Дисциплинарная ответственность государственных служащих — основной вид юридической ответственности на государственной службе

Научное и правовое обеспечение дисциплинарной ответственности гражданских служащих

В теории административного права дисциплинарная ответственность государственных служащих рассматривается как основной вид юридической ответственности, который обладает ярко выраженными индивидуальными особенностями и занимает особое место в арсенале средств государственного принуждения.

В научных трудах по административному праву обосновывается доминирующее положение дисциплинарной ответственности государственных служащих по сравнению с иными видами юридической ответственности, применяющимися на государственной службе. Так, В. М. Манохин1, А. Ф. Ноздрачев[1] [2], Ю. Н. Старилов[3] и ряд других авторов совершенно обоснованно рассматривают ее в качестве основного вида ответственности государственных служащих.

В настоящее время существуют различные определения понятия «дисциплинарная ответственность»: от достаточно упрощенных, отражающих, по мнению авторов, лишь наиболее сущностные ее признаки, до попыток дать наиболее развернутое определение, охватывающее максимально возможное количество таких признаков.

Близость научных представлений о сущности и практическом назначении дисциплинарной ответственности государственных служащих в системе мер государственного принуждения убеждает в объективной оценке ее определяющих характеристик в современной науке административного права.

Данный вывод подтверждается результатами опроса экспертов, проведенного автором. Согласно полученным данным, 16,9% респондентов основным видом считают административную ответственность, 70,6 отдают приоритет дисциплинарной ответственности, 6,6 отметили важность материальной ответственности, 6,2 являются сторонниками гражданско-правовой ответственности государственных служащих, т. е. 87,5% экспертов отмечают административно-правовой характер регулирования ответственности на государственной службе. Следовательно, и науке административного права должна быть отведена ведущая роль в исследовании этого института, выработке предложений по его совершенствованию. В настоящей работе данное положение имеет принципиально важное значение, определяет приоритеты в исследовании института юридической ответственности всех основных категорий государственных служащих.

Различные определения дисциплинарной ответственности свидетельствуют о ее сложной правовой природе, обусловившей расхождения в авторских подходах к ее пониманию и формулированию признаков, характеризующих данный вид ответственности.

Под дисциплинарной ответственностью, полагает А. Ф. Ноздрачев, имеются в виду предусмотренные в законе меры дисциплинарных взысканий, налагаемые на государственных служащих за должностные проступки. Данный вид ответственности, утверждает ученый, используется очень часто и является наиболее важным с практической и юридической точек зрения1.

Дисциплинарная ответственность, подчеркивают М. В. Пресняков и С. Е. Чаннов, это именно тот вид юридической ответственности, который по частоте применения и потенциальным возможностям традиционно доминирует в системе государственной службы Российской Федерации. Они предлагают определить его как «самостоятельный вид юридической ответственности, применяемый за совершение дисциплинарных проступков и заключающийся в наложении дисциплинарных взысканий»[4] [5].

В понимании А. А. Гришковца дисциплинарная ответственность государственных служащих — это тот вид юридической ответственности, меры которой чаще всего на практике применяются к этим лицам[6].

Характерной особенностью дисциплинарной ответственности является служебная зависимость виновного лица от своего непосредственного руководителя (начальника). В этом случае дисциплинарная ответственность наступает в порядке служебной подчиненности и характеризуется спецификой правового статуса субъектов ответственности, т. е. установленным по замещаемой должности набором прав, обязанностей и возможностью применения не любых, а лишь определенных законом санкций — дисциплинарных взысканий.

Особым субъектом такой ответственности является должностное лицо, понятие которого применительно к сфере дисциплинарной ответственности государственных служащих нормативно не определено. Однако существуют научные рекомендации, устанавливающие критерии разграничения служащих государственного аппарата на рядовых работников, среднее звено и категорию «руководитель», что дает возможность дифференцировать дисциплинарные взыскания в зависимости от должностного положения государственного служащего.

Современное состояние правового массива, регулирующего дисциплинарную ответственность государственных служащих, характеризуется множественностью правовых источников различной юридической силы, конкретной сферой их применения, ведомственной спецификой нормативных правовых актов. В этой системе относительно самостоятельную и довольно крупную группу регуляторов образуют подзаконные правовые акты: приказы, инструкции и другие подобные документы. С одной стороны, они обладают сходными положениями, но, с другой стороны, являясь актами локального применения, должны максимально полно учитывать ведомственную специфику. Обилие актов локального действия порождает проблему их несогласованности и трудности в правоприменении. Существующий массив нормативных источников, как уже отмечалось ранее, требует систематизации наработанного материала на основе единых концептуальных подходов.

К сожалению, необходимые изменения в правовое регулирование дисциплинарной ответственности государственных служащих вносятся бессистемно и чаще всего под воздействием внешних обстоятельств. Решение данной проблемы давно назрело и практически необходимо, поскольку корреспондирует с основными направлениями реформирования института государственной службы, так и не завершенными в полном объеме, несмотря на окончание срока действия одноименных федеральных программ 2003—2005 и 2009—2013 гг. В настоящее время по инициативе Министерства труда и социальной защиты РФ подготовлен проект Указа Президента РФ «О федеральной программе «Развитие государственной службы Российской Федерации (2015—2018 годы)» и плане мероприятий по развитию системы государственной службы Российской Федерации до 2018 года»[7]. К сожалению, и в проекте этого документа вопросы совершенствования дисциплинарной ответственности гражданских служащих не рассматриваются.

Вместе с тем, несмотря на существующие пробелы в правовом регулировании дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих, снижающие ее эффективность, действующие нормативные правовые акты в целом обеспечивают возможность применения дисциплинарного принуждения и процедурный порядок дисциплинарного производства.

Из существующих видов государственной службы именно государственная гражданская служба в первоочередном порядке нуждается в полноценном правовом регулировании дисциплинарных правоотношений: во-первых, ее видовая обособленность оформилась относительно недавно и в полной мере не завершена; во-вторых, гражданская служба не располагает нормативным правовым актом, аналогичным дисциплинарному уставу; в-третьих, для того, чтобы свести к минимуму правовые заимствования норм частного права, содержащихся, например, в ТК РФ, что допускается в настоящее время1.

К сожалению, в процессе реформирования института государственной службы в полной мере не удалось решить ни теоретические, ни сугубо правовые проблемы совершенствования юридической ответственности федеральных и иных публичных служащих. Так, в Законе о государственной гражданской службе преобладает весьма ограниченная и преимущественно отсылочная форма изложения правовых норм об ответственности гражданских служащих. Ранее подобное наблюдалось в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации». Так, в ст. 14 названного Закона ответственность лишь декларировалась, поскольку содержала 42 ссылки на несуществующие нормативные правовые акты[8] [9].

На юридические дефекты в правовом регулировании дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих справедливо указывают в своих работах А. В. Оболонский, А. Г. Бара-башев[10] и некоторые другие авторы[11]. В публикациях иных исследователей обращено внимание на терминологическую неопределенность законодательства, на существующие коллизии и пробелы в нормативных правовых актах, регулирующих ответственность государственных служащих1.

Как справедливо отмечает А. А. Гришковец, «приходится констатировать, что в постсоветской России огромный стимулирующий потенциал дисциплинарной ответственности пока явно недооценивается и, как следствие, в полную меру не используется»[12] [13].

Недостатки прошедшего этапа правового регулирования дисциплинарной ответственности заслуживают внимания не столько в целях для критики, сколько для извлечения уроков и выводов из допущенных ошибок и разработки современных доктринальных основ, определяющих стратегию укрепления служебной дисциплины на государственной службе.

Наряду с отмеченными дефектами, существующими в области правового регулирования дисциплинарной ответственности (особенно государственных гражданских служащих), ситуация осложняется наличием целого ряда нерешенных проблем, к числу которых следует отнести: 1) дефицит процессуального регулирования порядка применения дисциплинарного принуждения; 2) избыточные полномочия субъектов, реализуемые по их личному усмотрению (дискреционные полномочия); 3) ограниченные возможности защиты делинквента в дисциплинарном производстве; 4) слабо выраженные процессуальные гарантии участников деликтных правоотношений либо их полное отсутствие.

Как уже отмечалось, представители науки административного права расходятся в понимании стратегии дальнейшего совершенствования правового регулирования дисциплинарной ответственности государственных служащих, отдавая предпочтение либо эволюционному процессу, либо радикальным мерам. Так, А. А. Гришковец в первоначальный период реформирования института государственной службы предлагал принять специальный федеральный закон «О дисциплинарной процедуре»[14]. Иные полагают, что нужно разработать федеральный закон «О дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих». А. В. Куракин придерживается альтернативной позиции и допускает как принятие Основ, так и Кодекса дисциплинарной ответственности должностных лиц органов государственной власти, а в особенную часть Кодекса предлагает включить перечень дисциплинарных проступков с описанием ответственности за каждое нарушение1, т. е. фактически сформулировать диспозиции правовых норм, определяющих составы дисциплинарных правонарушений и указывающих их юридически значимые признаки.

Принципиально выделяя практическую необходимость принятия специального нормативного правового акта, следует иметь в виду, что предпринимавшиеся ранее попытки решить эту задачу желаемого результата не принесли, но сама идея продолжала привлекать внимание исследователей. Вполне допускаем, что можно принять компромиссное решение, т. е. начать с формулирования не всех возможных составов дисциплинарных проступков, а только грубых правонарушений, наказуемых в дисциплинарном порядке, что уже наблюдается в отдельных нормативных правовых актах[15] [16], а в дальнейшем исходить из потребностей практики в борьбе с наиболее распространенными нарушениями дисциплины на государственной службе. Дополнительным аргументом в пользу подобного решения проблемы может служить принятие поправок в федеральные законы «О воинской обязанности и военной службе» и «О статусе военнослужащих» в части задержки присвоения очередного воинского звания военнослужащему, совершившему грубый дисциплинарный проступок.

В контексте рассматриваемой проблемы уместно обратиться к историческому опыту, исследователи которого заметили, что «еще в 30-е годы в СССР делались попытки установить в законодательстве основные нарушения трудовой дисциплины, предусмотреть конкретные составы и санкции за их нарушение»[17]. Тем не менее, несмотря на то, что такие попытки оказались безуспешными и в последующие годы, и в настоящее время, ряд специалистов призывают к систематизации дисциплинарного законодательства, в частности путем формализации его оснований[18].

Следовательно, в случае нарушений требований служебной дисциплины уполномоченное лицо (начальник) должно руководствоваться нормативным определением служебной дисциплины и правовыми (но не субъективными) критериями квалификации совершенного деяния как дисциплинарного проступка. К сожалению, в документах по реформированию института государственной службы концептуальные положения о служебной дисциплине не подверглись критическому анализу и не получили своего дальнейшего развития с учетом современных правовых и социальных реалий.

Сложившаяся ситуация побудила автора предложить некоторые направления решения этой сложной проблемы, изложенные далее в настоящем монографическом исследовании.

Анализ научных воззрений на проблемы дисциплинарной ответственности государственных служащих убеждает в том, что взгляды специалистов довольно близки принципиально либо совпадают в части необходимости регулирования служебной дисциплины специальными нормативными правовыми актами. Различия большей частью наблюдаются по форме и способам реализации научных рекомендаций. Как отмечалось ранее, такие документы уже приняты и применяются в сфере военной службы, а также в отношении сотрудников органов внутренних дел и работников некоторых других государственных органов, выполняющих правоохранительные, контрольные и надзорные функции в качестве органов исполнительной власти. В качестве примера можно сослаться на Федеральный закон от 23 мая 2016 г. № 141 «О службе в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон о противопожарной службе), в котором заметен прогресс в вопросах правового регулирования служебной дисциплины и ответственности служащих этого органа исполнительной власти за виновно совершенные противоправные деяния. К сожалению, как уже упоминалось, в области гражданской службы данная проблема полноценного решения не нашла, что не лучшим образом отражается на обеспечении дисциплины, правопорядка и законности на государственной гражданской службе.

В законодательстве о служебной дисциплине, составной частью которой являются вопросы ответственности государственных служащих, наметилась тенденция преемственности конституционных положений об обязанности государства по соблюдению и защите прав, свобод и законных интересов граждан, что показывает анализ нормативных источников федеральной[19], региональной и ведомственной принадлежности.

Типичными примерами правовых актов федеральных органов исполнительной власти являются: приказ Минтруда России от 4 февраля 2015 г. № 60н «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации»; приказ Минстроя России от 28 марта 2014 г. № 128-пр «Об утверждении Служебного распорядка Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации»; приказ Министерства культуры РФ от 22 мая 2014 г. № 865 «Об утверждении Регламента проведения Министерством культуры Российской Федерации ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд»; приказ Следственного комитета РФ от 23 декабря 2013 г. № 83 «О Порядке уведомления представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения в целях склонения государственного служащего Следственного комитета Российской Федерации к совершению коррупционных правонарушений»; приказ МВД России от 26 марта 2013 г. № 161 «Об утверждении Порядка проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации» и другие нормативные правовые акты об ответственности за нарушения служебной дисциплины.

Самостоятельную категорию правовых источников образуют уставы, положения и другие аналогичные документы о служебной дисциплине. К ним можно отнести Дисциплинарный устав Вооруженных Сил РФ, Дисциплинарный устав органов внутренних дел РФ, а также отдельные положения, содержащиеся в иных правовых источниках. О возросшем качестве правового регулирования свидетельствуют, к примеру, ч. 3 ст. 15, ст. 48—51 Федерального закона о противопожарной службе. Сложившуюся иерархию правовых источников, регулирующих вопросы служебной дисциплины и ответственности за несоблюдение ее требований, дополняют нормативные правовые акты органов государственного управления.

Исследование эффективности правового регулирования служебной дисциплины на государственной гражданской службе предполагает сравнительный анализ федерального законодательства о служебной дисциплине и о дисциплинарной ответственности различных категорий государственных служащих, чье служебное поведение регулируется законодательством о государственной службе.

Многообразие нормативных правовых актов, регулирующих дисциплинарную ответственность федеральных государственных служащих, порождает проблему их согласованности, хотя бы простейшей систематизации и, что более важно, единообразного применения. Ситуация осложняется еще и тем, что каждый из видов государственной службы (гражданская, военная, иная) — это относительно обособленная, нередко даже закрытая система со своей спецификой и особенностями привлечения виновных лиц к ответственности. В каждой из них возникают довольно сложные субординационные отношения: власти — подчинения; дисциплинарных полномочий; пределы личного усмотрения должностного лица, командира, начальника и т. п.

Так, в ст. 47 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил РФ записано, что военнослужащие лично несут дисциплинарную ответственность за нарушение воинской дисциплины. Однако порядок ее применения и виды дисциплинарных взысканий существенно дифференцируются в зависимости от воинского звания и должности.

Важно подчеркнуть, что дисциплинарные уставы и аналогичные нормативные правовые акты закрепляют принцип персональной (личной) ответственности государственного служащего за выполнение служебных обязанностей. На усиление персональной ответственности должностных лиц в сфере гражданской службы направлены специально разработанные документы1, в которых прописаны управление, контроль реализации и оценка эффективности государственных программ, а также организация контроля исполнения государственных решений[20] [21].

В условиях сложившейся правовой действительности вопросы правового регулирования дисциплинарной ответственности федеральных государственных служащих, как уже отмечалось ранее, наиболее полно урегулированы в нормативных правовых актах о военной службе: Федеральном законе «О статусе военнослужащих», Дисциплинарном уставе Вооруженных Сил РФ.

Сравнительный анализ нормативных правовых актов и отдельных юридических норм позволяет говорить о значительном прогрессе в части правового регулирования дисциплинарного принуждения, что тем более важно в условиях сохраняющейся неопределенности некоторых правовых положении в иных законодательных источниках о государственной службе. Складывается ситуация, когда в одних случаях у виновных лиц возникает реальная возможность избежать ответственности, что нарушает принцип ее неотвратимости, а в других случаях субъект может понести несправедливое наказание, что не согласуется с принципами равенства перед законом. Эта проблема требует своего разрешения еще и потому, что по действующему законодательству представитель нанимателя вправе, но не обязан привлекать гражданского служащего к дисциплинарной ответственности1.

Дисциплинарная ответственность федеральных государственных служащих наступает за нарушение служебной дисциплины, понятие которой выработано в науке административного права[22] [23] и закреплено в федеральных законах, уставах, положениях и других документах.

Такая норма-дефиниция содержится в ст. 56 Закона о государственной гражданской службе: служебная дисциплина на гражданской службе — это «обязательное для гражданских служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа и должностного регламента, установленных в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, нормативными актами государственного органа и со служебным контрактом».

На военной службе понятие воинской дисциплины формулируется несколько иначе. Воинская дисциплина согласно ст. 1 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил РФ есть строгое и точное соблюдение всеми военнослужащими порядка и правил, установленных законами Российской Федерации, общевоинскими уставами Вооруженных Сил РФ и приказами командиров (начальников).

Отдельные нормативные правовые акты о службе в иных органах исполнительной власти также раскрывают понятие служебной дисциплины. Так, в соответствии со ст. 3 Дисциплинарного устава органов внутренних дел служебная дисциплина — это соблюдение сотрудником установленных законодательством Российской Федерации, Присягой сотрудника, настоящим Уставом, контрактом, а также приказами и распоряжениями МВД России порядка и правил выполнения служебных обязанностей и реализации предоставленных сотруднику прав. В данном нормативном правовом акте категория «служебная дисциплина» формулируется лишь применительно к сотрудникам, имеющим специальные звания и замещающим должности в МВД России. Кроме того, в ст. 4 названного Устава определены меры и средства, которыми обеспечивается служебная дисциплина, включающие и принудительное воздействие.

В соответствии со ст. 46 Федерального закона о противопожарной службе служебная дисциплина — соблюдение сотрудником федеральной противопожарной службы установленных законодательством Российской Федерации, Присягой сотрудника федеральной противопожарной службы, контрактом, а также приказами и распоряжениями прямых и непосредственных руководителей (начальников) порядка и правил выполнения служебных обязанностей и реализации предоставленных прав.

На наш взгляд, это достаточно удачное определение, акцентирующее внимание не только на выполнении служебных обязанностей, но также и на реализации прав, предоставленных сотруднику данного органа исполнительной власти. Кроме того, законодатель счел необходимым подчеркнуть важность присяги (ранее ей придавалось лишь ритуальное значение) и служебного контракта в процессе соблюдения служебной дисциплины.

Что общего в этих определениях? Во-первых, форма реализации предписаний — соблюдение; во-вторых, общеобязательность требований, обращенных к служащему; в-третьих, соответствие этих требований критерию законности добровольно принятых на себя обязательств верности служебному долгу.

Отличие же заключается в том, что в принятых за последнее время федеральных законах о службе в отдельных органах исполнительной власти существенно расширен перечень административно-правовых источников, определяющих требования к действиям и поведению служащего. В этот перечень включены: требования присяги, служебного контракта, приказов и распоряжений прямых и непосредственных руководителей (начальников). Немаловажно подчеркнуть, что понятием служебной дисциплины охватывается и позитивное поведение служащего, выражающееся в реализации предоставленных ему прав как сотруднику органа исполнительной власти.

Служебная дисциплина — это всегда правомерное поведение, преимущественно выражающееся в реализации диспозитивных, а при необходимости и запрещающих норм, содержащих санкции за противоправные, виновные деяния, которые могут принести вред обществу, государству или правам и законным интересам личности. В буквальном толковании соблюдение служебной дисциплины предполагает следование таким правилам поведения, которые не нарушают установленные законом запреты и ограничения и одновременно соответствуют требованиям служебной этики. В настоящее время на федеральном уровне принят Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации1, в соответствии с которым ведомственными приказами утверждены аналогичные документы, распространяющие свое действие на гражданских служащих конкретного государственного органа. Примером регионального правотворчества может служить Кодекс этики муниципальных служащих, определяющий требования к их поведению, одежде и речи, принятый в Волгограде[24] [25].

Основные требования к служебному поведению гражданских служащих закреплены в ст. 18 Закона о государственной гражданской службе.

Определенный интерес представляют суждения самих государственных служащих о состоянии служебной дисциплины в подразделениях по месту их службы, полученные в результате их анкетирования, проведенного автором. Так, 22,8% отметили высокий уровень дисциплины, 33,6% полагают, что состояние дисциплины стабильное и такой же процент опрошенных считают соответствующим его общему уровню в сфере государственной службы, 22,4% оценили его на «удовлетворительно». Отрицательные оценки отсутствовали.

Но сводить служебную дисциплину только к соблюдению запретов, хотя их немало в документах, регламентирующих поведение государственных служащих, будет не совсем верно. Регламентацию служебного поведения содержат и диспозитивные нормы, управомочивающие лицо на совершение положительных действий. Кроме того, акцент на запреты не стимулирует активное, сознательное поведение служащего, которое должно быть основано на высоком уровне правосознания, правовой культуры, ответственности за порученное дело, чувстве долга и лучших моральных качествах. В данном случае речь идет об исполнении, т. е. воплощении в жизнь обязывающих норм.

Содержание служебной дисциплины в отличие от ее понятия гораздо разнообразнее в различных аспектах ее проявления и, кроме того, обладает целым рядом специфических особенностей в сфере гражданской, военной либо службы в иных органах государственной власти. Специфика таких правоотношений находит отражение в относительно новых для системы государственной службы документах: служебном распорядке, должностном регламенте и служебном контракте. В контексте настоящего исследования имеет смысл хотя бы кратко рассмотреть содержание и юридическое значение этих документов.

Служебный распорядок. В законодательстве о государственной службе отсутствует дефиниция понятия «служебный распорядок», хотя внешне он схож с правилами внутреннего трудового распорядка, под которыми согласно ч. 4 ст. 189 ТК РФ понимается локальный нормативный акт, регламентирующий в соответствии с законодательством о труде порядок приема и увольнения работников, основные права, обязанности и ответственность сторон трудового договора, режим работы, время отдыха, применяемые к работникам меры поощрения и взыскания, а также иные вопросы регулирования трудовых отношений у данного работодателя.

Заимствование правовых регуляторов частного права может быть закреплено законодательно в отдельных источниках публичного права. Так, в ч. 2 ст. 2 Федерального закона о противопожарной службе содержится правило, согласно которому в случаях, не урегулированных нормативными правовыми актами, указанными в ч. 1 данной статьи, к правоотношениям, связанным со службой в федеральной противопожарной службе, применяются нормы трудового законодательства Российской Федерации. Следует также заметить, что категория служебного распорядка включена в качестве элемента в категорию «служебное время», более емкую в представлении законодателя. В частности, в ст. 54 названного Федерального закона записано, что служебное время — период времени, в течение которого сотрудник федеральной противопожарной службы в соответствии с правилами внутреннего служебного распорядка, должностным регламентом (должностной инструкцией) и условиями контракта должен выполнять свои служебные обязанности, а также иные периоды времени, которые относятся к служебному времени. В ст. 55 сказано, что режим служебного времени сотрудника противопожарной службы устанавливается правилами внутреннего служебного распорядка федерального органа исполнительной власти в области пожарной безопасности.

Таким образом, анализ данных положений подтверждает обоснованность системного рассмотрения взаимосвязанных документов: служебного распорядка, должностного регламента и служебного контракта как важнейших регуляторов государственно-служебных правоотношений. Кроме того, законодатель рассматривает служебный распорядок в качестве необходимого регулятора служебного поведения.

В настоящее время во многих государственных органах приняты внутриведомственные нормативные правовые акты о служебном распорядке, в числе которых: приказ Минстроя России «Об утверждении

Служебного распорядка Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации»; приказ ФАС России от 9 июня 2014 г. № 383/14 «Об утверждении Служебного распорядка центрального аппарата Федеральной антимонопольной службы»; приказ МВД России от 23 августа 2012 г. № 800 «Об утверждении Правил внутреннего служебного распорядка центрального аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации»; приказ Минэкономразвития России от 6 июня 2013 г. № 306 «Об утверждении Служебного распорядка центрального аппарата Министерства экономического развития Российской Федерации, торговых представительств Российской Федерации в иностранных государствах».

Несоблюдение или ненадлежащее соблюдение требований данных документов рассматривается как дисциплинарный проступок, что влечет дисциплинарную ответственность.

Должностной регламент. Современные требования к должностному (служебному) регламенту государственного служащего первоначально были сформулированы в разд. VI Концепции реформирования системы государственной службы. В этом документе должностной регламент рассматривается в качестве основного правового акта, подробно регламентирующего деятельность федерального государственного служащего.

На эту особенность должностного регламента обращает внимание А. Г. Чернявский, обоснованно подметивший, что многие элементы должностных регламентов (согласно законодательно предусмотренной модели) выходят за рамки структуры и содержания традиционных должностных инструкций. Одним из важнейших новшеств должностных регламентов, по его мнению, должна была стать детализация административных процедур, а появление этого документа способствовало достижению главной цели разработки и реализации административных регламентов, в том числе в плане борьбы с коррупцией[26].

Юридическое назначение служебного регламента заключается в том, чтобы повысить эффективность исполнения государственным служащим возложенных на него служебных обязанностей и обратить его внимание (напомнить ему) об ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение таких обязанностей, а также способствовать дебюрократизации государственного аппарата. Кроме того, должностной регламент содержит процедуры принятия служащим решений в пределах предоставленных полномочий и выполняет функцию своеобразной модели государственной должности, квалификационные требования по которой помогают, например, при проведе -нии аттестации, конкурса на замещение имеющихся вакансии и в решении иных служебных вопросов.

Служебный контракт. Основные условия прохождения государственной службы, как записано в Концепции реформирования государственной службы, регулируются служебным контрактом. Примерная форма этого документа определена Указом Президента РФ от 16 февраля 2005 г. № 1591, разд. IX которого устанавливает ответственность сторон[27] [28]. В последующем федеральными органами исполнительной власти были приняты ведомственные акты, регламентирующие порядок заключения служебного контракта[29].

Прохождению государственной гражданской службы на основе служебного контракта посвящены диссертационные исследования и отдельные публикации[30].

Следует подчеркнуть, что ч. 2 ст. 56 Закона о государственной гражданской службе установлена обязанность представителя нанимателя создавать условия для соблюдения служебной дисциплины. Служебная дисциплина, как справедливо отмечают авторы коллективной работы, обеспечивается созданием необходимых организационноправовых, материально-технических, социальных условий службы, применением к государственным служащим мер поощрения, яичнои ответственностью служащих за обеспечение реализации Конституции РФ и законодательства, исполнение должностных обязанностей и полномочий[31].

Таким образом, служебный распорядок, должностной регламент и служебный контракт в совокупности образуют современную правовую основу служебной дисциплины, устанавливают критерии оценки ее соблюдения и ответственности за ее нарушение.

Понятие «служебная дисциплина» тесно связано и является базовым по отношению к понятию «дисциплинарный проступок», формулировка которого выработана в науке административного права и широко используется в законодательстве.

В действующих нормативных правовых актах дисциплинарный проступок рассматривается как неисполнение или ненадлежащее исполнение служащим (работником) по его вине возложенных на него должностных обязанностей1. Вместе с тем, как полагает М. Б. Добро-баба, данное определение не является общепринятым в служебном праве[32] [33]. Однако существующие научные определения, которые имеет в виду автор, и возможные попытки предложить новые формулировки данного понятия не ставят под сомнение удачную и лаконичную, на наш взгляд, норму-дефиницию «дисциплинарный проступок».

Нормативность понятия «дисциплинарный проступок» обеспечивает его единообразное толкование, а следовательно, и оценку конкретной жизненной ситуации, которую можно квалифицировать как дисциплинарный проступок. Наличие в законодательстве о государственной службе дефинитивной нормы рассматривается в теории административного права как нормативное основание для привлечения виновного лица к дисциплинарной ответственности, а виновность деяния в этой формулировке является одним из ключевых признаков.

В правовых источниках о дисциплинарной ответственности федеральных государственных служащих, как правило, отсутствует перечень грубых дисциплинарных проступков[34], а законодатель нередко избегает формулировать юридически значимые признаки таких деяний, предоставляя широкие полномочия лицам, наделенным дисциплинарной властью.

Некоторые исключения сделаны в п. 2 ст. 49 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», где содержится примерный перечень грубых нарушений служебной дисциплины, включающий 15 пунктов. Таковыми, в частности, признаются: несоблюдение запретов и ограничений; совершение сотрудником виновного действия (бездействия), повлекшего причинение существенного вреда гражданам и организациям; небрежное хранение сотрудником оружия и патронов к нему, повлекшее его (их) утрату, если это не влечет уголовную ответственность; неявка сотрудника без уважительной причины на заседание аттестационной комиссии для прохождения аттестации и некоторые др.

Аналогичный подход в решении этой проблемы прослеживается и в ч. 2 ст. 48 Федерального закона о противопожарной службе, где наряду с ранее названными грубыми нарушениями служебной дисциплины сотрудником противопожарной службы являются: отказ или уклонение сотрудника от прохождения медицинского освидетельствования (обследования) в случаях, если обязательность его прохождения установлена законодательством Российской Федерации; совершение сотрудником, непосредственно обслуживающим денежные или товарные ценности, виновных действий, если эти действия дают основания для утраты доверия к нему руководителя Федерального органа исполнительной власти в области пожарной безопасности либо уполномоченного руководителя; сокрытие сотрудником фактов обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционного правонарушения и ряд других деяний, перечисленных в 14 пунктах названной статьи.

Под составом должностного проступка А. Ф. Ноздрачев предлагает понимать «противоправное, виновное (умышленное или неумышленное) неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей». Но, к сожалению, как отмечает автор, данная дефиниция не включает последствия неисполнения или ненадлежащего исполнения государственным служащим возложенных на него обязанностей, а это означает, «что характер служебных обязанностей — с точки зрения последствий их нарушения, степени вреда и ущерба, причиненного гражданину, государству, и других обстоятельств — в данном случае не имеет правового значения»[35].

В науке административного права преобладает ретроспективный подход к пониманию оснований дисциплинарной ответственности, т. е. ответственности за содеянное. По действующему законодательству фактическим основанием дисциплинарной ответственности является дисциплинарный проступок — виновно совершенное действие или бездействие, за которое предусмотрена дисциплинарная ответственность.

Уяснение достаточности оснований для привлечения федерального государственного служащего к дисциплинарной ответственности имеет существенное значение, поскольку, как записано в ч. 4 ст. 59 Закона о государственной гражданской службе, подразделение государственного органа по вопросам государственной службы и кадров, юридическая служба и профсоюзный орган должны принять все зависящие от них меры к полному, объективному и всестороннему выявлению обстоятельств нарушения служебной дисциплины, а должностное лицо, назначившее служебную проверку, обязано контролировать своевременность и правильность ее проведения.

К таким обстоятельствам (п. 2 ч. 2 ст. 59) Закон относит: факт совершения гражданским служащим дисциплинарного проступка; виновность лица, совершившего дисциплинарный проступок; причины и условия, способствовавшие его совершению; характер и размер причиненного вреда; обстоятельства, послужившие основанием для письменного заявления гражданского служащего о проведении служебной проверки. Коллегиальность в данном случае способствует объективному разбирательству по делу, укрепляет доверие к выводам комиссии, осуществлявшей проверку, а в более широком плане обеспечивает неотвратимость ответственности и способствует укреплению режима законности.

Наряду с указанными обстоятельствами в ч. 7 ст. 81 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил РФ названы: событие дисциплинарного проступка (время, место, способ и другие обстоятельства его совершения); данные, характеризующие личность военнослужащего; обстоятельства, исключающие, смягчающие или отягчающие дисциплинарную ответственность; характер и степень участия каждого из военнослужащих при совершении дисциплинарного проступка несколькими лицами и некоторые другие.

Одним из оснований привлечения государственного служащего к дисциплинарной ответственности могут быть выводы Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих. Создание таких комиссий предусмотрено ст. 19 Закона о государственной гражданской службе и Указом Президента РФ от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов». Комиссия в случае предоставления государственным служащим недостоверных и (или) неполных сведений о своих доходах (расходах), имуществе или обязательствах имущественного характера рекомендует руководителю, обладающему дисциплинарными полномочиями, применить к государственному служащему меры дисциплинарной или иной ответственности[36].

В законодательстве о государственной службе особым основанием прекращения служебных правоотношений является утрата доверия руководителя к подчиненному ему сотруднику. Так, согласно подп. 4 и. 1 ст. 37 Закона о государственной гражданской службе «совершение виновных действий гражданским служащим, непосредственно обслуживающим денежные и товарные ценности, если эти действия дают основание для утраты доверия (курсив мой. — Ю. Б.) к нему представителя нанимателя». Основанием расторжения контракта в результате утраты доверия служит п. 22 ст. 82 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Аналогичная норма содержится в ч. 3 ст. 192 ТК РФ, согласно которой утрата доверия либо аморальный проступок в связи с выполнением трудовых обязанностей являются основаниями для увольнения работника.

Анализируя данные правовые нормы, следует обратить внимание на формулировку их гипотезы, которая не устанавливает четких критериев основания для утраты доверия, что позволяет правоприменителю достаточно произвольно ее толковать, а это, в свою очередь, может породить конфликт интересов между представителем нанимателя и гражданским служащим.

Если обратиться к конкретным фактам, то очевидны совершенно различная практика применения этой меры ответственности и возрастающая частота ее использования. Так, в январе 2014 г. в Интернете появилась информация о многочисленных фактах хозяйственной деятельности в целях личного обогащения губернатора Новосибирской области В. Юрченко. Указом Президента РФ глава региона был отрешен от должности «в связи с утратой доверия»1. Напомним другой пример: Верховный Суд РФ признал обоснованным увольнение крупного чиновника по мотивам утраты доверия, после того как неизвестные лица перечислили на его счет 22 млн рублей, 16 из которых тут же были переведены в Швейцарию[37] [38] [39] [40]. Указом Президента РФ от 28 сентября 2010 г. № 1183 в связи с утратой доверия были досрочно прекращены полномочия мэра Москвы Ю. Лужкова[39].

В условиях активизации противодействия коррупции, иным негативным явлениям на государственной службе возникает проблема обязательности информирования государственными служащими о фактах противоправного поведения (коррупционных деяниях) сослуживцев, ставших им известными. Представляется, что это должно быть правом, но не обязанностью служащего, в противном случае требование закона вступает в противоречие с моральными устоями личности и культивируемыми нравственными ценностями. Интересную закономерность установил фонд «Общественное мнение», смысл которой заключается в том, что наши граждане предпочитают жить «по совести», нежели по закону1.

Данное обстоятельство закреплено и в ведомственном нормотворчестве. Так, приказом Роструда России[42] [43] предусмотрено, что гражданский служащий, которому стало известно о фактах обращения к иным гражданским служащим в связи с исполнением ими служебных обязанностей каких-либо лиц в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений, вправе уведомить об этом представителя нанимателя в соответствии с утвержденным порядком. С незначительными отличиями аналогичное правило закреплено и в нормативных правовых актах других государственных органов[44]. Так, гражданский служащий Федеральной антимонопольной службы (ФАС России), поставив в известность своих непосредственных начальников о факте склонения его к коррупционным проявлениям, может также «уведомить органы прокуратуры и другие государственные органы, о чем вправе сообщить, в том числе с указанием содержания уведомления», руководителям ФАС России[45].

Выявление факта совершения дисциплинарного проступка предполагает осуществление действий, предусмотренных разными правовыми актами, которые в науке административного права получили различное название. В частности, А. Ф. Ноздрачев решение процедурных вопросов именует «дисциплинарным производством»1, аналогичной позиции придерживается и С. М. Зубарев, предложивший следующую формулировку понятия дисциплинарного производства: это регулируемая процессуальными нормами административноюрисдикционная деятельность уполномоченных субъектов по привлечению государственных служащих к дисциплинарной ответственности[46] [47] [48]. И. В. Тимошенко рассматривает дисциплинарное производство как элемент административно-процессуальной деятельности[49], по мнению других авторов, это специфическая разновидность административного производства юрисдикционного характера.

Особенностью дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих, справедливо отмечает А. А. Гришковец, является пока явно недостаточная регламентация процессуальных аспектов дисциплинарного производства[50].

Определяющая роль в регулировании порядка дисциплинарного производства принадлежит административно-процессуальным нормам, что позволяет рассматривать их совокупность как особую составную часть административно-процессуального законодательства, систематизация которого является важнейшей задачей его совершенствования. Ее и призвана решать наука административного права.

Расхождения между теоретическими представлениями о сущности и содержании дисциплинарного производства и его правовым регулированием порождают проблемы правоприменения, решение которых видится в принятии федерального закона «О служебной дисциплине государственных гражданских служащих Российской Федерации», проект которого разработан автором настоящей работы и выносится на обсуждение.

На упущениях в правовом регулировании процедур применения дисциплинарной ответственности государственных служащих акцентирует внимание С. Е. Чаннов, утверждая: «...к сожалению, институт дисциплинарной ответственности по сравнению с другими видами юридической ответственности вообще характеризуется явным дефицитом процессуальных норм»1.

Сложившаяся правовая коллизия создает условия, с одной стороны, для прямого ущемления прав государственных служащих, в первую очередь низового управленческого звена, а с другой — произвольной реализации дисциплинарных полномочий должностными лицами, что следует рассматривать в качестве дополнительного аргумента для усиления процессуальной составляющей дисциплинарного производства.

Особенностью служебного разбирательства является его оперативность и относительная простота. Так, в большинстве документов устанавливается месячный срок для проведения служебной проверки[51] [52]. Логично предположить, что должностное лицо, которому поручено проведение служебной проверки, будет стремиться выполнить свои обязанности в возможно более короткие сроки. В тех случаях, когда проступок имел место в условиях полной очевидности, а совершившее его лицо признало себя виновным, проверка сводится лишь к формальной фиксации в документах тех обстоятельств, которые необходимы для вынесения решения по делу.

Методика и «технологии» разбирательства по факту нарушения служебной дисциплины достаточно обстоятельно изложены в трудах ученых-административистов[53], практических работников, занимающихся прикладными вопросами дисциплинарной ответственности государственных служащих[54]. В иных документах служебное разбирательство получило необходимую регламентацию, например в ст. 187, 188 Устава военной полиции Вооруженных Сил РФ[55].

В теории административного права процесс разбирательства подразделяется н&стадии дисциплинарного производства —относительно самостоятельные процедуры единого процесса. Типичными стадиями дисциплинарного процесса являются: 1) выявление факта дисциплинарного проступка; 2) возбуждение дисциплинарного производства и проведение служебной проверки; 3) рассмотрение дела и принятие решения; 4) обжалование акта государственного органа о дисциплинар-

ном взыскании; 5) исполнение решения, вынесенного руководителем государственного органа.

Начальной стадией дисциплинарного производства является выявление факта дисциплинарного проступка и проведение служебной проверки, цель которой заключается в установлении материальной истины по делу на основе сбора и оценки доказательств о виновности либо невиновности государственного служащего, совершившего дисциплинарный проступок.

В юридической литературе можно встретить иное толкование цели дисциплинарного производства. Такой целью, в частности, является законное и справедливое разрешение дела о дисциплинарном проступке государственного служащего в интересах укрепления служебной дисциплины и повышения эффективности деятельности государственного органа1. Данная формулировка рассматривает категорию «цель» с позиции высокого уровня обобщения, с учетом основополагающих ценностей права, что не вызывает принципиальных возражений. В указанной работе формулируются также и задачи дисциплинарного производства[56] [57].

Действующее законодательство не содержит правовых норм, указывающих на поводы и основания для возбуждения дисциплинарного производства, а также раскрывающих содержание данных понятий. Однако на практике сложилось вполне определенное представление, что следует расценивать в качестве поводов и оснований для осуществления начальных процедур служебного разбирательства.

Определенным ориентиром в решении вопроса о том, что считать поводами для дисциплинарного производства, могут служить положения ст. 28.1 КоАП РФ, где перечислен исчерпывающий перечень таких поводов, среди которых законодатель называет, в частности, непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения; поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения; сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения и иные.

Ведомственные документы в определенной мере восполняют это упущение и предусматривают основания для проведения такой проверки, которыми, как правило, являются решение руководителя государственного органа либо письменное заявление гражданского служащего1. В МВД России таким основанием является необходимость выявления причин, характера и обстоятельств совершенного сотрудником дисциплинарного проступка, подтверждения наличия или отсутствия обстоятельств, предусмотренных ст. 29 Федерального закона «О полиции», а также заявление сотрудника[58] [59].

Порядок проведения служебной проверки во многом унифицирован и основан на типичном правовом регулировании подзаконными нормативными правовыми актами, которые имеют как сходство, так и определенные различия. В ч. 4 ст. 59 Закона о государственной гражданской службе предусмотрено, что служебная проверка поручается комиссии, в которую входят представители от подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и от профсоюзного органа. Такой порядок формирования комиссии призван обеспечить объективное и беспристрастное разбирательство, но он не исключает служебную зависимость от должностного лица, утвердившего состав комиссии. Одним из возможных путей решения этой проблемы могло бы стать включение в состав такой комиссии независимых экспертов из числа лиц, не подчиненных по службе руководителю государственного органа, издавшего приказ (распоряжение) о создании комиссии. Подобный подход к формированию комиссии сводит к минимуму либо исключает возникновение конфликта интересов по составу данного органа.

Деятельность комиссии направлена на полное, объективное и всестороннее установление: 1) факта совершения гражданским служащим дисциплинарного проступка; 2) вины гражданского служащего; 3) причин и условий, способствовавших совершению гражданским служащим дисциплинарного проступка; 4) характера и размеров вреда, причиненного гражданским служащим в результате дисциплинарного проступка; 5) обстоятельств, послуживших основанием для письменного заявления гражданского служащего о проведении служебной проверки[60].

Комиссия, осуществляющая служебную проверку, может получать необходимые сведения из различных источников: показаний лиц, которым известны обстоятельства происшествия, документов, имеющих отношение к дисциплинарному проступку, истребованных вещественных доказательств, а также информации, зафиксированной техническими средствами. Важно, чтобы любая информация была получена законными методами и имела доказательное значение для данного конкретного дела. Следует отметить, что ни в теории доказательств, ни в законодательстве не делается исключений из всего того, что поможет установить истину по делу, определить степень виновности лица, совершившего дисциплинарный проступок, будет способствовать выявлению причин и условий, способствующих нарушениям служебной ДИСЦИПЛИНЫ.

Хотя ни одно из доказательств не имеет заранее установленной силы, но документам, как важному источнику доказательств, отводится особая роль. Однако оцениваться они должны в совокупности с другими собранными по делу доказательствами. Так, законодательством о гражданской службе[61] и другими нормативными правовыми актами, например Дисциплинарным уставом органов внутренних дел РФ, предусмотрено, что «до наложения дисциплинарного взыскания от сотрудника, привлекаемого к ответственности, должно быть затребовано объяснение в письменной форме» (ст. 37 Устава).

Практика проведения служебных проверок показывает, что усилия проверяющих в основном сводятся к исследованию документов — предпочтительному источнику доказательств вины (невиновности) сотрудника. В последнее время показания технических средств фиксации информации также становятся важным источником доказательств. На возможность использования таких сведений имеется прямое указание в некоторых приказах. Так, согласно п. 21 Инструкции об организации служебных проверок в Федеральной службе судебных приставов и ее территориальных органов, утвержденной приказом ФССП России от 20 сентября 2010 г. № 427, допускается применение аудио- или видеозаписи.

На основе собранных материалов, сведений, зафиксированных на различных носителях информации, комиссией формулируются выводы и предложения как в отношении виновного лица, так и в части устранения причин и условий, способствовавших нарушениям служебной дисциплины в данном государственном органе.

К сожалению, лишь отдельные нормативные правовые акты о дисциплинарном производстве устанавливают перечень источников и само понятие доказательства. Так, «доказательствами при привлечении военнослужащих к дисциплинарной ответственности являются любые фактические данные, на основании которых командир (начальник) рассматривает материалы о дисциплинарном проступке, устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств совершения военнослужащим дисциплинарного проступка» (ст. 50 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил РФ).

В качестве доказательств Устав называет: объяснения военнослужащего, привлекаемого к дисциплинарной ответственности, и иных лиц, которым известны обстоятельства, имеющие значение для правильного решения вопроса; заключение и пояснение специалиста; иные документы; показания специальных технических средств; вещественные доказательства.

В настоящем исследовании предлагается восполнить пробел, существующий в правовом регулировании дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих, включением в проект федерального закона «О служебной дисциплине государственных гражданских служащих» правовых норм о доказательствах.

Степень регламентации прав и обязанностей лица, в отношении которого проводится служебная проверка, незначительно различается в военной, гражданской и иных видах федеральной государственной службы. По закону гражданский служащий вправе: давать устные или письменные объяснения, представлять заявления, ходатайства и иные документы; обжаловать решения и действия (бездействие) гражданских служащих, проводящих служебную проверку, представителю нанимателя, назначившему служебную проверку; знакомиться с письменным заключением и другими материалами по результатам служебной проверки (ст. 58 и 59 Закона о государственной гражданской службе). Нормативные правовые акты других государственных органов с различной степенью полноты регламентируют аналогичные вопросы[62].

По сравнению с гражданской службой значительно более подробной регламентацией отличается порядок проведения служебной проверки в законодательстве о военной службе. В ст. 28* Федерального закона «О статусе военнослужащих» записано, что «по каждому факту совершения военнослужащим... дисциплинарного проступка... проводится разбирательство». Доказательства и их оценка представлены в ст. 286 названного Закона, в которой также подробно регламентируются обстоятельства, подлежащие выяснению при привлечении военнослужащего к дисциплинарной ответственности. В ст. 287 предусмотрены необходимые меры обеспечения производства по материалам о дисциплинарном проступке, внешне схожие с правовыми нормами, включенными в ч. I ст. 27.1 КоАП РФ. К ним, в частности, относятся: доставление; задержание; личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при военнослужащем; изъятие вещей и документов; временное отстранение от исполнения должностных и (или) специальных обязанностей и др.

Особенностью дисциплинарного производства в отношении военнослужащих является субординационная соподчиненность между уполномоченными лицами и делинквентами, в отношении которых проводится проверка (разбирательство). Так, в соответствии со ст. 81 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил РФ «военнослужащий, назначенный для проведения разбирательства, должен иметь воинское звание и воинскую должность не ниже (курсив мой. — Ю. Б.) воинского звания и воинской должности военнослужащего, совершившего дисциплинарный проступок».

Совершенно иная ситуация сложилась в области административно-правового регулирования порядка проведения служебной проверки в иных государственных органах (правоохранительных, контрольно-надзорных и т. д.), где просматривается тенденция упростить выполнение задач дисциплинарного разбирательства, поставленных перед государственным органом. В условиях, когда ведомство пишет инструкцию для себя, у него возникает соблазн принять максимально удобный документ. Отдельные особенности процедурного обеспечения дисциплинарного производства рассматриваются в научных публикациях[63].

Анализ нормативных правовых актов, регламентирующих порядок проведения служебной проверки в некоторых государственных органах, показал высокую зависимость хода и результатов служебного разбирательства от личного усмотрения должностного лица, назначившего проверку. Однако, как настоятельно диктуют теория и практика, исключительно важное значение процедурных положений, относящихся к сбору материалов, исследованию и оценке доказательств, предполагает предпочтительно законодательную форму регламентации и сокращение сферы подзаконного регулирования, ограничения дискреционных полномочии должностных лиц, наделенных дисциплинарной властью.

Результаты проведения служебной проверки процессуально оформляются в виде заключения комиссии, которая ее проводила, что предусмотрено для гражданских служащих ч. 9 ст. 59 Закона о государственной гражданской службе, а для других федеральных служащих соответствующими документами государственных органов. В органах внутренних дел это предусмотрено п. 34—41 приказа МВД России «Об утверждении Порядка проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации». Для ФССП России таким документом служит Инструкция об организации служебных проверок в Федеральной службе судебных приставов и ее территориальных органов (п. 23—27). Аналогичная регламентация содержится в разд. 4 и приложении № 2 к приказу Федерального казначейства от 31 августа 2010 г. № 9н.

Порядок составления заключения должностными лицами, на которых возлагается эта обязанность, форма документа и другие реквизиты регламентируются ведомственными приказами. Итоговый документ — заключение составляется на основании материалов служебной проверки, состоит из трех частей (вводной, описательной и резолютивной) и содержит выводы о виновности (невиновности) служащего и предложения комиссии о мерах дисциплинарного воздействия.

В соответствии с ч. 7—11 ст. 28* Федерального закона «О статусе военнослужащих» по окончании разбирательства в отношении военнослужащего составляется протокол о грубом дисциплинарном проступке, форма которого устанавливается приложением № 8 к Дисциплинарному уставу Вооруженных Сил РФ.

Обращают на себя внимание определения и формулировки в тексте названного Устава, близкие по своему содержанию (если не сказать тождественные) нормам законодательства об административных правонарушениях.

Изучение ведомственных приказов позволяет сделать следующие выводы: I) большинство инструкций, положений и т. п. документов слабо отражают специфику служебной деятельности виновного лица; 2) близость содержания этих документов создает возможность унификации процедуры разбирательства с целью единообразного регулирования порядка осуществления служебных проверок и применения правовых норм; 3) в законодательстве о видах государственной службы целесообразно осуществить систематизацию нормативных правовых актов о служебной проверке.

В решении проблем совершенствования правового обеспечения дисциплинарной ответственности активная позиция может быть отведена органам, входящим в систему управления государственной службой, задача создания которой до сих пор не решена, как и нет четкого понимания, какие органы должны ее представлять. На данные структуры можно будет возложить функции по контролю за обоснованным и законным применением к государственным служащим дисциплинарных взысканий, делегировать им полномочия апелляционной инстанции, научно проработать вопросы целесообразности создания дисциплинарных судов (термин условный) как органов административной юрисдикции, но не административного судопроизводства.

Надо заметить, что в нашей стране имеется неудачный опыт создания дисциплинарных судов, что дает основания некоторым исследователям отвергать саму возможность предпринять очередную попытку создания специализированного юрисдикционного государственного органа, не находящегося в служебной зависимости от руководителя органа исполнительной власти, назначившего служебную проверку по факту совершения подчиненным сотрудником дисциплинарного проступка. Однако тут уместно отметить, что мировая практика пошла именно по пути создания дисциплинарных судов (административных трибуналов) как органов специальной компетенции, т. е. по пути узкой специализации.

В начале XXI в. предпринимались попытки создать аналог дисциплинарных судов, например для борьбы с дедовщиной и другими правонарушениями в Вооруженных Силах РФ, но это предложение вызвало возражение юристов Министерства обороны РФ и было отклонено1.

Для усиления процессуальных гарантий целесообразно дополнить ч. 9 ст. 59 Закона о государственной гражданской службе правовой нормой, обязывающей должностных лиц вручить государственному служащему под роспись копию заключения по результатам служебной проверки. Подобная процедура предусмотрена Федеральным законом «О статусе военнослужащих».

Согласно ч. 10 ст. 59 Закона о государственной гражданской службе заключение приобщается к личному делу гражданского служащего, а в отдельных государственных структурах формируется специальное номенклатурное дело, которое хранится в установленные законом сроки[64] [65].

По завершении служебной проверки руководитель государственного органа принимает решение, в выборе которого он не связан выводами и предложениями комиссии, осуществлявшей разбирательство, но должен руководствоваться предписаниями закона[66], обязывающими учитывать тяжесть совершенного проступка, степень вины государственного служащего, обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок, и предшествующими результатами исполнения должностных обязанностей. Отсутствие правовой нормы, содержащей положение о том, что решение должно быть законным, обоснованным и справедливым, не исключает фактического соответствия акта о применении дисциплинарного взыскания указанным требованиям.

Если возникают спорные (конфликтные) ситуации, одним из возможных путей решения этой проблемы может стать передача полномочий по применению дисциплинарного взыскания в виде увольнения со службы в компетенцию дисциплинарного суда.

В процессе практического применения и на основе рекомендаций науки административного права сформировалась система дисциплинарных взыскании, различающихся по силе воздействия и правовым последствиям. Наиболее мягкие из них (замечание, выговор) преследуют, скорее, превентивную цель, моральное порицание лица, допустившего незначительный дисциплинарный проступок, критерии которого, кстати, законодатель не установил, тогда как наиболее жесткие дисциплинарные взыскания (увольнение со службы) влекут правовые последствия, превосходящие по силе воздействия некоторые административные наказания (предупреждение, административный штраф).

Следует заметить, что в Дисциплинарном уставе Вооруженных Сил РФ в отличие от других нормативных правовых актов указано, что дисциплинарным взысканием является установленная государством мера ответственности за дисциплинарный проступок, совершенный военнослужащим, которая применяется в целях предупреждения совершения дисциплинарных проступков (ст. 54).

В сфере гражданской службы согласно ст. 57 Закона о государственной гражданской службе представитель нанимателя имеет право применить одно из следующих дисциплинарных взысканий: 1) замечание; 2) выговор; 3) предупреждение о неполном служебном соответствии; 4) увольнение с гражданской службы по основаниям, предусмотренным данным Законом.

В государственных структурах, выполняющих правоохранительные и иные специальные функции, дисциплинарные взыскания отличаются большим разнообразием, но и они не в полной мере позволяют дифференцированно подойти к наказанию виновных лиц и эффективно осуществлять превентивное воздействие.

В соответствии со ст. 29 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» на сотрудников таможенных органов могут налагаться наряду с названными выше такие дисциплинарные взыскания, как строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии по результатам аттестации, увольнение из таможенных органов. А согласно п. «д» ст. 33 Дисциплинарного устава органов внутренних дел РФ сотрудник МВД России может быть переведен на нижестоящую должность в порядке дисциплинарного взыскания.

Существенная дифференциация дисциплинарных взысканий предусмотрена в зависимости от воинского звания и должности военнослужащего. Дисциплинарный устав Вооруженных Сил РФ (ч. 2 ст. 54) устанавливает перечень дисциплинарных взысканий, расположенных в порядке возрастания тяжести наказания, и включает: а) выговор; б) строгий выговор; в) лишение очередного увольнения из расположения воинской части или с корабля на берег; г) лишение нагрудного знака отличника; д) предупреждение о неполном служебном соответствии; е) снижение в воинской должности; ж) снижение в воинском звании на одну ступень; з) снижение в воинском звании на одну ступень со снижением в воинской должности; и) досрочное увольнение с военной службы в связи с невыполнением условий контракта; к) отчисление из военного образовательного учреждения; л) отчисление с военных сборов; м) дисциплинарный арест.

Будучи самой суровой мерой взыскания, дисциплинарный арест применяется гарнизонными военными судами в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 1 декабря 2006 г. № 199-ФЗ «О судопроизводстве по материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста и об исполнении дисциплинарного ареста». Подчеркнем, что данное полномочие предоставлено гарнизонному военному суду, но не командирам (начальникам), что принципиально важно и соответствует общему курсу на укрепление законности и правопорядка. Более того, данный прецедент дает основание обсудить возможность судебного порядка применения на гражданской службе отдельных дисциплинарных взысканий, в частности увольнение с гражданской службы.

Особенностью дисциплинарной ответственности военнослужащих является требование субординационного соответствия (подчиненности) между ответственным и уполномоченным лицами. Согласно этому правилу младший по званию и должности не вправе подвергнуть наказанию старшего по этим признакам военнослужащего.

В современных условиях целый ряд дисциплинарных взысканий (замечание, выговор) не воспринимаются значительной частью служащих как угроза своему благополучию и в значительной мере утратили свою наказательную и профилактическую силу. Следовательно, нужны современные, более действенные меры дисциплинарного принуждения, превосходящие существующие по критерию эффективности. Это могут быть ограничительные меры воздействия, влияющие на статусное положение служащего, его карьерный рост, выводы аттестационной комиссии, размеры стимулирующих выплат (надбавок) за результаты служебной деятельности, лишающие определенных льгот, привилегий, а также другие меры, охватываемые понятием дестимулирование.

Наряду с существующими видами дисциплинарных взысканий достаточно эффективной мерой может стать лишение уф-привилегий1 и оплата излишеств из собственных средств тех должностных лиц, которые пользуются предметами роскоши якобы в служебных целях. Эта проблема не нова, однако призывы к добровольному самоограничению не всегда находят понимание у любителей дорогого комфорта. На семинаре-совещании в январе 2015 г. глава Администрации Президента в очередной раз призвал государственных служащих всех рангов «не барствовать, а подавать личный пример безупречного поведения и скромности», а также обратил внимание на «необходимость прекратить тратить бюджетные средства на обеспечение необоснованного комфорта»[67] [68].

Особо следует отметить практику применения в некоторых зарубежных государствах так называемых позорящих наказаний. Разумеется, слепо копировать такую практику не нужно, но здесь, безусловно, можно найти рациональное зерно. Выражается оно в репутационной ответственности лиц, занимающих высокое должностное положение и болезненно воспринимающих имиджевые утраты.

В практику работы органов государственного управления возвращается понятие «норма положенности», существовавшее еще в советское время. Все, что обладает избыточными свойствами и может быть отнесено к предметам роскоши, должно быть исключено из повседневного обихода. Подобным правилом должны руководствоваться и те должностные лица, которые осуществляют закупки для государственных нужд. А для того чтобы не возникало желание превысить нормативы, вводится персональная ответственность, обеспечиваются гласность, прозрачность сделок, контроль, в том числе общественный, аудит эффективности. В данном случае речь может также идти о лишении служащих дополнительных выплат, именуемых «золотыми парашютами». Однако к такого рода мерам следует подходить дифференцированно. Если государственный служащий добросовестно и длительное время исполнял служебные обязанности и не имеет взысканий, то он вправе рассчитывать на поощрение. И напротив, нерадивого работника, возможно, и надо лишить подобного вознаграждения, ибо он его не заслужил. Данная проблема достаточно активно освещается в СМИ[69].

Государственные закупки являются одной из самых коррупциоген-ных областей в работе российского чиновничества. Законодательство о закупках для государственных и муниципальных нужд неоднократно корректировалось, но в полной мере исключить злоупотребления пока не удается. Решению этой проблемы способствуют положения Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», предусматривающие, что закупаемые товары и услуги не должны иметь избыточные потребительские свойства или являться предметами роскоши.

Опрос государственных служащих о введении новых видов дисциплинарных санкций показал, что 38,2% респондентов допускают такую возможность, а 61,3% не видят в этом необходимости.

По ответам на вопрос «В каких случаях нужны дополнительные меры дисциплинарного принуждения?» выявлены следующие предпочтения. 7,7% считают, что по всем без исключения фактам нарушения служебной дисциплины должна существовать возможность применения альтернативных, в том числе новых, дисциплинарных взысканий; 20,1% полагают, что такие меры необходимы лишь в случае систематического нарушения служебной дисциплины; 5,6% являются сторонниками введения дополнительных санкций в случае однократного грубого нарушения служебной дисциплины; 12,5% склонны к применению новых наказаний за нарушение требований Кодекса этики и служебного поведения государственного служащего; 10,6% согласились с тем, что новые виды взысканий нужны в случае непредставления, несвоевременного представления либо представления заведомо ложных сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера.

Несмотря на то что результаты опроса не выявили явных предпочтений, некоторые выводы можно сформулировать. Во-первых, не отвергается сама идея дальнейшего совершенствования дисциплинарных взысканий, во-вторых, осуждения заслуживают факты систематического нарушения служебной дисциплины, в-третьих, просматривается желание обеспечения справедливости.

Правовой анализ видов дисциплинарных взысканий свидетельствует, что в военизированных системах могут применяться довольно специфические меры дисциплинарного воздействия, но оценке их практического использования, а также их эффективности препятствует закрытый характер учетных данных Минобороны России и других силовых ведомств.

Опрос служащих показывает, что в современных условиях эффективными считаются высокие штрафные санкции, наказания, связанные с ограничениями в карьерном продвижении (аналог дисквалификации по ст. 3.11 КоАП РФ). Перспективными выглядят такие меры дисциплинарного принуждения, которые лишают виновное лицо определенных материальных благ (надбавки к денежному довольствию, стимулирующие выплаты), ущемляют его в различного рода служебных привилегиях.

В настоящее время обсуждается возможность усиления гласности в осуществлении дисциплинарного принуждения. На официальных сайтах государственных органов в сети Интернет предлагается размещать информацию о выявленных фактах противоправных деяний с указанием должностей и фамилий сотрудников, подвергнутых дисциплинарным взысканиям. Отдельные государственные органы это уже практикуют. Подобную инициативу проявило Минкомсвязи России, приняв приказ от 25 мая 2010 г. № 72 «О Регламенте подготовки и размещения на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» информации о деятельности Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации и подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти».

Резервом совершенствования системы дисциплинарных взысканий является не столько тяжесть наказания, сколько угроза его применения, связанная с правовыми последствиями, влияющими на материальное благополучие, карьерный рост, социальный статус федерального служащего и т. п. Представляется, что именно в этом направлении следует сместить акценты повышения эффективности дисциплинарного принуждения. Кроме того, проведенный опрос показал, что почти 10% респондентов оценивают как архаичную существующую шкалу дисциплинарных взысканий.

Законодательство о федеральной государственной службе предусматривает возможность применения своеобразных мер обеспечения дисциплинарного производства. Например, в ч. 7 ст. 59 Закона о государственной гражданской службе предусмотрена возможность временного отстранения от замещаемой должности гражданского служащего, в отношении которого проводится служебная проверка, на время ее проведения. Подобная мера воспроизводится и в ведомственных нормативных правовых актах, например подп. 4 п. 2.4 приказа ФАС России «Об утверждении Порядка организации и проведения служебных проверок в отношении федеральных государственных гражданских служащих Федеральной антимонопольной службы»; п. 15 приказа Гособоронзаказа России от 11 марта 2014 г. № 42 «Об утверждении Положения об организации проведения служебных проверок в отношении федеральных государственных гражданских служащих Федеральной службы по оборонному заказу».

Для усиления гарантий законности временно отстраненному от должности работнику целесообразно, на наш взгляд, предоставить право отвода участника разбирательства, прямо или косвенно заинтересованного в результатах рассмотрения дела. В настоящее время этот вопрос либо не урегулирован вовсе, либо различным образом решается ведомственными документами. Например, в Положении об организации и проведении служебных проверок в отношении федеральных государственных гражданских служащих территориальных управлений Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утвержденном приказом Россельхознадзора от 12 ноября 2012 г. № 567, содержится п. 2.6, согласно которому «в проведении служебной проверки не участвует гражданский служащий, прямо или косвенно заинтересованный в ее результатах». Однако инициатива в этом случае исходит от самого служащего, который самостоятельно определяет возможность своего участия в работе комиссии и степень личной заинтересованности в результатах проверки.

Государственный служащий, подвергнутый дисциплинарному взысканию, обладает правом обжалования вынесенного решения, что гарантируется положениями ст. 17, 33, 45, 46, 53, 54 Конституции РФ, не подлежит ограничению и регламентируется такими нормативными правовыми актами, как Законом РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»; Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и другими, в том числе ведомственными, документами.

Анализ законодательства о государственной службе показал, что порядок обжалования наиболее полно урегулирован актами Министерства обороны РФ1, что позволяет военнослужащим в условиях жесткой субординации законными средствами самостоятельно защищать свои права от неправомерных действий и решений органов военного управления и соответствующих должностных лиц.

В действующем в настоящее время порядке обжалования акта о наложении дисциплинарного взыскания отсутствует указание на юридические последствия подачи жалобы, за исключением сроков ее рассмотрения. Одним из возможных вариантов решения данного вопроса может рассматриваться институт приостановления исполнения решения на время его обжалования.

Законодательство о государственной службе оставляет вне сферы правового регулирования процедуру исполнения вынесенного решения о наложении дисциплинарного взыскания[70] [71], которое в науке административного права именуется исполнительным производством.

На важность решения проблемы совершенствования правового регулирования безусловного исполнения вынесенного решения указывает анализ отдельных нормативных правовых актов. Так, в ч. 4 ст. 2810 Федерального закона «О статусе военнослужащих» записано, что порядок исполнения дисциплинарного ареста устанавливается федеральным законом[72] [73] [74], а также общевоинскими уставами.

В силу субординационного характера отношений между руководителем и подчиненным ему служащим, подвергнутым дисциплинарному взысканию, процедура исполнения вынесенного решения реализуется через служебные правоотношения, т. с. отношения власти — подчинения. Неравноправное положение субъектов таких отношений актуализирует проблему их реализации исключительно в правовой плоскости, определяющей границы полномочий, реализуемых на основе личного усмотрения начальника (командира).

Особое значение имеет порядок исполнения такого дисциплинарного взыскания, как увольнение с государственной службы, влекущее самые существенные правовые последствия не только для лица, подлежащего увольнению, но и для государственного органа, его структурного подразделения, где требуется перераспределить полномочия по открывшейся вакансии, подобрать квалифицированного работника и решить многие другие сопутствующие проблемы. Следовательно, возникает потребность законодательно урегулировать процедурные вопросы.

С целью решения этой проблемы в настоящем исследовании представлены разработанные автором основные положения, регламентирующие порядок исполнения решения о наложении дисциплинарного взыскания (см. приложение). Возможно также принятие административного регламента, устанавливающего последовательность действий должностных лиц, процедурные сроки и ответственность за несвоевременное или неточное исполнение решения о применении дисциплинарного взыскания.

Представляется, что для повышения профилактического результата дисциплинарной ответственности допустимо использование института отсрочки вынесенного решения, т. е. его условного действия в течение испытательного (годичного) срока. На такой же результат можно рассчитывать в случае замены одного вида наказания другим, если при этом не ухудшается положение лица, привлеченного к дисциплинарной ответственности.

Применение мер гуманизации дисциплинарной ответственности допустимо лишь в тех случаях, когда служащий, совершивший малозначительный дисциплинарный проступок, раскаялся в содеянном, добровольно возместил причиненный материальный ущерб (если таковой имел место), загладил моральный вред, а также добровольно принял на себя обязательство впредь не допускать подобного поведения.

Совершенствование правового регулирования административно-процессуальных действий должностных лиц и других участников дисциплинарного производства позволит: 1) упорядочить дисциплинарные полномочия должностных лиц; 2) обеспечить необходимое разнообразие дисциплинарных санкций; 3) усилить существующие и ввести дополнительные гарантии прав участников дисциплинарного производства; 4) установить правовые нормы, регулирующие порядок возмещения вреда, возникшего в результате совершенного дисциплинарного проступка; 5) обязать руководителей государственных органов и их структурных подразделений устранять причины и условия, способствующие нарушениям служебной дисциплины.

Основываясь на результатах проведенного исследования, можно сформулировать основные особенности дисциплинарной ответственности федеральных государственных служащих:

дисциплинарная ответственность — основной вид юридической ответственности федеральных государственных служащих, который реализуется в форме служебного правоотношения;

юридической ответственности присущ как системный метод правового регулирования принципиально важных вопросов, так и более подробная регламентация в законодательстве о гражданской, военной службе и о службе в иных государственных органах, основанная на их видовой специфике;

имеет место тенденция все более широкого охвата регулирования ответственности обособленными нормами административного права, но допускается и заимствование отдельных положений частного права;

наличие служебной подчиненности между уполномоченным и обязанным субъектами, находящимися в правоотношениях власти — подчинения;

заметная диспропорция между административно-материальными нормами и административно-процессуальными регуляторами, дефицит которых восполняется ведомственными нормативными правовыми актами;

основное содержание служебной дисциплины гражданских служащих преимущественно определяют относительно новые виды служебных документов: служебный распорядок, должностной (служебный) регламент, служебный контракт;

ограниченные сроки применения мер дисциплинарного принуждения;

недостаточное разнообразие дисциплинарных санкций, применяемых к гражданским служащим;

низкий уровень превентивного действия ряда принудительных мер, основанных преимущественно на моральном осуждении виновного лица.

Таким образом, правовое регулирование оснований и порядка привлечения государственных служащих к дисциплинарной ответственности, несмотря на некоторый прогресс в этом вопросе, пока отстает от запросов практики и нуждается в дальнейшем совершенствовании.

В понимании автора наиболее продуктивным является эволюционный путь решения проблемы, предполагающий последовательное прохождение двух этапов. На первом этапе следует разработать, обсудить и нормативно оформить основные концептуальные положения дисциплинарной ответственности гражданских служащих. Конкретным результатом второго этапа должен стать самостоятельный нормативный правовой акт о служебной дисциплине гражданских служащих. В приложении настоящей работы приводится авторский проект федерального закона «О служебной дисциплине государственных гражданских служащих Российской Федерации». Публикация этого документа предлагает его обсуждение с целью выработки оптимального варианта проекта законодательного акта, который позволит придать институту ответственности государственных гражданских служащих качественно углубленный уровень административно-правового регулирования.

  • [1] См.: Манохин В. М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 155; Он же. Административное право России: учебник. Саратов, 2010. С. 114—118.
  • [2] См.: Ноздрачев А. Ф. Государственная служба: учебник. М., 1999. С. 503.
  • [3] См.: Старилов Ю. Н. Служебное право. М., 1996. С. 420—421.
  • [4] См.: Ноздрачев А. Ф. Указ. соч. С. 503.
  • [5] Пресняков М. В., Чаннов С. Е. Указ. соч. С. 381.
  • [6] См.: Гришковец А. А., Ростовцева Ю. В., Фомина С. В. Указ. соч. С. 452, 462.
  • [7] См.: ийЬ: https://yandex.ru/search/71 г= 11&сНс1=94()3&.т$1с1=1497432590.59094. 22898.29242&оргпс1=8957921328&ДехГ=федеральная%20программа%20развития%20го-сударственной%20службы%20на%202015%20-%202018%20годы (дата обращения: 14.06.2017).
  • [8] См. п. 1 ст. 5 Закона о государственной гражданской службе.
  • [9] Подробнее см.: Государственная служба: комплексный подход: учебник / отв. ред. А. В. Оболонский. М., 2009.
  • [10] См.: Государственная служба (комплексный подход): учеб, пособие / рук. авт. кол. А. В. Оболонский, А. Г. Барабашев. С. 110—141.
  • [11] См.: Охотский Е. В. Государственная служба в парламенте: отечественный и зарубежный опыт. М., 2002. С. 103.
  • [12] См.: Щепилова Ю. Б. Указ. соч. С. 254.
  • [13] Гришковец А. А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: учеб. курс. М., 2003. С. 139.
  • [14] Там же. С. 170.
  • [15] См.: Куракин А. В. Административно-правовые аспекты юридической ответствен-ности в механизме противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации //Административное и муниципальное право. 2008. № 5.
  • [16] Так, в поди, «а»—«г» п. 3 ч. 1 ст. 37 Закона о государственной гражданской службе приведен примерный перечень грубых нарушений гражданским служащим должностных обязанностей, совершение которых влечет возможность расторжения служебного контракта по инициативе нанимателя.
  • [17] 1 Чанное С. Е. Указ. соч. С. 311.
  • [18] См.: Ответственность в управлении / отв. ред. Б. М. Лазарев, А. Е. Лунев. М., 1985. С. 228-229.
  • [19] См. федеральные законы «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации»; от 30 декабря 2008 г. № 266 «О противодействии коррупции и др.
  • [20] См., например, приказ Минэкономразвития России от 26 декабря 2012 г. № 817 «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации».
  • [21] См.: Рублем и пряником // Российская газета. 2015. 26 июня.
  • [22] См.: Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и законодательству о гражданской службе зарубежных государств. С. 387; Служебное право (государственная гражданская служба): учеб, пособие. М„ 2007. С. 332.
  • [23] См.: Манохин В. М. Административное право России: учебник. С. 114.
  • [24] См.: ийЬ: http://basc.garant.ru/55171108/.
  • [25] См.: Российская газета. 2010. 12 окт.
  • [26] См.: Чернявский А. Г. Служебное право. М., 2016. С. 100.
  • [27] См. гл. 5, 6 Закона о государственной гражданской службе; Указ Президента РФ от 16 февраля 2005 г. № 159 «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы в Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации».
  • [28] См. также п. 7 ст. 24 Закона о государственной гражданской службе.
  • [29] См., например, приказ МЧС России от 30 июня 2008 г. № 351 «О порядке и условиях заключения контракта о службе в Государственной противопожарной службе МЧС России и форме контракта»; приказ ФТС России от 1 декабря 2008 г. № 1504 «Об утверждении Положения о порядке заключения контракта о службе в таможенных органах Российской Федерации и типовой форме контракта о службе в таможенных органах Российской Федерации».
  • [30] См.: Миннигулова Д. Б. Административно-правовой статус государственных гражданских служащих и проблемы его реализации: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук; Она же. Государственная гражданская служба на основе служебного контракта: учеб, пособие. М„ 2013.
  • [31] См.: Право государственной и муниципальной службы: учеб, пособие / под ред. В. Ш. Шаихатдинова, А. Н. Митина. М.; Екатеринбург, 2013. С. 223.
  • [32] См., например, ч. 1 ст. 57 Закона о государственной гражданской службе.
  • [33] См.: Добробаба М. Б. Проблема понимания дисциплинарного проступка в служебном праве // Административное право и процесс. 2011. № 5. С. 32.
  • [34] См. п. 3 ч. 1 ст. 37 Закона о государственной гражданской службе; приложение № 7 к Дисциплинарному уставу Вооруженных Сил РФ.
  • [35] Ноздрачев А. Ф. Указ. соч. С. 508.
  • [36] Подробнее см. приказ Минюста России от 25 марта 2016 г. № 71 «Об утверждении Порядка формирования и деятельности Комиссии территориального органа Минюста России по соблюдению требований к служебному поведению федеральных
  • [37] государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов»; приказ ФСТ России от 2 сентября 2014 г. № 507-к «Об утверждении Положения о Комиссии ФСТ России по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и работников организаций, созданных для выполнения задач, поставленных перед ФСТ России, и урегулированию конфликта интересов».
  • [38] См.: Растерял доверие// Российская газета. 2014. 19 марта.
  • [39] См.: Коррупцию построят по стандарту // Российская газета. 2014. 14 авг.
  • [40] Комментарии главы государства о принятом решении были опубликованы в СМИ (см.: Юрьев день// Российская газета. 2010. 29 сент.).
  • [41] См.: Коррупцию построят по стандарту // Российская газета. 2014. 14 авг.
  • [42] См.: Право и мораль. Нравственность бывает важнее закона // Российская газета. 2013. 16 сент.
  • [43] Приказ Роструда от 23 декабря 2009 г. № 335-к «О порядке уведомления представителя нанимателя о фактах обращения в целях склонения федерального государственного гражданского служащего Федеральной службы по труду и занятости к совершению коррупционных правонарушений».
  • [44] См. приказ Минстроя России от 27 января 2014 г. № 25/пр «Об утверждении Порядка уведомления федеральными государственными гражданскими служащими Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации представителя нанимателя о фактах обращения в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений, регистрации таких уведомлений и проверки содержащихся в них сведений»; приказ Следственного комитета РФ от 23 декабря 2013 г. № 83 «О порядке уведомления представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения в целях склонения государственного служащего Следственного комитета Российской Федерации к совершению коррупционных правонарушений», а также аналогичные приказы Минсельхоза России от 4 декабря 2013 г. № 448; Росздравнадзо-ра России от 22 июля 2013 г. № 3349-Пр/13 и других ведомств.
  • [45] См., например, приказ ФАС России от 19 мая 2010 г. № 255 «О порядке уведомления федеральными государственными гражданскими служащими Федеральной анти-
  • [46] моиопольной службы руководителя ФАС России (руководителя территориального органа ФАС России) о фактах обращения каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений, организации проверок этих сведений и регистрации уведомлений».
  • [47] См.: Ноздрачев А. Ф. Указ. соч. С. 509—511.
  • [48] См.: Административный процесс Российской Федерации: учебник / отв. ред. Л. Л. Попов. С. 255.
  • [49] См.: Тимошенко И. В. Административно-процессуальная деятельность (административный процесс). Ростов н/Д., 2007. С. 233—251.
  • [50] См.: Гришковец А. А., Ростовцева Ю. В., Фомина С. В. Указ. соч. С. 454.
  • [51] Чанное С. Е. Указ. соч. С. 323.
  • [52] См., например, ч. 6 ст. 59 Закона о государственной гражданской службе.
  • [53] См., например: Ноздрачев А. Ф. Указ. соч. С. 509—511; Административный процесс Российской Федерации: учебник / отв. ред. Л. Л. Попов. С. 255—269.
  • [54] См.: Образцы административно-процессуальных документов с комментариями: практ. пособие / под общ. ред. Е. Н. Сидоренко. М., 2005; Государственное управление, государственная служба и их документационное обеспечение: учеб, пособие. М., 2006.
  • [55] Утвержден Указом Президента РФ от 25 марта 2015 г. № 161.
  • [56] См.: Административный процесс Российской Федерации: учебник / отв. ред. Л. Л. Попов. С. 256.
  • [57] Гам же.
  • [58] См., например, п. 2 «Положения об организации проведения служебных проверок в отношении федеральных государственных гражданских служащих в Федеральном агентстве специального строительства», утвержденного приказом Спецстроя России от 9 августа 2013 г. № 278.
  • [59] См. п. 13 приказа МВД России «Об утверждении Порядка проведения служебной проверки в органах, организациях и подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации».
  • [60] См.: Административный процесс Российской Федерации: учебник / отв. ред. Л. Л. Попов. С. 261.
  • [61] См. ч. I ст. 58 Закона о государственной гражданской службе.
  • [62] См., например, приказ Рособоронзаказа от 11 марта 2014 г. № 42 «Об утверждении Положения об организации проведения служебных проверок в отношении федеральных государственных гражданских служащих в Федеральной службе по оборонному заказу», а также приказы ФАС России от 9 апреля 2014 г. № 238/14, Россельхознад-зора от 12 ноября 2012 г. № 567, ФССП России от 20 сентября 2010 г. № 427, Федерального казначейства от 31 августа 2010 г. № 9н и ряда других структур.
  • [63] См., например: Миронов Л. Н. Процедуры привлечения к дисциплинарной ответственности в уголовно-исполнительной системе // Административное право и процесс. 2015. № 6. С. 64—67.
  • [64] См.: Орлов П. Указ. соч.
  • [65] См., например, п. 4.7 приказа Федерального казначейства от 31 августа 2010 г. № 9н.
  • [66] В области гражданской службы действует правовая норма, содержащаяся в ч. 3 ст. 58 Закона о государственной гражданской службе.
  • [67] См.: Привыкли к привилегиям // Российская газета. 2014. 27 февр.
  • [68] Не барствовать // Российская газета. 2015. 30 янв.
  • [69] См., например: Контракт-контроль. 1ЖЬ: http://rg.ru.
  • [70] См. Федеральный закон «О статуее военноелужаших», Дисциплинарный устав Вооруженных Сил РФ и Устав внутренней службы Вооруженных Сил РФ. Инструкцию о работе с обращениями граждан в Вооруженных Силах Российской Федерации (утверждена приказом Министра обороны РФ от 18 августа 2014 г. № 555).
  • [71] Исключением является, например, раздел Дисциплинарного устава Вооруженных Сил РФ, именуемый «Порядок исполнения дисциплинарных взысканий» (ст. 90— 101).
  • [72] См. Федеральный закон «О судопроизводстве по материалам о грубых дисципли
  • [73] нарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста и об
  • [74] исполнении дисциплинарного ареста».
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >