СЦЕНАРИИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МО «ТОМАРИНСКИЙ ГО»

ЗАРУБЕЖНЫЙ И РОССИЙСКИЙ ОПЫТ РЕАБИЛИТАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ, НАХОДЯЩИХСЯ НА НИСХОДЯЩЕЙ СТАДИИ ЖИЗНЕННОГО ЦИКЛА

Изучению мирового опыта управления депрессивными муниципальными образованиями уделено внимание многими исследователями.

На наш взгляд, наиболее комплексный подход был применен Шестопаловым А.Г., Борисовым Е.И., Сафроновым К.К. и Калединой Е.С. в работе «Перспективы стратегического развития старопромышленных регионов России» 11071. Они указывают, что анализ зарубежного и российского опыта развития и восстановления городов позволяет выделить их основные стратегии в зависимости от типа, географического положения и возникающих проблем социально-экономического развития МО. Краткое описание каждой выделенной стратегии представлено в табл. 3.1.

Стратегия адаптации к внешней среде основана на развитии существующей промышленности в городе, усилении его основной специализации. Идея заключается в изучении состояния предприятия города и выделении среди них «точек роста», где в дальнейшем должен быть запущен реинжиниринг бизнес-процессов для оперативной реакции на изменения внешней среды, а также с целью внедрения современных технологий.

Инновационная стратегия базируется на развитии принципиально новых для территории высокотехнологичных, экологичных отраслей. Одним из направлений ее реализации является создание диверсифицированных инновационных кластеров. Помимо изменения структуры производства данная стратегия касается изменений городского пространства и политики градорегулирования, а также разработки специальных программ повышения квалификации и переподготовки специалистов.

Стратегия дотирования и субсидирования является наименее эффективной для городского и регионального развития, однако она часто применяется для поддержки моногородов в России в ситуации полного упадка промышленности, нестабильной социально-экономической ситуации и отсутствия каких-либо иных ресурсов развития. Таким образом, данная стратегия заключается в фактическом отказе от мер

Зарубежный опыт реализации стратегических альтернатив развития моногородов

Стратегические

альтернативы

Характеристика

Города, реализующие стратегическую альтернативу

1. Адаптация к внешней среде

Базируется на сложившейся отраслевой специализации Модернизация существующих производств

Ориентация производства на новые рыночные ниши

Выделение «точек роста» Изменение организационной структуры предприятий в сторону более гибкой

Ингольштадт

(Германия)

Шеффилд (Англия) Эссен (Германия)

2. Инновационная стратегия

Развитие принципиально новых высокотехнологичных отраслей Создание диверсифицированных инновационных кластеров Развитие научно-исследовательских институтов

Вынос тяжелой промышленности в пригороды

Разработка и реализация экологической политики

Питтсбург (США) Мията (Япония) Балтимор (США)

3. Дотирование и субсидирование

Отказ от развития производственной сферы

Поддержка моногородов с помощью государственных субсидий и дотаций «Ручное» руководство региональным хозяйством

Создание механизма контроля над расходованием выделяемых бюджетных средств

Кливленд (США) Юбари (Япония) Детройт (США)

4. Расселение

Ликвидация производств Переселение населения в более благополучные районы Содействие населению в поиске новых рабочих мест

Обеспечение выходных пособий работникам малых предприятий

Вудкатерс (Австралия) Флинт (США)

Хасима (Япония)

5. Ориентация на сферу услуг

Изменение структуры экономики, акцент на сфере услуг, культуре, образовании, туризме

Лоуэлл (США)

Острава (Чехия) Томиока (Япония)

Стратегические

альтернативы

Характеристика

Города, реализующие стратегическую альтернативу

Туризм — одно из направлений постиндустриального развития Туризм — быстрый способ стимулировать создание большого количества МСП и изменить структуру экономики

повышения конкурентоспособности производственной сферы и переводе моногородов на существование за счет государственных субсидий и дотаций, что превращает их в зону «жилья и потребления».

Стратегия расселения применяется для наиболее неблагополучных районов и городов. Она связана с ликвидацией всех производств и частичным либо полным переселением жителей в более благополучные районы при сохранении части производств на вахтенном режиме.

Стратегия ориентации на сферу услуг непосредственно связана с изменением структуры экономики и смещением акцента в сторону третичного сектора, в сферу культуры, образования и туризма. В данном случае чаще всего именно туризм рассматривается в качестве ключевого направления развития, поскольку в туристической отрасли имеется возможность инициировать создание большого числа новых малых предприятий и, следовательно, новых рабочих мест с высоким уровнем доходов за сравнительно короткий срок за счет использования имеющихся ресурсов исторического, в том числе индустриального, наследия. Туристическая отрасль не только способствует снижению зависимости городской экономики от промышленных предприятий, но и стимулирует развитие физической инфраструктуры, а также способствует улучшению имиджа города, делая его более конкурентоспособным с точки зрения маркетинговой составляющей.

Описанные стратегии выведения моногородов из кризиса были проанализированы специалистами группы компаний Stas Marketing на предмет их применимости в современных российских условиях. Анализ распределения моногородов по территории России позволил определить среди них двенадцать подтипов в зависимости от принадлежности к одному из видов старопромышленных регионов (табл. 3.2).

Составленная матрица является простым инструментом и может быть использована как на федеральном уровне для уточнения государственной политики в отношении моногородов, так и самими моногородами и (или) старопромышленными регионами в процессе определения направлений развития, в частности, при разработке конкретных мер поддержки моногородов. Кроме того, разработанная в ходе исследо-

Применимость стратегий развития моногородов

Тип моногорода

1. Адаптация к внешней

среде

2. Инновационная стратегия

3. Дотирование и субсидирование

4. Расселение

5. Ориентация на сферу УСЛУГ

Стабильные

старопромыш-

ленные регионы

Финансово устойчивые, инновационные

1/2

1

0

0

1/2

Финансово неустойчивые, инновационные

1/2

3/4

1/4

0

1/2

Финансово устойчивые, неинновационные

1

3/4

1/4

0

1

Финансово неустойчивые, неинновационные

1/4

1/4

1/2

1/4

1/2

Старопромышленные ре-

гионы в зоне

риска

Финансово устойчивые, инновационные

3/4

3/4

1/4

0

1/2

Финансово неустойчивые, инновационные

1/2

1

1/2

0

1/2

Финансово устойчивые, неинновационные

1/2

3/4

1/4

0

1

Финансово неустойчивые, неинновационные

1/2

1/4

3/4

1/2

1

Неконкурентоспособные ста-ропромыш-

ленные ре-

гионы

Финансово устойчивые, инновационные

1/2

3/4

1/2

0

1/2

Финансово неустойчивые, инновационные

1/4

1

3/4

1/2

1/4

Финансово устойчивые, неинновационные

1/2

0

1/2

1/4

1

Финансово неустойчивые, неинновационные

0

1/4

1

3/4

3/4

1 — максимально применима, 0 — неприменима

вания классификация регионов и городов может быть использована при оценке и корректировке существующих на сегодняшний день мер поддержки моногородов с учетом специфики их распределения по регионам России.

Авторы Алейникова И.С., Артемьева Е.А., Легкая Ю.М. и др. [8], обобщая результаты собственного исследования зарубежного опыта восстановления и развития депрессивных городов, отмечают, что ключевым фактором успеха является использование преимуществ города: уникального туристско-рекреационного потенциала (Острава), развитой транспортной инфраструктуры (Бирмингем), заинтересованности градообразующей фирмы (Камаиши), развитость местного самоуправления (Цюрих), устойчивости градообразующего предприятия к кризисным потрясениям (Инголыптадт).

При этом наиболее успешными авторы считают города, в которых прослеживается высокая заинтересованность в развитии территории со стороны местных властей и налаживание тесной кооперации с градообразующим предприятием (предприятиями). Кроме того, поддержка «профильных» промышленных предприятий города, в конечном итоге, оказывается малопродуктивной и неэффективной. Значительный прогресс наблюдается в тех поселениях, где основные усилия направляются на стимулирование предпринимательства: курсы переподготовки, организация бизнес-инкубаторов, создание новых производств градообразующим предприятием, налоговые льготы. Проекты по реализации туристского и рекреационного потенциала (развитие инфраструктуры, активный пиар достопримечательностей (поддерживаемый соответствующим оформлением памятников в международных культурных организациях), экологические мероприятия) — имеют положительный эффект как на смещение акцентов в структуре экономики города в сторону сектора услуг, так и на формирование положительного бренда города. Снижению социальной напряженности в монопоселении способствует возможность миграции внутри страны, а также развитие агломерационных связей с крупными городами и наращивание агломерационного эффекта.

Российские ученые предлагают различные подходы к разработке стратегических альтернатив развития муниципальных образований.

Ореховский П.А. в работе «Моделирование, прогнозирование и планирование развития муниципального образования» [68] считает, что для органов местного самоуправления весьма полезна разработка основных сценариев эволюции города, которые необходимы для определения основных приоритетов и разработки стратегии развития муниципального образования.

Он указывает, что сценарии должны строиться на долгосрочную (15—20 лет) перспективу. По своей сути, они представляют собой варианты анализа сложившихся тенденций эволюции города при различных допущениях. Для города, находящегося в любой фазе развития, должно быть построено по крайней мере три варианта таких сценариев:

  • 1. Простой (линейной) экстраполяции. Этот сценарий должен отвечать на сакраментальный вопрос «что будет, если ничего не делать»; другими словами, как сложится ситуация, если городская администрация будет работать в том же стиле, в каком она работала предыдущие годы. «Ничего не делать» — в данном случае означает лишь отказ от принятия решений, которые могут существенно поменять долгосрочную перспективу — такие решения обычно связаны с сопротивлением определенных властно-хозяйственных групп и могут негативно сказаться на исходе ближайших выборов. В то же время естественно, что текущая хозяйственная деятельность и задачи местного самоуправления реализуются городской администрацией полностью. Следует также отметить, что в условиях, когда город находится в фазе развития, такой сценарий и соответствующая линия поведения администрации может быть вполне удовлетворительной.
  • 2. Реконструкции городских подсистем. В этом случае рассматривается вариант существенного изменения городской среды, ее внутренних характеристик. В частности, в этом случае городская администрация разрабатывает и реализует программы реконструкции жилого фонда и сноса трущоб, занимается оптимизацией работы транспортной сети и инженерных сооружений, ускоряет процессы банкротства убыточных предприятий и перераспределяет земли в промышленной зоне, характеризующиеся низкой доходностью и т.д. Это — наиболее перспективный и одновременно наиболее рискованный сценарий. Его реализация может привести к существенному изменению параметров городских подсистем и, в случае успеха, вернуть город в фазу развития.
  • 3. Использования внешних источников развития. В этом случае в рамках сценария должны быть проанализированы результаты строительства в городе новых предприятий или объектов межрегионального значения, размещения мигрантов, строительства жилья для демобилизуемых офицеров по линии Министерства обороны и т.д. Такого рода меры часто бывают внутренне противоречивы: в частности, строительство нового жилья для офицеров позволяет задействовать мощности простаивающих городских строительных организаций, но впоследствии может привести к обострению проблемы безработицы. С другой стороны, участие города в реализации национальных и международных научных, оборонных, промышленных или каких-либо иных приоритетов может вывести его надолго в центры не только отечественного, но и мирового развития.

В работе «О трех сценариях развития российских малых городов» 1271 на основе географического подхода В. Глазычев описал три основных сценария развития малых городов России.

Первый подходит для тех населенных пунктов, которые территориально близки к какому-либо региональному центру на расстоянии 40—60 километров вокруг крупного города. Эти часто многочисленные небольшие поселения имеют шансы стать неотъемлемой частью успешной агломерации. Жить в них дешевле и даже удобнее, чем в центре, а добираться до работы в главном городе не так долго. Это и является ключевым фактором его выживания.

Второй сценарий рассчитан на города, которые расположены в местах, пригодных для сельского хозяйства. Если поблизости с таким населенным пунктом кто-то решает организовать современный агрокомплекс, он будет нуждаться в людях с городской культурой, в эффективных работниках и менеджерах. В этом случае город может стать своеобразным сервисным центром для какого-либо предприятия агропромышленного комплекса.

Третий сценарий предусматривает использование туристского потенциала муниципального образования. Далеко не все могут стать успешными подобно Суздалю из-за крайне неразвитой туристской инфраструктуры. Но это позволит диверсифицировать доходы малых городов и, тем самым, повысить степень финансовой устойчивости.

Авторы Ветров Г.Ю., Косарева Н.Б., Либоракина М.И., А.В. Новиков, Пузанов А.С. и Сиваев С.Б. в работе «Российская урбанизация на перепутье: к “городу-саду” или в “город-огород”»? (Сценарии развития российских городов)» 1251 предполагают осуществить формирование возможных сценариев развития городов России в некотором пространстве, которое задается двумя осями координат. Одна из них описывает качество городской системы управления. Причем главным критерием оценки качества выступает развитие демократических свобод и институтов. В этой шкале внизу будет находиться город в условиях тоталитарного режима (как минимум, в условиях отсутствия местного самоуправления), вверху — город в условиях самоуправления гражданского общества. Вторая ось — оценка мобильности населения: слева — низкая мобильность, справа — высокая мобильность.

В рамках разработанного авторами подхода ими разработаны три основных модели (сценария) развития городов. В интересах нашего исследования сделаем акцент на сценариях развития малых городов.

Первый сценарий (этап): «бюрократическая модель развития». Малые города теряют статус административных центров, местные чиновники остаются не удел. В большинстве малых городов местная промышленность не выдерживает конкуренции с крупным корпоративным бизнесом, остро стоит проблема занятости. Большая часть населения живет за счет собственного натурального хозяйства. Государство пытается активно вмешиваться по двум направлениям — с одной стороны, формируется государственная программа ликвидации неперспективных городов (в основном, северных поселений), с другой — активно пропагандируется идея «заселения Сибири и Дальнего Востока». Для городов и регионов приграничной полосы устанавливаются многочисленные льготы, северные коэффициенты и надбавки пересматриваются и, по существу, превращаются в приграничные.

Второй сценарий (этап): «корпоративная модель сохранения устойчивого экономического роста». Экономической основой для «запуска сценария» становится сохранение устойчивого экономического роста. Развиваются полноценные региональные центры (всего около 10) с функциями «второго порядка». Формируется полноценная сеть средних и малых городов как системы центральных мест. Сеть малых городов «нормализуется» — они либо включаются в зоны агломераций более крупных городов, формируя их пригороды, либо попадают в систему центральных мест с функцией обслуживания территории (сервис, переработка местной продукции), либо постепенно ликвидируются естественным путем вследствие оттока населения. Вместе с тем информатизация и развитие коммуникаций пока не зашли так далеко, чтобы обеспечить малому городу включение в «виртуальное пространство». Распространение этой функции начинается, прежде всего, в зонах непосредственного тяготения больших городов. Происходит отток населения с северной части страны, компенсирующийся распространением вахтового метода освоения. Происходит целый ряд процессов:

  • • сужение полосы городского расселения,
  • • постепенное отмирание и закрытие городов с неудачным расположением,
  • • рост крупных городов-миллионеров (2—3 млн чел.) с диверсифицированной структурой занятости,
  • • сдвиг населения в южные районы европейской России, сопровождающийся социальными конфликтами на почве противодействия ксенофобии и земельной реформе,
  • • политические осложнения в системе федерализма благодаря ломке этнических границ крупными космополитическими городскими центрами.

Третий сценарий (этап): «модель развития гражданского общества». Для

малых городов становятся реальностью две возможности подключения к глобальной экономике: либо обнаружить себя как пригород (возможно, с помощью скоростных систем транспорта), либо стать частью виртуального пространства Интернета. Для малых удаленных городов, где производство материальных товаров все менее и менее рентабельно, основанная на Интернете система занятости, становится эффективным решением проблемы сохранения налоговой базы и расширения «спектра социальных ролей». В этом случае подоходный налог (а не только налог на недвижимость станет основой доходов бюджета). По сути дела, само существование системы малых городов, удаленных от крупных рыночных центров, транспортных узлов, аэропортов, зависит исключительно от средств Интернет-коммуникаций, способности найти и осуществлять работу через Интернет, системы электронных расчетов, возможностей получать хорошее образование и регулярно осуществлять повышение квалификации.

По мнению авторов, процесс развития российских городов необратим — они будут стремиться к «идеальной» модели, условия которой позволят в наибольшей степени обеспечить эффективное развитие самих городов и «встроить» их в общенациональную систему расселения.

Наиболее глубоко, на наш взгляд, к проблеме развития муниципальных образований, находящихся на нисходящей стадии жизненного цикла, подходит Тургель И.Д. [98]. Автор формулирует пять наиболее вероятных сценариев развития города, находящегося на завершающей фазе жизненного цикла.

Первый сценарий: «Инерционное развитие города» характеризуется отсутствием активных действий в сложившейся ситуации. В его основу положено предположение о неизменности характера управления в прогнозируемом интервале времени в условиях слабой изменчивости внешней среды. Этот сценарий не предусматривает акцентов на конкретных целях и направлениях социально-экономического движения города. Перспективы города будут определяться в большей мере внешними движущими силами, возможностями городского сообщества и муниципальных структур адаптироваться к складывающейся ситуации.

При этом в городах с угасающей динамикой развития активизируются негативные тенденции депопуляции населения; повышается уровень зарегистрированной безработицы; усиливается отток молодежи, не имеющей достаточного спектра возможностей для продолжения образования и профессиональной самореализации, а также наиболее высококвалифицированных работников. Вместе с тем, когда наиболее активная часть населения находит формы самоадаптации, в первую очередь за счет маятниковой и безвозвратной миграции, негативные процессы в социально-демографической сфере стабилизируются, достигнув уровня отрицательного равновесия, которое может быть столь же устойчивым, как и положительное.

Второй сценарий: «Консервация города». Он реализуется, когда в силу необратимых изменений социально-экономической и экологической ситуации встает вопрос о фактической ликвидации данного города (поселка городского типа) с эвакуацией большей части населения. В этом случае объектом реабилитации становится, по существу, не сам город, а его население.

При этом Тургель И.Д. указывает, что по каждому из таких городов (или кризисной агломерации городов и поселков городского типа) должна быть разработана специальная федеральная программа. Это диктуется:

  • а) масштабностью необходимых действий;
  • б) их чрезвычайным, по существу, характером (неприемлемо высоким уровнем экономических и социальных издержек в случае, если развитие событий будет пущено на самотек);
  • в) «экстерриториальностью» таких программ (необходимостью реализации их на территории, как минимум двух субъектов РФ — того, откуда осуществляется переселение, и того, куда оно осуществляется в своей организованной части);
  • г) отсутствием достаточных источников финансирования в самом данном городе и субъекте РФ.

Третий сценарий: «Кардинальное обновление прежней функциональной специализации». Он реализуется в том случае, когда основная отрасль хозяйственной специализации не находится на завершающей фазе жизненного цикла и ведущие градообразующие предприятия обладают возможными выходами из кризиса за счет кардинального обновления ассортимента, повышения качества производимой продукции, привлечения новых поставщиков, выхода на новые рынки сбыта. Его привлекательность обусловлена различными факторами. Особенно важно здесь обратить внимание на повышение числа технологических переделов, которые сосредоточены на предприятиях градообразующего комплекса. В этом случае увеличивается объем добавленной стоимости, которая остается на территории города, в рамках сложившейся специализации происходит горизонтальная и вертикальная диверсификация, градообразующие предприятия начинают реализовывать свои функции на новых пространственных уровнях. В результате город максимально уходит от самого неблагоприятного вида моноспециализации — это специализация на производстве продукта начальных стадий технологического цикла.

Четвертый сценарий: «Формирование новой функциональной специализации, органически связанной с прежней». В этом случае выявленные конкурентные преимущества города органически связаны с уже существующими. Например, город, специализирующийся ранее на нефтедобыче в силу истощения собственной сырьевой базы, но, например, удачного транспортно-географического положения, становится региональным центром нефтепереработки или переработки попутного газа. Или же город, специализирующейся на угледобыче начинает разрабатывать иные месторождения полезных ископаемых, которые могут дать начало новому технологическому циклу на территории города. При этом целесообразно, чтобы новые виды хозяйственной специализации были ориентированы на более высокие переделы продукции, по сравнению с тем видом хозяйственной специализации, который себя уже исчерпал. Так город — центр добычи минерального сырья может превратиться в город — центр его переработки, или же в город — ремонтную базу, а при благоприятном изменении транспортной сети — в региональный транспортно-логистический центр, обслуживающий в первую очередь потребности предприятий региона, которые относятся к прежней сфере функциональной специализации.

Пятый сценарий: «Формирование новой функциональной специализации, не имеющей органической связи с предшествующей». Этот сценарий предполагает развитие таких направлений деятельности, которые ориентированы на активизацию использования факторов территориального развития, взаимозаменяющих прежние факторы развития градообразующих предприятий. Эта задача, в общем случае, не может быть решена на основе самофинансирования действующих в городе предприятий и требует концентрации усилий, в первую очередь, на уровне субъекта РФ. Это связано с общей решающей ролью данного уровня в обеспечении выхода страны из инвестиционного кризиса. Новыми источниками городского развития могут стать:

  • • развитие отраслей, ориентированных на удовлетворение материальных и духовных потребностей населения города,
  • • усиление центральных функций города
  • • выявление возможностей экономической интеграции с городами и предприятиями, входящими в другие территориально-отраслевые системы, действующие на территории другими.

Условием эффективности подобной стратегии будет являться четкая формулировка системы целей, которых хочет достичь город в процессе ее реализации.

Тургель И.Д. пишет, что редкими исключениями, реабилитация умирающего города возможна только при условии координации усилий федеральных, региональных и местных органов власти, однако распределение ответственности между ними должно отличаться в зависимости от причин, масштабов кризиса и возможностей его преодоления 198] .

Так, она считает, что в первую очередь федеральный уровень должен отвечать за реализацию политики реабилитации по отношению к городам, чья имущественная база разрушена в ходе техногенных и крупномасштабных катастроф. Системные решения на федеральном уровне должны приниматься и в том случае, когда завершение жизненного цикла города связано с завершением жизненного цикла отраслей, бывших ранее локомотивами национальной экономики или изменением национальной оборонной доктрины и как следствие сокращением госзаказа.

На региональном уровне целесообразно сосредоточить разработку программ реабилитации таких городов, для которых возможно формирование новой функциональной специализации, органически связанной с прежней, что, естественно, требует существенно меньше финансовых вложений. Региональные власти могли бы решать вопросы и по реабилитации городов, градообразующий комплекс которых ориентирован на работу в первую очередь на локальных и региональных рынках. Т.е. ключевым в определении уровня принятия решений должен стать тот уровень управления, который в состоянии максимально повлиять на главный фактор, вызвавший завершение жизненного цикла города.

По мнению Тургель И.Д. местные органы власти должны и могут выступать как партнеры, инициаторы принятия программ городского развития, выразители интересов местного сообщества, но они не в состоянии выступить ключевым фактором «запуска» программы реабилитации. Это не означает, что роль местных органов сводится к пассивному ожиданию финансирования из вышестоящего бюджета. Нет, они и население города должны стать активными участниками процесса городского возрождения, однако масштаб экономических, политических и финансовых проблем, которые необходимо в данном случае решать, непосилен, если их решение возлагается только на уровень местного самоуправления, и даже формально находится вне рамок возложенных на него полномочий.

Таким образом, выбор стратегии реабилитации муниципального образования должен стать результатом согласованных системных взаимодействий между федеральным, региональным, местным уровнями управления и ведущими предприятиями территории.

Подводя итоги краткому обзору зарубежного и российского опыта реабилитации малых и средних муниципальных образований, находящихся на нисходящей стадии социально-экономического развития, отметим, что существует четыре основных направления развития таких территорий'.

  • 1. Депрессивные муниципальные образования, которые находятся вблизи крупных административных или промышленных центров. Путь развития таких городов — это превращение их в «спальные районы» больших городов.
  • 2. Депрессивные муниципальные образования, которые являются административными центрами муниципальных территориальных образований и могут развиваться именно как административно-управленческие центры.
  • 3. Депрессивные муниципальные образования, которые находятся на удалении от крупных населенных пунктов на территориях с благоприятными условиями для развития сельского хозяйства. Их путь развития — создание на их базе крупных агропромышленных центров при развитии на их территориях предприятий по производству и переработке продукции сельского хозяйства.
  • 4. Депрессивные муниципальные образования, которые находятся в старопромышленных районах. Их путь развития — создание на их территориях туристских зон, развитие различных видов туризма и ориентация на развитие сферы услуг в целом.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >