ДОХОДЫ И РАСХОДЫ БЮДЖЕТОВ РАЗНЫХ УРОВНЕЙ

ЭКОНОМИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ БЮДЖЕТОВ

Доходы бюджета — это поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета.

Доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством РФ и поступают в распоряжение органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления. На рис. 2.1 представлена классификация доходов бюджетов в зависимости от формы образования.

Доходы бюджетов

Налоговые:

• - федеральные налоги и сборы;
• - региональные налоги и сборы;
• - местные налоги и сборы

<^>

Неналоговые:

• - доходы от использования имущества;
• - доходы от продажи имущества;
• - доходы от платных услуг;
• - штрафы, конфискации, компенсации;
• - средства самообложения граждан

Безвозмездные поступления:

• - дотации;
• - субсидии;
• - субвенции;
• - безвозмездные поступления, в том числе добровольные пожертвования

Рис. 2.1. Классификация доходов бюджетов

В структуре доходов бюджетов приоритетное место занимают налоги, их доля может доходить до 80% всех бюджетных доходов.

Основным законом, который регулирует отношения, возникающие в процессе установления, изменения и отмены налогов и сборов является Налоговый кодекс РФ (НК РФ). В данном документе дается определение налога и сбора.

Налог — обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований. Виды налогов представлены в табл. 2.1.

Сбор — обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий).

Таблица 2.1

Виды налогов, взимаемых по уровням бюджетной системы

в Российской Федерации

К налоговым доходам бюджетов относятся доходы от предусмотренных законодательством РФ о налогах и сборах федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, а также пеней и штрафов по ним.

К неналоговым доходам бюджетов относятся:

• • доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;
• • доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, за исключением движимого имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;
• • доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями;
• • средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам РФ, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;
• • средства самообложения граждан;
• • иные неналоговые доходы.

К безвозмездным поступлениям относятся:

• • дотации из других бюджетов бюджетной системы РФ;
• • субсидии из других бюджетов бюджетной системы РФ (межбюджетные субсидии);
• • субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов РФ;
• • иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы РФ;
• • безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.

Доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и платных услуг, оказываемых казенными учреждениями, средства безвозмездных поступлений и иной приносящей доход деятельности при составлении, утверждении, исполнении бюджета и составлении отчетности о его исполнении включаются в состав доходов бюджета.

К собственным доходам бюджетов относятся:

• • налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством РФ и законодательством о налогах и сборах;
• • неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством РФ, законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований;
• • доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций.

Очень важным аспектом функционирования бюджетной системы РФ является распределение доходов по ее звеньям, что необходимо для достижения баланса текущих расходов бюджетов и выравнивания бюджетной обеспеченности регионов. Кроме того, принципиальное значение имеет степень централизации доходов по уровням бюджетной системы, что индивидуально для каждой страны.

В БК РФ установлены перечни налоговых и неналоговых доходов для каждого уровня бюджетной системы РФ, в том числе — в разрезе видов бюджетов муниципальных образований (муниципальный район, городской округ, поселение). Установлено распределение полномочий по формированию доходов бюджетов.

При установлении нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов РФ применяются только единые нормативы, установленные БК РФ. Сверх норм, предусмотренных БК РФ, субъекты РФ могут установить для местных бюджетов единые нормативы отчислений от отдельных федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ (как и муниципальные районы — для поселений).

Субъекты РФ могут установить единые и (или) дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 10% налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ от указанного налога.

Расходы бюджета — выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета. В более широком смысле это система денежных отношений, связанная с экономико-правовым регулированием процесса перераспределения денежных средств, необходимых для выполнения расходных обязательств органов власти всех уровней.

Классификация видов расходов бюджетов может проводиться по различным критериям:

• • в зависимости от степени предсказуемости наступления расходов они могут быть запланированными и внеплановыми;
• • по экономическому содержанию расходы делят на текущие и капитальные (в БК РФ такое деление упразднено);
• • по уровню бюджетной системы расходы могут быть федеральными, региональными, местными.

Исторически первыми расходными обязательствами выступали: национальная оборона, внутренняя безопасность, судопроизводство, содержание государственных учреждении и т.д. Такие обязательства принято называть чистыми общественными благами, и только государство отвечает за их обеспечение. В условиях рыночной экономики государство выступает и как один из производителей товаров, работ и услуг, обладающих особой социальной значимостью. В экономической теории их принято называть смешанными общественными благами, создание которых требует соответствующих бюджетных средств, однако не исключает иных источников финансирования. Помимо этого, государство выплачивает трансферты населению, которые либо увязаны с определенными видами потребления (например, жилищные субсидии, пенсии, и т.п.), либо нестрого зависят от типа потребления (например, пособия малообеспеченным и многодетным семьям).

Расходы бюджетов (или государственные расходы), за исключением расходов на погашение и обслуживание внешнего долга, поступают на внутренний рынок и воздействуют на расширение совокупного внутреннего спроса, на все факторы производства и конечную продукцию, стимулируя, таким образом, экономический рост. К началу XXI в. уровень государственных расходов в разных странах колеблется в сравнительно широком диапазоне — от 20 до 50%, имея незначительный общий тренд к снижению относительно ВВП. В социально ориентированных экономиках он значительно выше среднего уровня.

Следует отметить две принципиально важные макроэкономические особенности государственных расходов.

Во-первых, государственные расходы по своей сути более инерционны по сравнению с доходами. Так, незначительное увеличение налогового бремени, например, путем повышения таможенных пошлин или акцизов, отмены отдельных налоговых льгот, проходит относительно незаметно для гражданского общества в целом. Оно касается в основном отдельных групп представителей бизнеса. Сокращение социальных расходов, жилищных субсидий, пособий по безработице, объемов финансирования социальных отраслей и т.п. затрагивает широкие слои населения, приводит к нарастанию социальной напряженности и другим отрицательным последствиям. Поэтому практически во всех странах происходит постоянный рост расходов, даже если имеет место конъюнктурное снижение доходов.

Во-вторых, государственные расходы обладают мультипликационным эффектом: финансовые расходные потоки приводят в движение и частный капитал (например, государственные закупки, государственно-частное финансирование приоритетных инвестиционных проектов и т.п.). Кроме того, даже целевые пособия, жилищные субсидии в дальнейшем способствуют росту покупательной активности граждан и инвестиций в жилищную сферу, частное образование и т.п. Иначе говоря, практически каждый выплаченный рубль за счет государственных расходов прямо или косвенно способствует росту ВВП. Однако вопрос, как должны соотноситься рост ВВП и рост непроцентных расходов бюджета (расходов, не связанных с обслуживанием государственного и муниципального долга), остается дискуссионным, и ответ на него дает скорее практика, а не теория.

Важно отметить, что введенная с 2005 г. новая бюджетная классификация РФ кардинально изменила экономическую группировку расходов бюджетов, сделав невозможным подразделение расходов бюджетов на текущие и капитальные. В новой редакции Бюджетного кодекса РФ в части регулирования бюджетного процесса отменены соответствующие статьи, посвященные текущим и капитальным расходам. Такое решение следует оценивать в комплексе внесенных изменений, где предусмотрены дополнительные меры по регулированию дефицита бюджета, государственного и муниципального долга. Самое важное — кардинально меняется методология формирования расходов бюджетов, в основе которой находятся новые формы расходных обязательств и бюджетных ассигнований, что должно обеспечить переориентацию управления бюджетным процессом на достижение социально значимых результатов.

Инструментом учета расходных обязательств являются реестры расходных обязательств, которые обязаны вести как органы государственной власти, так и местного самоуправления. Данный реестр представляет собой перечень нормативных правовых актов и заключенных органами государственной власти (органами местного самоуправления) договоров и соглашений (отдельных статей, пунктов, подпунктов, абзацев), предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соответствующих бюджетов. Реестр расходных обязательств четко отражает сферу ответственности органа публичной власти и служит основой для финансовой оценки разграничения полномочий между уровнями публичной власти в Российской Федерации. Реестр расходных обязательств федеральных органов составляется и ведется в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16.07.2005 г. № 440 (ред. от 04.09.2012 г.) «О порядке ведения реестра расходных обязательств Российской Федерации». Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять ведение реестра расходных обязательств Российской Федерации, является Минфин России.

Субъекты РФ ежегодно представляют в Департамент межбюджетных отношений Минфина России реестры расходных обязательств в соответствии с «Порядком представления реестров расходных обязательств субъектов РФ и сводов реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ», утв. Приказом Минфина России от 19.04.2012 г. № 49н. Рекомендации по заполнению форм реестров утверждены Приказом Минфина России от 07.09.2007 г. № 77н.

Для исполнения включенных в реестр обязательств требуются соответствующие объемы бюджетных ассигнований, которые представляют собой предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств. Направления (формы) бюджетных ассигнований установлены ст. 69 БК РФ. Основными направлениями являются бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг и социальное обеспечение населения.

С 2009 г. в бюджетный процесс был введен новый инструмент — государственное (муниципальное) задание (далее — ГМЗ), представляющее собой документ, который устанавливает требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ). Основная идея задания — перенос принципов бюджетирования, ориентированного на результат, на уровень учреждений. ГМЗ призвано создать новые механизмы стимулирования учреждений к более качественному оказанию услуг (выполнению работ). Порядок формирования ГМЗ определяет высший орган исполнительной власти соответствующего уровня. Так, Постановлением Правительства РФ от 02.09.2010 г. № 671 утверждено «Положение о формировании государственного задания в отношении федеральных бюджетных и казенных учреждений и финансовом обеспечении выполнения государственного задания». За главными распорядителями бюджетных средств закреплены полномочия по формированию ГМЗ для учреждений.

Обеспечение выполнения функций казенных учреждений включает в том числе оплату поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных (муниципальных) нужд. Размещение заказов на такие поставки осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств.

В составе расходов бюджетов образуются резервные фонды, представленные в табл. 2.2.

С 2008 г. в практику была введена норма о разделении расходных обязательств на действующие и принимаемые, что создает новые условия для планирования бюджетных ассигнований, в том числе на среднесрочную перспективу.

Под бюджетными ассигнованиями на исполнение действующих расходных обязательств понимаются ассигнования, состав и (или) объем которых обусловлены законами, нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), договорами и согла-

Таблица 2.2

Резервные фонды органов власти

Источник'. Бюджетный кодекс РФ.

шениями, не предлагаемыми (не планируемыми) к изменению в текущем финансовом году, в очередном финансовом году или в плановом периоде, к признанию утратившими силу либо к изменению с увеличением объема бюджетных ассигнований, предусмотренного на исполнение соответствующих обязательств в текущем финансовом году, включая договоры и соглашения, заключенные (подлежащие заключению) получателями бюджетных средств во исполнение указанных законов и нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов).

Под бюджетными ассигнованиями на исполнение принимаемых расходных обязательств понимаются ассигнования, состав и (или) объем которых обусловлены законами, нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), договорами и соглашениями, предлагаемыми (планируемыми) к принятию или изменению в текущем финансовом году, в очередном финансовом году или в плановом периоде, к принятию либо к изменению с увеличением объема бюджетных ассигнований, предусмотренного на исполнение соответствующих обязательств в текущем финансовом году, включая договоры и соглашения, подлежащие заключению получателями бюджетных средств во исполнение указанных законов и нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов).

В целях повышения устойчивости бюджета используется понятие условно утверждаемых расходов, под которыми понимаются бюджетные ассигнования, не распределенные в плановом периоде по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов в ведомственной структуре расходов бюджета. Другими словами, они представляют собой нераспределенные резервы.

Ниже представлены расходы бюджетов бюджетной системы РФ по разделам классификации расходов бюджетов (табл. 2.3).

Таблица 2.3

Расходы бюджетов бюджетной системы РФ по разделам классификации расходов бюджетов

Окончание табл. 2.3

Источник: [9].