Теория разделения властей и реализация ее в современных государствах

Рассуждения о различных сторонах деятельности государства содержались еще в памятниках Древнего Египта и Вавилона, сочинениях мыслителей Древней Греции (Аристотель) и Средних веков (Марсилий Падуанский), но возникновение теории разделения властей было связано с борьбой крепнувшей буржуазии против феодального абсолютизма. Стремясь к ограничению королевской власти, идеологи молодой буржуазии выдвинули тезис о необходимости разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Предполагалось, что первая будет вручена избираемому народом парламенту, вторая — главе государства, под которым буржуазия, стремившаяся сначала к компромиссу с феодальной верхушкой, в то время подразумевала наследственного монарха; считалось, что ему будет подчинено и правительство. Судебная власть должна была осуществляться независимыми судами с участием представителей населения (суды присяжных, суды шеффенов или иные суды). Обычно эту концепцию связывают с именами английского автора Дж. Локка и французского просветителя Ш. Л. Монтескьё.

Иными словами, речь шла об организационно-правовой концепции разделения властей. Против нее выступил другой известный французский мыслитель — Ж. Ж. Руссо, отвергавший ее с социологических позиций. Он утверждал, что вся власть должна принадлежать народу, и считал, что формой ее осуществления должны стать народные собрания (для больших государств он допускал и существование представительных органов). Впрочем, детально вопрос о системе органов государства, о размежевании их компетенции Руссо не анализировал.

С течением времени в литературе произошло смешение этих двух подходов с различных позиций: разделения властей, которое отстаивалось с позиций организационно-правовой точки зрения, и единства власти, которое толковалось сначала преимущественно с социологических позиций.

В первой писаной конституции — Конституции США 1787 г. — нашли отражение оба подхода. Словами «мы, народ Соединенных Штатов...» создатели Конституции провозглашали его власть, его суверенитет, а устанавливая систему органов государства с разделением их полномочий (президент, конгресс, суды), закрепляли организационно-правовое разделение властей. С тех пор оба подхода: организационно-правовой (о ветвях власти) и социологический (о власти народа) получили отражение в большинстве конституций мира, в них одновременно присутствуют и тот и другой. Иная концепция была принята лишь в социалистических конституциях и отдельных конституциях бывших стран социалистической ориентации.

Постепенно концепция разделения властей стала подвергаться модификациям. Создатели некоторых новых конституций полагали, что выделение трех властей неполно отражает существующие реалии. Конституционная доктрина некоторых стран Латинской Америки (конституции Никарагуа 1987 г., Колумбии 1991 г. и др.) исходит из существования четырех властей. Дополнительной властью названа избирательная власть: граждане, обладающие избирательными правами и составляющие избирательный корпус. Организационное выражение эта власть нашла в создании системы специальных избирательных трибуналов (судов), которые рассматривают споры о прямых выборах в государственные органы. О существовании другой, четвертой власти (учредительной) даже в тех странах, где она не упомянута в конституциях, но подразумевается ими, говорят французские специалисты по сравнительному конституционному праву Ж. Блан, Ф.-М. Вирье и Ф. Ваге1.

Иногда фигурирует большее количество властей. В проекте Конституции Никарагуа, представленном в 1986 г. оппозиционной в то время (до выборов 1990 г.) социал-христианской партией, указывалось пять властей, включая наряду с тремя общепринятыми и избирательной властью также контрольную власть. Согласно проекту последняя должна была осуществляться Генеральным контролером Республики. Система органов Генерального контролера (и Генерального аудитора) действует в некоторых других странах Латинской Америки, а также в отдельных странах Азии, иные контрольные органы (счетные, контрольные палаты, парламентские комиссары, омбудсманы, инспекции и др.) существуют в различных государствах мира[1] [2].

По существу шесть властей были названы в Конституции Алжира 1976 г., действовавшей до 1989 г.: политическая (осуществлялась правящей, в то время единственной легальной партией — Фронтом национального освобождения), законодательная (парламент), исполнительная (президент и правительство), судебная (суды), контрольная (как сказано в Конституции, ее осуществляли различные органы государства, не имевшие единой системы), учредительная (речь шла прежде всего о принятии Конституции и создании на этой базе основ нового публичного порядка). Правда, в тексте Конституции по отношению к этим ветвям власти употреблялся термин «функции», но разд. III Конституции, посвященный им, назывался «Об организации власти».

Теория разделения властей отнюдь не предполагает создания «китайской стены» между различными ветвями власти. Это и невозможно, поскольку речь идет о едином институте, единой государственной власти, ибо нескольких различных по своей сущности властей в государстве быть не может: концепция государственного суверенитета исключает это (в условиях редкого в истории и кратковременного двоевластия, по существу, имело место переплетение разной по социальной сущности политической и государственной власти). Однако при определенных условиях, установленных конституцией, взаимопроникновение ветвей власти возможно. Законы издает законодательная власть (парламент), но возможны декреты-законы, законодательные декреты (Италия), иные акты регламентарной власти (президент, правительство), имеющие силу закона (Франция). Существует институт делегированного законодательства (акты, по силе равные закону, по уполномочию парламента издают органы исполнительности власти). В сферу деятельности парламента могут вмешиваться конституционные суды, объявляющие законы недействующими. С другой стороны, парламент осуществляет некоторые функции исполнительной власти (издание так называемых частных законов в Великобритании, США и других странах) и судебной власти (импичмент президенту и некоторым другим должностным лицам, право амнистии).

Дело, однако, не только в фактическом «вторжении» разных ветвей власти в сферу деятельности друг друга. Уже при первой попытке воплощения теории разделения властей в конституционные нормы (в США в 1787 г.) перед «отцами конституции» встал вопрос об уравновешивании властей. Проблема сводилась к тому, чтобы ни одна из ветвей власти даже в своей сфере не оставалась бесконтрольной, чтобы она не действовала произвольно. Вопрос был решен введением системы сдержек и противовесов (checks and balances): президент не мог распустить конгресс, но и конгресс не мог сместить президента (кроме случаев импичмента), президент мог задержать закон в конгрессе путем отлагательного вето, но конгресс преодолевал его 2/3 голосов; министры (члены кабинета президента) подчинялись президенту, и конгресс не мог уволить их путем вотума недоверия, но само назначение министров президентом нуждалось в утверждении Сената и т. д. Контроль за соответствием действий государственных органов Конституции был поручен судам, что было окончательно завершено путем создания в 1803 г. судебного прецедента о праве судов (в конечном счете Верховного суда США) объявлять законы конгресса неконституционными, но само назначение членов Верховного суда производилось президентом с согласия Сената.

В современных условиях система сдержек и противовесов в том или ином виде вошла во многие конституции. В некоторых постсоветских конституциях это словосочетание включено в

конституционный текст (п. 4 ст. 3 Конституции Казахстана 1995 г.).

Наряду с идеей о балансе властей, системой сдержек и противовесов теория разделения властей получила еще одно новое дополнение: тезис о необходимости взаимодействия различных ветвей власти. Теоретически это требование вытекает из единства государственной власти, общего направления государственной политики. Такое единство не исключает различий в способах осуществления государственной власти теми или иными органами государства, а также возможных конфликтов властей (какие-то различия и, следовательно, противоречия между ними неизбежны уже в силу факта существования нескольких ветвей власти), но оно требует не доводить разногласия до противоположностей и борьбы. По принципиальным вопросам государственной политики все ветви власти должны действовать согласованно, иначе невозможно управление обществом, что влечет за собой анархию и распад.

Тезис о необходимости одновременного разделения и взаимодействия властей был подчеркнут Верховным судом США при рассмотрении дела Президента США Р. Никсона. В решении суда говорится: «Конституция предписывает, чтобы ветви власти были одновременно отделены друг от друга и взаимозависимы, являлись автономными и взаимодействующими друг с другом»1.

Тезиса о взаимодействии властей в наши дни разносторонней интеграции оказалось недостаточно, поэтому в последние годы он был дополнен требованием субсидиарности ветвей власти. Пока что эта формулировка не вошла в конституции, хотя и обсуждается в работах по так называемому «европейскому конституционному праву» (праву Европейского союза). Смысл этой формулировки состоит в том, что, если у одной ветви власти недостает полномочий (или способностей) для осуществления своих функций, другая ветвь власти помогает ей своими средствами, если это разрешает конституция и нет возражений со стороны первой ветви власти.

Рассмотренная выше триада властей отвечала условиям своего времени. С тех пор общественная жизнь значительно усложнилась, стали отпочковываться новые направления государственной деятельности. Одно из таких направлений — кон-

трольная деятельность, в связи с чем начали создаваться для этой цели специализированные органы государства (конституционные суды и конституционные советы для контроля за соблюдением конституции, омбудсманы, парламентские комиссары, народные защитники и другие уполномоченные парламентом должностные лица, контролирующие соблюдение прав человека, генеральные контролеры и аудиторы, счетные палаты и счетные суды для контроля за административно-финансовой деятельностью государственных и смешанных предприятий и учреждений, а также частных предприятий, выполняющих государственные подряды, и некоторые другие органы). В конституциях отдельных стран говорится о системе национального контроля, в других при определении правового положения органов контроля устанавливается, что в процессе выполнения своих функций они не подчиняются никаким другим органам, «никакой другой власти». В единичных случаях в конституциях употребляется термин «контрольная власть».

Как представляется, в условиях современного государства прежняя триада оказывается недостаточной, развивается процесс выделения четвертой, контрольной власти, которая обладает значительным своеобразием с точки зрения как структуры органов, так и методов их деятельности.

Наряду с горизонтальным разделением власти на законодательную, исполнительную и судебную существует проблема вертикального деления власти (предметов ведения) между федерацией и ее субъектами, поскольку и федерация, и ее субъекты обладают государственной властью1. Эта проблема иерархии властей в федеративном государстве рассматривается ниже.

Появление представительных органов на местах, которые, подобно парламенту, непосредственно избираются населением (советы общин, мэры городов и т. д.), поставило на повестку дня вопрос о размежевании полномочий центра и мест. Эта проблема была решена путем создания юридических конструкций государственной власти общества и власти местного самоуправления территориального коллектива. Это две различные формы публичной власти, обладающие полномочиями принуждения.

Есть и другие подходы к разделению властей, причем иногда речь идет не о государственной, а о других видах власти. Часто

говорят о власти средств массовой информации как о четвертой ветви власти. Известный французский автор М. Дюверже говорит, что важное значение имеет разделение власти не между тремя ветвями, а разделение власти «постановляющей» (правящая партия) и «трибутарной» («воспрепятствующая» власть оппозиции). Есть точка зрения, что власть теперь разделена не по ветвям, а, во-первых, между властью принятия решений и властью контроля и, во-вторых, между правящими и управляемыми (последние тоже оказывают давление на государственную власть)1.

Весьма интересен опыт разделения властей в странах Европейского союза. Дело в том, что Европейский союз — это развивающееся образование. Сегодня кандидатами в члены Европейского союза являются 13 государств. Естественно, что он сталкивается с проблемой распределения полномочий и формирования органов и институтов в новых условиях. Здесь, на мой взгляд, невозможно обойтись без решения теоретических проблем (реализация принципа разделения властей).

Европейские сообщества — четко структурированные образования, преследующие конкретные цели. Их достижению призвана служить система институтов и органов, образуемых на основе учредительных договоров, актов вторичного права или специальных соглашений.

Согласно ст. 7 Договора об учреждении Европейского Сообщества «осуществление задач, возложенных на Сообщество, обеспечивается: Европейским парламентом; Советом; Комиссией; Судом Европейского Сообщества; Счетной палатой. Каждый институт действует в пределах полномочий, возложенных на него настоящим Договором».

Естественно, что при формировании этих институтов встал вопрос о реализации принципа разделения властей и соответственно о распределении полномочий между ними.

В работе «Право Европейского союза» Л. М. Энтин говорит о том, что Европейский союз столкнулся не с проблемой реализации принципа разделения властей, а с проблемой сбалансированного распределения полномочий[3] [4]. Считаю данный тезис не совсем оправданным. Действительно, можно говорить о разграничении полномочий, так как Европейский союз — это наднациональное образование, состоящее из суверенных государств, делегировавших часть своих полномочии, и именно эти полномочия распределяются между органами ЕС. Однако не уделять должного внимания проблеме разделения властей, на мой взгляд, не совсем правильно. Если исходить из классической триады Ш. Л. Монтескьё, то власть делится на три составные и взаимосвязанные части: законодательную, исполнительную и судебную власть. Эти власти состоят из сфер деятельности, которые, в свою очередь, состоят из полномочий. Таким образом, разделение полномочий и разделение властей соотносится как род и вид.

Трудно говорить о принципе разделения властей в наднациональном образовании из-за его специфичности, но, на мой взгляд, это делать необходимо, так как всегда существует угроза концентрации власти в одних руках.

Каковы же особенности реализации принципа разделения властей в Европейском союзе?

Рассмотрим отклонения от классического принципа разделения властей.

Первое отклонение: вторжение органа законодательной власти в сферу деятельности органа исполнительной власти.

В мире существуют примеры делегированного законодательства, но отличительной особенностью реализации данного права в Европейском союзе является то, что Совет сохраняет за собой право исполнять принятые им решения. Таким образом, в соответствии с Договором сохраняется возможность осуществления законодательным органом исполнительных полномочий.

Такое делегирование должно было бы быть исключением из общего правила, однако на практике все обстоит наоборот: делегирование полномочий является общим правилом, а исполнение решений Советом — исключением.

Данное положение введено для защиты интересов государств-членов (контроль Совета за Комиссией). Но в то же время Европейский Суд рядом решений, принятых во второй половине 80-х гг., ограничил возможности Совета уклоняться от передачи полномочий Комиссии.

Второе отклонение может быть сформулировано следующим образом: исключительное право законодательной инициативы у органа исполнительной власти — Комиссии.

Это право включает: исключительное право внесения законопроекта в Совет; право Комиссии в любой момент вносить изменения в проект; право Совета внести поправки в проект, против которых возражает Комиссия (если такое решение будет принято единогласно); право отзыва проекта до его принятия.

Своеобразным правом законодательной инициативы обладают Европарламент и Совет. Европарламент, действуя на основе большинства, может просить Комиссию предоставить любое уместное предложение по вопросам, которые, как он считает, требуют принятия акта Сообщества с целью осуществления указанного Договора (п. 2 ст. 192 Договора). Совет может просить Комиссию предоставить ему любые уместные предложения, относящиеся к общей внешней политике и политике безопасности, которые призваны обеспечить проведение совместных действий (ст. 14 п. 4 Договора).

Положение, приведенное выше, позволяет сделать вывод о том, что Комиссия, хотя и обладает исключительным правом законодательной инициативы, но законодатель наделяет Европарламент и Совет правом «подсказки», давая таким образом возможность указывать Комиссии на пробелы в законодательстве. Но это нисколько не ограничивает исключительное право Комиссии, так как именно она обладает правом внесения законопроекта, а Европарламент и Совет могут просить ее предоставить предложение.

В законодательной сфере полномочия распределены так, что в процессе принятия решения принимают участие органы исполнительной и законодательной власти. Но такое распределение полномочий ведет к нарушению принципа разделения властей, суть которого заключается в обеспечении самостоятельного функционирования органов различных ветвей власти.

Третье отклонение сводится к тому, что в некоторых случаях решение индивидуального характера в отношении отдельных государств-членов, подготовленное Комиссией, подлежит утверждению Советом. Так, в рамках создаваемого экономического и финансового союза Совет на основании заключения Комиссии устанавливает наличие в государстве-члене «чрезвычайного бюджетного дефицита», а в случае невыполнения предписанных мер по исправлению ситуации, на основании представления Комиссии принимается решение о применении санкций против государства-нарушителя (ст. 104 Договора).

Таким образом, Совет — орган законодательной власти, наделенный судебными полномочиями (например, наложение штрафа в соответствии со ст. 104 Договора).

С экономическим и финансовым союзом и главным его элементом — введением единой европейской валюты — связано еще одно, четвертое, исключение из принципа разделения властей. Европейский центральный банк в рамках своих задач по осуществлению денежно-кредитной политики Сообщества наделяется полномочиями в том числе по изданию нормативных актов по отдельным вопросам денежного обращения. Таким образом, он осуществляет часть законодательной компетенции ЕС в данной сфере.

Такие особенности обусловлены стремлением добиться эффективной работы властного механизма.

  • [1] См.: Blanc J., Vineux F.-M., Vaguet P. Grands regimes etrangers. P., 1988. P. 90.
  • [2] См.: Чиркин B. E. Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4; Он же. Государствоведение. М., 2000. С. 346—362.
  • [3] См.: Droit constitutional. P., 1995. P. 48.
  • [4] См.: Энтин Л. М. Право Европейского союза. М., 2000.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >