Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право arrow Конституционная терминология

Единство государственной власти и разделение ее ветвей: новая терминология

В условиях королевского абсолютизма в Европе, когда полнота власти была сосредоточена в руках монарха, идеологи Нового времени выдвинули тезис о необходимости разделения властей. У разных авторов он звучал не совсем одинаково. Дж. Локк и Ш.-Л. Монтескьё в XVII в. называли разные ветви государственной власти, для этой формулировки использовались разные слова, иногда считалось, что ее содержание более точно передается словом «отделение», «разграничение» (separation вместо division).

В первые конституции либо в виде формулировки о трех властях, либо в виде структур соответствующих органов (парламент — президент, суды в структуре Конституции США 1787 г.) вошла схема Ш.-Л. Монтескьё: законодательная, исполнительная, судебная власти. Позже в конституции на основе практики деятельности высших органов государства (прежде всего в США) вошло также сформулированное основателями концепции, хотя и не очень отчетливо, положение о взаимном уравновешивании властей, о том, что ни одна из них не должна доминировать. В переводе на русский язык такая ситуация получила название «система сдержек и противовесов». Правда, в самих текстах конституций этот тезис звучит нечасто, он, скорее, подразумевается.

Вместе с тем в наше время формулировка «разделение властей» иногда подвергается критике и в российской, и в зарубежной юридической литературе. Вместо слова «разделение» российские дореволюционные ученые давно предлагали ввести слово «отделение» или «обособление». Современный французский автор Е. Зольберг использует словосочетание «конкуренция властей»[1]. Иногда предлагаются термины «разграничение», «распределение» и др. В американской и французской литературе теперь употребляют, как правило, термин «separation».

В научной литературе, в том числе российской, есть и прямые выступления не только против термина, но и против существа понятия «разделение властей». Может быть, наиболее отчетливо об этом пишет немецкий ученый К. Мёллере. Выступая против догматики в изучении власти в Германии и международной правовой литературе, Мёллере говорит: общеизвестно, что государственная власть не разделена, а сам термин «разделение» (К. Мёллере использует немецкую лексику) может означать что угодно от «отделения» до «разграничения»[2].

Задачей данной книги не является анализ тех или иных концепций ученых. Она посвящена терминологии. Однако хотелось бы заметить следующее.

Во-первых, бесспорно, что в стремлении к разделению властей не следует впадать в крайности. Выше уже говорилось, что в итоге это может привести к негативным последствиям. Во-вторых, главным в концепции разделения властей является не ее триада, она может измениться со временем. Главное в концепции разделения властей состоит в ее принципиальном ориентирующем значении: власть, ее ветви не могут быть сосредоточены в одних руках или у одного органа. Иначе возникает деспотизм, как писали основоположники данной концепции. В этом заключается великое демократическое и гуманистическое значение концепции разделения властей. В-третьих, ветви власти не разделены китайской стеной и не могут быть абсолютно разделены, ибо существует единая (и одна) государственная власть в государстве, целостный механизм государственного управления (в широком значении, а не только как собственно управленческая деятельность). Ветви государственной власти сообщаются друг с другом, иногда элементы одной из них проникают в другую.

Сказанное требует некоторого уточнения имеющейся в конституциях терминологии. Об этом говорится в конце данного параграфа.

Создатели концепции разделения властей акцент делали на разделимости, что понятно в условиях того времени. Другими сторонами этой концепции (сохранением единства при разделимости) они не занимались, эта проблема их практически не беспокоила: в руках абсолютного монарха власти было с избытком. Такой подход сохранился и в дальнейшем. Положений о единстве государственной власти, ее ветвей и тем более установок для правильного понимания такого единства в современных конституциях нет. В связи с этим принятая в законодательстве формулировка, сколько бы демократической и гуманистической она ни была, является односторонней. Акцент на разделимости недостаточен для характеристики природы механизма государственной власти, которая по своему существу, как власть, требует определенной централизации, единства.

Кроме того, излишняя разделимость ветвей власти может вести к неуправляемости государства, а в дальнейшем и к противоречиям между ними, а затем к борьбе, в том числе вооруженной. Это имело место в истории некоторых стран, в том числе России в начале 90-х гг. XX в., когда единство власти было расчленено, а после обстрела парламента из танков власть, пусть временно, сосредоточилась в руках у одной из ветвей — Президента РФ[3].

Конечно, несогласованность, разные позиции и даже противодействие ветвей власти (их органов) друг другу по частным вопросам бывают нередко (например, применение права вето главой государства по отношению к законам, принятым парламентом, или вотум недоверия правительству), но противостояние ветвей власти по вопросу о направлении социально-политического развития страны недопустимо. Это ведет к параличу государственной власти и более тяжким последствиям, что важно учитывать в формулировке о разделении властей. Конституционная формулировка по этому вопросу могла бы принять такой вид: единство государственной власти и разделение ее ветвей. Такая формулировка, как представляется, более удачна и с точки зрения логики: разделять можно нечто целое, в каком-то смысле единое.

Схема создателей концепции разделения властей имела прогностический характер, на практике в их время этого не было (существовали абсолютные монархии). Предполагалось, что в связи с упразднением королевского абсолютизма власть будет разделена на указанные выше три ветви: законодательная власть будет принадлежать избранному гражданами парламенту, исполнительная — монарху с подчиненными ему министрами, судебная — независимым судам с участием представителей народа — присяжных заседателей.

В принципе эта схема осуществилась и продолжает осуществляться, хотя практика вносит свои коррективы (например, в понятие главы государства и систему органов исполнительной власти). Однако наряду с делением на три ветви за 300 лет возникли новые органы государственной власти, изменились отношения между традиционными. Наряду с прежними в конституциях появились названия новых ветвей власти: избирательная власть (Никарагуа и др.), гражданская власть (Венесуэла), контрольная власть (в прежней Конституции Китая 1912 г., этот термин сохранился и в действующей Конституции Тайваня 1946 г.). В Основном низаме Саудовской Аравии 1992 г. названы исполнительная, судебная и организационная власти (ст. 44). Источник всех этих властей — король. В научных исследованиях говорится об особой ветви президентской власти (в условиях некоторых форм правления), о прокурорской власти[4]. Российские финансисты иногда выделяют особую «денежную власть».

Вокруг такой терминологии идет дискуссия. Ясно, однако, что некоторые органы государства не вписываются в соответствующую триаду (например, прокуратура в некоторых странах, государственный банк, контрольные органы, даже президент при некоторых формах правления), их нельзя отнести к законодательной, исполнительной или судебной власти или только к одной из них. Некоторые методы осуществления государственной власти, новые институты (делегированное и регламентарное законодательство исполнительной власти, принятие парламентом «частных законов») тоже нетипичны для традиционных ветвей власти.

Поэтому пока дискуссия о новых ветвях государственной власти продолжается (а выработка общей позиции может занять многие годы, а то и вовсе не осуществиться), на наш взгляд, наряду с положением о единстве государственной власти целесообразно уточнить терминологию и о ветвях государственной власти, добавив к трем общепризнанным ветвям власти слова «и другие». Вряд ли можно на все времена жестко ограничить формулировку о числе ветвей власти: жизнь идет, все меняется.

Давно установлено, что абсолютного разделения ветвей власти не существует. Оно по определению невозможно, в том числе из-за единства самой власти: все ветви проводят единую в своей основе политику государства. Отсюда проистекают некоторые дополнения к концепции разделения властей: наряду с формулировкой о единстве положения о взаимодействии властей. Это предвидели основоположники концепции разделения властей. Как отмечают современные французские юристы, Монтескьё говорил не только о разделении властей, но и о том, что они должны действовать «в концерте»[5]. Поэтому конституционную формулировку о разделении властей целесообразно дополнить указанием на их взаимодействие.

Из единства ветвей государственной власти, их единой политики вытекает и другой вывод: взаимодополняемость. Все ветви выполняют одну главную задачу: управление обществом и государством. Оно должно быть полным и комплексным (в соответствии с принципом саморазвития общества). Поэтому пробелы в деятельности одной ветви власти, отсутствие по каким-либо причинам необходимого регулирования может и должна восполнять другая ветвь власти в той мере, насколько это позволяет конституция и насколько другая ветвь власти может это осуществлять. В результате в конституционном праве сложились концепции делегирования некоторых полномочий одной ветви власти другой и регламентарной власти (регламентарного законодательства). В конституциях первая формулировка иногда содержится, но очень редко (обычно традиционно такое полномочие обосновывается решениями органов конституционного контроля), вторая формулировка является доктринальной, но без таких названий оба эти явления урегулированы различными нормами о полномочиях и деятельности высших органов государственной власти.

Исполнительная власть при определенных условиях выполняет некоторые полномочия законодательной (делегированное и регламен-тарное законодательство и др.), законодательная власть — полномочия исполнительной («частные законы», амнистия), судебная вмешивается в прерогативы законодательной, лишая действия отдельные законы или их положения (судебные органы конституционного контроля). В связи с этим и по другим причинам в законодательстве некоторых стран появилась формулировка о субсидиарности ветвей власти. Пока что такая формулировка содержится лишь в Лиссабонском договоре (2007) Европейского Союза, который выполняет некоторые функции европейской конституции. В конституционном праве положение о субсидиарности ветвей государственной власти понимается как содействие одной ветви власти другой ее ветви при выполнении функций государства при условии, что против этого не возражает со-ответствуюшая ветвь власти (ее органы) и если это не противоречит конституции.

Позже появилось положение о пропорциональности при осуществлении власти, т. е. меры, предпринимаемые органами власти, должны соответствовать реальной ситуации. Оно тоже содержится в Лиссабонском договоре 2007 г. Видимо, оно может быть отнесено и к деятельности ветвей государственной власти, их взаимоотношениям, в том числе при применении субсидиарности. Представляется, что тезисы о субсидиарности и пропорциональности тоже могут войти в характеристику осуществления государственной власти. В этом случае, как и при включении тезисов о единстве государственной власти, о возможности существования других ветвей власти, кроме известной триады, конституционные нормы будут точнее отражать реальную ситуацию.

Пока что наиболее полная формулировка о единстве и разделении ветвей государственной власти содержится в Конституции Казахстана 1995 г. Часть 4 ст. 3 гласит: «Государственная власть в Республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов». Однако и в ней недостает некоторых последних новелл.

В связи с проникновением в президентскую республику элементов парламентаризма, а в последнюю — президенциализма, возникновением смешанных форм правления (президентско-парламентарных и парламентарно-президентских республик) в науке иногда говорится об особой президентской власти в самых разных странах (от России до стран Африки). Некоторые основания для этого в России дает ст. 11 Конституции РФ, где наряду с органами законодательной, исполнительной, судебной власти говорится, что государственную власть осуществляет Президент РФ.

Термин «президентская власть» используется только в литературе. В конституциях ни одной страны мира его нет. Однако современная ситуация нередко ставит под вопрос применимость концепции о триаде властей, разработанной в условиях XVII в. Французские исследователи Ф. Амон и С. Вьенер ставят вопрос еще шире: при решении вопросов власти «действует не просто классический триптих», но самые различные уровни отношений: центр и периферия, национальные и супернациональные[6].

  • [1] См.: Zolberg Е. La justice comme contre — ponvoir regards criges sur le pratique am?ricaine et fran?aise // Revue international de droit compare. P., 2001. No. 3. P. 562.
  • [2] См.: M?llers С. Gewaltengliederung: Legitimation und Dogmatik im nationalen und internationalen Rechtsvergleich. T?bingen, 2005.
  • [3] При двоевластии «вторая власть» не является официально признанной ветвью государственной власти. В России в 1917 г. действовали две разные власти: Временное правительство и Советы. На Кубе в первые месяцы после вступления повстанческой армии в Гавану власть фактически была разделена между ее органами во главе с Ф. Кастро и правительством во главе с президентом М. Уррутия (он сменил бежавшего президента Ф. Батисту). По-другому сложилось положение в России в 1993 г. Весной, летом, в начале осени 1993 г. отчетливо обнаружилось, что органы разных ветвей государственной власти — Съезд народных депутатов России и избранный им Верховный Совет, с одной стороны, и Президент РФ, которому фактически подчинялись органы исполнительной власти, с другой, — занимают разные позиции по принципиальным вопросам развития страны.
  • [4] См.: Мельников Н. В. Прокурорская власть // Государство и право. 2002. № 2. С. 18.
  • [5] См.: ОгоИ сошШийоппе!. Р., 1995. Р. 47.
  • [6] См.: Натоп Г., УкпегС. Ор. си. Р. 11.
 
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   След >
 

Популярные страницы