З. ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫХ ЗЕМЕЛЬ

Правовые аспекты государственного и муниципального контроля за использованием земель сельскохозяйственного назначения: направления совершенствования

Использование земель сельскохозяйственного назначения - стратегически важная составляющая отечественной экономики и производства, потому что земельные угодья справедливо можно назвать «источником продуктов питания». Современное законодательство предусматривает разнообразие видов земельных угодий, критериев их отнесения к сельскохозяйственным землям, видов правонарушений, а также ответственности за их совершение. Все это обусловливает необходимость четкого структурирования законодательных норм с целью их разъяснения и повышения доступности для субъектов хозяйствования. Кроме того, необходимо повышение эффективности контроля за использованием сельскохозяйственных земель, а также на улучшение координированности различных органов контроля.

Земля испокон веков являлась главным ресурсом в сельском хозяйстве, источником производства продуктов питания. Для обеспечения продовольственной безопасности РФ, а также в условиях сокращающейся площади обрабатываемых сельскохозяйственных земель, особую актуальность приобретает проблема рационального использования и охраны земельных ресурсов. Данное обстоятельство во главу угла ставит вопрос эффективного контроля за использованием земельных ресурсов на всех уровнях управления [88]. На наш взгляд, большое внимание следует уделять наряду с государственным контролем и контролю на уровне муниципального образования в связи с тем, что он является базовым.

  • 20 июля 2015 г. был утвержден приказ Минэкономразвития России № 486, содержащий административный регламент по исполнению Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственной функции по осуществлению государственного земельного надзора. В соответствии с этим приказом государственный контроль за использованием земли может осуществляться в четырех формах:
  • 1) проведение проверок;
  • 2) принятие мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений;
  • 3) систематическое наблюдение за исполнением требований земельного законодательства;
  • 4) проведение анализа и прогнозирования состояния исполнения земельного законодательства.

В соответствии со статьей 23 регламента плановые проверки землепользования юридическими лицами, органами государственной власти, индивидуальными предпринимателями, гражданами проводятся не чаще одного раза в три года, органами местного самоуправления - не чаще одного раза в два года.

Для выездных и документарных проверок также установлены сроки проведения в год, в зависимости от проверяемого субъекта:

Общий срок не может превышать двадцати рабочих дней;

  • - для малого предприятия - пятидесяти часов;
  • - для микропредприятия - пятнадцати часов.

В исключительных случаях срок проведения выездной плановой проверки продлевается не более чем на двадцать рабочих дней;

  • - для малых предприятий - не более чем на пятьдесят часов;
  • - для микропредприятий - не более чем на пятнадцать часов.

Для юридического лица, которое осуществляет свою деятельность на территории нескольких субъектов РФ, общий срок проведения проверки не может превышать шестидесяти рабочих дней.

Порядок проведения проверок следующий: в случае осуществления плановой проверки - в соответствии с разработанным планом проверок, в случае внеплановой проверки - при выявленных основаниях для ее проведения, - территориальный орган государственного земельного надзора издает распоряжение о проведении соответствующей проверки землепользования конкретным экономическим субъектом. Дальнейший процесс представлен нами пошагово.

Шаг 1. Органы государственного надзора уведомляют экономический субъект о проведении проверки.

Шаг 2. Органами государственного надзора осуществляется запрос необходимой документации для проведения документарной проверки.

Шаг 3. Проводится документарная проверка. В случае выявления ошибок и (или) противоречий в представленных проверяемым лицом документах, а также при обнаружении несоответствий сведений проверяемого и сведений Росреестра (территориального органа), информация об этом направляется проверяемому лицу, который должен в течение десяти рабочих дней предоставить необходимые пояснения в письменной форме.

Шаг 4. В случае, если не представляется возможным оценить соответствие деятельности проверяемого требованиям законодательства, а также удостовериться в полноте сведений, предоставленных проверяемым лицом в ходе документарной проверки, осуществляется выездная проверка.

Шаг 5. По итогам проведения выездной проверки оформляются результаты, составляется акт проверки: при отсутствии нарушений - с занесением в личное дело, при наличии нарушений - с направлением дела в суд. Существует два возможных варианта постановлений суда в случае выявления нарушений: для нецелевого использования - постановление о прекращении производства по делу, для нерационального - постановление о назначении административного наказания (административного штрафа).

При наложении административного штрафа уполномоченным исполнительным органом государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля виновному в нарушении земельного законодательства лицу в обязательном порядке выносится предписание о допущенных земельных правонарушениях, которое содержит следующую информацию:

  • 1) указание на допущенное земельное правонарушение;
  • 2) срок устранения земельного правонарушения, который не может превышать 6 мес;
  • 3) указание на возможное принудительное прекращение права на земельный участок в случае неустранения земельного правонарушения (согласно п. 2 ст. 54 Земельного кодекса);
  • 4) разъяснение прав виновного лица в случае, если осуществляется процедура принудительного прекращения прав на земельный участок;
  • 5) а также иные необходимые условия.

Природоохранные полномочия органов местного самоуправления по контролю в сфере земельных отношений. Природоохранные полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений сконцентрированы, главным образом, в рамках институтов охраны земель и земельного контроля [71].

Охрана земель муниципальными образованиями осуществляется в рамках специальных программ охраны земель муниципального уровня. Данные программы, в соответствии со статьей 13 Земельного кодекса РФ, обязательно должны включать в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий. Так, например, Программа социально-экономического развития города Чебоксары на 2012-2014 гг. с прогнозом до 2016 г.» предусматривала следующие мероприятия, осуществляемые муниципальным образованием: развитие земельных ресурсов и управление муниципальной собственностью; обеспечение уровня экологической безопасности [39]. В числе основных результатов программы выделены: повышение экологической безопасности, улучшение состояния окружающей среды и развитие конкурентного рынка земли и недвижимости.

По нашему мнению, муниципальные программы могут явиться эффективным инструментом охраны земель, так как мероприятия, проводимые в рамках таких программ, позволяют заблаговременно предотвратить возможный ущерб, например, от санкционированных и несанкционированных свалок, что является нарушением требований статьи 8.7 КОАП РФ.

Полномочиями органов местного самоуправления в рамках осуществления функций управления и распоряжения земельными участками, находящимися в муниципальной собственности в соответствии со статьей 11 Земельного кодекса, являются резервирование земель, изъя-

тие земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства РФ правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

В случае принадлежности земельных ресурсов к государственной собственности контроль за их использованием осуществляется исполнительным органом государственной власти в пределах их компетенции (ст. 9-11 ЗК РФ).

Приказом Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору от 2 мая 2012 г. определен перечень должностных лиц Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальных управлений, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях.

Ответственность за нарушения в сфере землепользования. В соответствии с главой 13 Земельного кодекса выделяется 4 вида ответственности за нарушения в сфере землепользования:

  • - административная;
  • - уголовная;
  • - дисциплинарная;
  • - материальная.

Административная ответственность наиболее распространена в сфере землепользования, она применяется в тех случаях, когда степень тяжести нарушения не обосновывает применение мер уголовной ответственности.

В соответствии с нормами Кодекса об административных правонарушениях выделяются следующие виды нарушений в землепользовании:

  • - порча земель (ст. 8.6. КОАП РФ);
  • - невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв (ст. 8.7 КОАП РФ);
  • - использование земельных участков не по целевому назначению (ст. 8.8 КОАП РФ),
  • - невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ст. 8.8 КОАП РФ).

Таким образом, по формальным признакам земельные правонарушения в соответствии с «административным критерием» представлены в двух формах: нерациональное и нецелевое использование.

Перечень признаков неиспользования земельных угодий для ведения сельскохозяйственного производства утвержден постановлением Правительства РФ от 23.04.2012 г. № 369. К таким признакам относятся: фактическое неиспользование земельных угодий по назначению, а также 48

определенный уровень их заселенности, закустаренности, закочкаренно-сти и заболачивания.

В части использования сельскохозяйственных земель административная ответственность предполагает предупреждение, наложение административного штрафа, вплоть до лишения права пользования земельным участком, о которых речь шла выше.

Следует отметить, что субъектами уголовной ответственности могут быть только граждане (данная категория включает должностных лиц), в отличие от административной.

Уголовная ответственность за земельное правонарушение наступает в том случае, когда это нарушение имеет признаки общественно опасного деяния, т.е. является преступлением [63]. Она прописана в статьях 170 и 254 Уголовного кодекса РФ. Первая предполагает наказания за регистрацию незаконных сделок с недвижимым имуществом, вторая - за порчу земли. По большей части нарушение сельскохозяйственного землепользования попадает под рамки ответственности статьи 254 УК РФ, которая наступает в случае действия (бездействия) по нарушению правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде [77].

Согласно статье 75 Земельного кодекса дисциплинарную ответственность несут должностные лица и работники организации, виновные в совершении земельных правонарушений, по которым организация понесла административную ответственность за проектирование, размещение и ввод в эксплуатацию объектов, оказывающих негативное (вредное) воздействие на состояние земель, их загрязнение химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами. При этом наложение дисциплинарного взыскания не исключает применения других видов ответственности, к примеру, уголовной.

С юридической точки зрения, единый исчерпывающий перечень дисциплинарных проступков в сфере землепользования отсутствует. Однако практический опыт показывает, что наиболее часто встречающимися нарушениями являются непринятие эффективных мер по борьбе с сорняками, различными видами эрозии, нарушение техники мелиоративных мероприятий и агротехники возделывания культур, переизбыток химических удобрений, ядохимикатов, ухудшающих плодородие земель.

Материальная ответственность предполагает возмещение в полном объеме вреда, причиненного земельными правонарушениями, а также приведение земельных участков в пригодное для использования состояние (ст. 76 Земельного кодекса). В случае самовольного занятия земель-

ных территорий1, такие участки подлежат возврату собственникам, а понесенные за это время правонарушителем затраты не подлежат компенсации.

Ранее нами были рассмотрены юридические виды ответственности, однако в рамках сельскохозяйственного производства следует выделить также экономическую, а точнее - налоговую ответственность. Она возникает ввиду того, что Налоговым кодексом ПФ предусмотрена льготная ставка земельного налога (0,3% против 1,5%) в отношении земельных участков, «отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения или к землям в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах и используемых для сельскохозяйственного производства» [7]. Актуальность выделения налоговой ответственности в отдельную категорию подтверждается также тем, что по данным 2014 г. только лишь в Смоленской и Брянской областях Управлением Россель-хознадзора направлено в ФНС 30 материалов с целью применения повышенной ставки налога на земельные участки, используемые с нарушением земельного законодательства.

В случае, если органами государственного надзора будет обнаружен факт нецелевого использования земель, налоговые органы обязаны доначислить земельный налог по ставке 1,5% с даты акта о совершении правонарушения. Данные разъяснения представлены Управлением ФНС России по Московской области [38]. Такие решения, в частности, приняты Постановлением ФАС Восточно-Сибирского округа от 07.07.2011 г. по делу № А78-8438/2010, Постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 03.09.2014 г. по делу № А55-26412/2013, Постановлением ФАС Северо-Западного округа от 26.09.2011 г. по делу № А21-8681/2010.

Предложения по повышению эффективности муниципального контроля за использованием сельскохозяйственных земель. Для повышения эффективности муниципального контроля за использованием земель сельскохозяйственного назначения, а также дополнительной собираемости земельного налога и пополнения местных бюджетов следует создать на муниципальном уровне специальную межведомственную комиссию, включив в ее состав представителей ИФНС, Россельхознад-зора, Ростехнадзора, предоставив им полномочия по контролю за рациональным и целевым использованием сельхозугодий. В рамках проведенного исследования мы отталкивались именно от уровня муниципалитетов, так как нельзя заставить контролировать региональные власти, потому что их сложно заинтересовать, ведь земельный налог относится

В контексте данной монографии - сельскохозяйственных угодий.

к местному уровню. Кроме того, работа комиссии предполагает проверки, а на уровне муниципалитетов эти проверки делать намного проще.

Для повышения эффективности работы межведомственной комиссии целесообразно создать единую информационную базу для внутреннего пользования такими ведомствами, как ФНС, Россельхознадзор и Ростехнадзор, содержащую информацию о налогоплательщиках, владеющих землями сельскохозяйственного назначения, но не использующих их по целевому назначению. Кроме того, в такой базе будут содержаться и другие сведения, а именно информация о людях:

  • - осуществляющих хранение, переработку и реализацию продукции животного и растительного происхождения;
  • - осуществляющих розничную реализацию ветеринарных лекарственных препаратов;
  • - владеющих земельными участками, но уклоняющихся от регистрации в установленном порядке права собственности, а, соответственно, и от уплаты земельного налога.

Актуальность реализации предлагаемых мероприятий подтверждается тем, что в ряде регионов уже предпринимаются контрольные меры, однако механизм контроля не носит системного характера. К примеру, 25 мая 2010 г. Управление ФНС по Тверской области и Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Тверской и Псковским областям подписали соглашение о взаимодействии и информативном обмене между данными госструктурами после соответствующих запросов. С 21 октября 2013 г. подписано соглашение об информационном взаимодействии между Управлением ФНС по Московской области, Управлением Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по городу Москве, Московской и Тульской областям, Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области. Однако практика показала, что такие запросы значительно увеличивают длительность проверок.

Создание на муниципальном уровне специальной межведомственной комиссии из представителей ИФНС, Россельхознадзора, Ростехнадзора предполагает наделение полномочий уже занятых в данных структурах сотрудников по контролю за использованием земель, что является их прямой обязанностью. Несомненно, в первые годы функционирования такой комиссии расходы на ее содержание могут и, вероятнее всего, будут превышать дополнительные поступления от выявленных ей правонарушений. Однако в перспективе предполагается, что при ответственном отношении к работе, отношение к земле ее собственников и пользователей станет более обдуманным и ценным.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >