Имплементация как важная составляющая законодательного регулирования

На особенностях процесса имплементации при рассмотрении основных тенденций развития российского законодательства на современном этапе считаем необходимым остановиться подробнее.

Интенсификация политико-правового, экономического, культурного сотрудничества становится ведущей тенденцией современного общественного развития. Поэтому одной из проблем, требующих в последнее время комплексного исследования, является проблема соотношения международного и внутригосударственного права и законодательства. В этой связи представляется крайне важным теоретический анализ имплементации как правового института, что подтверждается научными изысканиями по данной проблематике (в первую очередь об этом свидетельствуют появившиеся в постсоветский, а затем и современный период многочисленные научные диссертационные исследования)^[1].

Обратим внимание на правовую природу имплементации. Англорусский словарь определяет термин имплементация производным от implement — исполнять, приводить исполнение^[2]. В целом общепринято трактовать дефиницию «имплементация» как осуществление, претворение в жизнь. Юридические словари дают определение имплементации (международного права) как фактической реализации международных обязательств на внутригосударственном уровне^[3].

В рамках обозначенной проблематики возникает объективная необходимость рассмотреть точки зрения, высказанные в юридической научной литературе по данному вопросу. Так, Ю.А. Тихомиров отмечает, что имплементация — это исполнение государством международно-правовых норм путем их включения в национальную правовую систему, фактическая реализация международных обязательств на внутригосударственном уровне^[4].

С.А. Раджабов полагает, что имплементация — это организационноправовая деятельность субъектов международного права, предпринимаемая самостоятельно на внутригосударственном уровне или совместно в сотрудничестве с другими субъектами, направленная на осуществление как целей международно-правовых норм на международном уровне, так и реализацию государством принятых на себя в соответствии с международным правом обязательств на национальном уровне^[5].

Нам представляется обоснованной позиция О.А. Пугиной, согласно которой имплементация должна пониматься как одна из важных форм взаимодействия не только норм и принципов международного и внутригосударственного права и не только национальных законодательств, но и как форма взаимовлияния правовых семей и правовых культур^[6].

Разделяя указанную точку зрения, продолжим эту мысль. Действительно, принадлежность к правовой семье играет для законотворческой деятельности немаловажную роль, и в случае принадлежности стран к одной и той же правовой семье возможны различия между национальными правовыми системами этих стран. Данные различия (например, проникновение прецедентного права в романо-германскую правовую семью и др.) следует учитывать и в процессе имплементации международного права в национальное.

Остановимся на теории имплементации. Это одна из наиболее распространенных теорий права, опосредующая комплекс мероприятий, направленных на признание юридической силы и организационное обеспечение осуществления международных правовых норм внутри государства. Теория имплементации имеет в своей основе идею, выдвинутую Немецким обществом международного права в 60-е годы XX века, известную под названием «теория исполнения», суть которой заключалась в признании за международными нормами такой же юридической силы, как и за внутригосударственными нормами, при этом в юридико-техническом плане не происходит ни изменения направленности международной нормы, ни ее содержания.

Еще ранее, в XVIII в. в английской юридической практике возникла теория адаптации, установившая принцип, согласно которому международное право является частью национального права автоматически. Теория адаптации послужила основой для формирования монистической концепции соотношения международного и внутригосударственного права.

Уже в XX в., в противовес монистической концепции развивается дуалистическая концепция соотношения международного и внутригосударственного права. В рамках данного подхода получила распространение теория трансформации, предусматривающая превращение международно-правовой нормы в национальное право посредством специального государственного акта трансформации. Однако трансформированное право сохраняло связь с первоначальной международно-правовой нормой, но способы взаимодействия этих норм не были четко обозначены. Поэтому теория трансформации не получила широкого распространения в юридической доктрине, так как предполагала, что применимость трансформированного права во внутригосударственном праве возникает с момента вступления в силу трансформирующегося внутреннего права — получался своего рода замкнутый круг. Подобную проблему и решила теория имплементации, являющаяся общепризнанной теорией согласования международного и внутригосударственного права^[7].

Б.И. Нефедов указывает на одну из причин дискуссии между сторонниками и противниками теории трансформации, спорящими по поводу возможности или невозможности прямого регулирования нормами международных договоров общественных отношений в России, а именно то, что все они не учитывают разницы между внутригосударственными отношениями и транснациональными, считают все регулируемые нормами международных договоров немежгосударственные общественные отношения внутригосударственными. При этом свою позицию они аргументируют примерами не внутригосударственных отношений в их чистом виде, а отношений именно транснациональных^[8].

Отметим, что в литературе нередко высказывается мнение о тождественности понятий «трансформация» и «имплементация». Предпримем попытку разобраться в терминологии.

С точки зрения В.А. Вдовина, в рамках теории трансформации возможность непосредственного действия международного права в сфере внутригосударственного регулирования исключается. Для придания нормам международного права юридической силы внутри государства требуется их трансформация в нормы национального права. Имплементация, напротив, не предполагает обязательного признания международно-правовых норм национально-правовыми^[9].

Таким образом, различие между этими правовыми явлениями имеет в своем основании силу государственной воли, где в случае трансформации происходит издание национального правового акта (хотя реализация международных правовых норм требует проведения дополнительных организационно-исполнительных мероприятий).

Во многом имплементация обусловлена происходящими процессами глобализации права, которую зачастую связывают с возможностью универсализации правового регулирования в международном праве.

Следует отметить, что цель имплементации норм международного права во внутригосударственное право обусловлена глобальными направлениями развития современных национальных правовых систем любого государства: четкое соответствие норм внутригосударственного права не только общепризнанным принципам и нормам международного права, но и нормам международных договоров, принятых на себя государством^[10].

На особой роли правотворческой деятельности и его цели — совершенствовании законодательства в процессе имплементации — хотелось бы остановиться подробнее. Имплементация представляет собой деятельность как организационно-исполнительного характера, так и правотворческого и правоприменительного характера.

«Имплементация, — отмечает Е.М. Абайдельдинов, предполагает проведение широкого комплекса мероприятий организационного характера, направленных на непосредственную реализацию международно-правовых норм, основную часть из которых занимает правотворческая деятельность государства — участника того или иного международного договора, связанная с формированием национального законодательства на основе признанных страной (как ратифицированных, так и нератифицированных) международных договоров»^[11]. Так, ученый называет среди приоритетов взаимодействия национального права Республики Казахстан с международным правом, имплементации норм международного права в национальную систему права — идею утверждения правового государства, становления гражданского общества и совершенствование национального права, приведение его в соответствие с существующими общепризнанными принципами и нормами международного права^[12].

Надо признать, что современный период характеризуется постоянным расширением круга проблем, требующих согласования международного, регионального и национального законодательств. Поэтому увеличивается и объем деятельности органов и учреждений, участвующих в обеспечении имплементационных процессов, растет число издаваемых ими нормативных актов, способствующих процессу имплементации. Исполнение этих норм требует издания новых материальных и процессуальных норм внутригосударственного права, изменения или отмены уже существующих норм или непосредственного применения внутри страны самих предписаний имплементированных норм для регулирования отношений с участием субъектов внутригосударственного права^[13].

Таким образом, имплементация предполагает прежде всего повышение качества принимаемых законов и подзаконных нормативных правовых актов, совершенствование законодательства и обеспечение его системности. На сегодняшний день имплементация является важнейшим условием эффективности законотворческого процесса.

Остановимся на классификации имплементации как правового института. О.И. Тиунов рассматривает имплементацию норм международного права во внутригосударственных отношениях в узком и широком смысле.

В узком смысле имплементация связана с обязанностью государства предпринять внутригосударственные меры по созданию и обеспечению правовых механизмов реализации норм международного права. В этом смысле имплементация имеет внутригосударственный правовой (национально-правовой) характер.

В широком смысле имплементация охватывает не только правовые меры, но и меры организационно-распорядительного характера и иные необходимые действия со стороны государства. Процесс согласования норм внутригосударственного права с нормами международного права как реализация государством обязанности имплементировать международно-правовые предписания во внутригосударственные отношения связан с применением различных способов имплементации. В сфере внутригосударственной правовой имплементации к таким средствам относят: трансформацию, инкорпорацию, отсылку, рецепцию, унификацию, преобразование, создание специального правового режима; отмену внутригосударственных актов, противоречащих международным обязательствам^[14].

Другой автор, В.А. Вдовин, классифицирует имплементацию на общую и специальную. Общая имплементация заключается в установлении государством в своем внутреннем праве нормы, констатирующей наличие международно-правового сорегулятора в сфере действия национального права. Способом общей имплементации является общая (универсальная) отсылка к международному праву. В качестве такой отсылки можно рассматривать норму ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Специальная национально-правовая имплементация — когда государство придает конкретным нормам международного права силу внутригосударственного действия. Специальная имплементация осуществляется путем изменения действующего законодательства^[15].

Но стоит остановиться на очевидном моменте, а именно — простой имплементации правовых норм недостаточно, нужны дополнительные факторы. Значимым здесь является готовность законодателя имплементировать международные правовые нормы, а также возможность обеспечения их применения. Так, например, проводимая в Республике Таджикистан правовая реформа включала принятие нового Уголовно-процессуального кодекса и повышение роли судебной власти. Между тем до вступления в действие 1 апреля 2010 года нового УПК действовал устаревший кодекс — УПК от 17 августа 1961 года с изменениями и дополнениями, а вопрос о принятии нового достаточно долго обсуждался в законодательном органе — Маджлиси Оли Республики Таджикистан (хотя Конвенция ООН против коррупции, принятая в декабре 2003 года Генеральной Ассамблеей ООН была ратифицирована Республикой Таджикистан в 2008 году).

Имплементация норм международного права может происходить как в сфере международных отношений, так и во внутригосударственной сфере.

В сфере международных отношений имплементация норм международного права может происходить непосредственно на международной арене, тогда как они адресованы государствам в целом (когда государство отказывается от вмешательства во внутренние дела, от угрозы применения силы, тем самым государство имплементирует некоторые нормы, зафиксированные в Уставе ООН, или когда государство в своих действиях на международной арене проводит политику уважения суверенного равенства других государств — тем самым имплементирует принципы и нормы международного права, касающиеся этого вопроса).

Во внутригосударственной сфере имплементация норм международного права происходит, когда они требуют для их реализации определенного поведения от субъектов внутригосударственного права. В данном случае помощь национального права становится необходимой ввиду того, что нормы международного права не могут регулировать внутригосударственных отношений без принятия соответствующего акта внутригосударственного права. Реализация международно-правовых норм чаще всего совершается при помощи национального права, за исключением норм, адресованных международным организациям^[16].

В контексте нашего анализа можно сделать вывод о том, что имплементация является в настоящее время объективной необходимостью и закономерностью. Оценивая результаты научных дискуссий о сущности и правовой природе имплементации, приходим к заключению, что в их основе лежит поиск баланса между нормами международного права и национального законодательства. Суть процесса имплементации проявляется через глобализацию права, приобретающую все более распространенные масштабы и охватывающую мировые правовые системы в целом.

• [1] См.: Цись Н.И. Имплементация норм международного права в национальном уголовном законодательстве Украины (общая часть): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Киев, 1994; Джебрин Дж.Дж. Имплементация норм международного права во внутригосударственном законодательстве (на примере арабских стран). Киев, 1984; Винникова Р.В. Имплементация норм международного права в арбитражном процессе Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2003; Пугина О.А. Имплементация элементов системы общего права в российское законодательство: Дис.... канд. юрид. наук. М., 2004; Гаранина И.Г. Международно-правовые нормы по защите прав молодежи и их имплементация в Российской Федерации: Дис.... канд. юрид. наук. Казань, 2005; Вдовин В.А. Имплементация международно-правовых норм в уголовном праве Российской Федерации (вопросы Общей части): Дис. ... канд. юрид. наук. Ульяновск, 2006; Раджабов С.А. Имплементация норм международного гуманитарного права в Республике Таджикистан: проблемы теории и практики: Дис. ... д-ра юрид. наук. Душанбе, 2008; Толочко О.Н. Международное экономическое право и имплементация его норм в национальную правовую систему (на примере Республики Беларусь): Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. СПб., 2013 и др.
• [2] Англо-русский словарь / Сост. В.К. Мюллер, С.К. Боянус. М.: Локид-ПРЕСС, 2003. С. 278.
• [3] Додонов В.Н., Панов В.П., Румянцев О.Г. Международное право: Словарь-справочник / Под общей ред. акад. МАИ, д.ю.н. В.Н. Трофимова. М.: ИНФРА-М, 1997. С. 86; Энциклопедический юридический словарь / Под общ. ред. В.Е. Крутских. 2-е изд. М.: ИНФРА-М, 1998. С. 118; Барихин А.Б. Большой юридический энциклопедический словарь. М.: Книжный мир, 2000. С. 206.
• [4] См.: Тихомиров Ю.А. Сравнительное правоведение: развитие концепций и
• [5] общественной практики //Журнал российского права. 2006. № 6. С. 12. См.: Раджабов С.А. Имплементация норм международного гуманитарного права в Республике Таджикистан: проблемы теории и практики: Дис.... д-ра юрид. наук. Душанбе, 2008. С. 85.
• [6] См.: Пугина О.А. Имплементация элементов системы общего права в российское законодательство: Дис.... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 12.
• [7] См.: Юридическая техника: Учебное пособие по подготовке законопроектов и иных нормативных правовых актов органами исполнительной власти / Ин-т законодательства и сравн. правоведения при Правительстве РФ; Под ред. член-корр. Т.Я. Хабриевой, проф. Н.А. Власенко. М.: Эксмо, 2009. С. 152-155.
• [8] См.: Нефедов Б.И. Соотношение международного и внутригосударственного права: проблема формирования межсистемных образований: Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. М., 2011. С. 12.
• [9] См.: Вдовин В.А. Имплементация международно-правовых норм в уголовном праве Российской Федерации (вопросы Общей части): Дис. ... канд. юрид. наук. Ульяновск, 2006. С. 70.
• [10] См.: Юридическая техника: Учебное пособие по подготовке законопроектов и иных нормативных правовых актов органами исполнительной власти / Ин-т законодательства и сравн. правоведения при Правительстве РФ; Под ред. член-корр. Т.Я. Хабриевой, проф. Н.А. Власенко. М.: Эксмо, 2009. С. 156-157.
• [11] См.: Абайдельдинов Е.М. Некоторые современные приоритеты в имплементации норм международного права в Республике Казахстан // Вестник Института законодательства Республики Казахстан. 2012. № 2 (26). С. 103.
• [12] Там же. С. 70.
• [13] См.: Пугина О.А. Имплементация элементов системы общего права в российское законодательство: Дис.... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 17.
• [14] См.: Тиунов О.И., Каширкина А.А., Морозов А.Н. Международные межведомственные договоры Российской Федерации. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Юридическая фирма «КОНТРАКТ», 2008. (Автор главы — О.И. Тиунов). С. 153.
• [15] См.: Вдовин В.А. Имплементация международно-правовых норм в уголовном праве Российской Федерации (вопросы Общей части): Дис. ... канд. юрид. наук. Ульяновск, 2006. С. 83.
• [16] тве: Вопросы теории и практики: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Казань, 2006; Минюк Н.В. Правовая политика как фактор повышения качества законодательства в современной России: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Тамбов, 2009; Царев А.Ю. Концепция закона в законотворчестве Российской Федерации: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2006 и другие работы.