Единая Россия», «Справедливая Россия», КПРФ, ЛДПР) не представляли собственно социально-экономические интересы какого-либо слоя и не сменяли друг друга у власти. Политическая активность населения в 2000-е годы продолжала снижаться вследствие утраты доверия ко всем социальным институтам вообще. Граждане не видели пользы от объединения, осознавая бесперспективность участия в политике. Общество в целом находилось в состоянии «социальной летаргии».

  • [1] Российская газета. 1995. 8 апреля. С. 3. Заславский С.Е. Политические партии России: проблемы правовой институционализации. М., 2003. С. 71.
  • [2] См.: Лвакьян С.А. Политический плюрализм и общественные объединения
  • [3] в Российской Федерации. М., 1996. С. 67.
  • [4] АиФ. 2004. № 15. С. 4.
  • [5] АиФ. 2003. № 36. С. 26.
  • [6] См.: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Российская газета. 2005. 23 июля.
  • [7] АиФ. 2003. № 12. С. 26.
  • [8] АиФ. СВ. 2003. № 1 (205). С. 4.
  • [9] АиФ. 2007. № 46. С. 6; № 47. С. 4.
  • [10] АвакьянС.Л. Конституционно-правовой статус политических партий в России. М„ 2011. С. 227-228.
  • [11] Аргументы недели. 2006, 23 ноября. С. 4; Российская газета. 2007. 16 января. С. 9; 17 января. С. 3; АиФ. 2009. № 3. С. 2; № 52. С. 4.
  • [12] АиФ. 2007. № 44. С. 2.
  • [13] АиФ. 2006. № 12. С. 8; Новая газета. 2008. № 30. С. 6; АиФ. 2009. № 48. С. 2.
  • [14] АиФ. 2009. № 52. С. 4. Ведомости съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 7. Ст. 299. АиФ. 2002. № 22. С. 8.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >