Факторы, характеризующие институт юридической ответственности на государственной службе

На формирование института юридической ответственности на государственной службе влияет множество факторов как объективного, так и субъективного свойства, которые могут изменяться под воздействием определенных и не всегда предсказуемых обстоятельств. Прежде чем охарактеризовать эти факторы, логично было бы уяснить само понятие «государственная служба». В официальных документах, законодательстве о государственной службе и научных публикациях можно встретить самые различные определения этого базового понятия.

В Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации1 записано, что данная категория является комплексным — публичным, социальным, правовым, организационным — институтом по обеспечению выполнения государственными служащими функций государства. В данном определении обращает на себя внимание институциональный подход к проблеме формулирования данного понятия, что представляется методологически конструктивной попыткой выявить сущностные характеристики понятия «государственная служба». Исполнение организационно-распорядительных функций государства в случае необходимости обеспечивается мерами юридической ответственности, а также предупредительнопрофилактическим воздействием ее репрессивного потенциала. Социальное назначение института государственной службы во многом определяет характер ответственности представителей государства перед законом, гражданами и обществом в целом. Вопросы ответственности неразрывно связаны также со спецификой управленческого труда работников государственного аппарата, распоряжающихся материальными, финансовыми и иными ресурсами государства, оперирующих огромными объемами служебной информации. Если сравнивать исполнительную власть с иными ветвями власти, отмечается в коллективной монографии, «то по силе и мощи она выйдет на первое место. Именно в ее руках сосредоточены финансы и материальные ресурсы страны, именно она представлена разветвленной системой органов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, именно от ее эффективной деятельности в большей степени зависит обеспечение безопасности граждан, общества и государства в целом»[1] [2]. Исполнительная власть как никакая другая ветвь единой государственной власти связана с институтом государственной службы[3].

Исполнительная власть как наиболее крупное (в определенном отношении — центральное) звено государственного аппарата обладает колоссальными возможностями, что ставит задачу ее разумного ограничения (самоограничения) на основе закона в интересах всего общества и под контролем последнего. По этому поводу теоретик государственного управления в России М. М. Сперанский заметил: «Власть исполнительная должна быть вся исключительно вверена правительству, поелику власть сия распоряжениями своими под видом исполнения законов не только могла бы обезобразить их, но и совсем уничтожить, то и должно ее поставить в соответственности власти законодательной»1.

Важным предупредительно-профилактическим, наказательным (карательным) средством воздействия является институт юридической ответственности государственных служащих, который, к сожалению, не претерпел в достаточной мере необходимых преобразований и, как следствие, не обладает должной эффективностью.

Представляется, что необходимым условием научного осмысления особенностей юридической ответственности служит выяснение диалектической взаимообусловленности сущности и правовой природы государственно-служебных отношений с ее целями, принципами и функциями как базовыми научными категориями. Особенности юридической ответственности государственных служащих вытекают также из характера государственно-служебных отношений, субъектами которых выступают специально уполномоченные государственные органы, должностные лица и некоторые иные служащие государственного аппарата.

В научных исследованиях последних лет можно встретить различные оценочные суждения о состоянии, проблемах и специфике государственной службы. По актуальным вопросам государственной службы, преимущественно государственной гражданской, опубликованы различные работы по юридической проблематике[4] [5].

Рассматривая научный аспект актуальных вопросов юридической ответственности государственных служащих, следует подчеркнуть, что прикладные исследования ее наиболее характерных особенностей, присущих именно государственной службе в целом, отраслевыми науками не проводились, в том числе по причине закрытости ее отдельных видов для исследований. Довольно редкими в правовой науке являются публикации, рассматривающие государственно-служебную проблематику юридической ответственности публичных служащих1, чаще этим вопросам посвящены фрагментарные сюжеты в специальных изданиях. Вместе с тем общетеоретические вопросы юридической ответственности как фундаментальной категории юриспруденции периодически осмысливаются с учетом складывающихся жизненных и правовых реалий[6] [7].

Проводившаяся в этом направлении исследовательская работа дала определенные результаты. Так, предметом диссертационных исследований на соискание ученой степени доктора юридических наук стали институционально-функциональный анализ проблем публично-правового регулирования государственной службы[8], проблемы правового статуса государственных гражданских служащих[9], вопросы совершенствования правового регулирования государственной гражданской службы[10], коррупции в государственном аппарате[11], исследовались понятие и основные черты административно-правовой модели регулирования служебных отношений в Российской Федерации[12]. Ряд докторских диссертаций посвяшен иным аспектам государственной службы1. Кроме того, соискателями ученого звания кандидата юридических наук рассматривались отдельные теоретические и прикладные аспекты юридической ответственности, а также связанные с ответственностью родственные правовые проблемы[13] [14].

Анализ нормативного и научного материала, личный опыт служебной деятельности автора позволяют сформулировать некоторые специфические особенности института юридической ответственности на государственной службе:

  • 1) видовая разделенность института ответственности на уголовную, материальную и гражданско-правовую, определяемая их отраслевой принадлежностью, и единое регулирование нормами административного права дисциплинарной и административной ответственности государственных служащих;
  • 2) множественность субъектов, наделенных юрисдикционными полномочиями по применению административно-правовых санкций, а также мер материальной ответственности к государственным служащим;
  • 3) внесудебный характер применения дисциплинарных взысканий, осуществляемый в порядке служебной подчиненности, и в определенных законом случаях привлечение к дисциплинарной ответственности за административные правонарушения (ст. 2.5 КоАП РФ);
  • 4) существующий дисбаланс между административно-материальными и административно-процессуальными правовыми нормами в регламентации дисциплинарной и в определенной степени административной ответственности государственных служащих;
  • 5) заимствование отдельных положений и правовых норм из частного права для покрытия дефицита правового регулирования в сфере материальной и гражданско-правовой ответственности служащих;
  • 6) применение мер юридической ответственности к виновным лицам, состоящим на государственной службе, в процессе реализации уполномоченными органами исполнительной власти, их должностными лицами контрольных и надзорных функций;
  • 7) сохраняющаяся ведомственная закрытость в вопросах дисциплинарной ответственности служащих1, а также избирательная гласность в процессе привлечения государственных служащих (должностных лиц особенно) к иным видам юридической ответственности [15] [16];
  • 8) увольнение со службы в результате утраты доверия[17], а также применение некоторых специфических наказаний, связанных с моральным осуждением виновного лица;
  • 9) существующая несогласованность между предусмотренными законом повышенными санкциями для лиц, обладающих особым статусом, и довольно распространенной практикой условного осуждения коррупционеров, особенно из числа лиц, занимавших высокие должности в системе государственной службы[18], а также неоправданно мягкими приговорами, например для расхитителей бюджетных средств1;
  • 10) в ряде случаев значительный и не всегда возмещаемый в полном объеме материальный ущерб от противоправных действий (бездействия), а также решений должностных лиц, состоящих на государственной службе;
  • 11) особый порядок привлечения к ответственности отдельных категорий чиновников и вытекающие отсюда особенности расследования фактов противоправных деяний, установления объективной истины по делу, а также выявления причин и условий, их порождающих;
  • 12) инициируемый чаще всего средствами массовой информации (СМИ) широкий общественный резонанс по фактам противоправного (особенно коррупционного) поведения лиц, состоящих на государственной службе.

По законодательству о государственной службе ответственность (например, дисциплинарная) наступает за неисполнение либо ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, несоблюдение служебной дисциплины, обобщенно — за нарушение требований законности и правопорядка, прав и свобод человека и гражданина и по иным установленным законодательством основаниям[19] [20]. Решение проблемы ответственности, таким образом, носит сугубо прикладной, узкоконкретный характер. По заслуживающему внимания мнению Ю. А. Тихомирова[21], проблему ответственности следует рассматривать шире, используя показатели эффективности государственно-служебной деятельности[22] в качестве основания для применения мер юридической ответственности. Становление данного процесса прослеживается в таких документах, как постановление Правительства РФ от 14 ноября 2007 г. № 779 «Об утверждении Положения о Правительственной комиссии по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти»; постановление Правительства РФ от 27 апреля 2005 г. № 259 «Об утверждении Положения о разработке Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006—2008 годы».

Анализируя позиции ученых по вопросу правовой природы юридической ответственности, применяемой на государственной службе, можно проследить стремление авторов раскрыть взаимосвязь общих и специальных ее оснований. Разногласия во взглядах возникают, как правило, относительно количественных факторов, в качестве которых рассматривается либо единичный юридический факт (конкретное правонарушение), либо их совокупность (фактический состав)1. Некоторые ученые полагают, что в публичных отраслях права основанием ответственности выступает правонарушение, а в частных — нарушение субъективного права[23] [24]. Специфика ответственности государственного служащего исследуется также в ее взаимосвязи с другими элементами института государственной службы, ее проявлениями в общественной и государственной жизни страны[25].

Отсутствие согласованной позиции ученых указывает на сложный и недостаточно изученный характер проблемы оснований юридической ответственности государственных служащих. Представляется, что поиск единого рецепта в решении этой проблемы пока контрпродуктивен по методологическим причинам: в силу недостаточно полной разработки теории юридической ответственности применительно к институту государственной службы, а также видового многообразия государственной службы и ее отраслевой разобщенности. В каждом из видов государственной службы и даже службы в отдельно взятом государственном органе могут преобладать не общеправовые и прикладные положения, соображения практической целесообразности, а специфические особенности, индивидуально определенные основания ответственности (дисциплинарный проступок, нарушение этических правил поведения и даже нарушение требова-

ний присяги)1. Кроме того, противоправные деяния, совершаемые государственными служащими, которые как субъекты ответственности также весьма не однородны, довольно разнообразны и достаточно специфичны, что также не позволяет говорить о едином универсальном основании ответственности, присущем всем ее разновидностям в сфере государственной службы.

Разработка современной теоретической основы юридической ответственности, адаптированной к системе государственной службы, предполагает необходимость переосмыслить, а затем и переформулировать применительно к институту государственной службы такие базовые категории, как цели, принципы и функции правовой ответственности. По этому поводу Н. В. Витрук обоснованно заметил: «В методологическом плане уяснение природы и содержания юридической ответственности неразрывно связано с определением ее целей, задач и функций. Данный вопрос не получил достаточно полного освещения в юридической науке. Зачастую цели, задачи и функции юридической ответственности отождествляются, четкого различия между ними не делается»[26] [27].

Анализ других литературных источников, посвященных общеправовым вопросам о целях и функциях юридической ответственности, показывает, что в одних случаях они рассматриваются как парные научные категории, а в других нередко отождествляются. По этому поводу существует мнение, что функции и цели юридической ответственности по названию могут совпадать, «однако такое совпадение является сугубо филологическим, но не содержательным. С точки зрения содержания эти правовые явления не одинаковы»[28].

В официальных документах, определяющих стратегию реформирования государственной службы[29], основополагающие категории юридической ответственности концептуального обоснования не получили, и действующее законодательство данный пробел также не восполняет, что лишает правоприменительную деятельность необходимого понимания природы юридической ответственности, выраженной в ее целях, принципах и функциях. Научные пробелы не способствуют единообразию в правоприменительном процессе, не способствуют они и обеспечению законности в деятельности государственного аппарата. Так, в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации содержатся лишь самые общие указания о целях ее реформирования: кардинальное повышение эффективности государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создания целостной системы государственной службы. Соотнося эту цель с необходимостью совершенствования института ответственности государственных служащих, можно утверждать, что и этот институт должен в полной мере соответствовать критерию эффективности. К сожалению, в документах, определяющих стратегию совершенствования государственной службы, принятых в последующем, проблема повышения эффективности юридической ответственности государственных служащих должного развития не получила1.

С теоретических позиций следует различать общие цели института юридической ответственности и цели ее отдельных видов, а также учитывать особенности ответственности в сферах государственной гражданской, военной службы и службы в иных государственных органах. И. С. Самощенко и М. X. Фарукшин полагают, что юридическая ответственность независимо от ее отраслевой принадлежности преследует две цели: а) охрану правопорядка и б) воспитание граждан (исправление и перевоспитание)[30] [31]. Очевидно, что для того периода развития юридической науки, испытывавшей идеологическое воздействие, это было вполне обоснованное суждение, но в настоящее время воспитательные цели не являются приоритетными.

В юридической литературе предлагаются различные определения понятия «цель юридической ответственности», например: «Цель юридической ответственности — это предполагаемое состояние будущего развития поведения субъектов, нравственной сферы, общественных отношений, которое обеспечивается государством и к достижению которого через установление и применение юридической ответственности стремятся субъекты правотворческой и правореализаторской деятельности»1.

При характеристике целей юридической ответственности, полагает Н. В. Витрук, следует различать основную (главную, непосредственную) и дополнительные цели, преследуемые законодателем и правоприменителями при ее установлении и реализации главной цели[32] [33] [34]. В предложенной им классификации основная цель ответственности подразделяется на восстановительно-компенсационную и карательно-штрафную.

В правовой науке в качестве основных целей юридической ответственности называют также: 1) защиту правопорядка и личности от противоправных посягательств; 2) восстановление нарушенного права; 3) воспитание граждан в духе строгого соблюдения действующего законодательства; 4) примирение правонарушителя с обществом1. В современных публикациях к целям государственно-принудительной ответственности также относят кару, восстановление нарушенных общественных отношений, исправление правонарушителей, воспитание, снижение уровня правонарушаемости, стабилизацию уровня правонарушаемости[35].

Таким образом, принципиально прослеживаются два подхода в понимании категории «цель ответственности»: восприятие ее как моноцели[36] либо полицели[37].

Любая из названных целей представляет научный интерес для сферы государственной службы, но не менее значимыми, на наш взгляд, являются цели профилактики, предупреждения и пресечения правонарушений в системе публичной службы. Будучи относительно стабильной субстанцией, цель подвержена определенным трансформациям в зависимости от внешних по отношению к институту государственной службы обстоятельств. Следовательно, основная цель может дополняться локальными целями, которые в этом случае будут носить факультативный характер.

Общую характеристику целей юридической ответственности следует дополнить анализом целей, определяемых в правовых источниках. Однако следует иметь в виду то обстоятельство, что в конкретных нормативных правовых актах (кодексах, федеральных законах) указанные там цели формулируются применительно к предмету регулирования соответствующего правового акта, относящегося, кроме того, к конкретной отрасли права. Вместе с тем научный анализ действующего законодательства позволяет лучше понять отраслевые цели ответственности и определить универсальные цели института юридической ответственности.

Так, в ст. 2 УК РФ записано, что целями данного Кодекса являются: охрана прав и свобод человека и гражданина, собственности, общественного порядка и общественной безопасности, окружающей среды, конституционного строя Российской Федерации от преступных посягательств, обеспечение мира и безопасности человечества, а также предупреждение преступлений. В ст. 43 УК РФ отмечено, что наказание применяется в целях восстановления социальной справедливости, а также в целях исправления осужденного и предупреждения совершения новых преступлений.

Таким образом, к целям ответственности в уголовном законодательстве относятся охрана социально значимых объектов, восстановление социальной справедливости, превентивная цель, а также исправление оступившегося человека. Как видим, карательная (штрафная) цель в данном случае не упоминается.

Аналогичным образом решается данный вопрос и в отношении административной ответственности. Так, в КоАП РФ отсутствует правовая норма, указывающая на цели ответственности, равно как и норма, раскрывающая понятие административной ответственности. Вместе с тем законодатель счел необходимым сформулировать в ст. 1.2 названного Кодекса родственную категорию в виде охранительной и превентивной задачи законодательства об административных правонарушениях, что, однако, не позволяет одновременно рассматривать их и в качестве целей ответственности. Определена в ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ и цель административного наказания, которой является общая и частная превенция, но цели наказания соотносятся с целями ответственности как частное с общим, поэтому их не следует отождествлять.

Категория «цель юридической ответственности» нуждается в теоретическом осмыслении ее сущности и уточнении содержания, связанного со спецификой государственной службы. Представляется, что основными целями, определяющими назначение и функционирование института юридической ответственности в системе государственной службы, являются следующие.

  • 1. Защита конституционного строя, прав и свобод личности от правонарушений в деятельности государственного аппарата, обеспечение правопорядка и законности, преодоление тенденции правового нигилизма.
  • 2. Борьба с коррупцией, профилактика и предупреждение должностных правонарушений, злоупотреблений по службе, укрепление дисциплины в системе государственной службы.
  • 3. Обеспечение неотвратимости ответственности, справедливое и соразмерное наказание виновных лиц, совершивших правонарушения.
  • 4. Восстановление авторитета публичной власти и доверия граждан к органам государственной власти, повышение эффективности государственной службы Российской Федерации.

С категорией «цель» тесно связана и является ее логическим продолжением категория «принцип», которая рассматривается как основополагающий элемент института юридической ответственности государственных служащих. В принципах любого явления отражаются глубокие, устойчивые, закономерные связи, благодаря которым оно существует. Изучение и формулирование принципов юридической ответственности имеет не только научное, но и в большей мере практическое значение, поскольку позволяет получить ориентиры правильного применения охранительных норм, оптимально обеспечить государственно-правовое принуждение, успешнее решать процедурные задачи.

В принципах, отмечают исследователи, заложены характеристики действующего законодательства, определены тенденции его развития и влияние на формирование правоприменительной практики и законодательной деятельности. В них выражаются первооснова ответственности и эталоны для формирования законодательной и правоприменительной практики1.

Теоретические представления о сущности, содержании принципов юридической ответственности в системе государственной службы, их количественных характеристиках весьма многообразны и в обобщенном виде к ним можно отнести принципы законности, неотвратимости ответственности, индивидуализации наказания, ответственности за виновно совершенное деяние, гуманизма и справедливости[38] [39].

Для полноты исследования этого вопроса важно обратиться к отраслевым принципам ответственности, которые рассматриваются в юридической литературе1 и в ряде случаев закреплены в законодательстве. Например, в КоАП РФ провозглашены принципы равенства перед законом, презумпции невиновности, законности. Уголовный закон указывает на принципы законности, равенства граждан перед законом, вины, справедливости, гуманизма. Действие этих принципов следует распространить и на некоторые другие виды ответственности, например дисциплинарную, поскольку ряд принципов универсален по своей юридической природе (например, принцип законности).

Научная интерпретация таких принципов, как законность, неотвратимость ответственности, справедливость, целесообразность, гуманизм., индивидуализация наказания, ответственность за вину, необходима для дополнения современными теоретическими знаниями концептуальных положений о юридической ответственности в системе государственной службы Российской Федерации, практического применения научных разработок в правотворческом и правоприменительном процессах.

Рассмотрим более подробно названные принципы ответственности.

Принцип законности. Традиционно законность означает неукоснительное исполнение требований законов и соответствующих им подзаконных актов всеми субъектами права. Такое упрощенное понимание данного принципа, режима его действия не раскрывает всего содержания данного явления, особенно в области служебной деятельности. В настоящее время, полагает Ю. Я. Чайка, «возникла настоятельная потребность теоретического осмысления проблем законности в ее социально-историческом генезисе»[40] [41] [42].

В современной теории права понятие законности, подчеркивают исследователи, не имеет единообразного определения. Различия в определении говорят о неоднозначности его содержания, о дискуссион-ности различных аспектов теории законности в целом, включая определение ключевого понятия «законность», а также об отсутствии объективно обусловленного, скорректированного методологического подхода к определению законности и, как следствие, о неизбежности субъективизма в оценке критериев и элементов законности1. Подтверждение этому находим и у других авторов, утверждающих, что пока нет достаточной четкости ни в дефинициях правопорядка и законности, ни в их содержательном разграничении[43] [44]. Б. И. Пугинский и Д. Н. Сафиуллин полагают, что односторонность подходов к трактовке законности порождает «ориентированность на промежуточный результат — подготовку правовых актов», тем более что «в монографиях, журналах не найти информации о том, как обеспечить выполнение законодательных актов... какие приемы и методы для этого использовать»[45], не говоря уже о разработке методологии законности, включая исследование причин неэффективности правовых норм.

Законность в понимании других ученых представляет собой сложное и многообразное явление и пронизывает все стороны жизни общества и государства. Формы ее проявления в различных сферах жизни многогранны. Попытки разобраться в сущности законности приводят исследователей к формулированию и классификации принципов, внутренне присущих самой законности[46].

Так, группу политико-правовых принципов в сфере законности образуют: согласование права и нравственности, выстраивание разумной иерархии правоохраняемых ценностей, равенства всех перед законом, сокращение круга субъектов, наделенных правом ограничивать права и свободы физических и юридических лиц, наличие ограничителей репрессивной власти государства.

Вторая группа — это организационно-правовые принципы, к которым относятся: дифференциация и фиксация функций и полномочий субъектов осуществления государственной власти; ответственность должностных лиц и органов в процессе распределения компетенций в структуре управления, фиксация ответственности; сочетание территориальных и отраслевых начал; сочетание коллегиальности с единоначалием; организованность, проявляющаяся в строгой нормативной упорядоченности процессов функционирования властных структур; информационное обеспечение.

Подобный взгляд на проблему представляется достаточно интересным, но не бесспорным. Так, равенство всех перед законом — это общеправовой принцип, имеющий к тому же нормативное закрепление и упоминающийся в отдельных правовых актах наравне с принципом законности1. Законодатель отводит этому принципу важную роль, придание же ему подчиненного характера обедняет его, лишает необходимой самостоятельности, что, по нашему мнению, нецелесообразно.

Главное требование законности с точки зрения материального права заключается в том, чтобы ответственность имела место лишь за деяние, предусмотренное законом, хотя применительно к государственной службе трудно проследить прямую зависимость между сложным составом действий власти и конкретной правовой нормой, деянием и его последствиями в силу целого ряда обстоятельств, например их протяженности во времени, расхождении в целях и результатах, закрытости системы государственной службы для общественного контроля[47] [48].

К сожалению, действующее законодательство недостаточно эффективно обеспечивает принудительными мерами соблюдение участниками многообразных правоотношений этого принципа, а реализация принципа законности в значительной степени зависит от правоприменительной деятельности должностных лиц и иных субъектов, ее обеспечивающих, которые за отступления от требований законности и даже ее нарушение, как правило, ответственности не несут.

Принцип неотвратимости ответственности. Неотвратимость ответственности указывает на обязанность государства выявить правонарушение, дать ему правовую оценку, назначить виновному лицу соразмерное наказание и обеспечить его безусловное исполнение.

Мнения ученых о принципе неотвратимости ответственности, как отмечается в юридической литературе, варьируются от его абсолютизации до полного отрицания, а среди тех, кто признает этот принцип, существуют разногласия по поводу его содержания[49].

В системе государственной службы сложно обеспечить эффективную реализацию принципа неотвратимости ответственности в силу несовершенства контроля за служебной деятельностью, недоступности большинства структур публичной власти для контактов с институтами гражданского общества.

Рассматриваемый принцип воплощается в применении различных наказаний и выполняет исключительно важную превентивную функцию. Юридическая наука уже давно исходит из того, что главное — не жестокость наказания, а его неотвратимость. Это тот фактор, который сдерживает многих от соблазна совершить правонарушение, избежав ответственности за него. Уклонение виновного от ответственности подрывает и без того невысокое доверие народа к власти, веру в торжество правосудия.

Действие данного принципа особенно важно во всей иерархии сферы публичной службы, где, как правило, высокопоставленным чиновникам удается уйти от ответственности. Многочисленные факты свидетельствуют о том, что уголовное преследование коррупционеров, состоящих на государственной службе, в большинстве случаев заканчивается их условным осуждением, а реальным наказанием завершается лишь незначительная часть уголовных дел. Так, попытки Следственного комитета при прокуратуре РФ привлечь к уголовной ответственности бывшего заместителя министра финансов А. Вавилова и в прошлом Председателя Государственного таможенного комитета РФ В. Драганова успехом не увенчались. Один из них стал депутатом Государственной Думы, другой — сенатором. С большим трудом удалось довести до логического завершения уголовное дело против руководителей Фонда обязательного медицинского страхования. Практически полной реабилитацией закончилось дело экс-главно-командующего Сухопутных войск РФ генерал-полковника В. Чиркина о получении взятки, которому смягчили наказание, отменили решение о лишении наград и воинского звания и сняли судимость[50]. Подобные примеры, к сожалению, можно продолжить.

Принцип справедливости. Философия права трактует справедливость как высшую ценность, защищать и культивировать которую призвана вся система права. Данная область научного знания различает три разновидности справедливости: уравнивающую, распределяющую и воздающую. Воздающая справедливость распространяется в первую очередь на область наказаний. У ее истоков стоит талион — архаический принцип эквивалентного воздаяния «око за око». В процессе социокультурной трансформации он превратился в правовой принцип. Справедливость трудно в полной мере признать правовой категорией. Энциклопедический словарь так определяет справедливость: это категория морально-правового и социально-политического сознания, понятие о должном, связанное с исторически меняющимися представлениями о неотъемлемых правах человека. Содержит требование соответствия между реальной значимостью различных индивидов (социальных групп) и их социальным положением, между их правами и обязанностями, между деянием и воздаянием, трудом и вознаграждением, преступлением и наказанием и т. п. Несоответствие в этих соотношениях оценивается как несправедливость1. Недавнее исследование, проведенное Фондом ИНДЕМ, показало, что единого понимания справедливости нет, да и вряд ли оно возможно. На основе опроса был сформулирован ряд выводов: 1) граждане определяют, что справедливо, а что несправедливо, интуитивно, на основании собственного социального опыта, а он у всех разный; 2) более всего несправедливость видна по доходам, благосостоянию, уровню жизни; 3) большинство хочет справедливости от государства; 4) в законах справедливость, скорее, декларируется, чем обеспечивается; 5) прежде всего справедливости люди ждут от государства[51] [52].

Таким образом, абсолютной справедливости нет и быть не может. Поэтому в качестве принципа юридической ответственности она должна восприниматься как своеобразный компромисс между зашитой публичного и частного интересов, когда, образно говоря, чаша весов должна быть уравновешена.

Справедливость как фундаментальный принцип юридической ответственности является сложной для восприятия категорией, в которой преобладают субъективные оценочные суждения и трудно найти критерии объективного свойства. Внешне данный принцип может проявляться: в личной ответственности виновного; недопустимости привлечения к ответственности дважды за одно и то же правонарушение; запрете обратной силы закона, отягчающего положение лица, привлеченного к юридической ответственности; обратной силе закона, смягчающего положение правонарушителя и устраняющего преступность и наказуемость деяния; соответствии вида юридической ответственности и тяжести наказания степени общественной опасности правонарушения. Данные показатели называют также формальными требованиями, перечень которых можно дополнить следующими: ответственность несет тот, кто совершил правонарушение (псрсо-нифицированность ответственности); если вред, причиненный правонарушением, имеет обратимый характер, то юридическая ответственность должна обеспечить его восполнение.

В последнее время принят ряд мер, направленных на правовое обеспечение и практическую реализации данного принципа. С целью защиты прав граждан был принят Федеральный закон от 30 апреля 2010 г. № 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок». В 2016 г. с принятием поправок, которые вступили в силу с 1 января 2017 г., были устранены выявленные дефекты этого Закона1. В КАС РФ в отдельное производство выделены административные дела о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок (гл. 26 КАС РФ), что усиливает правовые гарантии гражданина при разрешении спора с органами публичной власти.

Принцип целесообразности. Целесообразность не следует противопоставлять законности. В рассматриваемом случае целесообразность предстает как выбор наиболее рационального способа достижения нужного результата с учетом конкретной ситуации. Целесообразность как принцип ответственности рассматривается так же как соответствие вида юридической ответственности, наказания карательным целям, целям правовосстановления, предупреждения, воспитания и степени общественного вреда, причиняемого правонарушениями. Принцип целесобразности означает также, что виновное лицо может быть полностью или частично освобождено от наказания либо предупреждено о недопустимости нарушать закон.

Принцип гуманизма. В современной науке гуманизм понимается как философский, этический и естественно-правовой принцип, придающий человеку статус абсолютной ценности[53] [54]. Гуманизм[55] предполагает уважительное отношение к любой личности, даже личности прс-ступника, недопустимость жестокого и бесчеловечного обращения с правонарушителями1.

Этот принцип обстоятельно изучен, но нередко истолковывается, на наш взгляд, односторонне, как терпимое отношение к правонарушителям. Такой подход не вполне согласуется с наиболее распространенными общественными установками и учением о правах человека, воспринимаемого прежде всего как законопослушная личность, уважительно относящаяся к правам других людей, соблюдающая моральные требования общества.

Принцип гуманизма находит свое закрепление в действующем законодательстве. Так, п. 3 ст. 6 КАС РФ сформулирован следующим образом: «законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел» (курсив мой. — Ю. Б.)- Таким образом, законодатель подчеркивает неразрывную связь справедливости с законностью, которые должны органично дополнять друг друга.

По данным исследования, проведенного ВЦИОМ в 2017 г., выяснилось, что 83% опрошенных считают недопустимым давать или брать взятки, но при этом 13% готовы закрыть на это глаза. Примерно 2/3 граждан (от 60 до 67%) не оправдывают злостных неплательщиков налогов, однако 24—32% считают, что такие поступки допустимы. Наиболее терпимо относятся наши граждане к безбилетникам, к тем, кто курит в неположенных местах и нецензурно выражается на публике (45% опрошенных против, 44% — терпимы, 10% не видят в этом ничего страшного)[56] [57].

Представляется, что основная направленность гуманизма — это защита потерпевшего, свидетелей, давших правдивые показания, иных лиц, пострадавших от противоправного деяния, восстановление нарушенных прав, возмещение материального ущерба и морального вреда, который причинил правонарушитель, компенсация за ошибки следствия и суда и т. п. В принципе гуманизма преобладают не правовые, а морально-этические начала, что позволяет законодательно формулировать его только как норму-принцип, которая, как известно, лишена классической внутренней структуры, поскольку не содержит правила поведения и санкцию как меру юридической ответственности. Действие данного принципа — это своего рода шанс не выходить за границы правового поля, которым могут воспользоваться как правоприменитель, решая вопрос о наказании правонарушителя, так и виновное лицо, демонстрирующее готовность изменить противоправное поведение на законопослушное.

Принцип индивидуализации наказания особенно важен для сферы государственной службы, ибо многие решения принимаются коллегиально или совместно несколькими государственными органами[58]. На индивидуализацию наказания оказывают влияние и многие другие факторы, в частности обстоятельства совершенного правонарушения (время, место, способ, наличие сговора, преступного сообщества, использование должностного положения служащего, объем его полномочий, значимость служебной деятельности и т. п.). Мера наказания может обеспечиваться также правовой и общественно-политической оценкой действий и решений государственных органов, должностных лиц и иных субъектов, подлежащих ответственности за противоправные деяния или неудовлетворительные показатели своей служебной деятельности. Практическая реализация этого принципа несет на себе отпечаток полноты сбора и объективности оценки совокупности доказательств, выявления причинно-следственных связей между действиями и решениями органа (должностного лица), а также наступившими вредными последствиями, которые могут быть отдалены во времени от породивших их фактов.

В последнее время наблюдается тенденция усиления персональной ответственности, влекущей довольно суровые дисциплинарные взыскания и иные наказания руководителей государственных органов, военачальников, должностных лиц, возглавляющих правоохранительные структуры, за положение дел на порученных участках служебной деятельности и поведение подчиненных. Этому способствовали, в частности, известные чрезвычайные происшествия в МВД России (дело майора Д. Евсюкова в 2009 г., повлекшее человеческие жертвы, 9-мил -лиардное дело полковника ГУЭБиПК Д. Захарченко в 2016 г., сопровождавшееся широким общественным резонансом, и др.) или, например, два ЧП подряд на армейских складах боеприпасов в Ульяновске.

Принцип ответственности за вину. По обоснованному мнению исследователей, принцип ответственности за вину (принцип вины) является одним из основных принципов юридической ответственности, но в немногих работах, посвященных этой проблеме, вина рассматривается либо как основной элемент состава правонарушения, либо как основание ответственности, либо в качестве принципа юридической ответственности. Однако, подчеркивает Е. В. Юрчак, «в работах не делается общетеоретических выводов о вине»1. Позиция Конституционного Суда РФ по этой проблеме исходит из презумпции виновной ответственности, означающей наличие вины как необходимого элемента состава правонарушения и, следовательно, основания привлечения к юридической ответственности[59] [60].

В науке уголовного права, где преимущественно разрабатывалось понятие вины, существует несколько ее концепций: нормативная, оценочная, психологическая, опасного состояния, исследованные в работе Е. В. Юрчака, предлагающего и авторское понятие вины, которая рассматривается как «психическое отношение лица к совершенному им общественно вредному деянию и его последствиям, в котором проявляется отрицательное субъективное отношение лица к ценностям общества и которому государством дана соответствующая объективная оценка с учетом всех обстоятельств совершения деяния»[61].

В области государственно-служебных отношений ответственность наступает лишь за виновные действия или бездействие должностных лиц. На данное обстоятельство обращают внимание многие авторы[62].

Так, согласно ст. 68 Федерального закона о государственной гражданской службе и ст. 7 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 113-ФЗ «Об альтернативной гражданской службе» лица, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе, привлекаются к ответственности в установленном порядке. В других нормативных правовых актах, например в законах о прокуратуре, о статусе военнослужащих, нет норм, прямо указывающих на признак вины как обязательного условия привлечения к юридической ответственности. Однако отраслевой характер отдельных видов ответственности свидетельствует о том, что дисциплинарная, административная, уголовная и материальная ответственность наступает в случае виновного деяния.

В законодательстве и в научных трудах принцип ответственности за вину утвердился окончательно и особых дискуссий не вызывает[63], он носит универсальный характер для всех отраслей российского права, применяющегося в системе государственной службы. «Наличие вины, — подчеркивается в правовой позиции Конституционного Суда РФ, — общий и общепризнанный принцип юридической ответственности во всех отраслях права, и всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, т. е. закреплено непосредственно»1.

Таким образом, если служащий умышленно или по неосторожности совершил правонарушение, то он обязан нести ответственность, при этом наказание должно применяться дифференцированно, в зависимости от формы вины, мотивов и целей противоправного деяния.

Цели и принципы юридической ответственности находят свою конкретизацию и практическое воплощение в тех функциях, которые призван выполнять институт юридической ответственности. В юридической литературе отмечается, что «проблема оптимального функционирования юридической ответственности — одна из центральных в теории и практике юриспруденции», однако ей не всегда уделяется должное внимание[64] [65] [66].

Следует подчеркнуть, что, как и по многим другим принципиальным положениям, в юридической науке нет единства мнений в определении функций юридической ответственности', но большинство ученых признают сам факт их существования.

И. А. Галаган под функциями юридической ответственности понимает основные проявления ее назначения[67]. По мнению М. П. Трофимовой, посвятившей диссертационное исследование данной проблеме, «функции юридической ответственности — это основные направления воздействия норм юридической ответственности на общественные отношения, через которые достигаются ее цели и проявляется назначение»[68]. Существуют и более развернутые определения этого понятия. Так, Р. Л. Хачатуров и Д. А. Липинский под функциями юридическом ответственности предлагают понимать «основные направления воздействия юридической ответственности на общественные отношения, поведение людей, мораль, правосознание, культуру, в которых раскрывается ее сущность, социальное назначение и через которые достигаются цели юридической ответственности»1.

Имеются работы, в которых формулируются признаки, присущие юридической ответственности, указывающие на ее деятельностный аспект и на активную, динамичную роль, детерминированность признаков конкретными условиями жизнедеятельности общества и т. д., а также дается определение этой категории. Функции юридической ответственности, отмечает В. Н. Карташов, «это такие относительно обособленные направления однородного, предметного, прогрессивного и динамичного воздействия юридической ответственности на общественные отношения (экономические, политические, правовые и т. п.), в которых проявляются ее природа (структуры, содержание, формы, системные качества, типы и т. п.), общесоциальное и правовое значение, творчески преобразующая роль в достижении конкретных целей отдельными людьми, их коллективами и организациями, государством и обществом в целом»[69] [70].

Исследование функций юридической ответственности привело к разнообразным вариантам их классификации, в основу которых нередко положены критерии, аналогичные по названию целям данной ответственности[71].

Исходя из вышеизложенного, ключевым признаком функций юридической ответственности, который выделяют исследователи, признается «основное направление воздействия...», что вполне применимо и к институту ответственности в системе государственной службы.

Обоснованной следует признать позицию тех авторов, которые рассматривают функции юридической ответственности как явление комплексное, системное, подчеркивая, что их воздействие обусловлено различными элементами данной ответственности. Согласно этой позиции юридическая ответственность выполняет регулятивную, превентивную, карательную, восстановительную, воспитательную функции.

В правовой науке, кроме того, встречается иное толкование функций юридической ответственности. Так, карательную функцию называют функцией возмездия либо штрафной, что, на наш взгляд, не одно и то же, правовосстановительную функцию в ряде случаев отождествляют с компенсационной. Представляется, что в сфере государственной службы юридическая ответственность выполняет также и охранительную функцию, обращенную преимущественно вовне, но одновременно воздействующую и на внутреннюю субстанцию этой системы.

Таким образом, представители теории права не определились ни с названием, ни с содержанием этих функций, тем более по отношению к системе государственной службы, где данный вопрос до сих пор не был исследован. Представляется, что, несмотря на специфические особенности юридической ответственности в системе государственной службы, они не отменяют ее общих закономерностей и не вступают в противоречие с отмеченными функциями. Отличие выражается не в их сущности и содержательном качестве, а в формах проявления, степени влияния на соответствующие общественные отношения.

Специфика государственной службы такова, что без надлежащего правопорядка и жесткой дисциплины невозможно обеспечить нормальную работу государственного аппарата, что обусловливает различные формы реализации функций ответственности. Так, функции кары следует придать сдерживающее воздействие в процессе применения или угрозы применения юридической ответственности. Исключение может составлять лишь уголовная ответственность за наиболее тяжкие деяния, где кара, безусловно, должна доминировать.

В системе государственной службы особую роль, как мы считаем, играет превентивная функция ответственности. Социальное назначение института юридической ответственности в такой особой области профессиональной деятельности, каковой является государственная служба, его потенциальные возможности призваны в первую очередь обеспечивать профилактическое воздействие на неустойчивых лиц, нежели стремиться сурово покарать таковых. В процессе реформирования института государственной службы именно данная функция юридической ответственности должна стать определяющей, получить свое развитие в вопросах профилактики правонарушений в системе государственной службы и по возможности найти свое правовое оформление в действующем законодательстве о системе государственной службы Российской Федерации.

Воспитательную функцию, по нашему мнению, следует рассматривать как факультативную, работающую на общий результат: профилактику, предупреждение и пресечение правонарушений в системе государственной службы, формирование у государственных служащих высокого уровня правосознания и правовой культуры.

Исследователи, рассматривая во взаимосвязи категории «цель» и «функция» юридической ответственности, отмечают, что воспитательная функция юридической ответственности в зависимости оттого, на кого она воздействует, может преследовать несколько схожих, но не тождественных целей[72]. Если воспитательная функция воздействует на волю и сознание правонарушителя, то она преследует следующие цели: вытеснение из сознания правонарушителя антисоциальных установок, правового нигилизма, криминальной психологии, формирование социально одобряемых стереотипов поведения; уважение к праву, морали, исправление. Представляется, что подобное толкование воспитательной функции наиболее точно соответствует специфике ответственности на государственной службе, где институт юридической ответственности в обобщенном виде выполняет функцию охраны наиболее значимых общественных отношений в сфере деятельности публичной власти от противоправных посягательств, исходящих изнутри этой системы, т. е. обеспечивает чистоту рядов в государственном аппарате, правопорядок и законность.

Анализ правовой природы государственно-служебных отношений, обусловливающих особенности юридической ответственности государственных служащих, диалектики их взаимосвязи с целями и функциями, позволяет выделить следующие характерные черты такой ответственности.

  • 1. Цели, принципы и функции юридической ответственности являются базовыми административно-правовыми факторами, обусловливающими социальное назначение и юридическую природу этого института в системе государственной службы.
  • 2. Особенности института юридической ответственности на государственной службе проявляются в его структурной организации, правовом регулировании относительно однородной совокупностью правовых норм конституционного, административного, гражданского, трудового, финансового, налогового, таможенного, уголовного и некоторых других отраслей российского законодательства в зависимости от отраслевой принадлежности и в построении данного института по отраслевому признаку.
  • 3. Меры юридической ответственности государственных служащих ранжируются в зависимости от форм и методов правового регулирования, юридической силы нормативных правовых актов, определяющих порядок привлечения виновных лиц к конкретному виду юридической ответственности, доктринально обосновываются необходимостью применения государственного принуждения.

Так, в настоящее время дисциплинарная ответственность государственных служащих урегулирована федеральными законами1, уставами[73] [74] либо ведомственными правовыми актами[75], существенным недостатком которых является широкая свобода личного усмотрения руководителей, наделенных дисциплинарными полномочиями. С учетом специфических особенностей осуществляется привлечение к административной ответственности государственных гражданских служащих, военнослужащих и лиц, имеющих специальные звания (сотрудники органов внутренних дел, таможенных органов, Федеральной службы исполнения наказаний и некоторых других)[76].

Материальная ответственность государственных служащих обладает межотраслевой спецификой и единым регулятором не располагает. В отдельных нормативных правовых актах, например Законе о государственной гражданской службе, содержатся отсылочные правовые нормы в виде ч. 4 ст. 20 названного Федерального закона. Не имеют единой правовой принадлежности и правовые источники, относящиеся либо к административному, административно-процессуальному праву, либо к гражданскому (гл. 25 «Ответственность за нарушение обязательств» ГК РФ), либо к трудовому законодательству (разд. XI ТК РФ).

В единичных случаях действуют специальные нормативные правовые акты, например Федеральный закон от 12 июля 1999 г. № 161-ФЗ «О материальной ответственности военнослужащих». В необходимых случаях в такие документы вносятся поправки. Так, Конституционный Суд РФ признал взаимосвязанные положения абз. 3 ст. 5 и п. 5 ст. 8 Федерального закона «О материальной ответственности военнослужащих» не соответствующими Конституции РФ в части возмещения военнослужащими материального ущерба в полном объеме[77]. Основанием послужила жалоба бывшего командира воинской части и его подчиненного, с которых в порядке гражданского судопроизводства хотели взыскать ущерб в размере 2,4 млн рублей, которые Министерство обороны РФ выплатило ОАО «Славянка» по завышенным счетам.

Различия прослеживаются также в части процессуальных форм привлечения к ответственности государственных служащих, рассмотрения дела, а также исполнения принятого решения. Специфической особенностью является наличие специального субъекта ответственности — государственного служащего, который, кроме того, может обладать статусом должностного лица при замещении определенных должностей. Данное обстоятельство учитывает законодатель, формулируя самостоятельные составы административных правонарушений, включая в них при необходимости специальный квалифицирующий признак — должностное лицо.

  • 4. В качестве дополнительных оснований привлечения государственных служащих к дисциплинарной ответственности могут рассматриваться: неудовлетворительные показатели служебной деятельности; существенные замечания по результатам служебной аттестации; низкий (снижающийся) должностной (служебный) уровень квалификации государственного служащего; нарушения требований служебного поведения, норм и принципов служебной этики.
  • 5. Меры ответственности государственных служащих не всегда адекватны той цене, которую вынуждено платить общество и государство за неудовлетворительное исполнение должностных (служебных) обязанностей сотрудниками государственного аппарата, их бездеятельность, низкую квалификацию.

Факторы, характеризующие институт юридической ответственности на государственной службе, выражают общие закономерности его организационно-правового построения и функционирования. Они определяющим образом влияют на индивидуальные особенности ответственности лиц, наделенных особым статусом, обладающих юрисдикционными полномочиями в области применения дисциплинарной, административной и материальной ответственности, имеют важное значение для законодательного регулирования охранительных правоотношений, а также в правоприменительном процессе.

  • [1] Утверждена Президентом РФ 15 августа 2001 г. № Пр-1496. Официально не публиковалась.
  • [2] Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития. М., 2004. С. 10.
  • [3] Там же. С. 502.
  • [4] Цит. по: Словарь административного права. М., 1999. С. 158.
  • [5] Си:. Демин А. А. Государственная и муниципальная служба: учебник. 9-е изд. М., 2016; Чернявский А. Г. Служебное право: учебник. М., 2016; Старинов Ю. И. Указ, соч.; Гришковец А. А., Ростовцева Ю. В., Фомина С. В. Указ, соч.; Государственная служба: комплексный подход: учебник/отв. ред. А. В. Оболонский. М., 2009: Служебное право (Государственная гражданская служба): учеб, пособие / общ. ред. И. Н. Барциц. рук. авт. кол. В. Г. Игнатов. М., 2007; и др. Из ранее опубликованных работ см.: Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы: история, закон, практика. М., 2004; Государственная служба: комплексный подход: учебник / отв. ред. А. В. Оболонский', Государственная служба (комплексный подход): учеб, пособие / рук. авт. кол. А. В. Оболонский, А. Г. Барабашев. 2-е изд. М., 2000; Охотский Е. В. Государственная служба в парламенте: отечественный и зарубежный опыт. М., 2002; Государственная служба Российской Федерации: основы управления персоналом / под общ. ред. В. П. Иванова. М., 2003; ОвсянкоД. М. Государственная служба Российской Федерации: учеб, пособие. 3-е изд. М., 2007.
  • [6] См.: Демин А. А. Государственная служба в Российской Федерации: учебник для магистров. 7-е изд. М., 2012. С. 275—370; Пресняков М. В., Чанное С. Е. Указ. соч. С. 372—393; Киреева Е. Ю. Правовой статус муниципальных служащих в Российской Федерации. М., 2009. С. 169—181; Она же. Муниципальная служба: проблемы теории и практики. М., 2007. С. 151—159; Козбаненко В. А. Юридическая ответственность государственных служащих. Проблемная лекция.
  • [7] См.: Хачатуров Р. Л., Липинский Д. А. Общая теория юридической ответственности. СПб., 2007; Черных Е. В., Липинский Д. А. Юридическая ответственность как целостное правовое явление // Вестник Самарской государственной экономической академии. 2005. № 1; Базылев Б. Т. Юридическая ответственность (теоретические вопросы). Красноярск, 1985.
  • [8] См.: Казанцев Н. М. Публично-правовое регулирование государственной службы (институционально-функциональный анализ): автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2000.
  • [9] См.: Миннигулова Д. Б. Административно-правовой статус государственных гражданских служащих и проблемы его реализации: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2013; Козбаненко В. А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих (теоретико-административные аспекты): автореф. дис.... д-ра юрид. наук. М„ 2003.
  • [10] См.: Гришковец А. А. Проблемы правового регулирования и организации государственной гражданской службы в Российской Федерации: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004.
  • [11] См.: Куракин А. В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации: автореф. дис.... д-ра юрид. наук. М., 2009.
  • [12] См.: Чанное С. Е. Административно-правовая модель регулирования служебных отношений в Российской Федерации: понятие и основные черты: дис.... д-ра юрид. наук. М., 2009.
  • [13] См. также диссертационные исследования на соискание ученой степени доктора юридических наук: Арсланбекова А. 3. Финансово-правовые санкции в системе мер ответственности // Бюллетень ВАК. 2009. № 3. С. 41; Женетль С. 3. Административный процесс и административные процедуры в условиях административной реформы // Там же. С. 42.
  • [14] См.: Осинцев Д. В. Методы административно-правового воздействия: автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2013; Ананьев Н. В. Административно-правовое положение (статус) государственного гражданского служащего Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Сандальникова Е. В. Юридическая ответственность государственных гражданских служащих в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование: дис.... канд. юрид. наук. Казань, 2007; Помогалов А. В. Неотвратимость юридической ответственности как принцип законности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Истомина Ю. В. Бездействие государственных служащих: административно-правовое содержание и способы преодоления противоправности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Чуев А. В. Ответственность государственных гражданских служащих Российской Федерации по административному праву: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005; Потехин В. А. Институционализация ответственности государственных служащих: дис. ... канд. социол. наук. М., 2004; Шупшанов С. А. Должностной проступок как основание дисциплинарной ответственности государственного служащего: дис.... канд. юрид. наук. М., 2002.
  • [15] Отсутствие открытости и гласности при рассмотрении дела лишает наказание достижения такой важной цели, как общественное осуждение противоправного поступка государственного служащего. Кроме того, непрозрачная для общественного восприятия процедура наказания виновных лиц, состоящих на государственной службе, применяемых к ним мер ответственности в определенной степени дезавуирует действие принципов законности, неотвратимости ответственности и равенства перед законом.
  • [16] Достоянием гласности становятся лишь отдельные факты так называемых громких дел или привлечения к ответственности лиц из категории «неприкасаемых». Приведем в качестве примера лишь некоторые публикации за 2017 год: В Госдуме предложили способы борьбы с фиктивными разводами чиновников // Российская газета. 2017. 18 янв.; Александр Бастрыкин: громких дел чиновников прибавилось // Российская газета. 2017. 21 февр.; Имущество экс-чиновника на 200 миллионов рублей обращено в доход государства // Российская газета. 2017. 20 марта; Уволят без выплат. Наркоманов в армии ударят по кошельку // Российская газета. 2017. 7 апр.; Таможенник осужден за взятки. Российская газета. 2017. 14 апр.
  • [17] В последнее время практика увольнения со службы по данному основанию получила широкое распространение, в связи с чем Верховный Суд РФ дал необходимые разъяснения, за что можно увольнять с такой формулировкой. См.: В связи с утратой доверия // Российская газета. 2015. 20 янв. В другой статье отмечается, что, поданным Верховного Суда РФ, со службы был уволен чиновник, занимавший высокую должность, после того как на его счет поступил перевод 22 млн рублей. Из них 16 млн тут же были конвертированы в валюту и отправлены в Швейцарию. В декларации чиновник умолчал об этом счете, а когда данный факт вскрылся, ничего объяснить нс смог. Его уволили с формулировкой об утрате доверия. Верховный Суд РФ признал справедливой эту меру ответственности (см.: Коррупцию построят по стандарту // Российская газета. 2014. 14 авг.). См. также: Растерял доверие. Губернатор Новосибирской области В. Юрченко отправлен в отставку // Российская газета. 2014. 19 марта.
  • [18] Около 80% дел о взяточничестве заканчиваются условным осуждением чиновников, сотрудников правоохранительных органов и иных представителей властных структур.
  • [19] См., например: Как бы и не воровали. Суд вынес неожиданный приговор по делу о хищении 258 миллионов рублей из бюджета // Российская газета. 2014. 19 дек.
  • [20] См.: Служебное право (государственная гражданская служба): учеб, пособие / под общ. ред. И. Н. Барциц. М.; Ростов н/Д., 2007. С. 328.
  • [21] Свои научные взгляды на эту проблему профессор Ю. А. Тихомиров изложил, например, в работе «Управление на основе права» (М., 2007).
  • [22] См. постановление Правительства РФ от 4 апреля 2017 г. № 406 «О внесении изменений в перечень государственных услуг, в отношении которых проводится оценка гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) и территориальных органов государственных внебюджетных фондов (их региональных отделений)», которым внесены поправки в постановление Правительства РФ от 12 декабря 2012 г. № 1284 «Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) и территориальных органов государственных внебюджетных фондов (их региональных отделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решения о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей»; см. также Указ Президента РФ от 21 августа 2012 г. «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».
  • [23] См.: Хачатуров Р. Л., Липинский Д. А. Указ. соч. С. 236.
  • [24] См.: Чудаков А. //. Принципы юридической ответственности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2000. С. 10.
  • [25] См.: Гражданская служба: нравственные основы, профессиональная этика: учеб, пособие / под общ, ред. В. М. Соколова, А. И. Турчинова. М., 2006. С. 156—166.
  • [26] Такой прецедент имел место в 2015 г. Против сотрудника Следственного комитета РФ было возбуждено уголовное дело по подозрению в получении крупной взятки. В тот же день он был уволен со службы за «нарушение присяги сотрудника Следственного комитета РФ». Данное решение он пытался оспорить в суде, но там не согласились с его доводами о том, что никто не может быть признан виновным иначе как по решению суда. В Конституционном Суде РФ, куда этот гражданин обратился, разъяснили, что государство вправе предъявлять повышенные требования к сотрудникам правоохранительных органов, а граждане, принимающие решение служить в них, принимают присягу, т. е. берут на себя повышенные обязательства по соблюдению правил служебного поведения. Суд также указал, что «он уволен не за совершение преступления, а за поведение и действия, компрометирующие следственные органы и не соответствующие статусу государственного служащего» // Российская газета. 2015. 2 окт.
  • [27] Витрук Н. В. Общая теория юридической ответственности. С. 41.
  • [28] Хачатуров Р. Л., Липинский Д. А. Указ. соч. С. 386.
  • [29] См. Концепцию реформирования системы государственной службы Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № Пр-1496; указы Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 и от 12 декабря 2005 г. № 1437.
  • [30] См.: Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003— 2005 годы): федеральная программа // СЗ РФ. 2002. № 47. Ст. 4664; О продлении срока реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы)» на 2006—2007 годы: федеральная программа // СЗ РФ. 2005. № 51. Ст. 5514; Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы): федеральная программа // СЗ РФ. 2009. № 11. Ст. 1277.
  • [31] См.: Самощенко И. С., Фарукшин М. X. Указ. соч. С. 108.
  • [32] Хачатуров Р. Л., Липинский Д. А. Указ. соч. С. 399.
  • [33] См.: Витрук Н. В. Общая теория юридической ответственности. С. 42.
  • [34] См.: Теория государства и права / под ред. Р. А. Ромашова. СПб., 2000. С. 172.
  • [35] См.: Хачатуров Р. Л., Липинский Д. А. Указ. соч. С. 399.
  • [36] Моно... (грсч. monos — один, единый, единственный) — первая составная часть сложных слов, соответствующая по значению слову «одно», основе «едино» (см.: Современный словарь иностранных слов. М., 1993. С. 392).
  • [37] Поли... (греч. poly — много, многое) — первая составная часть сложных слов, указывающая на множество, разнообразный, сложный состав чего-либо (соответствует русскому «много...»), например многофункциональный, многоцелевой (там же. С. 474).
  • [38] См.: Хачатуров Р. Л., Липинский Д. А. Указ. соч. С. 293—354.
  • [39] См.: Витрук Н. В. Конституционное правосудие в России (1991—2001 гг.). Очерки теории и практики. М., 2001. С. 418; Лейст О. Э. Принципы юридической ответствен-
  • [40] ности. Общая теория права / под ред. А. С. Пиголкина. М., 1996; Рагузина О. В. Гуманизм и справедливость юридической ответственности в публичном и частном праве: дис.... канд. юрид. наук. Саратов, 2001; Самощенко И. С., Фарукшин М. X. Указ, соч.; Романов В. М. Принципы юридической ответственности и их реализация в деятельности органов внутренних дел: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000.
  • [41] См.: Панкова О. В. Настольная книга судьи по делам об административных правонарушениях: науч.-практ. пособие / под ред. Н. Г. Салищевой. М., 2009. С. 11 — 15.
  • [42] Чайка Ю. И. Законность в Российской Федерации. М., 2008. С. 2.
  • [43] См.: Чайка Ю. Я. Законность в Российской Федерации. С. 15.
  • [44] См.: Мамут Л. С. Разработка концепции законности — новые импульсы // Правовой режим законности: вопросы теории и истории: матер, межвуз. науч.-теорегич. конф. / под общ. ред. Д. И. Луковской. СПб., 2001. С. 5.
  • [45] Пугинский Б. И., Сафиуллин Д. //. Правовая экономика: проблемы становления. М„ 1991. С. 59.
  • [46] См.: Хесина //. М. Административно-правовое обеспечение режима законности и правопорядка в Российской Федерации / под ред. В. Я. Кикотя. М., 2004. С. 23—29.
  • [47] См., например, ст. 1.4, 1.6 КоАП РФ.
  • [48] В разд. I Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации открытость государственной службы отражена как одна из целей ее реформирования.
  • [49] См.: Базылев Б. Т. Юридическая ответственность как охранительное правоотношение // Советское государство и право. 1980. № 8; Он же. Юридическая ответственность (теоретические вопросы). С. 61; Мироненко М. Б. Принципы юридической ответственности в системе принципов права. Тольятти, 2001. С. 6; Малаш Т. А. Принцип неотвратимости юридической ответственности: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1996. С. 139; Малеин И. С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. М., 1985. С. 172; Он же. Современные проблемы юридической ответственности // Государство и право. 1994. №6.
  • [50] См.: Третий суд генерала // Российская газета. 2016. 9 нояб.
  • [51] См.: Иллюстрированный энциклопедический словарь. М., 1997. С. 656.
  • [52] См.: В нашем обществе нет справедливости? // Российская газета. 2017. 25 аир.
  • [53] См. Федеральный закон от 19 декабря 2016 г. № 450-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» в части присуждения компенсации за нарушение права на исполнение в разумный срок судебного акта, предусматривающего исполнение государством требований имущественного и (или) неимущественного характера».
  • [54] См.: Бантин В. А., Сальников В. П. Философия права: краткий словарь. СПб., 2000. С. 77.
  • [55] Гуманизм (от лат. Ьшпапш — человеческий, человечный) — мировоззрение, провозглашающее ценность человека, его право на счастье, развитие и проявление своих положительных способностей, на свободное и ответственное участие в жизни мира и общества (см.: Глобалистика: международный междисциплинарный энциклопедический словарь / гл. ред. И. И. Мазур, А. Н. Чумаков. М.; СПб., 2006. С. 258).
  • [56] Эти положения взаимосвязаны с нормами международного права (ст. 5 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Конвенцией против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г.).
  • [57] См.: Несмертный грех. Какие проступки мы готовы простить друг другу // Российская газета. 2017. 8 февр.
  • [58] Важным шагом в решении этой проблемы было принятие Закона РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», в соответствии со ст. 2 которого обжалованию подлежат и коллегиальные действия (решения).
  • [59] Юрчак Е. В. Теория вины в праве / отв. ред. Т. В. Кашанина. М., 2017. С. 3, 28.
  • [60] См. постановление Конституционного Суда РФ от 25 апреля 2011 г. № 6-П поде-лу о проверке конституционности ч. 1 ст. 3.7 и ч. 2 ст. 8.28 КоАП РФ в связи с жалобой ООО «СтройКомплект».
  • [61] Юрчак Е. В. Указ. соч. С. 41.
  • [62] См., например: Административный процесс Российской Федерации: учебник / отв. ред. Л. Л. Попов. С. 256, 261.
  • [63] См.: Чернявский А. Г. Служебное право: учебник. М.,2016. С. 182—211; Демин А. А. Государственная служба в Российской Федерации: учебник для магистров. 7-е изд. М., 2012. С. 275—370; Граждан В. Д Государственная гражданская служба: учебник. 4-е изд. М., 2011. С. 260-265.
  • [64] Постановление Конституционного Суда РФ от 25 января 2001 г. № 1-П по делу о проверке конституционности положения п. 2 ст. 1070 ГК РФ в связи с жалобами граждан И. В. Богданова, А. Б. Зернова, С. И. Кальянова и Н. В. Труханова.
  • [65] См.: Карташов В. Н., Бриль Г. Г. Противоправная деятельность и юридическая ответственность. Кострома, 2007. С. 154.
  • [66] Например, В. М. Горшенев вообще отрицает наличие у юридической ответственности функций, полагая, что «ответственность — это качество индивида, а следовательно, нельзя признать правомерной постановку вопроса о так называемых «функциях ответственности» (Горшенев В. М. Указ. соч. С. 96).
  • [67] См.: Галаган И. А. Административная ответственность в СССР (государственное и материальное исследование). Воронеж, 1970. С. 133.
  • [68] Трофимова М. П. Функции юридической ответственности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 6.
  • [69] Хачатуров Р. Л., Липинский Д. А. Указ. соч. С. 407.
  • [70] Карташов В. Н., Бриль Г. Г. Указ. соч. С. 156—158.
  • [71] См.: Алексеев С. С. Общая теория прапа: курс лекций: в 2 т. Т. 1. М., 1981. С. 277— 278; Базылев Б. Т. Юридическая ответственность (теоретические вопросы). С. 53—55; Баранов В. М. Теория юридической ответственности: лекция. Н. Новгород, 1998. С. 36—37; Трофимова М. П. Указ. соч. С. 7; и др.
  • [72] См.: Хачатуров Р. Л., Липинский Д. А. Указ. соч. С. 394.
  • [73] См. ст. 57—59 Закона о государственной гражданской службе.
  • [74] См. Указ Президента РФ «Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации».
  • [75] См. приказ Федеральной таможенной службы от 2 сентября 1998 г. № 1083 «Об утверждении Инструкции об организации и о проведении служебной проверки в таможенных органах Российской Федерации».
  • [76] См. ст. 2.4 КоАП РФ — административная ответственность должностных лиц, ст. 2.5 — административная ответственность военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, и лиц, имеющих специальные звания.
  • [77] См. постановление Конституционного Суда РФ от 8 ноября 2016 г. № 22-II по делу о проверке конституционности абз. 3 ст. 5 и п. 5 ст. 8 Федерального закона «О материальной ответственности военнослужащих» в связи с жалобой гражданина Д. В. Ба-тарагина.
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >