УПОЛНОМОЧЕННЫЙ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ ИНСТИТУТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА

История возникновения института Уполномоченного по правам человека началась с принятия Верховным Советом СССР 22 ноября 1991 г. Декларации прав и свобод человека и гражданина. Согласно ч. 1 ст. 40 Декларации, «парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации возлагается на Парламентского уполномоченного по правам человека», который должен был назначаться Верховным Советом РСФСР сроком на пять лет, быть ему подотчетным и обладать той же неприкосновенностью, что и народный депутат РСФСР. Согласно ч. 3 ст. 40 Декларации, полномочия Парламентского уполномоченного по правам человека и порядок их осуществления устанавливаются законом. Таким образом, целью деятельности нового должностного лица провозглашался парламентский контроль над соблюдением прав и свобод человека.

В принятой 12 декабря 1993 г. Конституции РФ применительно к Уполномоченному по правам человека уже не употребляется слово «парламентский», как это было в Декларации прав и свобод человека. Об Уполномоченном, да и то вскользь, упоминается лишь в одной конституционной статье: «К ведению Государственной Думы относится назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом» (п. «д» ч. 1 ст. 103).

Институт Уполномоченного, едва возникнув на волне демократических преобразований, начал перманентно изменяться. Стоит лишь вспомнить политическую ситуацию 1992—1993 гг., приведшую к острому конфликту двух ветвей власти: будущему российскому омбудсмену предстояло пройти между Сциллой Верховного Совета, который хотел приспособить должность Уполномоченного к своим аппаратным интересам и возможностям, и Харибдой политики Президента, который не нуждался в таком «парламентском контролере»1. Лишь спустя два года, когда в феврале 1997 г. был принят Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», данный институт был законодательно оформлен.

Согласно ст. 1 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»[1] [2] (с изм. и доп.), должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждается в соответствии с Конституцией РФ 1993 г. в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию российского законодательства о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты. В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» Уполномоченный в своей деятельности независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам; руководствуется Конституцией и названным выше Федеральным конституционным законом, законодательством Российской Федерации и общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами России.

Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет за собой пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод[3].

Согласно ст. 8 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», Уполномоченный назначается на должность сроком на пять лет и освобождается от должности Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы тайным голосованием.

Взаимодействие Уполномоченного по правам человека в РФ с законодательной, исполнительной и судебной властью на федеральном и региональном уровнях направлено, с одной стороны, на обеспечение наиболее благоприятных условий для реализации всех направлений деятельности Уполномоченного, в первую очередь восстановление нарушенных прав граждан; с другой — на доведение до сведения всех ветвей власти информации о ситуации с правами человека в России и шагах, которые необходимо принять для ее улучшения.

Например, в 2002 г. на основании п. 2 ст. 18 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 173 «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (с изм. и доп.) и во исполнение постановления Правительства РФ № 30 Уполномоченный по правам человека в РФ О.О. Миронов обратился в Минтруд и Пенсионный фонд РФ с предложением определить порядок назначения трудовой пенсии российским гражданам, выехавшим на новое место жительства за пределы России и не имеющим постоянного места жительства на территории России. Постановлением Пенсионного фонда РФ от 8 июля 2002 г. № 510 «Об утверждении Положения о порядке выплаты пенсий гражданам, выезжающим (выехавшим) на постоянное место жительства за пределы Российской Федерации» предложенный порядок был утвержден.

Другой пример. Уполномоченный по правам человека в РФ направил обращение заместителям председателя Правительства РФ А.Л. Кудрину и В.И. Матвиенко с просьбой разобраться в причинах того, почему начиная с 2000 г. в федеральный бюджет не включены средства на реализацию Указа Президента РФ от 15 октября 1992 г. № 1235, установившего меры социальной защиты бывшим несовершеннолетним узникам фашизма. Из ответа А.Л. Кудрина следует, что Минтруду и Минфину России поручено доложить Правительству РФ и Уполномоченному о причинах неисполнения Указа и принятых мерах по устранению нарушения[4].

В соответствии со ст. 20 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», получив жалобу, Уполномоченный имеет право принять ее к рассмотрению, разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод, передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу, или отказать в принятии жалобы к рассмотрению.

При наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, Уполномоченный вправе по собственной инициативе принять необходимые меры в пределах своей компетенции2.

Приступив к рассмотрению жалобы, Уполномоченный вправе обратиться к компетентным государственным органам или должностным лицам за содействием в проведении проверки обстоятельств, подлежащих выяснению. Важно, что проверка не может быть поручена государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются[5]. При проведении проверки по жалобе Уполномоченный вправе:

  • 1) беспрепятственно посещать все органы государственной власти и местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения;
  • 2) запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления, у должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы;
  • 3) получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы и др.2

В своей деятельности Уполномоченный пользуется правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами расположенных на территории России органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, руководителями общественных объединений, лицами начальствующего состава Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований, администрацией мест принудительного содержания.

В соответствии со ст. 26 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» о результатах рассмотрения жалобы Уполномоченный обязан известить заявителя. При установлении факта нарушения прав заявителя Уполномоченный обязан принять меры в пределах его компетенции, направить государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, в чьих решениях или действиях (бездействии) он усматривает нарушение прав и свобод граждан, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и свобод.

Согласно ст. 29 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», по результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе:

  • 1) обращаться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;
  • 2) обращаться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в чьих решениях или действиях (бездействии) усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;
  • 3) обращаться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи и др.

По результатам изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб Уполномоченный вправе:

  • 1) направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур;
  • 2) обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации либо о восполнении пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ, если Уполномоченный полагает, что решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, совершаются на основании и во исполнение федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, либо в силу существующих пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ, либо если законодательство противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам РФ[6].

Предоставленные Уполномоченному по правам человека в РФ реальные рычаги давления на те органы государственной власти, которые в своей деятельности прямо или опосредованно нарушают права и свободы человека, являют собой основные направления реализации данным государственным институтом (Уполномоченным) государственно-правового механизма формирования и поддержки институтов гражданского общества в России.

По окончании календарного года Уполномоченный направляет доклад о своей деятельности Президенту РФ, в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и Генеральному прокурору РФ. По отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в России Уполномоченный может направлять в Государственную Думу специальные доклады1. Согласно ст. 38 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», деятельность Уполномоченного и его рабочего аппарата финансируется из средств федерального бюджета[7] [8].

Отметим следующий парадокс: по убеждению многих российских ученых (например, В.В. Бойцовой, А.Ю. Сунгурова), учреждение и упрочение института Уполномоченного по правам человека во многих европейских странах, государствах Британского Содружества, стало ответом гражданского общества на усиление исполнительной власти, нарушения норм управленческой морали; он позволяет преодолеть глубинные противоречия государства и гражданского общества, легитимирует власть, гарантирует осведомленность граждан об ошибках и злоупотреблениях служащих[9].

Однако опыт России свидетельствует о том, что правовая природа российского омбудсмена несколько иная — ведь создание данного института в России было санкционировано не гражданским обществом (которого к моменту принятия Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» не существовало в полноценном и оформленном виде), а государством.

Таким образом, специфика формирования в России институтов гражданского общества носит управляемый (государством) характер, когда сами государственные органы делают попытки искусственно формировать некие (квазиподобные ввиду государственной правовой природы) структуры, действующие на поле гражданского общества постольку, поскольку на этом поле еще не созданы и не развиты институты гражданского общества, такого, какое существует в современных развитых демократических государствах.

Особенно подробно следует остановиться на поддерживаемой многими учеными и правозащитниками позиции, согласно которой сколько бы ни говорили о важных правозащитных функциях российских омбудсменов, последние никогда не станут независимыми от власти, так как являются государственными служащими и, в силу этого, защищая права человека, зависят от государства. А это, в свою очередь, якобы должно означать невозможность отнесения института Уполномоченного по правам человека к институтам гражданского общества. Приведем возражения против данной позиции и собственную аргументацию необходимости отнесения института Уполномоченного по правам человека к гражданскому обществу.

Во-первых, согласно ст. 2 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. Омбудсмен охраняет как государственные, так и личные интересы, частную сферу. Благодаря его деятельности нейтрализуется настороженное отношение граждан к администрации, восстанавливается и поддерживается их вера в справедливость власти. Даже незначительный урон, нанесенный личности, создает напряженность в ее взаимоотношениях с государством. Поэтому огромное значение имеют восстановительный и политический эффекты, вызванные действиями Уполномоченного по правам человека. Предупредительное воздействие, оказываемое на государственных служащих, обеспечивает недопустимость административных нарушений в будущем[10].

Уполномоченный по правам человека выражает точку зрения гражданского общества и доводит ее до сведения исполнительных органов и законодателей. Как верно отмечает В.В. Бойцова, «уже сегодня в России власть должна быть “прозрачной” и подконтрольной всему обществу и ответственной перед ним. В современных условиях российской действительности институты гражданского общества всего лишь формируются. Они пока еще не могут в полной мере осуществлять действенный контроль над государственной властью. Однако в дальнейшем они не должны полностью поглотить государство, подменив осуществление его основных функций негосударственными структурами. Без эффективной реализации государством основных его функций невозможно создание и развитие полноценного гражданского общества в России»[11]. Для достижения гармонии в их взаимоотношениях и интересах необходимо, прежде всего, взаимное стремление и уступки, шаги навстречу друг другу.

Однако положительный результат в данном политическом процессе можно достичь с течением времени, когда произойдет совершенствование экономической основы гражданского общества на основе многообразия форм собственности, включая право собственности на землю, свободу труда, создание социально ориентированной рыночной экономики. Все эти процессы в экономической сфере общества будут сопровождаться коренными изменениями и в социальной, политической и духовно-культурной сферах. Постепенно гражданское общество крепнет и освобождается из-под чрезмерной опеки и всевластия государства. В свою очередь, государство не должно передавать свои основные функции гражданскому обществу2.

Во-вторых, как было сказано выше, согласно ст. 29 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», по результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный имеет право совершать вполне конкретные действия по предотвращению обнаруженных нарушений прав человека, в частности обращаться в суд (в том числе, Конституционный Суд РФ), компетентные государственные органы и прокуратуру.

Первоочередными задачами Федеральной целевой программы, предлагаемой Уполномоченным по правам человека в РФ, могут быть, например: 1) разработка единых государственных стандартов образования в области прав человека; 2) введение в государственные образовательные стандарты учебных дисциплин по правам человека, в первую очередь по программе подготовки юристов, политологов, государственных и муниципальных служащих, сотрудников правоохранительных органов и пенитенциарных учреждений, военнослужащих; 3) издание и бесплатное распространение основных международных и российских правовых актов в области прав и свобод человека; 4) включение в ежегодные планы научно-исследовательских учреждений правоохранительных органов тематики обеспечения и защиты прав и свобод человека; 5) проведение министерствами и ведомствами анализа действующего законодательства и внесение предложений о его изменении и дополнении в целях усиления ответственности должностных лиц за нарушение прав и свобод человека и гражданина. Принятие этой Федеральной программы не является узкопрофильной задачей лишь специалистов в области правового просвещения, а преследует цель государственного и национального масштаба — воспитание гражданина демократического общества[12].

Представляется, что необходимо принять разработанный еще в 2002 г. при активном участии Аппарата Уполномоченного по правам человека в РФ и отклоненный Государственной Думой проект федерального закона «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений в их деятельности» (разумеется, с некоторыми, соответствующими современным реалиям, поправками). Согласно ст. 5 данного законопроекта, общественный контроль в местах принудительного содержания призваны осуществлять общественные наблюдательные комиссии, образуемые в субъектах РФ, и так называемые общественные контролеры. По мнению работавшего в то время Уполномоченного по правам человека в РФ О.О. Миронова, принятие такого закона необходимо. Напомним, что в 1999 г. в Государственную Думу был внесен законопроект «Об общественном контроле за обеспечением прав лиц, находящихся в местах изоляции, и о содействии общественных объединений в работе учреждений и органов, исполняющих наказания, и мест содержания под стражей», который был отклонен.

Как известно, Россия занимает одно из первых мест в мире по числу заключенных: на 100 тысяч россиян приходится около 700 человек, содержащихся в местах лишения свободы (каждый восьмой заключенный планеты — россиянин). Следственные изоляторы, другие учреждения, где содержатся заключенные, находятся в крайне сложной ситуации, связанной с избыточным тюремным населением, кредиторской задолженностью, отсутствием надлежащего финансирования, испытывают острый недостаток в продуктах питания, медикаментах и медицинском оборудовании, постельных и столовых принадлежностях. При таком положении крайне необходима помощь общественных объединений в улучшении материально-бытовых и медико-санитарных условий мест содержания под стражей, их опыт психологической, культурной, социальной поддержки заключенных. Проект федерального закона «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений в их деятельности» направлен на преодоление закрытости мест содержания заключенных, исходит из необходимости восстановления и развития сложившихся в России еще в начале XIX века различных форм общественного контроля и попечения над тюрьмами.

После вступления в силу Уголовно-исполнительного кодекса РФ в данной сфере возник правовой вакуум. Частью 1 ст. 23 УИК РФ предусмотрено содействие общественных объединений в работе учреждений и органов, исполняющих наказания. Общественные объединения могут осуществлять контроль над деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, «на основании и в порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации».

Таким образом, данный Закон предлагает законодательно урегулировать общественный контроль не только над деятельностью уголовно-исполнительной системы, но и над следственными изоляторами. Субъектами общественного контроля признаются общественные инспекторы, выдвигаемые правозащитными общественными объединениями, имеющими не менее чем трехлетний стаж работы, а также общественные наблюдательные комиссии. Кандидатуры общественных инспекторов утверждаются Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации. Порядок формирования и деятельности, состав общественных наблюдательных комиссий определяются законодательными (представительными) органами субъектов Федерации. Принятие данного закона необходимо еще и потому, что на основе анализа принятых семи федеральных законов о внесении изменений и дополнений в Уголовно-исполнительный кодекс РФ прослеживается тревожная тенденция в правовом регулировании исполнения наказания — сокращение правовых средств защиты прав и законных интересов осужденного. Это свидетельствует о том, что ренессанс открытости уголовно-исполнительной системы, ее прозрачности и подконтрольности институтам гражданского общества постепенно подходит к своему завершению.

Важным фактором реформирования уголовно-исполнительной системы послужило вступление России в Совет Европы. В стране ускорилось осуществление правовой и судебной реформы. Россия приняла на себя ряд обязательств, одним из которых является приведение национального законодательства в соответствие с общепринятыми международными нормами и стандартами, в том числе в сфере соблюдения прав человека, — процесс длительный и постоянный, так как меняются и сами международные стандарты, изменяется и экономическая ситуация в России, и общественное сознание в целом, и правосознание в частности.

В последнее время Президент РФ неоднократно заявлял о том, что необходимо повысить статус Уполномоченного по правам человека в России, что особенно актуально звучит в период построения жесткой вертикали государственной власти. Ведь в настоящее время лишь немногим более 20 субъектов РФ имеют своих Уполномоченных, в остальных регионах созданием такого института никто не занимается либо попытки введения этой должности сталкиваются с нежеланием губернаторов иметь еще одного государственного служащего, с чьими интересами придется считаться.

Приведем краткую информацию о становлении института регионального Уполномоченного и о роли в этом процессе неправительственных организаций в расположенных довольно далеко друг от друга регионах России — Мурманской области и Хабаровском крае.

В Мурманской области имеется разветвленная сеть правозащитных организаций, при этом далеко не все из них сосредоточены в центральном городе — Мурманске. Наряду с Мурманском центром правозащитного движения может рассматриваться город Апатиты, где сосредоточен сильный интеллектуальный потенциал (Кольский научный центр РАН). Так, в Апатитах действует Мурманский областной комитет защиты прав человека, Областная общественная приемная, рабочая группа МОПЧ в Мурманской области, Хибинское добровольное историко-просветительское благотворительное общество «Мемориал». В Мурманске также действуют несколько правозащитных организаций общего характера: Центр по защите прав человека, Мурманское отделение областной общественной приемной, Фонд «Гражданская взаимопомощь»; кроме того, правозащитной деятельностью занимается и ряд профильных организаций: Кольская ассоциация женщин-юристов, Молодежная ассоциация юристов, Комитет «Солдатские матери» и др. Активно действует и правозащитная, по сути, организация «Северянка» в таком специфическом городе, как Североморск — база Военно-Морского Флота. К сожалению, среди деятелей правозащитного движения области нет единства, более того, некоторые лидеры оспаривают право друг друга считаться руководителями конкретной организации. Эта разобщенность проявляется и в конкретных делах1.

Отсутствие единства среди правозащитников при наличии сильных правозащитных групп во многом определило и развитие ситуации с законом об Уполномоченном по правам человека в Мурманской области. Данный законопроект осенью 1997 г. был представлен на рассмотрение Мурманского областного общественного собрания, получил его поддержку и был внесен в Областную Думу. После доработки в декабре 1997 г. он был принят Думой, но не был подписан губернатором области, при этом последний не высказал каких-либо конкретных возражений. После небольшой переработки законопроект был внесен в Думу вновь, теперь от имени И.А. Лебедева. На этот раз против законопроекта, точнее против самой идеи создания в области института Уполномоченного по правам человека, администрация выдвинула возражения, против которых сторонники института Уполномоченного подбирают аргументы[7] [14].

В Хабаровске ведется формирование института Уполномоченного по правам человека в Хабаровском крае. Закон об этом до сих пор не принят Краевой Думой к обсуждению на том основании, что он противоречит Уставу края, поскольку в Уставе не было упоминания о региональном Уполномоченном. Однако за этим отклонением стояло нежелание администрации края вводить данный институт. Отказ комиссии по правам человека поддержать введение института Уполномоченного ясно указывает на негативную позицию Главы администрации[15].

В течение последних нескольких лет сотрудничество Аппарата Уполномоченного по правам человека в РФ с неправительственными организациями приобретает все более конструктивный и партнерский характер. Сейчас можно констатировать, что наравне с государственной системой защиты прав и свобод человека и гражданина сформировалось и действует общественное правозащитное движение, охватывающее все стороны защиты и восстановления прав граждан на всей территории страны.

В 2002 г. представители известных правозащитных организаций вошли в Экспертный совет при Уполномоченном по правам человека в РФ. Был подписан протокол о взаимодействии между Аппаратом Уполномоченного по правам человека и старейшей российской правозащитной организацией, Московской Хельсинкской группой, заключено соглашение о взаимодействии с Санкт-Петербургским гуманитарным и политологическим центром «Стратегия». Все это позволило перевести отношения с неправительственными организациями на качественно новый уровень.

Организация взаимодействия института Уполномоченного по правам человека в РФ с неправительственными организациями, а также скоординированные совместные действия многократно увеличили возможности каждой из этих структур, повысили эффективность правозащитной деятельности в целом. Ярким примером такого сотрудничества стал выпуск первого в России справочника «Неправительственные правозащитные организации Российской Федерации», в подготовке которого, помимо Уполномоченных, комиссий по правам человека и органов государственной власти в субъектах РФ, приняли активное участие неправительственные организации1.

Анализ обращения граждан показывает, что часто в Аппарат Уполномоченного обращаются люди, оказавшиеся в критической ситуации, когда реализация правовосстановительного процесса возможна лишь при гуманитарной поддержке. В этих случаях помощь оказывалась через неправительственные правозащитные или благотворительные организации («Гражданское содействие», «Каритас», «Форум переселенческих организаций» и др.), оказывающие не только бесплатные юридические услуги, но и в ряде случаев предоставляющие гуманитарную и финансовую поддержку социально не защищенным категориям российских граждан.

В качестве примера организованных действий Федерального Уполномоченного и Уполномоченного субъекта РФ можно привести конфликтную ситуацию, сложившуюся в г. Екатеринбурге между администрацией города и рядом неправительственных организаций. В 2002 г. в адрес Уполномоченного по правам человека в РФ О.О. Миронова поступило большое количество обращений от правозащитных организаций из разных регионов в защиту НПО «Сутяжник» и других общественных организаций г. Екатеринбурга, выселяемых по решению суда из помещений, принадлежавших на праве собственности известному свердловскому правозащитнику С.И. Беляеву.

После действий, предпринятых О.О. Мироновым совместно с Уполномоченным по правам человека в Свердловской области Т.Г. Мерзляковой и рядом ответственных работников, аппарат губернатора Свердловской области стал на сторону Уполномоченного по правам человека в РФ, а Свердловский областной суд отменил решение Кировского районного суда г. Екатеринбурга об изъятии квартир и о выселении неправительственных организаций. Одновременно Уполномоченный по правам человека в РФ направил письмо мэру г. Екатеринбурга А.М. Чернецкому с просьбой принять все возможные меры к разрешению ситуации, в том числе рассмотреть возможность, в соответствии со сложившейся практикой, предоставления выселяемым неправительственным организациям помещений из муниципального нежилого фонда. Данный вопрос был решен положительно[16].

Следует отметить, что деятельность Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ также осуществляется в тесном взаимодействии с неправительственными правозащитными организациями. Институт Уполномоченного на федеральном уровне и аналогичные структуры в субъектах РФ заинтересованы в постоянных контактах с правозащитными организациями, повышении их авторитета и известности, росте влияния на административные и судебные органы, прокуратуру, полицию и ГУИН в целях повышения эффективности правозащитной деятельности.

На основании изложенного сделаем следующие выводы.

Во-первых, взаимодействие Уполномоченного по правам человека в РФ с законодательной, исполнительной и судебной властью на федеральном и региональном уровнях направлено, с одной стороны, на обеспечение наиболее благоприятных условий для реализации всех направлений деятельности института Уполномоченного, в первую очередь восстановления нарушенных прав граждан; с другой — на доведения до сведения всех ветвей власти информации о ситуации с правами человека в России и шагах, которые необходимо принимать для ее улучшения.

Во-вторых, институт Уполномоченного по правам человека в РФ занимает особое место в системе институтов гражданского общества, предопределяемое двойственной правовой природой этого института: с одной стороны, Уполномоченный по правам человека в РФ занимает государственную должность (назначается и отстраняется от выполнения своих полномочий Государственной Думой Федерального Собрания РФ), с другой стороны, по закону институт Уполномоченного по правам человека в РФ обязан обеспечивать содействие и поддержку институтов гражданского общества, поскольку:

  • — при осуществлении своих полномочий он независим от каких-либо государственных органов и должностных лиц и неподотчетен им;
  • — способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию российского законодательства о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами;
  • — защищает государственные и общественные (личные) интересы.

В-третьих, Уполномоченный по правам человека в РФ выражает точку зрения гражданского общества и доводит ее до сведения исполнительных органов и законодателей. В современной российской действительности институты гражданского общества всего лишь формируются, в силу чего не могут в полной мере осуществлять действенный контроль над государственной властью. Однако в дальнейшем они не должны полностью поглотить государство, подменив осуществление его основных функций негосударственными структурами.

В-четвертых, необходимо принятие разработанного еще в 2002 г. при участии Аппарата Уполномоченного по правам человека в РФ проекта федерального закона «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений в их деятельности», который:

  • — направлен на преодоление закрытости мест содержания заключенных путем формирования общественных наблюдательных комиссий, образуемых в субъектах РФ («общественных контролеров»);
  • — исходит из необходимости восстановления и развития сложившихся в России еще в начале XIX в. различных форм общественного контроля и попечения над тюрьмами;
  • — делает возможным реализацию нормы ч. 1 ст. 23 УИК РФ, которой предусмотрено содействие общественных объединений в работе учреждений и органов, исполняющих наказания «на основании и в порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации».

  • [1] Роль первопроходца в 1994 г. досталась известному российскому правозащитнику С.А. Ковалеву, который пробыл на этом посту в течение года (до марта 1995 г.), оказавшись неудобным для власти из-за своих независимых взглядов, особенно на войну в Чечне. При совокупности существовавших тогда политических и экономических факторов его жесткая антивоенная позиция противоречила государственным интересам.
  • [2] См.: СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.
  • [3] См.: Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», ст. 3 // СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.
  • [4] См.: Грудцына Л.Ю. Интервью с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации О.О. Мироновым: «Мы обязаны сделать так, чтобы государственная система защиты прав и свобод человека наконец-то заработала» // Адвокат. 2003. № 6. С. 3. См.: Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», ст. 21 // СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.
  • [5] См.: Сунгуров Л.Ю. Как вовлечь ученых в развитие гражданского общества: опыт неправительственного политологического центра // Роль ученых в построении гражданского общества. Материалы Международной конференции участников американских правительственных программ научных обменов между Россией и США. М., 1997. С. 162. См.: Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», ст. 23 // СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.
  • [6] См.: Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 16 октября 2006 г. № 4-ФКЗ), ст. 32 // СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.
  • [7] См.: Гражданское общество — в поисках пути / под ред. А.Ю. Сунгурова. СПб., 1997. С. 204.
  • [8] В федеральном бюджете ежегодно предусматриваются отдельной строкой средства, необходимые для обеспечения деятельности Уполномоченного и его рабочего аппарата.
  • [9] См.: Сунгуров А.Ю. Указ. соч. С. 163.
  • [10] См.: Бойцова В.В. Указ. соч. С. 2.
  • [11] Бойцова В.В. Указ. соч. С. 3. См.: Калашников С.В. Конституционные основы формирования гражданского общества в Российской Федерации: дис.... докт. юрид. наук. М., 2001. С. 293; 294.
  • [12] См.: Грудцына Л.Ю. Интервью с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации О.О. Мироновым: «Мы обязаны сделать так, чтобы государственная система защиты прав и свобод человека наконец-то заработала» // Адвокат. 2003. № 6. С. 4.
  • [13] См.: Гражданское общество — в поисках пути / под ред. А.Ю. Сунгурова. СПб., 1997. С. 204.
  • [14] См.: Сунгуров Л.Ю. Указ. соч. С. 163—169.
  • [15] См.: 1ЖЬ: http://www.prof.msu.ru/publ/book3/sung.htm. Особо следует отметить Московскую Хельсинкскую группу, Санкт-Петербургский гуманитарный и политологический центр «Стратегия», Международное историко-просветительское, правозащитное и благотворительное общество «Мемориал», Комитет солдатских матерей, Координационный совет помощи беженцам и вынужденным переселенцам, Фонд защиты гласности и другие организации.
  • [16] См.: Грудцына Л.Ю. Интервью с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации О.О. Мироновым: «Мы обязаны сделать так, чтобы государственная система защиты прав и свобод человека наконец-то заработала» // Адвокат. 2003. № 6. С. 3.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >