Правовой режим земель населенных пунктов. Градостроительное право

Понятие и структура земель населенных пунктов

Понятие земель населенных пунктов. Правовой режим земель населенных пунктов определяется в земельном законодательстве, которое устанавливает общие принципы регулирования использования данной категории земель. Эти нормы получают развитие в градостроительном законодательстве. В нем отражены особенности регулирования отношений, складывающихся по поводу использования земель населенных пунктов, создания и эксплуатации объектов недвижимости (зданий, строений и сооружений) на них.

Согласно ст. 83 ЗК РФ землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Главным критерием, с помощью которого определяются эти земли, является установление границы населенного пункта. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий.

В законодательстве нет определения понятия «населенный пункт». Некоторое представление о том, что такое населенный пункт как юридическая категория, может дать анализ следующих определений.

В ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплены понятия сельского и городского поселений. Сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Городское поселение — город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Административный центр сельского поселения, муниципального района — населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта РФ находится представительный орган соответствующего муниципального образования.

В ст. 11 этого Федерального закона сформулировано понятие территория поселения. Ее составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. Все это означает, что понятие «населенный пункт» не совпадает с понятием «поселение».

Статья 1 Федерального закона от 18 декабря 1997 г. № 152-ФЗ «О наименованиях географических объектов»[1] города, в том числе города федерального значения, и другие населенные пункты признает географическими объектами.

Понятие «земли населенных пунктов» употребляется в законодательстве для того, чтобы очертить пространственную и территориальную сферы, на которые распространяются полномочия органов местного самоуправления по использованию земель и регулированию градостроительства. Это обстоятельство обусловлено спецификой градостроительства. Его сферой является не только поверхность земли как определенная территория, на которой могут возводиться здания, строения и сооружения, но и воздушное и подземное пространство, что учитывается в праве. Это сферы, в пределах которых действуют правила землепользования и застройки, проекты планировки и другие документы, определяющие правовой режим земель данной категории.

Особенности правового режима земель населенных пунктов. Правовой режим данной категории земель имеет ряд особенностей.

Во-первых, в состав этих земель включаются земли, которые используются в самых разнообразных целях: для застройки, размещения промышленных, транспортных и иных объектов. На них могут находиться особо охраняемые территории. Земли населенных пунктов могут использоваться для ведения сельского хозяйства и проч. В этих случаях правовой режим таких земель аналогичен режиму соответствующих категорий земель. Земли населенных пунктов имеют особое функциональное назначение: они используются для развития населенных пунктов и в отношении них действует особый правовой режим.

Во-вторых, именно на этих землях в первую очередь должно осуществляться градостроительное зонирование, в результате которого определяются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. В том случае, если на землях населенного пункта проведено градостроительное зонирование, все земли, которые включены в его границы, подразделяются на соответствующие территориальные зоны.

В-третьих, основой правового режима земель населенных пунктов являются правовое регулирование использования земель и объектов недвижимости (объектов капитального строительства) на них как единого комплекса, определение условий строительства зданий, строений и сооружений и их эксплуатации на земельных участках.

В-четвертых, для того чтобы обеспечить благоприятные условия проживания населения, развития инфраструктуры населенных пунктов, эти земли должны использоваться на основе генеральных планов поселений и городских округов. Территориальное планирование использования земель данной категории — отличительная черта их правового режима.

Границы населенных пунктов. Порядок установления или изменения границ населенных пунктов определен в ст. 84 ЗК РФ. Установлением или изменением границ населенных пунктов является утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, либо утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях). Утверждение изменения границ городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя осуществляется по решению Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

Следует отметить, что включение земельных участков в границы населенных пунктов не влечет прекращения прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков. В этом случае изменяется правовой режим таких земельных участков и ставки земельного налога.

Процедура включения земельных участков в границы населенных пунктов или исключения их из границ населенных пунктов предусмотрена в ст. 4' Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации». Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам (п. 2 ст. 83 ЗК РФ).

В соответствии со ст. 22 Федерального закона «О животном мире» при размещении, проектировании и строительстве населенных пунктов должны предусматриваться и проводиться мероприятия по сохранению среды обитания объектов животного мира и условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, а также по обеспечению неприкосновенности защитных участков территорий и акваторий[2].

Статья 25 Закона РФ «О недрах» предусматривает, что проектирование и строительство населенных пунктов разрешаются только после получения заключения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки. Застройка площадей залегания полезных ископаемых допускается на основании разрешения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа.

Соотношение правового режима земель населенных пунктов с правовым режимом иных категорий земель. Населенные пункты могут быть расположены не только на землях населенных пунктов. В отношении таких земель обычно действует правовой режим той категории земель, в составе которой они находятся.

Так, населенные пункты могут быть расположены на территориях лечебно-оздоровительных местностей и курортов или национальных и природных парков. С федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды согласовываются проекты развития населенных пунктов, находящихся на территориях национальных парков и их охранных зон (п. 4 ст. 15 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»).

Согласно ст. 10 Федерального закона «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» на территориях традиционного природопользования могут выделяться поселения, в том числе имеющие временное значение и непостоянный состав населения, стационарные жилища, стойбища, стоянки оленеводов, охотников, рыболовов.

Населенные пункты могут находиться на землях лесного фонда. В связи с этим ст. 9 Федерального закона «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» предусматривает, что земли, на которых расположены ранее созданные в целях освоения лесов поселки в границах земель лесного фонда, подлежат переводу в земли населенных пунктов.

Градостроительное зонирование — инструмент определения правового режима земель населенных пунктов. Градостроительное зонирование — главный правовой инструмент, на основании которого должен определяться правовой режим этой категории земель. Порядок зонирования установлен в градостроительном законодательстве. Результатом градостроительного зонирования становится утверждение правил землепользования и застройки. Эти правила разрабатываются для того, чтобы создать условия для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов обладателей прав на земельные участки и объекты капитального строительства; привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (ст. 30 ГсК РФ).

Правила землепользования и застройки предусматривают порядок применения правил и внесения в них изменений. Особенно важно, что в содержание правил включаются карта градостроительного зонирования и градостроительные регламенты.

Порядок применения правил и внесения в них изменений включает положения о регулировании землепользования и застройки органами местного самоуправления; об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства; о подготовке документации по планировке территории органами местного самоуправления; о проведении публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки; о внесении изменений в правила; о регулировании иных вопросов.

Подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться применительно ко всем территориям поселений, городских округов, а также к их частям (ст. 31 ГсК РФ). Проект учитывает положения территориального планирования (генеральных планов), содержащиеся в документах территориального планирования, требования технических регламентов и результатов публичных слушаний, предложения заинтересованных лиц.

Решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки принимается главой местной администрации. Одновременно утверждаются состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил. Глава местной администрации обеспечивает публикацию сообщения о принятии такого решения в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной информации, и размещение указанного сообщения на сайте муниципального образования (если он существует) в Интернете. Сообщение о принятии такого решения также может быть распространено по радио и телевидению.

Затем орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа и иным документам. По результатам проверки орган местного самоуправления направляет проект главе муниципального образования или в комиссию на доработку.

После этого глава муниципального образования принимает решение о проведении публичных слушаний по проекту, которые проводятся комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со ст. 28 ГсК РФ.

После завершения публичных слушаний комиссия с учетом их результатов обеспечивает внесение изменений в проект правил и представляет его главе местной администрации. Обязательными приложениями к проекту являются протоколы публичных слушаний и заключение об их результатах. Особо следует подчеркнуть, что юридически обязательным является факт проведения публичных слушаний. Результаты публичных слушаний, выражающие мнение населения, юридического значения для органа местного самоуправления не имеют.

Глава местной администрации после представления ему проекта и обязательных приложений должен принять решение о его направлении в представительный орган местного самоуправления на утверждение или об отклонении проекта и о направлении его на доработку.

В соответствии со ст. 32 ГсК РФ правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления. Правила подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте (при его наличии) поселения, на официальном сайте (при наличии) городского округа в Интернете. Физические и юридические лица вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке. Таким же правом обладают органы государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ.

Требования к установлению территориальных зон. На основании правил землепользования и застройки земли населенных пунктов подразделяются на соответствующие территориальные зоны. Тем самым определяется их внутренняя структура.

На картах градостроительного зонирования, которые содержатся в правилах землепользования и застройки, устанавливаются границы территориальных зон. Границы этих зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. На карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия. Границы указанных зон могут отображаться на отдельных картах (п.4,5ст. ЗОГсК РФ). Это означает, что в правилах землепользования и застройки не устанавливаются границы таких зон. В правилах лишь отражаются ранее установленные границы данных зон.

Каковы критерии выделения указанных зон и установления их границ? Согласно ст. 34 ГсК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом:

возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков;

функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района;

определенных ГсК РФ территориальных зон;

сложившейся планировки территории и существующего землепользования;

планируемых изменений границ земель различных категорий;

предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках;

историко-культурного опорных планов исторических поселений федерального и регионального значения.

Границы территориальных зон могут устанавливаться по линиям магистралей, улиц, проездов; красным линиям[3]; границам земельных участков; границам населенных пунктов и т. д. Следует отметить, что границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия могут не совпадать с границами территориальных зон.

Виды территориальных зон. Согласно ст. 85 ЗК РФ в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, которые отнесены к жилым; общественно-деловым; производственным; зонам инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам. В целом аналогичные виды территориальных зон предусмотрены в п. 1 ст. 35 ГсК РФ.

Земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения. Жилые зоны могут предназначаться для индивидуальной жилой застройки, малоэтажной смешанной жилой застройки, среднеэтажной смешанной жилой застройки и многоэтажной жилой застройки, а также иных видов застройки согласно градостроительным регламентам (п. 5 ст. 85 ЗК РФ). В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства (п. 3 ст. 35 ГсК РФ).

Правовой режим общественно-деловых зон определен в п. 6 ст. 85 ЗК РФ и п. 4—6 ст. 35 ГсК РФ. В их состав могут включаться зоны делового, общественного и коммерческого назначения; предназначенные для размещения социальных и коммунально-бытовых служб; обслуживания объектов, необходимых для производственной и предпринимательской деятельности; зоны иных видов. Общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, объектов среднего профессионального и высшего образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан. В перечень объектов капитального строительства, разрешенных для размещения в общественно-деловых зонах, могут включаться жилые дома, гостиницы, подземные или многоэтажные гаражи.

Особый правовой режим имеют производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктуры. Земельные участки в составе производственных зон предназначены для застройки промышленными, коммунально-складскими, иными предназначенными для этих целей производственными объектами в соответствии с градостроительными регламентами. Земельные участки в составе зон инженерной и транспортной инфраструктуры предназначены для застройки объектами железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, инженерной инфраструктуры, а также объектами иного назначения согласно градостроительным регламентам (п. 7, 8 ст. 85 ЗК РФ).

Согласно п. 7, 8 ст. 35 ГсК РФ в состав производственных зон, зон инженерной и транспортной инфраструктур могут включаться коммунальные зоны — зоны размещения коммунальных и складских объектов, объектов жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, оптовой торговли; производственные зоны — зоны размещения производственных объектов с различными нормативами воздействия на окружающую среду; иные виды производственной, инженерной и транспортной инфраструктуры.

Производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктуры предназначены для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной и транспортной инфраструктур, в том числе сооружений и коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов в соответствии с требованиями технических регламентов.

Земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами[4], используются для отдыха граждан и туризма (п. 9 ст. 85 ЗК РФ). В соответствии с п. 11 ст. 35 ГсК РФ в состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.

Согласно п. 10 ст. 85 ЗК РФ в пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение. Эти земельные участки применяются в соответствии с требованиями, установленными ст. 94—100 ЗК РФ. Земельные участки, на которых находятся объекты, не являющиеся памятниками истории и культуры, но расположенные в границах зон охраны памятников истории и культуры, используются в соответствии с градостроительными регламентами, установленными с учетом требований охраны памятников истории и культуры.

Пункт 11 ст. 85 ЗК РФ предусматривает, что земельные участки в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах представляют собой земельные участки, занятые пашнями, многолетними насаждениями, а также зданиями, сооружениями сельскохозяйственного назначения. Они используются в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами населенных пунктов и правилами землепользования и застройки.

В состав территориальных зон, устанавливаемых в границах черты населенных пунктов, могут включаться зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, развития объектов сельскохозяйственного назначения (ст. 35 ГсК РФ).

Зоны специального назначения предусмотрены в ст. 85 ЗК РФ и ст. 35 ГсК РФ. Они выделяются для размещения кладбищ, крематориев, скотомогильников, свалок бытовых отходов и иных объектов, использование которых несовместимо с функционированием других территориальных зон городских и сельских поселений. Порядок использования территорий зон специального назначения устанавливается правилами застройки с учетом требований государственных градостроительных нормативов и правил, специальных нормативов. В состав территориальных зон могут включаться зоны размещения военных объектов и иные зоны специального назначения (ст. 85 ЗК РФ; ст. 35 ГсК РФ).

Кроме этих зон, органы местного самоуправления могут устанавливать иные виды территориальных зон, выделяемые с учетом функциональных зон, а также особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Земли общего пользования. Эти земли играют большую роль в жизни населенных пунктов, но не выделяются в качестве отдельной территориальной зоны. Согласно п. 12 ст. 85 ЗК РФ к ним относятся земельные участки, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами. Они могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации. В п. 12 ст. 1 ГсК РФ эти земли именуются территориями общего пользования. Это территории (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары), которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц.

Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» предусматривает, что отчуждению (т. е. приватизации) не подлежат земельные участки общего пользования: площади, улицы, проезды, автомобильные дороги, набережные, парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водные объекты, пляжи и другие объекты (п. 8 ст. 28).

Правовой режим земельных участков в составе территориальных зон и в случае, когда градостроительного зонирования проведено не было.

Градостроительное законодательство регулирует процедуры градостроительного зонирования, разработки правил землепользования и застройки, устанавливает требования к градостроительным регламентам, делая акцент на определении условий строительства объектов недвижимости, застройки земель населенных пунктов. Однако остался не решенным в полной мере вопрос о том, на основании каких норм законодательства следует определять правовой режим земель соответствующих территориальных зон и тем самым содержание правил землепользования и застройки, градостроительных регламентов. Нормы ЗК РФ и ГсК РФ о территориальных зонах имеют самый общий характер и содержат лишь перечисление объектов, которые могут находиться в тех или иных зонах. Кроме того, в законодательстве не урегулирован вопрос о том, как определять правовой режим земельного участка в тех населенных пунктах, в которых еще не приняты правила землепользования и застройки.

Правовой режим земель, включенных в состав территориальных зон, устанавливается не только на основе соответствующих норм ЗК РФ и ГсК РФ о территориальных зонах, но и с учетом положений законодательства, регламентирующего режим категорий земель и их видов, которые аналогичны соответствующим территориальным зонам. Прямо об этом сказано только в п. 10 ст. 85 ЗК РФ, согласно которому земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, используются в силу требований, установленных ст. 94—100 ЗК РФ. Вывод о том, что земли в границах территорий памятников истории и культуры должны применяться в порядке, установленном законодательством РФ об охране объектов культурного наследия, следует из анализа содержания подп. 1 п. 4 ст. 36 ГсК РФ.

В тех случаях, когда градостроительное зонирование осуществлено не было, правовой режим соответствующего земельного участка определяется на основе законодательства, регулирующего правовой режим категории земель, аналогичной целевому назначению этого земельного участка. Следует иметь в виду, что во всех этих случаях речь идет о землях населенных пунктов, в отношении которых применяются нормы законодательства, регулирующего правовой режим иных категорий земель. В ряде нормативных правовых актов о землях иных категорий прямо указывается, что их действие распространяется и на земли населенных пунктов. В иных актах такое указание отсутствует.

Например, режим земель, занятых кладбищами, которые могут находиться на землях населенных пунктов и включаются в состав зон специального назначения, определен в Федеральном законе «О погребении и похоронном деле». Местами погребения являются отведенные в соответствии с этическими, санитарными и экологическими требованиями участки земли с сооружаемыми на них кладбищами для захоронения тел (останков) умерших, со стенами скорби для захоронения урн с прахом умерших (пеплом после сожжения тел (останков) умерших), с крематориями для предания тел (останков) умерших огню, а также с иными зданиями и сооружениями, предназначенными для погребения. Места погребения могут относиться к объектам, имеющим культурно-историческое значение.

Создаваемые, а также существующие места погребения не подлежат сносу и могут быть перенесены только по решению органов местного самоуправления в случае угрозы постоянных затоплений, оползней, после землетрясений и других стихийных бедствий (ст. 4 названного Закона). Эти нормы действуют и на землях населенных пунктов, поскольку иное не предусмотрено в данном Законе. Действуют и иные нормативные правовые акты, на основе которых можно установить правовой режим земель, включенных в состав соответствующих территориальных зон.

Требования к градостроительным регламентам. Согласно п. 2 ст. 85

ЗК РФ правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и др.). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

В градостроительных регламентах устанавливаются юридически значимые критерии определения видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Согласно ст. 36 ГсК РФ градостроительные регламенты разрабатываются с учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития; видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования.

Таким образом, по общему правилу (из которого есть исключения, о чем будет сказано ниже) градостроительный регламент одинаков для всех земельных участков и объектов капитального строительства в составе определенной территориальной зоны.

Действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий памятников истории и культуры, территорий общего пользования, а также на участки, занятые линейными объектами или предоставленные для добычи полезных ископаемых.

Земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом. Исключениями являются случаи, когда их эксплуатация опасна для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия. Реконструкция объектов капитального строительства может осуществляться только путем приведения таких объектов в соответствие с градостроительным регламентом или уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции.

В силу п. 3 ст. 85 ЗК РФ градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Важным обстоятельством является то, что такие лица могут применять земельные участки согласно любому предусмотренному градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны виду разрешенного использования. Как указано в п. 2 ст. 7 ЗК РФ, любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования. Однако нужно заметить, что в законодательстве не определена процедура выбора желаемого разрешенного использования.

Регулируя условия определения видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, ГсК РФ одновременно предусматривает определенные границы, в рамках которых допускается такое разрешенное использование. В качестве таковых выступают предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Могут устанавливаться предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь; минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых строительство запрещено; предельное количество этажей или предельная высота зданий, строений, сооружений и другие показатели (ст. 38 ГсК РФ). Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются такие размеры и параметры, их сочетания. Предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства это — неотъемлемая часть разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Особенности установления градостроительных регламентов в исторических поселениях. Применительно к территориям исторических поселений градостроительные регламенты устанавливаются в соответствии с законодательством (п. 5 ст. 36 ГсК РФ). Статья 60 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» содержит положение о том, что градостроительная, хозяйственная и иная деятельность в историческом поселении должна осуществляться при условии обеспечения сохранности объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия, предмета охраны исторического поселения.

В историческом поселении градостроительная деятельность подлежит особому регулированию. Для этого на основе историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований составляется историко-культурный опорный план в границах исторического поселения. Разрабатываются градостроительные регламенты, касающиеся размеров и пропорций зданий и сооружений, использования отдельных строительных материалов, цветового решения, запрета или ограничения размещения автостоянок, рекламы и вывесок, других ограничений, которые необходимы для сохранности объектов культурного наследия и др.

Особенно важно то, что проекты правил землепользования и застройки, подготовленные применительно к территориям исторических поселений федерального значения, подлежат согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия. Проекты правил землепользования и застройки применительно к территориям исторических поселений регионального значения должны быть согласованы с региональным органом охраны объектов культурного наследия. Положение о порядке согласования проектов правил землепользования и застройки, подготовленных применительно к территориям исторических поселений федерального значения, утверждено приказом Министерства культуры РФ от 31 июля 2013 г. № 1063[5].

Индивидуальный подход к установлению правового режима отдельных земельных участков и объектов капитального строительства. Как было отмечено выше, важной целью принятия правил землепользования и застройки является создание условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (п. 1 ст. 30 ГсК РФ). Требования и условия, которые содержатся в градостроительном регламенте, должны распространяться на все земельные участки, которые включены в состав соответствующей территориальной зоны.

Возникает вопрос: можно ли на своем земельном участке построить нечто неповторимое, уникальное и не соответствующее видам и параметрам разрешенного использования? Например, может ли заинтересованное лицо, к числу которых ГсК РФ относит физических и юридических лиц, построить в жилой зоне, отнесенной к зоне застройки индивидуальными жилыми домами, предположим, Пизанскую башню или небоскреб при условии, что потом они не рухнут? Оказывается, можно.

Правовая природа градостроительного зонирования, способы и методы его осуществления, предусмотренные в ГсК РФ, не создают

одинакового правового режима для всех земельных участков и объектов недвижимости на них в пределах одной территориальной зоны. Объясняется это тем, что как земельные участки, так и объекты недвижимости имеют различные характеристики, цели использования и т. п. Подтверждением тому является ряд норм ГсК РФ.

Согласно п. 4 ст. 30 ГсК РФ территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку. Из этого следует вывод, что возможно установление территориальной зоны и тем самым градостроительных регламентов в отношении отдельного земельного участка.

В ст. 35 ГсК РФ определены виды и состав территориальных зон. Согласно п. 15 указанной статьи, помимо этих зон, могут устанавливаться иные виды территориальных зон, выделяемые с учетом функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства.

В соответствии с п. 8 ст. 36 ГсК РФ земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если применение таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Градостроительный кодекс РФ допускает деление территориальных зон на подзоны. Так, согласно его п. 3 ст. 38 в пределах территориальных зон могут устанавливаться подзоны с одинаковыми видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, но с различными предельными (минимальными и (или) максимальными) размерами земельных участков и предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства и сочетаниями таких размеров и параметров.

В соответствии с п. 4 ст. 461 ГсК РФ на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, могут быть расположены иные объекты капитального строительства, вид разрешенного использования и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту.

Статья 39 ГсК РФ предусматривает возможность получения заинтересованным лицом разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства.

Это особая процедура согласования частных и публичных интересов в сфере регулирования градостроительства.

Статья 33 ГсК РФ допускает возможность внесения изменений в правила землепользования и застройки. Согласно п. 3 указанной статьи предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию направляются, в частности, физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их владельцам, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений. Таким образом, основаниями для внесения изменений в правила землепользования и застройки могут быть признаны в том числе факты экономически неэффективного использования недвижимости, отсутствия возможности реализации прав и законных интересов соответствующих лиц.

Внесение изменений в правила землепользования и застройки в указанном случае также представляет собой процедуру, в результате проведения которой согласуются частные и публичные интересы.

Особо следует отметить: ст. 40 ГсК РФ предусматривает, что владельцы земельных участков, размеры которых меньше установленных градостроительным регламентом минимальных размеров земельных участков либо конфигурация, инженерно-геологические или иные характеристики которых неблагоприятны для застройки, вправе обратиться за разрешениями на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Анализ этих правовых норм позволяет сделать вывод о том, что ГсК РФ закрепляет правовые способы и процедуры индивидуального подхода к установлению правового режима отдельных, конкретных земельных участков при градостроительном зонировании.

  • [1] СЗРФ. 1997. № 51. Ст. 5718.
  • [2] На практике выполнение этого требования Закона представляется весьма затруднительным.
  • [3] Красными линиями считаются линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (ст. 1 ГсК РФ).
  • [4] Правовой режим земель, занятых реками, протекающими через территорию поселения, в законодательстве четко не определен.
  • [5] См.: РГ. 2013. 23 окт.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >