Место и функции государства в политической системе общества
В историческом плане государство можно считать первой политической организацией. Закономерно, что термин «политика» и производные от него слова ведут свое происхождение от слова «полисы», которым древние греки обозначали свои города-государства. У разных народов государства возникали по-разному, на различных стадиях развития, в различные исторические промежутки времени. Но общими для них всех были такие факторы, как совершенствование орудий труда и разделение труда, появление рыночных отношений и имущественного неравенства, становление социальных групп, сословий, классов, осознание людьми общих и групповых (классовых) интересов.
Государство стало первой, но не последней и не единственной политической организацией классового общества. Объективно сложившиеся человеческие отношения вызвали к жизни новые политические формы общественного развития. История
свидетельствует, что наряду с государством и в его рамках возникают различного рода негосударственные объединения, отражающие интересы определенных классов, сословий, групп, наций и принимающие участие в политической жизни общества. Например, Аристотель упоминает о партиях горы, равнины и прибрежной части города рабовладельческих Афин. В условиях феодального общества значительное влияние на осуществление политической власти оказывали различные объединения собственников — общины, гильдии, цехи. Особую роль в этом плане играли церковные учреждения.
Представления о государстве претерпели за тысячелетия его существования значительную эволюцию от «Государства» Платона до «Политической системы» Истона.
В историко-политологической литературе существует три основных подхода к пониманию государства как макроорганизации современного общества1.
Первый подход исходит из прототипа греческого «полиса» как города-государства (примерно 500 лет до н. э.). Но, несмотря на наличие принципов суверенитета, законности, территориальности, гражданства и легитимности власти, в этой модели государственности отсутствуют базовые идеи автономного состояния гражданского общества, роли конституционного закона и разделения властей.
Второй подход связан с Новым временем. Феодальный порядок состоял тогда из совокупности субструктур или ассоциаций (церковь, гильдии, рыцарские ордена и т. д.), имевших свои особые законы и суды. Это порой не давало даже возможности точно определить территориальные границы действия центральной власти, зону ее государственного суверенитета. Однако появляется уже сам термин «государство». Ранее для обозначения публичной власти использовались разнообразные термины — «королевство», «деспотия», «республика», «княжество» ит. п. Н. Макиавелли впервые предложил использовать для обозначения государства слово «stato» (лат. status — положение, статус) как характеризующее сущность единоличной власти главы республики и, одновременно, все политическое сообщество, возникающее под его эгидой. Затем схожее понятие закрепляется в Испании («estado»), во Франции («?tat»), в Германии («Staat»).
И наконец, третий подход связан с появлением в эпоху Возрождения государственной концепции в трудах Ж. Бодена и Н. Макиавелли. Вплоть до середины XX в. концепция государства как макрополитической организации оставалась в качестве доминирующей1.
Были и альтернативные государственническому подходу попытки создания концепций политических макроструктур: анархистская (от У. Годвина, П. Прудона и М. Штирнера до М. Бакунина и П. Кропоткина) и марксистская (от идей К. Маркса и Ф. Энгельса до концепции «нового государя» А. Грамши), в которых обосновывалась та или иная форма замены государственной организации общественным самоуправлением. М. Бакунин, например, предлагал создать взамен государства «федерацию самоуправляющихся общин», формируемую «снизу доверху». Он заканчивает свой труд «Государственность и анархия» призывом к созданию макрополитической структуры нового типа, которая есть «вольная организация снизу вверх посредством вольных союзов».
Вместе с тем ясно, что концепция государственной организации выступает все это время в качестве магистрального теоретического направления. Например, Г. Кельзен определяет государство как иерархическое образование, основывающееся на системе законодательных норм и на отношениях суверенитета верховной власти. Но в начале 1950-х гг. на смену идее государства приходит претендующая на роль «grand theory», т. е. «большой», всеобъемлющей теории, концепция политической системы. Наиболее значительные теоретические модели политической системы были разработаны в основном в 1950—1960-е гг. американскими политологами Д. Истоном, Г. Алмондом и К. Дойчем[1] [2]. Концепция политической системы, во-первых, расширила горизонт политологической теории, поскольку вывела на первый план рассматриваемые лишь на периферии в рамках традиционного государствоведения проблемы взаимодействия общественной структуры и политических институтов, социальной среды и центров принятия решений. Во-вторых, эта концепция адаптировала общесистемный и структурно-функциональный подходы к анализу политической жизни. В-третьих, она придала функционально-динамический характер изучению совокупности институтов государства как активного взаимодействия последних с сообществом людей. И, в-четвертых, концепция политической системы выстраивает в единую модель государственные (исполнительные, законодательные и судебные) и негосударственные институты (партии, групповые объединения, СМИ и т. д.), макро- и микроструктуры политического мира.
Сущностным признаком, отличающим государство от других политических организаций, является его суверенность (от франц. souverainet? — верховная власть).
Суверенитет государства означает верховенство и независимость его власти. Это предполагает:
безусловное распространение государственной власти на всю территорию страны в рамках государственной границы;
распространение власти государства на все население, обладающее устойчивой юридической связью с ним (в виде гражданства или подданства);
прерогативу государства на осуществление властных полномочий в юридической, общеобязательной форме (правотворческой, правоприменительной и правоохранительной);
монопольное право государства на использование насильственных средств принуждения (в том числе в деятельности таких специфических органов, как армия, полиция, органы безопасности, тюрьмы);
осуществление государством сборов налогов, эмиссии; единство и неделимость государственной территории, ее неприкосновенность;
невмешательство во внутренние дела государства.
Природа государства и его положение в политической системе, в свою очередь, предполагают наличие ряда специфических функций, отличающих его от других политических институтов. Функциями государства называются основные направления его деятельности, связанные с суверенитетом государственной власти. От функций отличаются цели и задачи государства, отражающие основные направления избираемой тем или иным правительством или режимом политической стратегии, средства ее реализации.
Функции государства классифицируются: по сфере общественной жизни: на внутренние и внешние; по продолжительности действия: на постоянные (осуществляемые на всех этапах развития государства) и временные (отражающие определенный этап развития государства); по значению: на основные и неосновные; по влиянию на общество: на охранительные и регулятивные.
Основной классификацией является деление функций государства на внутренние и внешние. Рассмотрим внутренние функции государства.
Политическая функция — обеспечение политической стабильности, осуществление властных полномочий, выработка программно-стратегических целей и задач развития общества.
Правовая функция — обеспечение правопорядка, установление правовых норм, регулирующих общественные отношения и поведение граждан, охрана прав и свобод человека и гражданина.
Организаторская функция — упорядочивание всей властной деятельности, осуществление контроля за исполнением законов, координация деятельности всех субъектов политической системы.
Экономическая функция — организация, координация и регулирование экономических процессов с помощью налоговой и кредитной политики, планирования, создания стимулов экономической активности, осуществления санкций.
Социальная функция — обеспечение солидарных отношений в обществе, сотрудничества различных слоев общества, реализации принципа социальной справедливости, защита интересов тех категорий граждан, которые в силу объективных причин не могут самостоятельно обеспечить достойный уровень жизни (инвалиды, пенсионеры, матери, дети), поддержка жилищного строительства, здравоохранения, системы общественного транспорта.
Экологическая функция — гарантирование человеку здоровой среды обитания, установление режима природопользования.
Культурная функция — создание условий для удовлетворения культурных запросов людей, формирования высокой духовности, гражданственности, гарантирование открытого информационного пространства.
Образовательная функция — деятельность по обеспечению демократизации образования, его непрерывности и качественности, предоставлению людям равных возможностей получения образования.
Внешние функции государства выглядят следующим образом.
Обеспечение национальной безопасности — поддержание достаточного уровня обороноспособности общества, защита территориальной целостности, суверенитета государства.
Поддержание мирового порядка — участие в развитии системы международных отношений, деятельность по предотвраще-
нию воин, сокращению вооружении, участие в решении глобальных проблем человечества.
К ним же относится и функция взаимовыгодного сотрудничества в экономической, политической, культурной и других сферах с другими государствами.
Структурно государство складывается из представительных органов (в том числе высших, законодательных), исполнительно-распорядительных органов, судебных органов, аппарата принуждения и охраны правопорядка (полиция, суд, прокуратура), институтов, связанных с духовным производством, органов, обеспечивающих осуществление внешнеполитических функций (армия, разведка, органы межгосударственных отношений). Общие особенности построения этих органов, порядок их взаимодействия, а также традиции взаимоотношений государства и гражданского общества характеризуют форму государства.
Как обобщающее понятие «форма государства» имеет внутреннюю структуру. Она включает три базовых компонента — форму правления, способ территориально-государственного устройства и политический режим. Каждый из этих элементов может выступать основанием для отдельной классификации государств.
Наряду с этим существует и общая, комплексная типология форм государства. Она учитывает сложную, нелинейную связь различных элементов организации государственной власти и процесса ее осуществления. С этой точки зрения выделяются поликратическая, монократическая и сегментарная формы государства1.
Поликратическая («многовластная») форма государства предполагает:
демократический способ формирования государственных органов, осуществление их взаимоотношений на основе принципов разделения властей (жесткой системы «сдержек и противовесов»);
построение территориальной структуры государства с учетом баланса интересов различных национальностей, центра и регионов;
преобладание в деятельности органов государства демократических методов и способов; использование насилия лишь как крайней формы при угрозе конституционному строю или национальной безопасности;
широкое использование системы партиципации (народного волеизъявления), в том числе существование свободных, прямых, всеобщих выборов, многопартийности, реальной гласности и плюрализма;
закрепление и реальное гарантирование широкого комплекса основных политических и социальных прав и свобод граждан.
Монократическая («единовластная») форма государства предполагает:
формирование органов государственной власти антидемократическим или псевдодемократическим путем, с обеспечением полного реального единовластия;
доминирование в системе территориальной организации власти интересов центра над региональными, интересов граждан основной национальности или приверженцев основной религии над интересами этнических или религиозных меньшинств (при возможности декларативного закрепления той или иной формы автономий);
широкое использование в методах государственного управления политического и идеологического насилия;
отсутствие или минимальную значимость институтов партиципации;
блокировку государственной практикой управления гражданских прав и свобод, даже если они формально закреплены в за конодате л ьстве.
Сегментарная форма государства предполагает: оформление государственных органов путем выборов, но с ограничением числа и деятельности партий, или прав электората, его состава;
преобладание властных полномочий главы государства или исполнительной власти при существовании общей системы разделения властей;
существование в рамках территориальной структуры достаточно широкой системы органов местного и регионального управления и самоуправления, автономий, но при существенном ограничении их реальных полномочий;
закрепление в законодательстве достаточно широкого круга гражданских прав и свобод при отсутствии отлаженного и эффективного механизма их обеспечения1.
Каждая из трех названных форм государства может иметь республиканскую или монархическую форму правления, унитарное и федеративное территориальное устройство, различные типы политического режима. Но в своей целостности они характеризуют «качество» государственной власти, отражают общую направленность политического процесса, специфику взаимоотношений государства и гражданского общества. При этом в практике государственного строительства каждая из них может существенно варьироваться. Сбалансированность поли-кратической формы зачастую нарушается при нарастании олигархических тенденций (например, при формализации институтов народного волеизъявления, широком абсентеизме, закрытости властвующей элиты) или монократических тенденций (при усилении президентской власти). Монократи-ческая форма также имеет свои разновидности, обусловленные уровнем развития общества, внешним влиянием, задачами, стоящими перед государством. Монократические государства отнюдь не всегда являются жесткими, антинародными диктатурами. Использование подобного механизма осуществления государственной власти может отражать переходный период в развитии общества, а сами монократические режимы могут обладать очевидной патерналистской, социальной ориентацией по содержанию политики. Сегментарная форма государства наименее устойчива. Она, как правило, складывается в силу незавершенности государственного строительства и имеет тенденцию эволюционировать в сторону поликратической или монократической.
В современном обществе помимо государства действуют политические партии, профсоюзы, женские и молодежные общественные объединения, организации промышленников и фермеров, отражающие в своей деятельности интересы определенных социальных сил и оказывающие влияние на политику. И все же государство занимает центральное место в политической и общественной жизни любой страны.
Государство можно рассматривать как организационную форму объединения людей. Исторические, идеологические, социально-экономические связи индивидов с государством получают концентрированное выражение в политико-правовои категории гражданства. Каждый из членов государственной общины заинтересован в ее существовании, так как личная независимость и свобода в общении с согражданами, охрана семьи и собственности, гарантия безопасности от вторжения в личную жизнь извне обеспечиваются государством. Как гражданин индивид приобретает устойчивые первичные политические качества, которые становятся основой его участия в политической жизни страны, в деятельности общественно-политических объединений и движений, политических партий и т. п. Иначе говоря, прежде всего через государство индивид включается в политическую систему общества.
Государство — важнейший интегрирующий фактор, связывающий в единое целое политическую систему и гражданское общество. В силу своего социального происхождения государство берет на себя заботу об общих делах. Оно вынуждено заниматься общесоциальными проблемами — от строительства домов для престарелых, устройства связи, транспортных артерий до энергетического, экологического обеспечения будущих поколений людей. Как основной собственник средств производства, земли, ее недр оно финансирует наиболее капиталоемкие отрасли науки и производства, несет бремя расходов на оборону. В качестве органа, управляющего общественными делами, государство сохраняет определенную целостность политической системы, обеспечивает правопорядок в обществе.
Для политической системы общества важное консолидирующее значение имеет суверенный характер государственной власти. Только государство имеет право выступать внутри и вне страны от имени народа и общества. Вхождение политической системы конкретного общества в мировое политическое сообщество во многом зависит от реализации суверенных качеств государства.
Политическая система находится в постоянном движении. Все ее элементы и компоненты работают как бы в равной степени, увязывая, согласовывая интересы социальных групп, вырабатывая политические решения. Когда же возникают чрезвычайные общественные ситуации (происходят стихийные бедствия, изменяется форма правления или политический режим), особая роль в разрешении их отводится государству. Только законная государственная власть может обеспечить относительно безболезненный и бескровный переход к новому состоянию общества.
