Какие международные договоры обладают приоритетом ?

Второй вопрос, который неизбежно возникает при толковании положения о приоритете норм МП, — какие договоры имеются в виду в ст. 15 Конституции РФ? Она не содержит каких-либо уточнений, но вопрос появляется сразу же, и он обоснованно поставлен в литературе (А. Н. Талалаев, И. И. Лукашук, Дж. Гинзбурге).

Существует множество различных видов договоров. При установлении приоритета значение имеет прежде всего разграничение договоров в зависимости от уровня их заключения — межгосударственные, межправительственные, межведомственные. Различаются договоры по времени принятия (позднее или ранее такого-то закона), по характеру содержащихся в них норм (общих или специальных), по форме выражения согласия на их обязательность (ратификация, подписание и т. д.), по способу существования (опубликованные и неопубликованные). Все ли виды договоров имеют приоритет перед законами России?

Повторим, Конституция не дает ответа на этот вопрос. Законодательство также, как правило, воспроизводит конституционную формулу. Хотя в отдельных изданиях утверждается, что в ч. 4 ст. 15 говорится о «должным образом ратифицированных договорах», а в других этот вопрос либо обходится молчанием, либо получает упрощенное разрешение: якобы все международные договоры имеют приоритет применения.

Пожалуй, только в отношении одного вида применяемых договоров законодательство содержит конкретное указание. Согласно п. 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для реализации иных положений международных договоров принимаются соответствующие правовые акты. Косвенно на это указано и в Конституции РФ, но только применительно к правам человека: любые нормативные правовые акты, затрагивающие права человека, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15). Отсюда ясно, что и приоритетом обладают только официально опубликованные договоры.

Что касается других видов договоров, то здесь первостепенное значение имеет уровень выражения согласия на их обязательность. Очевидно, что применительно к отдельным соответствующим видам договоров этот вопрос будет иметь неодинаковое решение.

Конституция отдает первенство применения договорам, устанавливающим иные правила, чем в законах. Это договоры, согласие на обязательность которых выражено в форме федерального закона (о ратификации, об утверждении, о принятии, присоединении — см. ст. 17, 20, 21 Закона «О международных договорах Российской Федерации»). Иными словами, не может обладать приоритетом применения перед законами договор, введенный в действие актом более низкой юридической силы, чем закон. Иное противоречило бы правовой логике.

И Закон косвенно подтверждает это: договоры, устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом, подлежат ратификации (п. 1 ст. 15).

Необходимость иметь в виду именно такого уровня договоры неоднократно подчеркивалась в литературе в виде предположений, утверждений или предложений de lege ferenda.

На официальном уровне идея о такой необходимости получила отражение в упоминавшемся выше постановлении Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»: «...Суд при рассмотрении дела не вправе применять нормы закона, регулирующего возникшие правоотношения, если вступившим в силу для Российской Федерации международным договором, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации было принято в форме федерального закона, установлены иные правила, чем предусмотренные законом. В этих случаях применяются правила международного договора Российской Федерации».

Речь идет прежде всего о межгосударственных договорах. В итоге общее правило для данного уровня договоров выглядит, очевидно, так: приоритетом в отношении законов обладают межгосударственные официально опубликованные договоры, согласие на обязательность которых выражено в форме федерального закона.

Межправительственные договоры заключаются от имени Правительства РФ, а не от имени государства в целом. Тем не менее указанный Закон предусматривает и в отношении данного вида договоров возможность выражения согласия на обязательность в форме федерального закона. Это придает таким договорам юридическую силу уровня закона. Между актами одного уровня специальным правилом можно установить приоритет одного над другим (в данном случае это сделано в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ).

Можно заключить, следовательно, что приоритет перед законами могут иметь и межправительственные договоры.

Что касается межведомственных договоров1, то решения об их подписании, о делегировании полномочий на ведение переговоров и подписание, об утверждении, о принятии и присоединении принимаются, как правило, соответствующими министерствами и ведомствами. Но гипотетически согласие на обязательность отдельных договоров и такого уровня может быть выражено в форме федерального закона.

Так, Правительство РФ принимает решения о подписании межведомственных договоров, если соответствующие вопросы имеют важное значение для государственных интересов Российской Федерации (п. 4 ст. 11 Закона «О международных договорах Российской Федерации»). Оно же согласно п. 1 ст. 16 Закона вносит в Государственную Думу на ратификацию договоры, решения о подписании которых приняты им. Поэтому не исключена ситуация, когда Правительство РФ представляет на ратификацию межведомственный договор, если он подпадает под ст. 15 Закона (о договорах, подлежащих ратификации). Аналогичный порядок предусмотрен и для иных форм выражения согласия на обязательность в форме федерального закона (утверждение, принятие, присоединение). [1]

Видимо, требует уточнения предположение1, что норма о применении правил договора в случае расхождения с законом едва ли относится к договорам межведомственного характера, что в лучшем случае такие договоры могут учитываться при толковании норм закона.

Сопоставление положений Конституции РФ и Закона «О международных договорах Российской Федерации» позволяет сделать обобщающий вывод, уточнить понятие «международный договор, устанавливающий иные правила», которое содержится в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ: «международный договор Российской Федерации межгосударственного, межправительственного (межведомственного) характера, официально опубликованный, согласие на обязательность которого выражено в форме федерального закона».

В соответствии с данным выводом все международные договоры Российской Федерации согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью правовой системы России. Однако не все договоры обладают приоритетом перед законами. Даже межгосударственные договоры могут не иметь такого преимущества. Значит, и правила соотношения юридической силы норм законов и договоров в правовой системе Российской Федерации различны для договоров, обладающих приоритетом и не обладающих им (см. об этом ниже).

  • [1] См. об этом: Тиунов О. И., Каширкина А. А., Морозов А. Н. Указ. соч. С. 82-118.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >