Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Экономика arrow Бюджетная система Российской Федерации

ПРОГНОЗИРОВАНИЕ И ПЛАНИРОВАНИЕ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ БЮДЖЕТОВ

Разработка прогнозов является необходимым условием осуществления бюджетного процесса. На основании Федерального закона от 20.07.1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» прогнозы могут быть:

  • • долгосрочные (10 лет с составлением 1 раз в 5 лет);
  • • среднесрочные (3—5 лет с ежегодной корректировкой);
  • • краткосрочные (1 год).

Кроме того, в ходе исполнения бюджета могут формироваться текущие (3 месяца) и оперативные (до 1 месяца) прогнозы.

Рассмотрим методики, применяемые для прогнозирования показателей доходной части бюджета при составлении планов среднесрочного и краткосрочного уровня. В настоящее время существуют два различных подхода к прогнозированию доходов при составлении среднесрочных и краткосрочных финансовых прогнозов.

Первый может быть условно обозначен как экстраполяционный', в нем прогнозирование элементов доходов происходит на основе ретроспективных временных рядов. Таким образом, прошлые значения доходов будут определять их прогнозную величину. Этот метод получил широкое применение при кратко- и среднесрочном планировании финансов на уровне регионов.

Второй подход предполагает моделирование уровня доходов путем построения зависимости от факторов, влияющих на их формирование. Исходя из этого, расчет прогнозных значений каждого элемента дохода опирается на зависимость прогнозных значений факторов. Данный метод широко применяется на федеральном уровне, реже на уровне субъектов федерации.

Различия при применении упомянутых подходов заложены в самих механизмах построения прогнозных значений. Экстраполяционный подход дает возможность учета в прогнозе динамики прогнозируемых показателей за прошлые периоды. В то же время, используя методы данного подхода, сложно произвести учет таких изменчивых факторов как поправки бюджетно-налогового законодательства, ход реализации социально-экономической политики, а также факторов, связанных с макроэкономической обстановкой в целом. Учитывая вышесказанное, можно констатировать, что, несмотря на распространенность, методы экстраполяции не дают возможности подготовки точных прогнозов элементов доходов.

Прогнозные модели, строящиеся на основе моделирования, бывают двух видов:

  • 1) детерминированные;
  • 2) эконометрические.

При построении детерминированных прогнозных моделей должна прослеживаться связь между прогнозируемой величиной и обусловливающими ее факторами, отображаемая в виде алгоритма либо аналитической зависимости. Довольно часто при формировании подобных моделей используются показатели, которые задаются на экспертном уровне. Однако экспертные оценки отдельных факторов целесообразно использовать лишь в том случае, когда другие способы количественных оценок отсутствуют.

Сущность эконометрических прогнозных моделей сводится к предположению, что между прогнозируемой величиной и теми факторами, которые ее определяют, имеются статистические зависимости. На практике чаще всего используются три категории подобных моделей:

  • 1) кросс-секционные модели;
  • 2) модели временного ряда;
  • 3) модели по панельным данным.

Так, кросс-секционные модели опираются на данные для разных субъектов федерации за один период времени. Модели временного ряда, в свою очередь, используют данные по конкретному субъекту федерации за несколько временных отрезков. Модели по панельным данным позволяют осуществлять учет информации о тех или иных факторах для множества субъектов федерации за ряд временных периодов.

Несмотря на довольно высокую точность построения прогнозов, эконометрические модели имеют недостатки, не позволяющие применять их в текущий момент. Так, например, для построения моделей по временным рядам и панельным данным требуются статистические сведения, охватывающие период в несколько десятилетий, однако подобные данные часто отсутствуют. В случае, когда происходит сокращение временного ряда, получение статистически значимых прогнозов затруднительно. Кроме того, при построении кросс-секционных моделей и моделей по панельным данным требуется статистическая информация по многим российским регионам, а систематичное получение подобных сведений для отдельного региона может оказаться сложным процессом. Учитывая вышеназванные ограничения, кросс-секционные модели применяются преимущественно на федеральном уровне в научно-исследовательских целях. Нельзя не отметить и сложность эконометрических моделей, что, безусловно, влияет на их практическое применение. Таким образом, детерминированные модели являются более распространенными, в том числе на уровне субъектов федерации.

Несмотря на вышесказанное, прогнозные модели ввиду своей сложности слабо внедряются на практике. Действующие подходы к планированию налоговых доходов устанавливаются БК РФ, методическими разработками Министерства финансов РФ и Федеральной налоговой службы.

Бюджетный кодекс РФ регламентирует основы составления проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. К ведению субъектов РФ и органов местного самоуправления Б К РФ относит установление конкретного порядка формирования проектов бюджетов на соответствующей территории. Согласно БК РФ, составление проектов бюджетов — исключительная прерогатива Правительства РФ, высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и местных администраций муниципальных образований. Непосредственная работа по разработке бюджетного плана проводится Министерством финансов РФ, финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований.

Основным источником доходов бюджетов всех уровней в Российской Федерации являются налоговые поступления от юридических и физических лиц. В силу этого одним из важнейших элементов системы планирования доходов бюджета выступает прогнозирование и налоговое планирование.

Основной задачей налогового планирования является определение объемов налоговых поступлений на краткосрочный и долгосрочный периоды на основе прогнозных расчетов изменения доходности предприятий и отраслей хозяйства.

Налоговое планирование условно можно подразделить на три этапа.

Первым этапом налогового планирования являются анализ исходных условий для разработки плана налоговых доходов бюджета, формирование прогнозов социально-экономического развития территории на период не менее 3-х лет и составление иных материалов, служащих основой для проведения расчетов налоговых поступлений в бюджет.

На втором этапе налогового планирования осуществляются корректировка налоговой политики и разграничение доходных источников между органами власти и управления различных уровней. Налоговая политика является частью общей экономической политики государства. Она включает в себя совокупность государственных мероприятий, направленных в том числе на максимальную мобилизацию доходов, имеет целью финансовое обеспечение выполнения государством его функций, а в конечном счете — создание условий экономической стабилизации общества. В рамках второго этапа налогового планирования в соответствии с проводимыми преобразованиями экономики корректируются цели, на достижение которых ориентирована система налогообложения страны, и методы, позволяющие реализовать эти цели на практике.

Третьим этапом налогового планирования является расчет сумм налогов, зачисляемых в бюджеты всех уровней. При определении объема налогов используется понятие «контингент налога», которое характеризует общую сумму взимаемого на данной территории конкретного вида налога или иного платежа. Расчет контингентов налогов на федеральном, региональном и местном уровнях бюджетной системы осуществляется на основе единых принципиальных подходов, но конкретная методика процесса планирования имеет свои особенности в зависимости от уровня бюджета и вида дохода.

Оценка налоговых поступлений осуществляется исходя из перспективных программ социально-экономического развития территории, принятой налоговой политики и методики формирования межбюджетных отношений. Основной задачей этого этапа налогового планирования является определение объемов налоговых платежей в бюджет на краткосрочную и среднесрочную перспективы. Расчет контингентов налогов по каждому их виду является заключительной стадией налогового планирования, реализуется в ходе прогнозирования объема доходов бюджетов по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов РФ. Расчет контингентов налогов на федеральном, региональном и местном уровнях бюджетной системы осуществляется на основе единых методических подходов, при этом круг участников процесса планирования различается в зависимости от уровня управления.

Рассмотрим организацию работы по планированию контингентов ряда налогов на региональном уровне.

Финансовый орган субъекта РФ является центральным звеном в процессе планирования налоговых поступлений территориального бюджета. Для составления плана налоговых доходов бюджета региона в финансовом органе аккумулируются необходимые статистические и аналитические материалы, поступающие из различных ведомств. Так, информацию о фактических суммах налогов, поступивших в бюджеты всех уровней, предоставляет Управление Федерального казначейства по субъекту РФ. В региональном Управлении Федеральной налоговой службы (ФНС) составляются отчеты о фактической величине налогов, зачисленных в бюджеты всех уровней, размере задолженности по налоговым платежам, уплате налоговых санкций и пени, а также ряд других отчетных и аналитических материалов, необходимых для расчета прогнозной величины налоговых поступлений. Кроме того, в Управлении ФНС по субъекту РФ производится расчет величины предполагаемых сумм налоговых доходов бюджета на следующий отчетный период исходя из объема фактически внесенных налогоплательщиками сумм, выявленных тенденций в поступлении налогов, индекса инфляции, возможных изменений налогового законодательства.

Одновременно с этим Управление Федеральной службы государственной статистики субъекта РФ направляет в финансовые органы информацию о социально-экономическом положении региона, содержащую данные о затратах промышленных предприятий на производство, о динамике капитального строительства, сведения о наличии и использовании основных фондов, о дифференциации заработной платы в отраслях экономики данного субъекта РФ и другие необходимые показатели.

Комитет экономики Администрации субъекта РФ сообщает финансовым органам необходимые для прогнозирования доходов бюджета прогнозные показатели социально-экономического развития региона на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу. Прогноз социально-экономического развития субъекта РФ, оценивающий перспективы экономического развития на ближайшие три года, составляется на основе эконометрических моделей развития экономики государства, учитываются предполагаемые изменения в бюджетно-налоговой и денежно-кредитной политике. Применение прогноза социально-экономического развития субъекта РФ в ходе составления или рассмотрения проекта бюджета влияет на основные характеристики проекта бюджета.

После того как всеми ведомствами, принимающими участие в процессе составления плана налоговых доходов бюджета, сведена воедино и изучена информация, служащая основой для осуществления расчетов налоговых поступлений, специалисты финансовых органов субъекта РФ приступают к непосредственному расчету контингентов налогов на очередной финансовый год. В настоящее время не существует единой, обязательной к применению во всех регионах методики расчета величины налоговых поступлений. В каждом субъекте РФ самостоятельно разрабатывают элементы методических подходов к налоговому планированию.

Основными методами планирования бюджетных расходов являются программно-целевой и нормативный.

  • 1. Программно-целевой метод заключается в системном планировании предоставления бюджетных средств в соответствии с утвержденными целевыми программами, составляемыми для осуществления экономических и социальных задач. Этот метод планирования финансовых ресурсов способствует соблюдению единого подхода к формированию и рациональному распределению фондов финансовых ресурсов по конкретным программам и проектам, их концентрации и целевому использованию, улучшению контроля. Объем средств, выделяемых для осуществления мероприятий и проектов, определяется на основе сметного порядка планирования и финансирования. В основе расчетов смет бюджетных учреждений лежат объемные показатели деятельности (число коек, учащихся, групп, классов и т.д.), время функционирования учреждения и финансовые нормы.
  • 2. Нормативный метод используется в основном при планировании средств на финансирование бюджетных мероприятий и бюджетных учреждений. Нормы устанавливаются законодательными и нормативными актами.
  • • Нормы могут быть:
  • • денежным выражением натуральных показателей удовлетворения социальных потребностей (например, нормы расходов на питание в бюджетных учреждениях, обеспечение их медикаментами, мягким инвентарем и др.);
  • • нормы индивидуальных выплат (например, ставка заработной платы, размеры пособий, стипендий и т. д.);
  • • нормы, в основе которых лежат средние статистические величины расходов за ряд лет, а также материально-финансовые возможности общества в конкретном периоде (например, нормы на содержание помещений, учебных расходов и т.д.).

Нормы могут быть обязательными (устанавливаются Правительством или территориальными органами власти) или факультативными (устанавливаются ведомствами).

Бюджетные нормы могут быть простыми (для отдельных видов расходов) и укрупненными (для совокупности расходов или для учреждения в целом).

  • • На основе натуральных показателей (численность обслуживаемых лиц, площадь помещения и т.д.) и финансовых норм составляются бюджетные сметы расходов, которые могут быть:
  • • индивидуальные — составляются для отдельного учреждения или отдельного мероприятия;
  • • общие — составляются для группы однотипных учреждений или мероприятий;
  • • на централизованные мероприятия — разрабатываются ведомствами для финансирования мероприятий, осуществляемых в централизованном порядке (закупка оборудования, строительство, ремонт и т.д.);
  • • сводные — объединяют индивидуальные сметы и сметы на централизованные мероприятия, т.е. это сметы в целом по ведомству. В смете бюджетного учреждения отражаются:
    • 1) реквизиты учреждения (его наименование, бюджет, из которого производится финансирование, подпись лица, утвердившего смету, печать учреждения и т.д.);
    • 2) свод расходов (фонд зарплаты, материальные затраты, фонд производственного и социального развития, фонд материального поощрения, другие фонды);
    • 3) свод доходов (финансирование из бюджета, дополнительные платные услуги населению, оказание услуг по договорам с организациями, прочие поступления);
    • 4) производственные показатели учреждения;
    • 5) расчеты и обоснования расходов и доходов.

Главная цель реформ бюджетного процесса — создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами экономической политики. Суть такой реформы заключается в том, чтобы сместить бюджетный процесс от управления ресурсами бюджета, т.е. затратами, к управлению результатами. При концепции «управления ресурсами» бюджет формируется через индексацию сложившихся расходов с детальной «раскладкой» их по статьям бюджета. При соблюдении жестких бюджетных ограничений этот метод обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектов. Но недостаток такого метода заключается в том, что ожидаемые результаты бюджетных расходов не прописываются, а управление бюджетом сводится к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

Качество финансовой отчетности органов государственной власти и крупных государственных организаций должно подтверждаться независимыми и авторитетными аудиторами.

Необходимость перехода к системе государственного аудита непосредственно связана с современными направлениями развития системы государственного финансирования. Международная практика демонстрирует, что происходит сокращение прямого финансирования из бюджета, или, говоря другими словами, средств под смету расходов выделяется меньше. Такой подход к финансированию расходов низкоэффективен и влечет за собой рост издержек в целях контроля выполнения сметы. Кроме того, недостатки связаны с тем, что бюджетополучатели для выделения им больших средств стремятся завысить сметы, а средства в конце года израсходовать. В качестве недостатка подобной системы можно отметить чрезмерное регулирование расходных статей. Это ведет к ограничениям в функционировании учреждений, снижает их возможности оперативного реагирования на меняющуюся экономическую конъюнктуру, что в совокупности снижает эффективность вложений. Большинство вышеперечисленных сложностей, учитывая международный опыт, можно преодолеть, изменив принцип выделения госсредств с финансирования затрат на финансирование результата (программ). При осуществлении финансирования под конкретные программы можно сформировать госзаказ на тот или иной социальный продукт, определить его цену и обосновать ее сметой. Для эффективного управления данным процессом и своевременного реагирования на рыночные изменения бюджетное учреждение должно обладать самостоятельностью. Итоговым результатом можно считать объем и качество социального продукта. Размещение государственных заказов является дополнительной возможностью функционирования такой системы. Особое значение при осуществлении данного процесса приобретают последующие контрольные мероприятия, проводимые в форме государственного аудита.

Международная практика свидетельствует о том, что создание новой системы бюджетного планирования требует наряду со стабильным функционированием бюджета структурных изменений в системе госуправления в целом.

Преобразования подобного характера должны осуществляться по ряду направлений.

Во-первых, должны быть осуществлены мероприятия, направленные на полное финансовое обеспечение государственных и муниципальных обязательств. С этой целью необходима инвентаризация бюджетных обязательств органов власти соответствующего уровня, по результатам которой финансирование расходов, не оказывающих существенного влияния на экономический рост, будет прекращено.

Во-вторых, требуется переход к осуществлению бюджетного процесса в соответствии с программно-целевым методом. Данное направление предполагает, что распределение бюджетных средств должно осуществляться по подведомственным программам, ориентированным на преодоление значимых социально-экономических проблем.

В то же время действующие процедура и методология разработки и реализации целевых программ требуют совершенствования в рамках осуществления бюджетирования, ориентированного на результат. Так, например, финансовые ресурсы, поступающие на реализацию большого числа федеральных целевых программ, представляют собой средства по дополнительному финансированию функций исполнительных органов власти. Кроме того, нечеткость целей и результатов выполнения программ, а также слабая ответственность исполнителей за их реализацию приводит к тому, что программы часто меняются. Для того, чтобы оптимизировать данный процесс, нужно изменить и дополнить нормативно-правовую базу, регламентирующую порядок разработки, утверждения и реализации целевых программ, в том числе на уровне министерств и ведомств. Целевые программы, рассчитанные на долгосрочную перспективу, должны способствовать решению масштабных инвестиционных, структурных, научно-технических задач, стоящих перед федеральными органами государственной власти.

В-третьих, особого внимания к себе требует сфера закупок для государственных и муниципальных нужд. Различные проблемы, возникающие в данной области, говорят о необходимости совершенствования существующих методических подходов.

В-четвертых, дальнейшая оптимизация масштабов государственного сектора и повышение его эффективности путем добровольного перехода части бюджетных организаций в частный сектор с постепенным уменьшением их финансирования из бюджета. В качестве участников конкурсного распределения бюджетных средств, способных нести ответственность по своим обязательствам, могут быть организации отраслей социальной сферы.

Все большую популярность в бюджетной сфере зарубежных государств приобретает универсальный рыночный механизм, связанный с привлечением к оказанию государственных услуг исполнителей на контрактной основе, не относящихся к госучреждениям.

В результате внесения изменений в БК РФ созданы условия для интеграции в бюджетный процесс государственных (муниципальных) программ, являющихся инструментом повышения эффективности бюджетных расходов и создающих условия для повышения качества бюджетного планирования, эффективности, гибкости и результативности использования бюджетных средств.

Внесенные изменения позволили осуществить переход к формированию начиная с 2014 г. федерального, региональных и местных бюджетов на основе программно-целевого принципа, что является важным этапом реализации мер повышения эффективности бюджетных расходов и повышения качества бюджетного планирования.

С учетом сформированной законодательной и методологической базы Федеральный закон от 02.12. 2013 г. № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» содержит, помимо «функциональной» и ведомственной структур расходов федерального бюджета, «программную» структуру (распределение бюджетных ассигнований по целевым статьям (государственным программам Российской Федерации и непрограммным направлениям деятельности)).

В дополнение к изложенному следует заметить, что федеральный бюджет на 2014 г. и на плановый период 2015 и 2016 гг. был также сформирован на основе законодательно установленных «бюджетных правил» — ограничения предельного объема расходов федерального бюджета планируемыми доходами при «базовой» цене на нефть и 1% валового внутреннего продукта. За счет этого в 2014 г. обеспечены условия для достижения сбалансированности и устойчивости федерального бюджета, сокращения его зависимости от нефтегазовых доходов, безусловного выполнения действующих и принимаемых расходных обязательств.

В 2013 г. началось внедрение в практику бюджетного планирования механизма формирования федерального бюджета на основе реестров расходных обязательств с заполнением главными распорядителями средств федерального бюджета соответствующих обоснований бюджетных ассигнований, что обеспечивает повышение обоснованности и прозрачности бюджетных расходов. Возвратное распределение бюджетных ассигнований на 2014—2016 гг. представлено главными распорядителями средств федерального бюджета в Минфин России в формате реестров расходных обязательств.

В целях обеспечения долгосрочной сбалансированности и финансовой устойчивости бюджетной системы РФ осуществляется подготовка бюджетной стратегии РФ на период до 2030 г.

 
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   След >
 

Популярные страницы