ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КРЕДИТ И УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ

Одной из актуальных задач экономической политики различных государств мира является решение проблемы сбалансированности бюджетов различных уровней, поиск способов финансирования их дефицита, что реализуется с помощью государственного кредита.

Государственный кредит в современных условиях — это совокупность финансовых отношений между государством, с одной стороны, и физическими и юридическими лицами — с другой. В сфере этих отношений государство в большинстве случаев выступает в качестве заемщика средств, а население, предприятия, банки, фонды — кредиторами. Кроме того, государство может выступать гарантом по обязательствам различных физических или юридических лиц. На практике это означает принятие государством на себя ответственности за погашение обязательств вышеупомянутых физических и юридических лиц.

В рамках рассматриваемых отношений государство может выступать и как кредитор, предоставляя кредиты иностранным государствам, юридическим или физическим лицам. При этом государство может направлять кредиты на льготных условиях в те отрасли хозяйства, которые либо не имеют достаточной инвестиционной привлекательности для частного капитала, либо имеют высокую социальную значимость. Выделение государством кредитов бывает также продиктовано необходимостью лоббирования интересов национального бизнеса на международной арене или же политическими соображениями. Государственные кредиты предоставляются либо непосредственно Минфином России, либо через коммерческие банки.

Основным отличием государственного кредита от банковского является отсутствие инвестиционной направленности привлеченных ресурсов, т.е. средства, взятые взаймы государством, не направляются на обеспечение процесса расширенного воспроизводства и создание новой стоимости, а трансформируются в дополнительные финансовые ресурсы и используются на покрытие всей совокупности государственных расходов. Источником погашения государственных займов и выплаты процентов по ним служат бюджетные средства. Таким образом, функционирование механизма государственного кредита приводит к появлению государственного долга.

Анализ содержания государственного кредита позволяет сделать следующие выводы:

  • • сущность государственного кредита заключается в перераспределении денежных средств между частным сектором и государством на условиях срочности, платности и возвратности. Вся сумма неоплаченных обязательств государства представляет собой величину государственного долга;
  • • современная фискальная политика признает возможным использование несбалансированных бюджетов для целей стабилизации экономики. Основным фактором, обусловливающим возникновение и рост государственного долга, является дефицит бюджета;
  • • возникновение дефицита бюджета порождается временной неравномерностью развития экономической активности, опережающим ростом расходов над доходами бюджета и чрезвычайными обстоятельствами;
  • • если не рассматривать эффект вытеснения частных инвестиций из реального сектора, то государственный долг не является инструментом перекладывания экономического бремени на последующие поколения;
  • • государственный долг оказывает на экономику регулирующее влияние посредством воздействия на уровень инвестиций, кредитную политику коммерческих банков, общий объем денежной массы. Кроме того, процентные ставки по государственным ценным бумагам лежат в основе системы ставок процента по банковскому кредиту и корпоративным ценным бумагам (долговым обязательствам).

Из содержания государственного кредита следует, что он совмещает в себе и функции финансов, и функции кредита. Таким образом, к основным (детализированным) функциям государственного кредита можно отнести следующие.

1. Образование денежных фондов — привлечение средств с рынка ссудных капиталов в централизованные денежные фонды государства на основе принципов возвратности, срочности и платности. При этом условием добровольного предоставления инвестором своих средств в распоряжение государства является обязательство заемщика вернуть к определенному моменту времени сумму заимствования с процентами. Финансирование государственного долга в современных условиях посредством привлечения средств инвесторов осуществляется в промышленно развитых странах почти исключительно рыночными методами с использованием различных финансовых инструментов. Основным таким инструментом являются государственные ценные бумаги, которые выпускаются в виде срочных долговых обязательств.

Спрос со стороны инвесторов на любые цепные бумаги, в том числе и государственные, формируется на основе:

  • • доходности — способности приносить доход (через проценты, дивиденды или рост курсовой стоимости);
  • • надежности — низкой вероятности понести потери (минимальный риск невозврата вложенных средств);
  • • ликвидности — возможности скорейшего для держателя ценных бумаг получения денежных средств.

Государственные бумаги считаются, как правило, надежными финансовыми инструментами со средним и низким уровнем доходности. Они привлекательны прежде всего для консервативных инвесторов, наибольшее значение для которых имеют гарантии сохранности капитала и которые готовы получать относительно небольшой, но гарантированный доход. Как в России, так и в промышленно развитых странах наиболее распространенной формой государственных займов являются облигации. Государственная облигация представляет собой ценную бумагу, являющуюся долговым обязательством государства, которая дает ее держателю право получить в определенный срок основную сумму долга и проценты. Номинальная цена облигации устанавливается эмитентом и выражает сумму, полученную во временное пользование и подлежащую возврату с начисленными на нес процентами в оговоренный срок.

  • 2. Использование денежных фондов — функция, вытекающая из необходимости возврата привлеченных средств, который осуществляется как за счет налоговых и неналоговых доходов бюджета, так и за счет механизма рефинансирования, т.е. погашения задолженности по ранее выпущенным обязательствам с помощью средств, полученных от размещения новых обязательств.
  • 3. Контроль — влияние на уровень ликвидности коммерческих банков, структуру платежеспособного спроса, темпы экономического роста, объем денежной массы в обращении.

Кроме того, государственный кредит играет важную роль:

  • • в перераспределении финансовых ресурсов в процессе перемещения капитала между сферами производства и обращения. На практике это выражается в том, что государство, являясь активным участником рынка капиталов и выступая на нем чаще всего в качестве заемщика, оказывает существенное влияние на уровень кредитной ставки, поскольку выступает конкурентом для участников рынка, стремящихся привлечь кредитные ресурсы, и обусловливает изменение минимального уровня доходности для инвестиционных проектов в реальном секторе;
  • • повышении эффективности использования средств, обеспечивая необходимость максимально эффективного использования государственных средств при наличии кассового разрыва между моментами их поступления и использования — как при недостатке, так и в случае избытка финансовых ресурсов;
  • • ускорении концентрации финансовых ресурсов, создавая возможность государству привлекать значительные объемы финансовых ресурсов (в том числе для финансирования чрезвычайных расходов) в самое короткое время.

Механизмы функционирования государственного кредита на практике реализуются посредством размещения государственных займов, которые приводят к появлению государственного долга. Бюджетный кодекс РФ, определяя категории государственных (муниципальных) займов и государственного (муниципального) долга, применяет следующие понятия и термины:

  • государственный или муниципальный заем (заимствование) — передача в собственность Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования денежных средств, которые Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование обязуются возвратить в той же сумме с уплатой процента (платы) на сумму займа;
  • государственный или муниципальный долг — обязательства, возникающие из государственных или муниципальных займов (заимствований), принятых на себя Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства, а также принятые на себя Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием обязательства третьих лиц. Государственные займы, составляющие государственный долг,

могут быть классифицированы по целому ряду признаков:

1. По месту размещения — внешние и внутренние. Внешние займы — это обязательства государства перед нерезидентами, внутренние — обязательства государства перед резидентами.

Растущий уровень глобализации современной экономики и допуск нерезидентов на рынок рублевых обязательств обусловил и все более широкий переход от критерия валютирования к критерию ре-зидентства кредитора.

  • 2. По способу обращения — рыночные и нерыночные. Рыночные займы — это займы, оформленные в виде таких ценных бумаг, которые свободно обращаются и перепродаются после их первичного размещения на рынке. В промышленно развитых странах доля таких займов составляет до 70% всех долговых обязательств государства. Нерыночные государственные займы — это займы, оформленные в фондовые инструменты, не имеющие вторичного фондового рынка, т.е. они покупаются инвестором у правительства и могут быть проданы только ему.
  • 3. По сроку заимствования средств — краткосрочные (со сроком обращения бумаг продолжительностью до 1 года), среднесрочные (со сроком обращения бумаг от 1 года до 5 лет) и долгосрочные (со сроком обращения бумаг свыше 5 лет).
  • 4. По способу обеспечения возвратности кредитных ресурсов — закладные и беззакладные. Закладные займы — это займы, возвратность которых обеспечивается конкретным залогом, т.е. каким-либо имуществом. К данному способу получения заемных средств прибегает заемщик, надежность которого в глазах потенциальных кредиторов недостаточна, и поэтому он вынужден предоставлять дополнительные гарантии возвратности средств. Беззакладные займы — это займы, оформленные в облигации, и другие обязательства, не имеющие конкретного имущественного обеспечения. На практике государственный кредит реализуется посредством беззакладных займов, поскольку государство априори считается надежным заемщиком.
  • 5. По уровню эмитента. В трехуровневой финансовой системе России государственные займы могут быть подразделены по уровню размещающего заем государственного органа на федеральные, региональные и местные займы.
  • 6. По форме выплаты дохода:
    • процентные займы — доход по ним устанавливается в виде фиксированного процента от номинала. Этот тип займа является основным, именно в процентных бумагах размещена основная часть государственного долга в промышленно развитых странах;
    • дисконтные займы — доход по ним инвестор получает за счет приобретения долговых обязательств с дисконтом и последующим их погашением по номинальной стоимости по окончании срока, на который средства были предоставлены заемщику;
    • выигрышные займы — доход по подобному займу осуществляется на основе тиражей выигрыша. Такие займы наименее привлекательны для инвестора, поскольку они не предоставляют гарантированного дохода к определенному моменту времени;
    • индексационные займы — доход по ним выплачивается посредством индексирования номинальной стоимости первоначально приобретенных инвестором ценных бумаг.

Кроме того, в качестве меры, стимулирующей инвестиции в государственные ценные бумаги, органы власти и управления государства могут установить льготы по налогообложению доходов, полученных от государственных ценных бумаг.

  • 7. По обязанности заемщика соблюдать сроки погашения займа эмитированные им обязательства можно разделить на обязательства без права досрочного погашения и обязательства с правом досрочного погашения. Выпуск обязательств с правом досрочного погашения означает наличие у заемщика прав на досрочный выкуп своих долговых обязательств. Такое право может быть выгодно эмитенту при значительном снижении стоимости заемных ресурсов на рынке ссудного капитала. В этом случае эмитент имеет возможность разместить новый заем, обслуживание которого будет более дешевым, и за счет полученных средств выкупить ранее эмитированные обязательства. При этом достигается экономия средств, направляемых на обслуживание долга. В случае если обязательства были выпущены без права их досрочного погашения, то при снижении рыночной цены заимствований эмитент не имеет возможности выкупа своих долговых обязательств и несет в связи с этим обстоятельством определенные потери, а инвестор, наоборот, получает дополнительную выгоду.
  • 8. По способу погашения задолженности займы разделяют на две категории: займы, подлежащие оплате единовременно и займы, подлежащие оплате частями. При условии, что эмитированный заем подлежит оплате частями, заемное соглашение может предусматривать следующие три варианта его погашения:
  • 1) погашение равными долями на протяжении оговоренного срока;
  • 2) погашение увеличивающимися долями на протяжении оговоренного срока (подобная форма наиболее удобна в случае, если привлеченные средства направлены на реализацию какого-либо инвестиционного проекта; соответственно по мере его реализации идет и рост поступлений от объекта и инвестиций, что упрощает погашение обязательств);
  • 3) погашение уменьшающимися долями на протяжении оговоренного срока.
  • 9. По способу определения предлагаемого инвестору дохода эмитент может предложить займы с постоянным фиксированным уровнем дохода и займы с переменным уровнем дохода. Заключение сделок по займам с постоянным фиксированным доходом предоставляет инвестору гарантированный доход, а эмитенту — заранее известную стоимость обслуживания долга; однако при необходимости размещения долгосрочных займов и низких возможностях прогнозирования ситуации на рынке ссудного капитала государство может испытывать трудности в финансировании дефицита бюджета посредством размещения займов среди инвесторов. Эта проблема возникает, когда инвесторы опасаются изменения конъюнктуры на рынке. «Страховкой» для инвесторов в подобной ситуации и выступает заем с переменным уровнем дохода, который изменяется «в привязке» к какому-либо экономическому индикатору, например по ставке межбанковского кредита в стране.
  • 10. По направлениям использования заемных средств займы могут быть целевые и нецелевые. Средства, привлеченные по целевым займам, должны быть использованы только для финансирования отдельных конкретных программ, для реализации которых они и размещаются. Средства, полученные от размещения нецелевых займов, могут быть направлены на покрытие текущих бюджетных расходов, на рефинансирование текущей задолженности или же на другие нужды — согласно решению уполномоченных органов власти и управления.

Далее обратимся к динамике государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации (см. табл. 3.2 и 3.3), субъектов РФ и долга муниципальных образований (см. табл. 3.4).

Значительное воздействие, оказываемое государственным долгом на социально-экономические процессы в стране, обусловливает необходимость организации эффективного долгового управления, представляющего собой процесс разработки и реализации стратегии для привлечения необходимой суммы финансирования, достижения поставленных целей в отношении затрат и риска, решения других задач в области управления государственным долгом, которые может поставить правительство (например развитие и поддержание работы эффективного и ликвидного рынка государственных ценных бумаг). Целью управления государственным долгом является нахождение оптимального соотношения между потребностями государства в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечению, обслуживанию и погашению.

Традиционно понятие управления государственным долгом рассматривается в широком и узком смысле.

Управление государственным долгом в широком смысле предполагает:

• формирование политики в отношении государственного долга,

необходимых институтов и инструментов;

Таблица 3.2

Объем государственного внутреннего долга Российской Федерации

(млрд руб.]

По

состоянию

на

Объем государственного внутреннего долга Российской Федерации

Всего

В том числе

государственные гарантии Российской Федерации

01.01.2005 г.

778,47

12,93

01.01.2006 г.

875,43

18,86

01.01.2007 г.

1064,88

31,23

01.01.2008 г.

1301,15

46,68

01.01.2009 г.

1499,82

72,49

01.01.2010 г.

2094,73

251,36

01.01.2011 г.

2940,39

472,25

01.01.2012г.

4190,55

637,33

01.01.2013г.

4977,90

906,6

01.01.2014г.

5722,24

1289,85

Источник: (16).

3.3

Таблица

Структура государственного внешнего долга Российской Федерации по состоянию на 01.05.2014 г.

Категория долга

Млн долл.

Эквивалент млн евро

Государственный внешний долг Российской Федерации (включая обязательства бывшего СССР, принятые Российской Федерацией)

54 875,4

39 569,8

Задолженность перед официальными кредиторами — членами Парижского клуба, не являвшаяся предметом реструктуризации

107,4

77,4

Задолженность перед официальными кредиторами — не членами Парижского клуба

1026,2

740,0

Задолженность перед официальными кредиторами — бывшими странами СЭВ

946,2

682,3

Коммерческая задолженность бывшего СССР

22,7

16,4

Задолженность перед международными финансовыми организациями

1411,1

1017,5

Задолженность по внешним облигационным займам

40 040,8

28 872,8

Окончание табл. 3.3

Категория долга

Млн долл.

Эквивалент млн евро

Задолженность по ОВГВЗ

5,5

4,0

Государственные гарантии Российской Федерации в иностранной валюте

11 315,5

8159,4

Источник: [16].

Таблица 3.4

Объем государственного долга субъектов РФ и долга муниципальных образований Сибирского федерального округа на 01.01.2014 г.

(тыс. руб.]

Субъект РФ

Объем госдолга субъектов РФ

Объем долга муниципальных образований в составе субъекта РФ

Внутренний

Внеш

ний

Итого

Сибирский

федеральный

округ

195 136 648,52844

195 136 648,52844

43 379 665,87773

Республика

Алтай

1 930 818,3

1 930 818,3

828 746,7

Республика

Бурятия

5 608 429,4

5 608 429,4

2 457 794,0

Республика

Тыва

2 194 229,9

2 194 229,9

839 866,7

Республика

Хакасия

8 382 970,9

8 382 970,9

423 888,1

Алтайский

край

1 453 733,8

1 453 733,8

1 592 018,2

Забайкальский край

14 815 264,4

14 815 264,4

1 002 140,7

Красноярский край

47 312 064,1

47 312 064,1

9 497 477,9

Иркутская

область

3 148 044,7

3 148 044,7

1 727 650,2

Кемеровская

область

41 523 414,7

41 523 414,7

5 182 405,4

Новосибирская область

24 466 914,6

24 466 914,6

13 119 528,4

Омская

область

29 663 213,7

29 663 213,7

3 476 090,3

Томская

область

14 637 550,0

14 637 550,0

3 232 059,2

  • • определение основных показателей и предельных значений государственной задолженности;
  • • определение основных направлений воздействия на микро- и макроэкономические показатели;
  • • определение приоритетных направлений использования привлеченных ресурсов и т.д.

Определение политики в отношении государственного долга и его верхний предел устанавливаются законодательными органами власти, а оперативное управление осуществляет исполнительная власть.

Управление государственным долгом в узком смысле предполагает определение условий выпуска, обращения и погашения конкретных государственных ценных бумаг. Еще более узкая трактовка управления государственным долгом предполагает регулирование состава и структуры совокупного государственного долга при его неизменной величине.

В зарубежной экономической литературе она получила название debt management. Объектами регулирования в рамках debt management являются:

  • • структура сроков обращения различных долговых обязательств;
  • • структура кредиторов (посредством выпуска нерыночных, предназначенных для определенных групп кредиторов, займов). Традиционно управление государственным долгом основывается

на следующих принципах:

  • • безусловность — обеспечение точного и своевременного выполнения обязательств государства перед инвесторами и кредиторами без выставления дополнительных условий;
  • • единство учета — учет в процессе управления государственным долгом всех видов ценных бумаг, эмитированных органами власти всех уровней;
  • • единство долговой политики — обеспечение единого подхода в политике управления государственным долгом со стороны федерального центра по отношению к публично-правовым образованиям нижележащих уровней;
  • • согласованность — обеспечение максимально возможной гармонизации интересов кредиторов и государства-заемщика;
  • • снижение рисков — выполнение всех необходимых действий, позволяющих снизить как риски кредитора, так и риски инвестора;
  • • оптимальность — создание такой структуры государственных займов, чтобы выполнение обязательств по ним было сопряжено с минимальными затратами и минимальным риском, а также оказывало наименьшее отрицательное влияние на экономику страны;
  • • гласность — предоставление достоверной, своевременной и полной информации о параметрах займов всем заинтересованным в ней пользователям.

Управление государственным долгом осуществляется посредством применения целого ряда специальных методов, к которым, в частности, относятся:

  • • досрочное погашение — погашение государственного долга ранее срока, установленного кредитным договором или условиями выпуска ценных бумаг;
  • • рефинансирование — погашение части государственного долга за счет вновь привлеченных средств;
  • • конверсия — изменение доходности займа;
  • • консолидация — превращение части имеющейся задолженности в новую с более длительным сроком погашения. Чаще всего использование этого приема связано с желанием государства устранить опасность, которая может грозить денежно-кредитной системе в случае массовых требований по погашению задолженности;
  • • новация — соглашение между государством-заемщиком и кредиторами по замене обязательств в рамках одного и того же кредитного договора;
  • • унификация — решение государства об объединении нескольких ранее выпущенных займов;
  • • отсрочка — консолидация при одновременном отказе государства от выплаты дохода по займам в ранее установленные сроки;
  • • дефолт — отказ государства от уплаты государственного долга.

В зависимости от оснований для применения методы управления государственным долгом могут быть разделены на административные и финансовые. При использовании административных методов все операции с долговыми обязательствами государства осуществляются на основании прямых директив уполномоченных органов государственной власти и управления. Как правило, в этом случае оценка экономической эффективности и результативности действий по управлению государственным долгом не производится. Финансовые методы базируются в первую очередь на анализе финансовых показателей и нацелены на получение максимально возможного эффекта от привлекаемых займов при минимизации связанных с ними издержек.

На практике в процессе проведения операций с долговыми обязательствами государства одновременно используются и административные, и финансовые методы. При этом основной задачей органов, ответственных за формирование и реализацию долговой политики, является нахождение их оптимальной комбинации, которая позволила бы осуществлять максимально эффективное управление государственным долгом.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >