Стратегия разграничения предметов ведения, полномочий и функций в Российской Федерации
Обязательным условием успеха стратегических преобразований в Российской Федерации является выработка адекватной концепции развития государства, важным аспектом которой выступает определение форм, в которых будет развиваться российский федерализм, система исполнительной власти, судебная система. Такая концепция должна не только способствовать воплощению в реальной жизни нашего Отечества провозглашенного в Конституции 1993 г. идеала демократического федеративного правового государства, но и стать действенным ориентиром на пути построения консолидированной и эффективной системы государственного и муниципального управления.
Главной целью на этом пути является совершенствование координации деятельности всех ветвей и уровней власти и управления.
При этом, во-первых, речь идет не просто о соответствии распределения полномочий (как прав и обязанностей) распределению ресурсов — о чем в последнее время говорят довольно часто, — но и об оптимальном с управленческой точки зрения распределении функций органов государственной власти и местного самоуправления. И, во-вторых, речь идет не просто о разграничении (т. е. распределении и перераспределении) существующих предметов ведения, полномочий и функций, но и об определении условий появления и принципов введения новых необходимых предметов ведения, полномочий и функций и ликвидации устаревших.
Еще одной важной задачей выступает создание институтов ответственности за неисполнение полномочий (таких как, например, административные суды, процедуры банкротства муниципальных образований, различные механизмы федерального контроля и вмешательства в деятельность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и т. д.).
В правовом смысле эти области федеративных отношений являются наименее проработанными по причине преобладания в государственной политике недавнего прошлого правового нигилизма и практики принятия решений в интересах одного или нескольких субъектов Федерации. Несмотря на то что к настоящему времени в основном преодолены проблемы, связанные с нарушением конституционных основ федерализма (таких как государственный суверенитет Российской Федерации, верховенство федеральной конституционно-правовой системы, единство системы государственной власти и т. д.), в стране не сложилось ясного понимания того, как использовать степени свободы, заложенной в Конституцию РФ юридической конструкцией федерации.
Во-первых, исключительно сложной проблемой, решение которой не предопределяется действующей Конституцией, является разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, определенным в ст. 72 Конституции РФ.
Во-вторых, нечетко определены сами предметы ведения, относимые к исключительной компетенции Российской Федерации и к совместной компетенции Федерации и ее субъектов, поскольку некоторые нормы Конституции РФ таят возможности неоднозначного и даже противоречивого толкования. Так, например, «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина», а также «регулирование и защита прав национальных меньшинств» отнесены п. «в» ст. 71 к предметам исключительного ведения Российской Федерации, по которым должны приниматься лишь федеральные законы, а «защита прав и свобод человека и гражданина» и «защита прав национальных меньшинств» отнесены п. «б» ч. 1 ст. 72 к предметам совместного ведения. По ним принимаются и федеральные законы, и законы субъектов Федерации. Без четкого единообразного понимания, закрепленного в законах, — где завершается «регулирование и защита» и начинается просто «защита», невозможно избежать разночтений в оценке, в частности, выборного законодательства, законодательства о национальных отношениях, об организации власти в субъектах Российской Федерации, о местном самоуправлении.
В конституционном перечне предметов совместного ведения наряду с действительными предметами ведения (т. е. подлежащими правовому регулированию сферами общественных отношений) представлены функции органов государственной власти и конкретные полномочия. Неопределенность концепции «предметов ведения», исходящая из федеральной конституции, отражается на текущем федеральном законотворчестве, на договорах (соглашениях) Федерации и субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий, а также на законотворчестве субъектов Федерации.
Решение этой проблемы связано с несколькими вопросами, которые требуют более детального рассмотрения. Перечислим основные из них.
На каком основании те или иные предметы ведения и полномочия вошли в Конституцию РФ и федеральные законы, а какие-то не вошли?
Что делать с теми полномочиями, которые не обладают необходимой императивностью, т. е. с такими, из которых не вытекают понятные обязанности и ответственность?
Как строить внятные процедуры судебного выяснения конфликтов, возникающих на почве разграничения предметов ведения и полномочий?
Как преодолеть однобокий ресурсно-распределительный подход к вопросу организации системы предметов ведения и полномочий?
Можем ли мы перейти на новый тип нормативов, по которым в основном рассчитываются бюджетные потребности, учитывая, что старый явно устарел?
Как преодолеть до сих пор существующие в обществе иждивенческие настроения, выражающиеся в ожидании законов о минимальных государственных социальных стандартах, по которым государство приняло бы на себя обязанность формирования так называемых минимальных региональных и муниципальных бюджетов?
Как достичь более четкого понимания вопросов о границах ответственности публичного (государственного и муниципального) и частного секторов?
Мировой опыт показывает, что основой для рациональной организации процесса политико-правового (законодательного и договорного) и управленческого разграничения компетенции конкретных органов государственной власти и местного самоуправления должно быть установление стратегических принципов разграничения не только предметов ведения и полномочий, но и функций между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Определение подобных основополагающих принципов находится в тесной связи с концепцией развития отношений внутри государства, в нашем случае — федеративных отношений.
Только в XX в. Россия по крайней мере шесть раз изменяла модель своей внутренней организации. В современном Российском государстве вновь стоит задача существенного совершенствования федеративных отношений.
Без сомнения, действующая модель, которую можно назвать «распределительным бюджетным федерализмом», уже не может решить всей сложности задач развития, она явно не соответствует идее «гражданского общества», повышению роли городов в решении государственных дел, установлению партнерских отношений государства и бизнеса, освоению форм организации публичного управления на основе принципа субсидиарности.
Адекватное разграничение предметов ведения, полномочий и функций ветвей и уровней власти выступает важным условием и инструментом реализации целого ряда реформаторских программ, запущенных в настоящее время в различных сферах жизни.
Одной из важнейших целей современного государства является обеспечение согласованного устойчивого развития всех составляющих его частей. Соответственно, критерием эффективности государственного управления — и требованием к разграничению предметов ведения, полномочий и функций — становится в данном контексте способность государства к выработке социальной политики, позволяющей совместить поддержание процессов развития с обеспечением социальной стабильности.
Государство должно отказаться от непосильных для него социальных обязательств — и в то же время оно должно верно определить те обязательства, от сохранения которых зависит его легитимность в глазах граждан, воспроизводство основ их солидарности как граждан именно данного государства. То есть приоритетными являются обязательства, обеспечивающие сохранение самого общества как целого, обладающего государственностью с определенным именем и историей, создание условий жизни, не унижающих человеческого достоинства; обеспечение социального равенства; оказание социальной помощи нуждающимся.
Под условиями жизни, не унижающими человеческого достоинства, прежде всего понимается не унижающий человека прожиточный минимум для каждого. Каждый взрослый гражданин обязан обеспечивать себя и содержать свою семью. Здесь действует принцип индивидуальной ответственности. Однако бывают ситуации, когда человек не в состоянии обеспечить свое существование сам. Соответственно, не может действовать и принцип индивидуальной ответственности. В таких случаях социальное государство должно взять заботу о нем на себя, т. е. социализировать ответственность за риски. Оно обязано снабдить гражданина такими жизненно необходимыми вещами, как продукты питания, жилье, поддержка в случае болезни, уход и т. п. Право на подобные формы компенсации ущерба от бедствий, вызванных действием рыночной стихии и иных факторов, с учетом прожиточного минимума, гарантировано законом.
Второй момент подразумевает социальное равенство для определенных групп населения. Государство обязано реагировать на факты социального неравенства различных групп населения, например такие, как положение многодетных семей, одиноких матерей, детей и молодежи, инвалидов войны и труда. Таким образом, здесь речь идет о компенсации некоторых видов неравенства.
Социальная помощь нуждающимся как третий фундаментальный принцип социального государства подразумевает: сложное социальное положение может быть вызвано болезнью, возрастом, смертью кормильца, инвалидностью или безработицей. Такие ситуации сопровождаются чаще всего утратой источника средств существования либо особыми затратами (например, на лечение). Компенсация потерь обеспечивается различными государственными мероприятиями, важнейшим из которых является функционирование системы социального страхования. Она поддерживает уровень жизни застрахованного в случае наступления нетрудоспособности по болезни, в результате несчастного случая или смерти близких. Подобная защита выходит далеко за рамки обеспечения прожиточного минимума. Право на социальную помощь реализуется через процедуру выплаты определенных страховых возмещений или страхового обеспечения лицам, имеющим социальную страховку.
В решении этих проблем федеральный центр уже давно потерял монополию. На повестку дня вышел вопрос о разработке региональных и муниципальных программ развития — не «спускаемых» сверху, а выражающих собственную стратегию регионов и крупнейших городов в условиях «новой регионализации».
Ситуация множественности программ развития породила требование того, чтобы эти программы имели определенную сочлененность между собой: не только содержательную (по концептуальной основе и набору предлагаемых мер) и ресурсную, но и пространственную: ведь в конечном счете все эти программы будут реализовываться на одной и той же «местности» — территории России — и в интересах одного и того же населения — народа России. В любом случае, имея в виду динамический характер развития, весьма проблематично найти решение, пригодное раз и навсегда. Для поиска оптимальных решений в подобных ситуациях в современной управленческой практике, требующей постоянного перераспределения полномочий, используется принцип субсидиарности. Будучи альтернативой принципу «вертикали власти», идеи построения территориального управления на основе субсидиарности возникли в нашей стране под влиянием Европейской хартии местного самоуправления.
В практике европейского социально-территориального управления вопрос распределения и перераспределения полномочий (функций, прав и обязанностей, ответственности и финансовых средств) между управленческими органами разного уровня — федеральным, региональным, местным — объединен понятием субсидиарности.
О том, что это такое, уже шла речь выше. Стоит вспомнить только, что понятие субсидиарности восходит к средневековому городскому праву. Современное его понимание включает два важнейших аспекта: субсидиарность, относящаяся к взаимоотношениям между индивидами и институтами;
субсидиарность в отношениях между различными уровнями управления.
В идеале никакие вышестоящие органы управления (федеральные или субъектов Федерации) не вправе брать на себя ответственность за решения, касающиеся местных сообществ, если сами эти сообщества в состоянии компетентно решать свои проблемы.
К сожалению, идея субсидиарности как нормы права, отражающей готовность всех уровней власти делиться этой властью и полномочиями, еще не стала в России принципом, реально организующим взаимодействие органов власти разных уровней.
На практике мы чаще всего наблюдаем как раз противоположное — концентрацию власти на ее высших этажах с целью проведения решений, выгодных и удобных прежде всего для тех, кто представляет эту власть в конкретных учреждениях.
В настоящее время с правовой точки зрения мы только находимся на пути к многоуровневой системе управления, признанию ее ценностей и отхода от принципа «все или ничего», характерного для властной вертикали советского периода и не предусматривающей необходимость согласования интересов разных уровней государственного и местного управления.
Некоторая «пробуксовка» функционирования принципа субсидиарности в современной России вызвана, во-первых, рядом структурных особенностей современного российского федерализма и типологических особенностей российского общества в целом и, во-вторых, запаздыванием между формальным бытованием понятия субсидиарности и содержательным общественным осмыслением, правовым закреплением субсидиарности в рамках организационно-управленческой деятельности.
Учреждение федеральных округов. Созданные в соответствии с Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» федеральные округа, не являясь элементами конституционно закрепленного административно-территориального деления страны, стали, тем не менее, новой значимой реалией государственного управления, в рамках которой решаются (в настоящее время прежде всего через механизмы президентской власти) стратегические задачи развития страны[1].
В политическом плане это функции собирающие, т. е. конституирующие государство как нечто целое, обладающее общим интересом, пониманием (видением) общего блага, — в противовес частным политикам — экономической, социальной, этнокультурной и т. п., которыми призвано заниматься Правительство. Кроме того, стратегические функции это еще и функции контрольно-надзорные.
В организационном плане «собирающим» функциям соответствует координация стратегических усилий других органов власти, контрольно-надзорным — возможность прибегнуть к правовым формам принуждения, что подкреплено особыми полномочиями Президента РФ по применению мер федерального вмешательства и прямой подчиненностью ему силовых министерств и спецслужб. Подобные меры необходимы для обеспечения конституционных прав граждан, а также для преодоления функциональных разрывов в государственном управлении, в частности разрывов в деятельности власти по поддержанию инфраструктурных «общих функций» (прежде всего жизнеобеспечивающих), разрывов в едином правовом пространстве России и т. д.
Данная модель вполне может быть перенесена на окружной уровень, где «верховная» президентская власть присутствует в виде института полномочных представителей Президента РФ. Однако в этом случае в дополнение к переданным полпредам контрольно-надзорным и координирующим функциям по отношению к территориальным органам федеральных органов исполнительной власти они должны получить не только политический ресурс Президента РФ, но и реальную возможность прибегнуть к правовым формам принуждения, имея в подчинении окружные управления силовых структур и спецслужб.
Каковы же стратегические принципы разграничения предметов ведения, полномочий и функций?
Назовем наиболее значимые.
Верховенство и «презумпция неприкосновенности» Конституции РФ. Нормы действующей Конституции, касающиеся федеративных отношений, обладают огромным неиспользованным потенциалом конкретизации. Поэтому презумпция неприкосновенности Конституции на ближайшую перспективу представляется вполне оправданной.
Данный принцип означает, во-первых и прежде всего, безусловный приоритет Конституции РФ — не только перед нормотворчеством субъектов РФ, но и перед договорами о разграничении предметов ведения Российской Федерации с субъектами РФ, перед Федеративным договором 1992 г. и протоколами к нему, перед федеральными законами, нормативными актами Президента РФ и федеральных органов исполнительной власти.
Во-вторых, действующая Конституция фиксирует лишь общую схему юридической конструкции Федерации, оставляя определенные степени свободы для «периферийных» изменений конструкции путем разворачивания схемы. Эти «встроенные» в юридическую конструкцию российского федерализма возможности разворачивания общей схемы подразумевают законодательную и договорную конкретизацию отдельных предметов ведения (в рамках, заданных Конституцией), дальнейшее разграничение предметов совместного ведения между Федерацией и субъектами, дальнейшее разграничение полномочий между уровнями власти, передачу отдельных полномочий с уровня на уровень.
Разумеется, объявляя Конституцию «неприкосновенной», нужно позаботиться, во-первых, о выработке общего правопо-нимания по спорным вопросам и, во-вторых, о поиске согласия по поводу направлений разворачивания юридической конструкции Федерации в рамках оставляемых Конституцией «степеней свободы».
Властные полномочия — это обязанности органов власти перед гражданами. Одна из общих проблем правопонимания и толкования норм Конституции РФ и государственно-правового законодательства в отношении полномочий органов власти и местного самоуправления заключается в том, что правовые нормы, наделяющие соответствующие органы полномочиями, часто трактуются как диспозитивные, т. е. передающие органам государственной власти и местного самоуправления права решать те или иные вопросы без вменения им этого в качестве обязанности. В то же время в высшем руководстве страны уже достаточно ясно выкристаллизовалось иное толкование правовых норм о полномочиях: властные полномочия в стране от руководства обороны до регистрации актов гражданского состояния — это не привилегия органов власти, а обязанность перед населением, перед гражданами страны.
Однако решение вопроса о разделении полномочий и даже их толкование как обязанностей еще не означает, что в результате решится вопрос об ответственности по каждому предмету ведения, каждому полномочию. Для того чтобы цепь была замкнутой, должна быть введена «обратная процедура» — банкротство, призывание к ответственности через установление неисполненных обязанностей (общественного долга) и восстановление их исполнения в полном объеме через процедуру принуждения.
В данном контексте одним из значимых механизмов вменения ответственности органам государственной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления при неисполнении ими обязательств, вытекающих из возложенных на них полномочий, является институт федерального надзора и вмешательства. Данный институт, предназначенный для восстановления функциональных разрывов в системе разделения властей и управления, нуждается в скорейшем законодательном оформлении.
Можно выделить четыре основных типа ситуаций, в которых этот институт может применяться для воздействия на органы местного самоуправления:
во-первых, когда полномочия по исполнению властной (или управленческой) функции не сформулированы императивно;
во-вторых, когда целый ряд властных или управленческих полномочий (например, урегулирование отношений предприятий жилищно-коммунального хозяйства с энергетиками) вообще не оформлены правовым образом;
в-третьих, когда органы местного самоуправления исходя из интересов населения должны, но в силу дефицита бюджета не могут физически исполнить свои полномочия;
в-четвертых, когда одной из причин неисполнения органами местного самоуправления своих обязательств является нарушение ими бюджетного законодательства, а ответственность по разным причинам не наступает.
Таким образом, федеральное вмешательство — это не просто вменение ответственности и наказание виновных и не просто временное перераспределение полномочий и ресурсов. Это еще и введение новых полномочий, необходимых для управленческой и финансовой санации, и правовое оформление этих полномочий на основе принципа субсидиарной ответственности, позволяющее предотвратить кризисные ситуации в будущем и перейти к постановке и решению задач развития.
Полномочия в сфере обеспечения безопасности населения.
В современном российском законодательстве понятие «безопасность» трактуется расширительно: как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз» (ст. 1 Закона РФ «О безопасности»[2]). Соответственно, «обеспечение безопасности» приравнивается к любой «защите жизненно важных интересов». С позиции данного расширительного толкования совершенно не обязательно связывать безопасность с защитой от угроз, действующих в настоящий момент: в контексте реализации полномочий жизнеобеспечения населения «угрозы» могут быть и прогнозируемыми, т. е. в плане стратегического мышления пониматься как любые «вызовы времени», на которые требуется ответ в рамках описанных выше стратегических функций президентской власти.
Вопрос обеспечения базовых условий жизни граждан (и, в частности, работа структур жизнеобеспечения) тесно связан с разграничением ответственности публичного (государственного и муниципального) и частного секторов. Прагматично настроенные политики хорошо понимают, что реальные вопросы использования территорий уже достаточно давно решаются не их администрациями, а руководителями крупных корпораций, контролирующих ключевые ресурсы этих территорий. Формальная принадлежность этих ресурсов к конкретной административной границе уже не имеет большого значения. Крупный капитал достаточно свободен в том, чтобы, минуя административные барьеры, реализовывать собственные интересы в конкретных частях территории и не заниматься остальными проблемами, в том числе социальными.
Однако слабость и косность многих структур государственного и муниципального управления заставляют частный бизнес принимать на себя решение социальных задач.
При каких же условиях региональные стратегии будут не экстерриториальными, а связанными с программами обустройства и развития территории? Скорее всего, это случится тогда, когда власти не будут довольствоваться поборами с бизнеса за преодоление административных барьеров, а предъявят стратегию развития инфраструктур региона, в которых заинтересован и частный сектор.
Именно в этом проявляется способность власти ответить на вызовы «новой регионализации», когда она уже не может непосредственно «привязать» крупный бизнес к территории, но может «стягивать» в подведомственный регион финансовые, технологические и другие потоки. Эти ресурсные потоки надолго «задерживаются» лишь там, где существует центр управления процессами развития, т. е. могут существовать люди, занятые таким управлением. Приток подобного человеческого капитала означает инвестиции в социальные инфраструктуры, рост разнообразия и качества сервиса, создание новых рабочих мест, что в конечном счете приведет к решению многих социальных проблем и даст рост качества жизни.
Частный бизнес довольно сложно заставить «скинуться» на ремонт теплоцентрали. Однако в среднесрочной и долгосрочной перспективе именно согласование инфраструктурных стратегий должно стать тем полем, на котором происходит разграничение ответственности и сотрудничество публичного и частного секторов.
Углубление взаимодействия через разделение и разграничение.
Пока многим в России не удалось уяснить себе, какой тип федерации будет соответствовать пониманию современного эффективного государства. Но уже ясно, что какую бы модель и тип государственного устройства мы ни выбрали, нам не удастся решить на сугубо расчетно-рациональной основе ряд вопросов: установить точное соответствие объема исполняемых полномочий и их финансового обеспечения, расписать полномочия и предметы ведения по их материально-финансовому содержанию; установить равный объем исполняемых полномочий для одного вида власти (субъектов Федерации или органов местного самоуправления); сделать фактически исполняемые полномочия по объему и содержанию стабильными.
Это означает, что «все поделить» — не самоцель. Применительно к отношениям Федерации с ее субъектами это прежде всего касается предметов совместного ведения, представляющих собой потенциальное конфронтационное поле. Поэтому многие искренне считают, что чем меньше этих предметов совместного ведения и совместных полномочий, тем лучше. Для власти всегда спокойнее, когда она одна и не нужно ограничивать себя, взаимодействуя с другой властью. Но с точки зрения принципа «естественной принадлежности полномочия» (home rule), основанного на «объективном вменении» тому или иному органу власти или управления, есть ряд функций, сама «природа» которых требует совместного ведения, т. е. субсидиарна.
Задача оценки степени подкрепления «общих функций» ресурсами должна рассматриваться с точки зрения результата, в стратегической перспективе, в том числе под углом зрения «больших циклов» экономической конъюнктуры и инновационной смены поколений технологий: запаздывание власти с созданием соответствующего поколения инфраструктур приводит к глубоким («системным») кризисам.
Приоритет федеральных законов при решении вопросов разграничения полномочий. Стратегической приоритетностью при выборе правовых средств определения функций и разграничения предметов ведения федерации и ее субъектов, а также органов местного самоуправления обладают федеральные законы. Однако для гибкого реагирования на изменяющуюся экономическую и политическую конъюнктуру в государстве должны присутствовать соответствующие механизмы. Один из них — договорное регулирование исполнения полномочий.
Необходимость сохранения договорной формы разграничения полномочий обусловлена и более общими соображениями. В такой сложной стране, как Россия, договорная форма является предусмотренным юридической конструкцией федерации в рамках конституции политико-правовым механизмом реализации на практике единого правового пространства, задаваемого федеральными законами. При наличии четких правовых рамок и политический «торг» уместен. Главное, чтобы торг не перевешивал право. Результаты такого допустимого в рамках конституции и федеральных законов «торга» и фиксируются договорами.
Поэтому договоры Федерации и ее субъектов, как средства разграничения предметов ведения, сохраняют свой смысл для решения следующих задач:
установление федерального контроля и условий осуществления субъектами Федерации правового регулирования вопросов, связанных с реализацией их полномочий по всем предметам их совместного ведения, в том числе и не урегулированных федеральным законодательством;
реализация конституционного права субъектов Федерации передавать предметы своего исключительного ведения в совместное ведение в случае отсутствия у них финансовых и иных возможностей самостоятельного осуществления полномочий в данной сфере общественных отношений;
определение приоритетов в законодательном регулировании предметов совместного ведения на основе закрепления в федеральных законах и иных правовых актах норм, оправдавших себя в практике договорного процесса.
В данном контексте следует различать две формы конкретизации: индивидуальную и типологическую. Вторая форма конкретизации положений федерального законодательства может осуществляться посредством принятия специальных федеральных законов, посвященных группам регионов, обладающих сходными типологическими характеристиками. И лишь вопросы, касающиеся сугубо индивидуальных характеристик региона, имеет смысл урегулировать договорами. Это позволило бы более полно реализовать принцип равенства субъектов Федерации в отношениях с федеральным центром. Такой подход был бы полезен прежде всего для регионов, сопоставимых по некоторым признакам.
Очень высок потенциал соглашений о разграничении полномочий между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, а также о передаче осуществления части полномочий. Зачастую принимаемые по предметам совместного ведения федеральные законы фактически не оставляют места для собственного правового регулирования субъектов Российской Федерации. Однако такая их излишняя регламентация может быть оперативно «разрешена» именно данным видом соглашений. Заключаемые органами исполнительной власти в соответствии с принципом разделения властей, они регулируют сферы, не отнесенные к ведению законодательной власти, а потому не требуют применения долговременной процедуры внесения поправок в законодательство.
Кроме того, соглашения о разграничении полномочий между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов позволяют с необходимой степенью детальности конкретизировать положения не только вышеупомянутых федеральных законов, но и договоров о разграничении предметов ведения.
Не следует забывать и о согласительных процедурах как правовом средстве разграничения полномочий «в действии».
Разграничение полномочий в сфере нормотворческой деятельности. Речь идет о согласовании интересов всех уровней власти в ходе подготовки не только законодательных актов, но и решений исполнительных органов государственной власти.
Принципы, на которых должно основываться разграничение предметов ведения и полномочий в нормотворческой деятельности, сформулированы в федеральном законодательстве. Субъектам Российской Федерации предоставляется право осуществлять собственное правовое регулирование до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения.
Принцип согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов требует учета интересов Российской Федерации ее субъектами при принятии своих нормативных правовых актов по предметам совместного ведения. Поэтому субъект Федерации, принимая в опережающем режиме законы в сфере совместного ведения, в определенной степени рискует, так как впоследствии федеральный закон может быть принят на иной концептуальной основе и приведение в соответствие с ним регионального закона может привести к серьезным политическим коллизиям в регионе.
Высказывается даже мнение, что от «опережающего законотворчества» субъекта Федерации в сфере совместного ведения следует отказаться, так как это противоречит ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, согласно которой по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Однако это неверно, поскольку отсутствие по предмету совместного ведения федерального закона не должно лишать субъект Федерации права, а также отменять его обязанность осуществлять по данным вопросам собственное правовое регулирование. В отсутствие федеральных законов любые нормативные акты субъекта Федерации находятся «в соответствии с ними», если только не противоречат Конституции РФ. Отменив «опережающее законотворчество» субъектов, мы бы снизили соревновательность внутри Федерации, что сделало бы ее заведомо неконкурентоспособной.
Другим — кроме «опережающего законотворчества» — правовым средством восполнения пробелов в правовом регулировании для субъектов Федерации служит использование права законодательной инициативы на федеральном уровне, позволяющее им участвовать в совершенствовании федерального законодательства. Здесь также действует принцип согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов, а также принцип равенства субъектов Федерации: чтобы провести «свой» закон, представители субъекта-инициатора должны убедить парламент в том, что он отвечает интересам других субъектов и всего государства.
Соответствие ресурсов и полномочий: необходимость взаимной ответственности бюджетов и консолидации публичных финансов.
Опираясь в процессе разграничения полномочий на принцип соответствия ресурсов и полномочий, необходимо признать и то, что при этом ответственность за ресурсное обеспечение должна быть консолидированной. В то же время государство не должно брать на себя решение проблем, которые могут оказаться для него непосильными.
После того как борьба властных структур за «больший суверенитет» сменилась хотя и не всегда конструктивным, но все же менее разрушительным для страны «торгом» за распределение ресурсов, постепенно был выработан консенсус по поводу того, что представляет собой справедливое распределение: ресурсы, выделяемые на осуществление деятельности того или иного органа власти, должны, без всяких сомнений, соответствовать тем полномочиям, которые возлагаются на тот или иной уровень власти и управления. Реализация данного принципа подразумевает построение бюджетного федерализма в рамках введения принципа субсидиарности на уровне расходных полномочий. Там, где полномочия органов власти могут быть четко определены, необходимо добиться справедливого перераспределения ресурсов в соответствии с выделенными каждому уровню власти полномочиями (а не наоборот, как сейчас, когда полномочия распределяются в соответствии с той суммой бюджетных средств, которые региону удалось «урвать» в ходе «торга» с федеральным центром).
В то же время отсутствие у какого-либо уровня или субъекта власти финансовых и иных возможностей самостоятельного осуществления полномочий в данной сфере общественных отношений отнюдь не обязательно означает передачу соответствующей части полномочий на другой уровень власти (или другому субъекту власти). Вышестоящий уровень может взять на себя инициативу «вспоможения» нижестоящему путем вмешательства в интересах общего блага с последующим налаживанием взаимодействия, позволяющего совместными усилиями избегать подобных ситуаций в будущем.
Однако сказанное выше не дает ответа на вопрос о соответствии совокупного объема функций власти и совокупного объема ресурсов для страны в целом. Ведь в случае дефицита ресурсов предложенные механизмы (в той мере, в какой они остаются чисто распределительными) могут оказаться лишь «выталкиванием» дефицита с одного уровня власти на другой. Они не порождают дополнительных ресурсов, равно как и не сокращают совокупного объема функций (обязательств) государства.
Разграничение предметов ведения, полномочий и функций и стратегия государственно-административной реформы. Стратегию административной реформы можно сформулировать так: от совершенствования структуры территориальных органов федеральных органов исполнительной власти — к построению единой системы исполнительной власти, способной к преодолению системных кризисов и решению задач развития.
Наиболее очевидным образом вопрос о разграничении функций и полномочий вытекает из задач государственно-административной реформы, в узком смысле понимаемой как реформирование федеральной исполнительной власти. Именно исполнительной ветви власти, и прежде всего федеральному ее уровню, был еще в 1997 г. адресован призыв первого Президента России, вынесенный в заглавие его Послания Федеральному Собранию: «Порядок во власти — порядок в стране».
Разумеется, за порядок в областях своей компетенции отвечают и региональные власти, и органы местного самоуправления, однако, на наш взгляд, уже тогда было совершенно верно понято, что реформирование исполнительной власти нужно начинать «с головы». Кроме того, в этом случае преобразованиям не мешает конституционное разграничение предметов ведения между уровнями власти: добиваясь наибольшей эффективности, федеральная исполнительная власть может разграничить функции и полномочия внутри себя «как хочет». Однако, несмотря на то, что концепция административной реформы, разработанная в 1997 г. группой М. А. Краснова и Г. В. Сатарова, практически не затрагивала болезненных отношений между уровнями власти, преобразования тогда не удались. В итоге сложившуюся практику работы федеральных органов исполнительной власти пришлось «ломать через колено»: В. С. Черномырдина на посту Председателя Правительства РФ сменил С. В. Кириенко, началась смена команды, но тут в развитие событий вмешался августовский финансовый кризис.
В конце 1999 г. федеральные власти обратили внимание на отсутствие инструментов контроля за деятельностью органов государственной власти в субъектах Федерации. Региональные лидеры стали играть значительную роль в решении краеугольных вопросов, входящих в компетенцию федеральных властей, одновременно оставляя на втором плане внутреннее положение в регионах.
В этой ситуации нетрудно было заметить, что в борьбе за расширение своих компетенций лидеры регионов использовали такой инструмент, как предметы ведения и полномочия. Действуя в идеологии распределения ресурсов, они манипулировали объемами полномочий, получая за них налоговые преференции и увеличенные трансферты. Особой зоной конфликтов стали совместные предметы ведения, контроль над которыми постепенно переместился в регионы.
Неурегулированность отношений на границе Федерация — субъект отвлекла федеральные органы государственной власти от регулирования взаимоотношений внутри субъектов Федерации между органами государственной власти и местного самоуправления. А эти отношения развивались в подавляющем большинстве регионов в сторону узурпации государственной властью права на единоличное распределение ресурсов в регионе.
И вот настал поворотный момент, федеральные власти «повернули» финансовый поток в сторону федерального центра, стали добиваться приведения законодательства субъектов Федерации в соответствие с их конституционными предметами ведения, затеяли реформу территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, начали анализировать систему распределения предметов ведения и полномочий.
Современная постановка задачи проведения административной реформы в каком-то смысле возникла из вопроса о том, как поступить с дополнительными социальными обязательствами федеральной власти в условиях возможного сокращения бюджетных поступлений, а также из ситуаций, требующих антикризисного управления путем федерального вмешательства (яркий пример — повторяющиеся ситуации энергетического кризиса в Приморье). Когда же выяснилось, что федеральный уровень практически лишен действенных инструментов такого вмешательства, было выдвинуто вполне естественное требование: не покушаясь на конституционные полномочия субъектов Федерации и местного самоуправления, «подобрать» брошенные федеральные полномочия применительно к задачам территориального управления.
ГлаРазумеется, основная нагрузка в решении подобной задачи должна ложиться на территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. Но именно этим органам чаще всего приходится сталкиваться с полномочиями по предметам ведения, определенными в ст. 72 Конституции РФ как совместные. Причем в условиях, когда эти полномочия реально присвоили себе органы исполнительной власти субъектов Федерации. Поэтому, если относиться всерьез к принципу, сформулированному в ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, то стратегию административной реформы можно сформулировать так: от совершенствования структуры территориальных органов федеральных органов исполнительной власти — к построению единой системы исполнительной власти, способной к преодолению системных кризисов и решению задач развития.
Более прозаичной задачей, чем антикризисное управление с привлечением средств федерального вмешательства в ситуациях системных кризисов, является профилактика подобных кризисов. Необходимость подобной профилактики уже гораздо сложнее навязать сверху, и уж совсем невозможно «спускать» сверху решение задач развития. Отсюда — реальная (а не только декларированная Конституцией) необходимость предоставить регионам и муниципальным образованиям подлинную самостоятельность в границах собственной компетенции, в которых они могли бы разрабатывать и проводить ответственную региональную и муниципальную политику. Распределение полномочий по инициированию и управлению процессами развития (как потенциальных новых полномочий) порождает актуальность появления собственной региональной и муниципальной политики и у федерального центра.
В ситуации признания регионов и муниципальных образований субъектами развития (с правом на собственную политику) территориальное управление становится «многофокусным», т. е. подразумевающим сближение и согласование этой политики.
Требование к федеральной, региональной и муниципальной политике состоит в том, что ею должны, во-первых, формулироваться общие принципы и «правила игры» — как для региональных муниципальных образований, так и для самого федерального центра — и, во-вторых, поддерживаться наиболее значимые инфраструктурные проекты, соответствующие общим функциям государства, имеющим для страны «собирающий» характер.
На современном этапе стратегическое направление федеративной реформы можно сформулировать так: от политического и экономического «торга» между Федерацией и ее субъектами за бюджетное распределение — к «функциональному федерализму».
Идеология «функционального федерализма» была разработана в политической и правовой мысли только в начале XX в.
Функциональным же данный тип федерализма был назван С. И. Гессеном потому, что в рамках этого правопонимания элементами федеративных отношений стали считаться всевозможные (разной природы и разного масштаба) сообщества, характеризующиеся своей особой функцией внутри общества как целого, внутренней организацией и своим особым «правом».
Задача государства в таком обществе определяется термином «координация».
Программа развития бюджетного федерализма: от разделения денег к разделению полномочий. Принятая Правительством России 17 августа 2001 г. Программа развития бюджетного федерализма призвана, по замыслу ее разработчиков, решить проблему соотношения полномочий органов власти различных уровней и ресурсов для их исполнения. Конструкция «бюджетного федерализма» заместила понятие межбюджетных отношений, которые как раз и призваны отвечать на вопрос о достаточности ресурсов.
Принятием федерального бюджета на 2001 г. в основном завершилась реализация одобренной в 1998 г. Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 гг., в результате которой изменилась и стала относительно более «справедливой» основа для определения трансфертов. Однако до гармонии еще очень далеко. Явно виден разрыв между регионами и внутри регионов. Ни о каком выравнивании в ближайшие двадцать лет разговор не идет. Кроме того, используемая нормативная база расчетов, несмотря на постоянное совершенствование, морально устарела, она не дает реального представления о состоянии дел в субъекте Федерации или органе местного самоуправления. В частности, не отражается неформальная налоговая активность региональных и местных администраций: зачеты, платежи во всевозможные «карманные» внебюджетные фонды, индивидуальные налоговые льготы, участие налогоплательщиков в прямом финансировании бюджетной сферы и т. д.
Отсутствуют политика и схемы управления внутренним долгом как таковые. Кроме того, система межбюджетных отношений разорвана: сначала на одной методической основе строятся межбюджетные отношения федерального центра и субъектов Федерации, а затем на другой основе — между субъектом Федерации и органами местного самоуправления. Другими словами, нарушается принцип единства бюджетной системы при независимости (в смысле обязанностей, прав и ответственности) каждого бюджета.
Выходом могло бы быть принятие на федеральном уровне единых принципов по осуществлению межбюджетных отношений как на уровне Федерация — субъект Федерации, так и на уровне субъект Федерации — муниципальное образование, ориентированных на стимулирование социально-экономического развития муниципального образования. Из статуса рекомендаций эти принципы должны быть переведены в статус федерального закона.
Реформу межбюджетных отношений и процесс разграничения функций и полномочий органов власти необходимо рассматривать как два связующих звена всей системы социально-экономических преобразований, положенных в основу предложенной Правительством РФ стратегии развития страны на период до 2010 г.
Недостатки системы межбюджетных отношений являются одной из причин низких темпов жилищно-коммунальной реформы. Муниципальные образования, от которых в основном зависит ее проведение, не заинтересованы в переходе к новой системе оплаты жилищно-коммунальных услуг, поскольку сокращение бюджетных расходов с высокой вероятностью будет изъято в вышестоящие бюджеты, тогда как возможный на первом этапе рост социальной напряженности в основном ляжет на плечи муниципальных органов власти. Крайне негативный фон для проведения реформы ЖКХ создают «нефинансируе-мые федеральные мандаты», прежде всего многочисленные льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг, общая несбалансированность местных бюджетов, нестабильность и непрозрачность взаимоотношений с региональными бюджетами.
Реорганизация межбюджетных отношений, направленная на обеспечение налогово-бюджетной самостоятельности органов местного самоуправления в рамках четких и прозрачных взаимоотношений с вышестоящими бюджетами, предполагающих субсидиарную ответственность последних за поддержание инфраструктур жизнеобеспечения населения, уже сама по себе создаст мощные стимулы для активизации реформы ЖКХ. Аналогичные механизмы могут быть задействованы и в других отраслях общественного сектора — образовании, здравоохранении, социальном обеспечении, культуре.
Бюджетная реформа, реформы жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы создают необходимые предпосылки для реформы естественных монополий, которая, в свою очередь, является одним из важнейших условий для устойчивого экономического роста.
Таким образом, реформа межбюджетных отношений и процесс разграничения функций и полномочий органов власти могут рассматриваться как два связующих звена всей системы социально-экономических преобразований, положенных в основу предложенной Правительством РФ стратегии развития страны на период до 2010 г., о которой уже упоминалось. В еще более широком аспекте эта реформа, в случае ее успешной реализации, будет способствовать формированию в России эффективного государства и гражданского общества, основанных в том числе на четком разграничении полномочий между органами публичной власти разных уровней, их прозрачности и подотчетности населению.
