НОВЫЕ ПОДХОДЫ К ФОРМИРОВАНИЮ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА

Экономическая политика государства является одним из важнейших понятий экономической теории и необходимым инструментом макроэкономического регулирования. Социально ориентированную экономическую политику государства можно обобщенно определить как политику, направленную на удовлетворение текущих и перспективных потребностей общества. Как официальный представитель всего общества, как специально организованный социальный институт государство должно: обоснованно сформулировать (а в какой-то степени и сформировать) экономические, социальные и духовные и иные потребности общества с учетом интересов будущих поколений; отразить эти потребности в соответствующих экономических и политических программах (заявлениях, декларациях, нормативно-правовых документах и т.п.); осуществить увязку этих потребностей с наличными и перспективными возможностями (ресурсами) их удовлетворения и, наконец, выработать механизмы и создать условия для развития институтов, способствующих удовлетворению этих потребностей.

Роль экономической политики государства во всех ее ипостасях — и публичных, декларативных формах, и внутренних, организационно-функциональных — огромна. Провалы многих реформ, и в частности российских, были обусловлены непониманием, а то и игнорированием этой роли. Как отмечает академик О.Т. Богомолов, «... придание нашей экономике импульса роста относится к далеко не простым задачам, в решении которых нельзя рассчитывать на русский “авось”, а надо полагаться на активную и продуманную государственную политику»[1].

В общем случае проведение экономической политики государства включает три основных этапа: формулирование экономической политики в виде официального документа, имеющего правовой статус; принятие решений, обеспечивающих реализацию этой политики; контроль за ходом реализации этих решений и выработка соответствующих регулирующих воздействий.

Отсюда вытекает, что эффективность экономической политики государства определяется двумя основными взаимодополняющими друг друга моментами. Первый — это научно обоснованный выбор целей, задач и приоритетов экономической политики, отражающий потребности и перспективы общества, разработка действенных механизмов практической ее реализации. Второй — это качество (содержание, логика и ясность изложения и т.д.) программного документа, в котором такая политика отражается. Здесь определяющую роль играют процедуры формирования, согласования и утверждения данного документа. Отметим, что социально-экономический ущерб от реализации некорректно разработанных программ во много раз превышает издержки на разработку самих программ.

В данном разделе обсуждаются вопросы определения состава, структуры и процедур формирования официального программного документа, отражающего содержание политики социально-экономического развития Российской Федерации. Рассматриваются наиболее известные программы экономической политики России, разработанные в период перехода к рыночным отношениям, указываются основные недостатки программ, связанные с разработкой структуры, содержания и процедуры формирования, согласования и утверждения данного документа. Практическое использование предлагаемых в разделе рекомендаций, по нашему мнению, позволит повысить обоснованность и качество формирования экономической политики России, создаст объективные условия для экономического роста и решения социальных проблем в стране.

Программы экономической политики в России. Единственным фундаментальным законодательным актом, определяющим нормативноправовую базу составления экономических программ государства, служит Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», принятый Государственной Думой 23 июня 1995 г.[2] Данный закон определяет цели и содержание системы государственных прогнозов, долго-, средне- и краткосрочных программ социально-экономического развития РФ, а также общий порядок разработки указанных прогнозов и программ. Однако многие положения этого закона в полной мере до сих пор не выполняются. Это связано, с одной стороны, с недостатками организационного механизма макроэкономического регулирования, с другой — с отсутствием необходимого методического материала. Так, в п. 2 ст. 2 закона указано, что «...прогнозы социально-экономического развития разрабатываются исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации, состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных факторов». В п. 5 ст. 2 раскрывается содержание этих прогнозов: «...прогнозы социально-экономического развития включают количественные показатели и качественные характеристики развития макроэкономической ситуации, экономической структуры, научно-технического развития, внешнеэкономической деятельности, динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки, социальной структуры, а также систем образования, здравоохранения и социального обеспечения населения»[2].

Однако соответствующие методические рекомендации или инструктивные материалы, прошедшие надлежащую научную и общественную экспертизу, отсутствуют. Это предоставляет разработчикам экономических прогнозов и программ недопустимо широкий диапазон в выборе методов анализа или прогноза, состава количественных показателей и качественных характеристик, оценки их значимости и интерпретации. Этот недостаток, на наш взгляд, нужно устранить.

Важно подчеркнуть при этом, что методология и методика прогнозирования должны отражать многоуровневую структуру экономики, включающей микро-, мезо- и макроэкономический уровни, а также соответствующую территориальную структуру. Прогноз развития страны не должен быть «плоским», он должен строиться как многоуровневый и интерпретироваться таким же образом. Только при этом условии можно рассчитывать на достоверность и операцио-нальность прогнозов. Это означает, что речь должна идти не просто о прогнозе как документе, а о многоуровневой системе прогнозирования, в которой прогнозы отдельных уровней должны быть согласованы между собой. Разработка прогнозов из мероприятия должна быть институционализирована, и превратиться из краткосрочного мероприятия в непрерывный процесс.

Поскольку результаты функционирования экономических систем зависят не только от объективных факторов, но и от субъективных решений, система прогнозирования должна смыкаться с системой многоуровневого стратегического индикативного планирования. В такой системе стратегия каждого субъекта микро- или мезоэкономического уровня, понимаемая как совокупность ключевых решений по основным направлениям функционирования объекта планирования, станет играть роль информационного индикатора, ориентира для экономического развития других субъектов и подсистем. На уровне предприятий такая система могла бы опираться на результаты внутрифирменного бизнес-планирования и стратегического планирования. Построение такой системы, по мнению Г.Б. Клейнера, является с одной стороны, насущной, с другой — реальной задачей сегодняшнего дня[4].

Необходимо отметить, что разработка целого ряда социально-экономических программ ведется вне рамок этого закона, а поскольку он является единственным в данной сфере — и вне нормативно-законодательного поля.

Весь массив программ социально-экономического развития России можно условно подразделить на две части: «официальные» (подготовленные государственными органами) и «неофициальные» (подготовленные инициативными группами ученых, политическими партиями и т.п.). Вначале об официальных программах.

В настоящее время краткосрочная экономическая политика государства отражается в годовом федеральном бюджете, который является официальным государственным планом. Кроме бюджета страны, Правительством и Центральным Банком России периодически принимаются официальные Заявления об экономической политике страны на тот или иной год. На основе указанных Заявлений составляются планы мероприятий по реализации положений Заявлений, в которых мероприятия сгруппированы по разделам экономической политики и по каждому мероприятию определены ответственные исполнители, результат мероприятия в виде некоторых документов и сроки их представления в правительство.

К официальным экономическим программам можно отнести и ежегодное послание Президента РФ, с которым он обращается к Федеральному Собранию, во всяком случае его раздел о социально-экономическом развитии страны. Послание Президента имеет большое значение для выработки главных ориентиров, тем более что в вышеуказанном Федеральном законе установлено, что «...Правительство Российской Федерации разрабатывает программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу исходя из положений, содержащихся в послании Президента Российской Федерации» (ст. 4, п. 6 ФЗ)1.

Что касается среднесрочных программ, то периодически подготавливаются прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу — 3 года.

А вот примеры долгосрочных программ. В 2000 г. Центром стратегических разработок под руководством Г. Грефа был разработан долгосрочный проект «Стратегия развития Российской Федерации до 2010 года»[5] [6]. Другой официальный документ долгосрочной экономической политики — «Стратегия социально-экономического развития России до 2020 года»[7]. К выборам в Государственную Думу основные политические партии усиленно пропагандируют свои экономические программы.

Отдельные научные коллективы, политические партии и движения разрабатывают свои неофициальные экономические программы, которые являются альтернативными вариантами официальной экономической политики государства. Приведем примеры четырех программ, предложенных в разные годы российскими учеными: проект «Основные направления экономической политики государства»[8]; проект Института проблем рынка РАН, разработанный под руководством академика Н.Я. Петракова[9]; сценарий подъема российской экономики в 1998—2005 гг., подготовленный учеными Института народнохозяйственного прогнозирования РАН под руководством академика В.В. Ивантера[10]; долгосрочная программа «Россия—2015», подготовленная сотрудниками Института экономики РАН под руководством академика Л.И. Абалкина[11]; проект «Стратегия развития Российской Федерации до 2010 года» в ходе дискуссии, проведенной Комитетом Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству, Отделением экономики РАН, Российским торгово-финансовым союзом и «Российским экономическим журналом» в 2000 г.[12]

Обычно вопросы разработки структуры, состава программ и процедуры их формирования специалисты не рассматривают, считая это второстепенным, не заслуживающим особого внимания. Между тем проведенный нами анализ упомянутого Закона, перечисленных выше программ и других программных документов с точки зрения структуры, состава программ и механизмов их формирования и общественной апробации показал наличие ряда существенных недостатков в этом деле. В краткой форме перечислим их.

1. Недостатки структуры и содержания программного документа

Во-первых, в разработанных программах цели и результаты экономической политики выражены, как правило, в виде стандартных обобщающих макроэкономических показателей, которые не только не отражают насущных целей большинства россиян, но и сформулированы в непонятной для них форме.

Во-вторых, средне- и долгосрочные программы носят скорее индикативный характер, не являясь практическим инструментом макроэкономического регулирования.

В-третьих, в программных документах такого рода слабо отражены микро- и мезоэкономические аспекты функционирования экономики. В Законе «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» определяется структура и содержание программного документа. В Законе указывается, что в программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу должны быть отражены: макроэкономическая политика; институциональные преобразования; инвестиционная и структурная политика; аграрная политика; экологическая политика; социальная политика; региональная экономическая политика; внешнеэкономическая политика. Такая регламентация структуры программного документа на традиционные подсистемы макроэкономического регулирования не позволяет раскрыть те насущные социально-экономические проблемы, которые проявляются не на макро-, а на мезо- и микроуровне, на уровне предприятий, отраслей, комплексов, жизнедеятельности населения. В целом структура существующих программ ориентирована в большей степени на решение задач макроэкономической стабилизации.

В-четвертых, одним из слабых мест в кратко- и среднесрочных программах является практическое отсутствие эффективных механизмов их практической реализации, регулирования и контроля за выполнением мероприятий программ, а также установления персональной ответственности за просчеты в политике. В частности, в федеральном бюджете не устанавливается механизм управления исполнением бюджета (в частности, механизм периодического контроля), основанный на мотивационных принципах (стимулы и штрафы).

2. Недостатки процедуры формирования программного документа

В Федеральном законе «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» разработка программ возлагается на орган исполнительной власти, т.е. Правительство РФ, который должен и реализовывать эти программы. Таким образом, во-первых, официально устанавливается своеобразный монополизм в формировании программ экономической политики; во-вторых, игнорируется известный принцип, что планы, разработанные каким бы то ни было органом для собственного же исполнения неизбежно субъективны и зачастую некорректны, даже при условии согласования с другими инстанциями.

Действующая процедура формирования экономической политики России допускает лоббирование интересов различных политических и финансовых групп. В частности, при прохождении федерального бюджета в Государственной Думе РФ участвуют главным образом высшие органы исполнительной и представительной власти. Это превращает процедуру в процесс согласования интересов этих групп, зачастую — в ущерб социально-экономическому развитию страны. В результате снижается качество, возможности исполнения, экономическая целесообразность и социальная ориентированность бюджета.

Отметим, что в России уже сложилась довольно отчетливая монополия на формирование официальной экономической политики. Такой монополией, начиная со времен шоковой терапии, стали обладать отдельные группы лиц, приближенных к власти. Это, безусловно, вредит общему делу. Отсутствует не только общественный, но и профессиональный и нравственный (со стороны профессиональной и духовной элиты) контроль за формированием и выбором экономической политики. Несмотря на то, что многие политические деятели и специалисты говорят об этом, в разработанных неофициальных программах не определяется детальная процедура формирования, согласования и утверждения программного документа. Учитывая вышесказанное, нами были разработаны предложения, позволяющие в целом снизить влияние перечисленных недостатков и повысить качество формирования экономической политики России.

Сложность формирования экономической политики государства и важность его результатов обусловливают необходимость наличия определенных требований, которым должен удовлетворять этот процесс и содержание самой политики. Нарушение указанных требований приводит к большому риску разработки некачественной экономической политики и соответствующих значительных негативных социально-экономических последствий (ущербов, потрясений).

Ниже приводятся требования к формированию программного документа, в котором могут отражаться кратко-, средне- и долгосрочная экономическая политика России. При формулировании требований был использован наш опыт по разработке первой в России комплексной программы развития предпринимательства, составленной еще в 1992 г.[13]

  • 1. Правовой статус документа. Экономическая политика государства должна быть оформлена в виде утвержденного всеми ветвями власти официального правового документа, федерального закона, отражающего правила «экономической игры», вводимые государством.
  • 2. Содержание и структура программного документа. Программный документ должен быть представлен в двух частях. Первая часть предназначена для широких слоев населения и должна быть опубликована в средствах массовой информации, вторая часть — для специалистов, организаций, которые должны практически выполнять поставленные задачи. То есть документ должен быть одновременно ясным и понятным и для широких слоев населения, и профессионалов, осуществляющих принятие и исполнение экономических решений.

Документ должен содержать все необходимые параметры и механизмы для решения задач социально-экономического развития страны, повышения качества жизни населения, формирования системы мотивации эффективной трудовой деятельности, повышения конкурентоспособности российской экономики на мировых рынках, обеспечения национальной безопасности и т.д.

В отличие от популистских заявлений и лозунгов, первая часть документа — «интерфейс» или «лицо» экономической политики — должна отражать ощутимые позитивные изменения конкретных социально-экономических показателей за планируемый период времени. Показатели должны быть специфицированы и дифференцированы для различных слоев населения таким образом, чтобы каждый человек мог увидеть ожидающие его позитивные перемены.

Как показал российский опыт, формальная макроэкономическая стабилизация, основанная на достижении традиционных макроэкономических показателей, не всегда отвечает насущным целям микроэкономики — предприятий и населения страны. Определение структуры программного документа по традиционным подсистемам макроэкономического регулирования не позволяет акцентировать и раскрыть задачи, которые проявляются на микроуровне.

По составу и способам представления включенных мероприятий программа должна быть «повернута лицом» к человеку, что соответствует принципам социально ориентированной экономики. Например, мероприятия по снижению подоходного налога на физических лиц должны быть представлены как средство усиления социальной справедливости при оплате труда и стимулирования его производительности, и только потом уже — как средство пополнения бюджета.

Цели, мероприятия и ожидаемые результаты экономических программ должны быть ориентированы на широкие слои населения и мотивировать активную трудоспособную его часть на эффективное экономическое поведение, а для пенсионеров, детей и других незащищенных групп населения — внушать уверенность в стабильной достойной жизни. Результаты, ожидаемые от реализации программы на уровне человека и предприятий, в дальнейшем должны быть агрегированы на уровень национальной экономики.

Экономическая политика государства должна быть комплексной, т.е. охватывать все стороны функционирования и развития национальной экономики, поэтому включение отдельных проблем без учета других взаимосвязей между проблемами снижает качество программы. Мероприятия программы не должны быть противоречивы и направлены на достижение не соответствующих друг другу целей. Среднесрочные и долгосрочные программы должны содержать стратегические планы действий различных субъектов экономики, разумеется, с соответственной степенью агрегации и обобщения показателей. В частности, в кратко- и среднесрочных программах в обязательном порядке должна быть установлена персональная ответственность организаций и отдельных должностных лиц за выполнение конкретных мероприятий.

По каждому мероприятию для кратко- и среднесрочных программ должны быть определены:

  • • название мероприятия, исчерпывающе и четко определяющее его содержание; сроки выполнения мероприятия и отдельных его стадий, если таковые имеются;
  • • правовое обеспечение выполнения мероприятия;
  • • ресурсы, необходимые для выполнения мероприятия, в том числе природные, материальные, энергетические, кадровые, информационные;
  • • ожидаемый результат по некоторым контрольным точкам в качественном и количественном выражении; должны быть оценены как результаты, так и затраты, различные виды эффектов и эффективности: экономической, социальной, экологической и др.;
  • • организации (лица), ответственные за выполнение данного мероприятия, с указанием системы подчиненности и ответственности исполнителей. Отметим, что при формировании ресурсов программ часто игнорируется человеческий фактор реализации мероприятий; в связи с этим необходим конкурсный отбор руководителя и исполнителей, создание единой команды, ориентация мероприятия на людей, на которых направлены результаты от реализации этих мероприятий; целесообразно адресное стимулирование исполнителей в зависимости от конечных результатов выполнения мероприятия.
  • 3. Механизм реализации программы. Для реализации экономических программ целесообразно активно использовать мотивационный механизм программно-целевого управления. Механизм должен предусматривать следующие моменты:
    • • цель выполняемого мероприятия должна иметь социально ориентированный характер и соответствовать духу и принципам экономической политики государства;
    • • условием успешного выполнения мероприятия является стремление к справедливому распределению выгод для всех исполнителей, принятие договорных обязательств, фиксирующих их права, обязанности и характер взаимодействия;
    • • исполнители должны нести финансовую и другие виды ответственности за невыполнение договорных обязательств;
    • • материально-финансовой основой выполнения мероприятия являются средства, предоставляемые государством, а также исполнителями либо с условиями возврата, либо на безвозмездной основе;
    • • прибыль, созданная в результате выполнения мероприятия, распределяется между исполнителями по их фактическому вкладу, либо в соответствии с иным заранее установленным порядком, а также направляется на реализацию других задач в рамках программы.

Механизм реализации мероприятия должен предусматривать мониторинг и контроль хода выполнения мероприятий, соответствующих результатов и их последствий, включая экстерналии. В отличие от принятой в СССР во многом затратной системы тотального контроля по всем позициям народно-хозяйственного плана нами предлагается использовать в процессе контроля выполнения современных экономических программ систему точечного (в том числе превентивного) контроля в виде механизма социально-экономического мониторинга последствий от реализации мероприятий программ. Эти последствия должны выражаться в показателях изменения качества жизни и условий труда населения или его групп, эффективности деятельности предприятий, социально-экономического развития регионов и т.п. При этом данные показатели, агрегированные до уровня макроэкономики, должны сохранять индивидуальные доминирующие признаки мезо-, микро- и наноэкономического уровня.

4. Процедура формирования программного документа. Процедура формирования, согласования и утверждения программного документа должна быть рациональной и служить достаточной защитой от навязывания ошибочных приоритетов экономической политики государства. Процедура должна быть направлена на достижение эффективного согласования интересов всех сторон, заинтересованных в экономически эффективных и социально ориентированных результатах экономической политики государства.

Например, можно себе представить подготовку проекта программного документа силами трех рабочих групп специалистов, представляющих интересы трех видов политических сил: партий правого фланга, левого фланга и центристов. Формируют эти группы соответствующие политические партии, вне зависимости от их представительства в Государственной Думе. В рабочие группы подбираются специалисты, которые помимо профессиональной компетентности должны обладать креативностью, разумным конформизмом, стратегическим, аналитическим и конструктивным мышлением, коллективизмом и самокритичностью, иметь желание работать в рабочей группе. Таким образом, во-первых, повышается качество экономической политики, так как изначально ее формированием занимаются не чиновники и политики, а профессиональные специалисты; во-вторых, устраняется монополизм в формировании экономической политики; в-третьих, в значительной степени расширяется спектр концептуальных подходов и мнений, которые основываются на насущных жизненных проблемах широких слоев населения через их представителей в политических партиях. Не исключается, что финансирование деятельности рабочих групп могут взять на себя те же политические партии.

Чтобы повысить качество формирования экономической политики, было бы полезно проведение конкурсов на подготовку альтернативных вариантов экономической политики и гласное обсуждение их в средствах массовой информации. Необходима также независимая экспертиза (со стороны бизнеса, профсоюзов, общественных организаций, научной среды, культурной и духовной элиты) и сравнительная оценка альтернативных вариантов экономической политики. Согласование и утверждение программного документа с внесением в него необходимых поправок проводится всеми ветвями власти (Правительство РФ, Государственная Дума, Совет Федерации, Конституционный суд). Утверждается программный документ Президентом России.

Нужно установить механизмы моральной и материальной ответственности за просчеты в экономической политике; разработать и внедрить способы снижения степени лоббирования интересов различных финансово-политических групп; законодательно установить общественный и профессиональный контроль за формированием и выбором окончательного варианта экономической политики.

Контрольные вопросы и задания

  • 1. Опишите основные свойства национальной экономики как социально-экономической системы.
  • 2. В чем состоят особенности управления на макроэкономическом уровне?
  • 3. Что показывает анализ взаимодействий государства, общества и экономических структур в государственном регулировании национальной экономики?
  • 4. Какова роль и место этического подхода в социально-экономической политике России?
  • 5. Каковы этические принципы в социально-экономической политике России?
  • 6. Перечислите этические требования к базисным направлениям экономической политики.
  • 7. Сформулируйте предназначение прикладной макроэкономики как нового инструмента государственного регулирования.
  • 8. Что понимается под управленческой технологией прикладной макроэкономики?
  • 9. Каковы, на ваш взгляд, основные недостатки процедуры формирования социально-экономической политики России?
  • 10. В чем состоит содержание нового подхода к определению состава, структуры и процедур формирования официального программного документа, отражающего социально-экономическую политику страны.
  • 1

  • [1] Богомолов О. Где искать философский камень роста? // Проблемы теории и практики управления. 1997. № 4. С. 26—33.
  • [2] Закон Российской Федерации от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (с изменениями на 9 июля 1999 года).
  • [3] Закон Российской Федерации от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (с изменениями на 9 июля 1999 года).
  • [4] Клейнер Г. Защита от агностицизма // Эксперт. 2000. 13 марта.
  • [5] Закон Российской Федерации от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ «О государ
  • [6] ственном прогнозировании и программах социально-экономического
  • [7] развития Российской Федерации» (с изменениями на 9 июля 1999 года). Стратегия развития России до 2010 г. Краткое изложение долгосрочной программы Правительства РФ, разработанной Центром стратегических разработок // Экономические стратегии — 2000, сент. — окт. С. 21—33. Стратегия социально-экономического развития России до 2020 года. 2020strategy.ru
  • [8] Основные направления экономической политики государства (авторы: С.Ю. Глазьев, Д.С. Львов, Ю.А. Петров, А.Ю. Воробьев, А.Д. Некипелов) // Россия 2010, 1994, № 3. С. 74-107.
  • [9] Итоги и прогнозы развития рыночных отношений в России (разработка Института проблем рынка РАН) // Российский экономический журнал. 1994. №2-3.
  • [10] Сценарий подъема российской экономики в 1998—2005 гг. — М.: ИНП РАН, 1998.
  • [11] Россия—2015: Оптимистический сценарий / Отв. ред. Л.И. Абалкин. — М.: ИЭ РАН, 1999.
  • [12] Стратегия экономического развития России. По материалам общероссийской дискуссии, проведенной Комитетом Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству, Отделением экономики РАН, Российским торгово-финансовым союзом и «Российским экономическим журналом» // Российский экономический журнал. 2000. № 7. С. 3—48.
  • [13] Мягков П., Русинов Ф., Петросян Д. Возрождение предпринимательства в России // Экономист. 1993. № 1. С. 55—60. См. также: Петросян Д.С. Экономическая политика государства: теория, практика и новые подходы. — М.: Прометей, 1999.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >