Земельный налог как инструмент государственного контроля за использованием земель сельскохозяйственного назначения

Система государственного регулирования землепользования России включает административные и налоговые инструменты. В данной части исследования особое внимание уделено именно земельному налогу, потому что его потенциальные возможности, как рычага государственного управления, используются лишь в незначительной степени. Земельный налог в России не способен в полной мере выполнять свою главную функцию - регулирование земельных отношений, так как он слабо влияет на уровень и характер использования земли и не побуждает к применению наиболее эффективных методов земледелия [108]. Действующая ставка налога 0,3% от кадастровой стоимости земель не дает необходимого стимулирующего эффекта.

Фактические возможности дальнейшей минимизации нагрузки по земельному налогу для сельского хозяйства отсутствуют, а единственным направлением научных изысканий остается поиск вариантов, направленных на усилении фискальной функции земельного налога для субъектов, не использующих сельскохозяйственные земли по назначению. С этой целью в монографии особое внимание уделено зарубежному опыту налогового стимулирования целевого использования сельхозугодий, а также возможности его заимствования и адаптации в российских условиях.

Вопрос зарубежного опыта налогообложения земель сельскохозяйственного назначения представляется необходимым с целью выявления наиболее эффективных механизмов функционирования земельного налога и возможности его имплементации в отечественной практике.

Аналогия с российской системой отмечена в поземельном налогообложении Канады, странах Центральной и Восточной Европы, Чехии.

В Канаде ставка налога варьирует по провинциям. При оценке сель-хозземель учитываются такие факторы, как форма использования, рельеф местности, плодородие и наличие инфраструктуры. С учетом того, что Правительством Канады поставлена цель максимально снизить налоговое бремя фермеров, балансовая стоимость земель сельскохозяйственного назначения оценивается по минимальному уровню [134].

В странах Центральной и Восточной Европы налогообложение земель четко дифференцировано в зависимости от качества земель, широко используются кадастровые оценки при установлении налога за отвод сельскохозяйственных земель для несельскохозяйственных нужд [65]. Так, в Болгарии с конца 1980 гг. применяются дифференцированные ставки земельного налога, с некоторыми корректировками они действуют и в настоящее время. Пахотные земли разделены на 11 групп по их качеству с различными ставками земельного налога, отличающимися по крайним группам в 4 раза.

Ставка земельного налога в Чехии также зависит от качества земель и отражает различия в размерах дифференциальной ренты. Все земли по их качественным характеристикам разделены на 20 групп. Наивысшая группа превосходит наименьшую в 20 раз. Ставка налога различна в зависимости от вида земель:

• - пашни, хмельники, фруктовые плантации - 0,75% от цены угодья;
• - луга, пастбища, леса, пруды с интенсивным разведением рыбы -0,25% от цены угодья;
• - прочие земли - 0,1 кроны/м²;
• - участки под строительство - базовая ставка 1 крона/м². Для данной категории земель фактическая ставка по земельному налогу дифференцирована на специальный коэффициент в зависимости от плотности населения: от 0,3 (для населенных пунктов до 300 жителей) до 4,5 (в Праге) [104].

Сельскохозяйственные угодья, обрабатываемые собственником, площадью до 10 га не подлежат налогообложению. Механизм действия земельного налога (за счет предоставления отдельных налоговых льгот) направлен также на расширенное использование в производстве сельскохозяйственных земель со значительно низкой продуктивностью, по сравнению с другими участками в том же кадастре, или если их эффективному использованию препятствует развитие промышленных отраслей.

Иная система налогообложения земель в Казахстане, она существенно отличается от европейских государств и стран СНГ [111].

Таблица 3.1

Методика расчета земельного налога Республики Казахстан

Особенностью земельного налогообложения Германии является то, что налог взимается общинами. Соответственно ставка налога разбивается на 2 части, так называемая, централизованная часть и надбавка общины; первая составляющая налоговой ставки дифференцируется в зависимости от вида земель, которые представлены двумя категориями:

«А» - земли сельского и лесного хозяйства;

«В» - прочие земли.

В качестве базы налогообложения по земельному налогу в Германии используется рентная стоимость участка, определяемая на основе усредненного чистого дохода. Величина налога зависит от качества участка, размера, целевого назначения и коэффициента общины [144].

Особая система налогообложения сельскохозяйственных земель используется в Китайской Народной Республике. Она выделена нами, так как наиболее ярко и эффективно выполняет функцию по контролю за целевым использованием земельных ресурсов. В стране существует сбор за нецелевое использование сельскохозяйственных земель. Он устанавливается районировано (погектарно), ставка сбора зависит от того, какое количество земли на душу населения приходится в данном регионе, и составляет от 5 до 50 юаней жэньминьби за квадратный метр (от 44,27 до 442,67 руб. за кв. м, соответственно). Вместе с тем, традиционный земельный налог с земель сельскохозяйственного назначения в Китае не собирается.

Считаем возможным по аналогии установить дифференцированные повышающие коэффициенты земельного налога за нецелевое использование земель сельскохозяйственного назначения. Только в качестве основы для дифференциации выбрать не численность населения (так как в России, в отличие от Китая, проблема перенаселения отсутствует), а долю сельскохозяйственных земель в общей площади, используя при этом квинтильную градацию (в Китае - квинтильная градации по количеству земель, приходящемуся на 1 человека).

Для рационализации использования земель сельскохозяйственного назначения необходимо разделить ответственность за нарушения в сфере землепользования на налоговую и административную.

Земельные нарушения ведут к наложению административного штрафа, в отдельных случаях - доначислению земельного налога. Считаем необходимым изменить подход к контролю и применяемым мерам ответственности за использование сельскохозяйственных земель, разграничив нарушения на две категории: использование земельных участков не по целевому назначению и ненадлежащее использование земель сельскохозяйственного назначения. Первую группу нарушений регулировать посредством налоговых инструментов, а вторую - административных. Такое разделение связано, в первую очередь, с характером правонарушений: систематически повторяющийся и единичный.

1. В случае нецелевого использования рационально устанавливать повышающие коэффициенты земельного налога. Таким образом, если организация желает использовать сельскохозяйственные земли, она будет платить повышенный земельный налог (что приведет к ежегодному росту доходов местных бюджетов), но при этом не рискует принудительным прекращением права постоянного (бессрочного) пользования (владения) земельным участком. Однако для того, чтобы «защитить» регионы с дефицитом таких земель, предлагается дифференциация повышающих коэффициентов. Кроме того, с 15 февраля 2014 г. административные штрафы за данный вид правонарушений назначаются в процентах от кадастровой стоимости земельного участка, таким образом, кардинальных изменений в методике расчета санкций не будет (КОАП).

Обращение к налоговым инструментам в решении проблемы нецелевого использования сельскохозяйственных земель - наиболее действенный способ, уже оправдавший себя в ряде стран. Преимущество налогов в сравнении с мерами административной ответственности выражается:

• - в неотвратимости взимания налогового платежа с собственника без прохождения дополнительных административных процедур;
• - в упрощении администрирования взимания платежей, поскольку не требуется судебное регулирование;
• - в сохранении налоговой базы на будущие периоды, поскольку наложение административного штрафа может привести к банкротству организации, а при невозможности уплаты налога можно задействовать механизм отсрочки (рассрочки) платежей.
• 2. В случае выявления второй группы нарушений наиболее эффективным будет установление административной ответственности, так как характер таких нарушений единичен, и размер штрафов должен определяться в каждом конкретном случае отдельно. Кроме того, административный штраф - разовая мера наказания, а в случае исправления нарушения (внесения удобрения, орошения или мелиорации, проведения мероприятий по обогащению почвы) землепользователь продолжит вести деятельность без каких-либо финансовых последствий.

Как было отмечено ранее, необходимо ужесточить санкции за нецелевое использование земель, ведь разница в ставках земельного налога (1,5 - 0,3 = 1,2%) должного влияния не оказывает и не является действенным стимулом к эксплуатации сельскохозяйственных земель по назначению.

В данном аспекте целесообразно модернизировать действовавший ранее порядок повышения ставок земельного налога, синтезировав его с опытом Китая, рассмотренным нами ранее.

До 2006 г., в соответствии с законом № 1738-1 от 11.10.1991г. «О плате за землю», действовали повышенные ставки земельного налога (5 руб. за м²) за нецелевое использование земель сельскохозяйственного назначения (ст. 6, ч. 2). При средней ставке налога 1598 руб./га, ставка за нецелевое использование была больше в 31,3 раза.

Учитывая зарубежный опыт, предлагаем использовать повышающие коэффициенты по земельному налогу за нецелевое использование земель сельскохозяйственного назначения (табл. 3.2).

Таблица 3.2

Предлагаемые повышающие коэффициенты по земельному налогу

При разработке шкалы налогообложения в основу была положена простая поразрядная регрессия. При этом мы исходили из того, что установление максимальной ставки свыше 8% (с учетом базовой ставки -1,5% и повышающего коэффициента) может привести к потере организациями стимулов к производству, а эти организации создают рабочие места на селе. Деление налоговой базы на квинтильные группы широко и успешно применяется в Китае.

Долю земель необходимо устанавливать по муниципальным районам (согласно установлению кадастровой стоимости участков по территориям). Нами был оценен экономический эффект в случае использования данной системы (табл. 3.3).

Таблица 3.3

Экономический эффект от реализации мероприятий но стимулированию рационального землепользования

В качестве основы для прогнозных показателей в

приложе

нии В использовались данные статистической отчетности налоговых органов, баз данных Росстата, отчетов Министерства сельского хозяйства, а также данных Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии за 2010 г. На сегодняшний день, это крайние данные, сформированные по всей совокупности регионов России. Кроме того, за период с 2010 по 2014 г. не произошло кардинальных изменений в кадастровой оценке земель, ее качественном и площадном составе.

Согласно предложенной методике определим ставки земельного налога исходя из ресурсообеспеченности сельскохозяйственными землями, по каждому региону отдельно. В соответствии с оперативными данными о количестве земель, используемых не по назначению, и средней кадастровой стоимости этих земель в регионе, определим налоговую базу. Итоговую сумму земельного налога рассчитаем по формуле:

ЗН = ^шА7, (3.1) где /- количество регионов; ЗН- сумма земельного налога, млн руб.; т - ставка налога в регионе, %; Л7 - кадастровая стоимость единицы сельскохозяйственных угодий.

Таким образом, в случае обложения сельскохозяйственных земель с нецелевым использованием по ставке 0,3% сумма начисленных налогов составит 179,2 млн руб., по ставке 1,5 - 896 млн руб. Предлагаемые нами повышающие коэффициенты вызовут рост начислений сумм земельного налога в размере 6208,7 млн руб., что приведет к дополнительным доходам местных бюджетов (минимум - на 5312,7 млн руб. или на 85%, максимум - на 6029,5 млн руб. или на 97%).

Региональный анализ использования земель показал, что необходимо усиление контроля за нецелевым использованием земель сельскохозяйственного назначения в Саратовской и Оренбургской областях, где площадь таких земель составила 35 и 14% от общих сельскохозяйственных площадей региона соответственно, а также 44% общероссийской площади земель с нецелевым использованием.

Земельный налог принадлежит к числу тех налогов, который наряду с фискальной функцией, должен выполнять и функции государственного регулирования и контроля. Последние, как показывает отечественная практика, выполняются слабо. В контексте реализации отношений «нарушитель - налог - государство» налоговая политика должна быть направлена на ужесточение санкций, в первую очередь - фискальных, для тех субъектов рынка, которые используют сельскохозяйственные земли не по назначению. Предлагаемый в данном исследовании научный подход, суть которого состоит в разделении сфер ответственности в зависимости от характера правонарушения, позволит обеспечить такой принцип, повысить доходность местных бюджетов и в то же время сохранит рабочие места в сельской местности, что немало важно в условиях всевозрастающей урбанизации населения.