АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

О.А. БЕЛЯЕВА, ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗАКУПОК, ОСУЩЕСТВЛЯЕМЫХ БЮДЖЕТНЫМ УЧРЕЖДЕНИЕМ ЗА СЧЕТ СРЕДСТВ ОТ ПРИНОСЯЩЕЙ ДОХОД ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Постановлением председателя контрольного комитета Тульской области от 22 января 2015 г. главный врач государственного бюджетного учреждения здравоохранения 3. признан виновным в совершении административных правонарушений, предусмотренных ч. 1 и 2 ст. 7.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) и подвергнут административному наказанию в виде административного штрафа в размере 50 тыс. руб.

Основанием для привлечения 3. к административной ответственности явилось принятие им решения о закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) с нарушением требований, установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Не согласившись с указанным постановлением, 3. обратился в суд с жалобой на предмет отмены вышеуказанного постановления как незаконного и необоснованного.

В обоснование доводов жалобы 3. указывал, что договоры, заключенные больницей как заказчиком, оплачивались за счет средств от приносящей доход деятельности. С 1 января 2014 г. такие закупки должны были регулироваться Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о контрактной системе).

В первоначальной редакции ч. 25 ст. 112 Закона о контрактной системе было определено, что до 1 января 2014 г. бюджетные учреждения вправе принять правовой акт в соответствии с ч. 3 ст. 2 Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»

(далее — Закон о закупках) в отношении закупок, предусмотренных ч. 2 ст. 15 Закона о контрактной системе и осуществляемых в 2014 г. Указанные правовые акты в случае их принятия бюджетными учреждениями должны быть размещены до 1 января 2014 г. на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг.

Используя данную норму, 3. утвердил положение о закупке, которое было размещено на сайте в сети Интернет в декабре

2013 г. На тот момент Закон о закупках не содержал запрета утверждения главным врачом этого положения в соответствии с уставом больницы.

После размещения на сайте положения о закупке ч. 3 ст. 2 Закона о закупках была дополнена пунктом шестым, в соответствии с которым положение о закупке утверждается органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения. Норм, обязывающих главного врача изменить ранее утвержденное Положение о закупке, законодательство не содержит.

На основании ч. 1 ст. 112 Закона о контрактной системе он применяется к отношениям, возникшим до дня вступления в силу указанного Закона, в части прав и обязанностей, которые возникнут после дня его вступления в силу. Оценивая свои действия с точки зрения положений ст. 10 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК) о том, что добросовестность участников гражданских правоотношений и разумность их действий предполагаются, 3. верно оценил первоначальную редакцию ч. 25 ст. 112 Закона о контрактной системе, согласно которой до 1 января 2014 г. бюджетные учреждения вправе принять правовой акт в соответствии с ч. 3 ст. 2 Закона о закупках в отношении закупок, предусмотренных ч. 2 ст. 15 названного Закона и осуществляемых в

2014 г. Указанные правовые акты в случае их принятия бюджетными учреждениями должны быть размещены до 1 января 2014 г. на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

По мнению подателя жалобы, данная норма Закона о контрактной системе в этой части применяется до 1 января 2014 г.

Пунктом 1 ст. 6 ГК определено, что в случаях, когда предусмотренные ГК отношения прямо не урегулированы законодательством или соглашением сторон и отсутствует применимый к

ним обычай, к таким отношениям применяется гражданское законодательство, регулирующее сходные отношения (аналогия закона). 3. полагал, что в данном случае необходимо применить ст. 4 ГК РФ, устанавливающую, что акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.

Однако решениями судьи Центрального районного суда г. Тулы от 2 апреля 2015 г., судьи Тульского областного суда от 21 мая 2015 г., постановлением заместителя председателя Тульского областного суда от 22 июля 2015 г. по делу № 4а-196/15[1] постановление председателя контрольного комитета Тульской области от 22 января 2015 г. оставлено без изменения.

Судебными инстанциями, в частности, было отмечено следующее.

До 1 января 2014 г. отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений регулировались Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о размещении заказов). Данный закон прекратил свое действие в связи с принятием Закона о контрактной системе.

В соответствии со ст. 114 Закона о контрактной системе он вступает в силу с 1 января 2014 г., за исключением положений, для которых настоящей статьей установлены иные сроки вступления их в силу. Статья 15 Закона о контрактной системе предусматривает особенности закупок, осуществляемых бюджетными, автономными учреждениями, государственными, муниципальными унитарными предприятиями и иными юридическими лицами.

Согласно ч. 1 ст. 15 Закона о контрактной системе бюджетные учреждения осуществляют закупки за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и иных средств в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона, за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 и 3 настоящей статьи.

В соответствии с п. 3 ч. 2 ст. 15 Закона о контрактной системе при наличии правового акта, принятого бюджетным учреждением в соответствии с ч. 3 ст. 2 Закона о закупках и размещенного до начала года в единой информационной системе, данное учреждение впрггве осуществлять в соответствующем году с соблюдением требований указанных Федерального закона и правового акта закупки за счет средств, полученных при осуществлении им иной приносящей доход деятельности от физических лиц, юридических лиц, в том числе в рамках предусмотренных его учредительным документом основных видов деятельности (за исключением средств, полученных на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию).

В редакции Закона о контрактной системе по состоянию на 5 апреля 2013 г. и на 2 июля 2013 г. ч. 25 ст. 112 данного Закона предоставляла бюджетным учреждениям право до 1 января 2014 г. принять правовой акт в соответствии с ч. 3 ст. 2 Закона о закупках в отношении закупок, предусмотренных ч. 2 ст. 15 Закона о контрактной системе и осуществляемых в 2014 г. Указанные правовые акты в случае их принятия бюджетными учреждениями должны быть размещены до 1 января 2014 г. на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг.

Однако данная редакция Закона о контрактной системе фактически не действовала в связи с внесением в нее изменений еще до момента вступления в силу данного закона (до I января 2014 г.).

Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 396-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон № 396-ФЗ) ч. 3 ст. 2 Закона о закупках была дополнена п. 6, в соответствии с которым положение о закупке бюджетного учреждения утверждается органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения. Данный Закон вступил в силу с 1 января 2014 г.

Следовательно, Закон о закупках в период до 1 января 2014 г. не предусматривал порядок утверждения положения о закупке для бюджетных учреждений. Законом № 396-ФЗ в ч. 25 ст. 112 Закона о контрактной системе внесены изменения, согласно которым бюджетным учреждениям предоставлено право до 1 апреля 2014 г. принять правовой акт в соответствии с ч. 3 ст. 2 Закона

о закупках в отношении закупок, предусмотренных ч. 2 ст. 15 Закона о контрактной системе и осуществляемых в 2014 г.

При этом указано, что данные правовые акты в случае их принятия бюджетными учреждениями должны быть размещены до 1 апреля 2014 г. на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг. До размещения указанного правового акта, но не позднее 1 апреля 2014 г. бюджетные учреждения осуществляют такие закупки в соответствии с Законом о контрактной системе.

Министерство здравоохранения Российской Федерации в письме от 10 февраля 2014 г. № 22-5/10/2-855 разъяснило, что в случае, если бюджетным учреждением принято решение о возможности осуществления закупок в соответствии с Законом о закупках в 2014 г., то до 1 апреля 2014 г. необходимо разработать и принять Положение о закупке в соответствии со ст. 2 Закона о закупках и разместить его на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг в течение 15 дней с момента утверждения.

При этом в соответствии с п. 6 ч. 3 ст. 2 Закона о закупках такое положение о закупке, регламентирующее правила закупки, утверждается органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения, в случае, если заказчиком выступает государственное бюджетное учреждение или муниципальное бюджетное учреждение.

В целях единообразного применения норм Закона о закупках учреждениями, подведомственными Минздраву России, на его официальном сайте www.zosminzdrav.ru в разделе «Конкурсы и тендеры», а также на сайте http://db.roszdravrf.ru в разделе «Форум» было размещено Типовое (примерное) положение о закупке товаров, работ, услуг.

В случае принятия решения об осуществлении закупок в соответствии с требованиями Закона о закупках учреждениям, подведомственным Министерству здравоохранения Российской Федерации, необходимо направить для утверждения Положение о закупках товаров, работ, услуг (два экземпляра), разработанное в соответствии с Типовым (примерным) положением о закупках товаров, работ, услуг, подписанное руководителем учреждения,

а также заверенную копию устава учреждения и документ, подтверждающий полномочия лица, подписавшего данное Положение от имени учреждения, в Министерство здравоохранения Российской Федерации в срок не позднее 10 марта 2014 г.

Рассуждая по аналогии, судебные инстанции справедливо установили, что положение о закупке больницы было утверждено ее главным врачом 3., размещено на официальном сайте, однако министерством здравоохранения Тульской области (органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя) оно не утверждалось.

Таким образом, правовых оснований для применения данного Положения не имеется. В отсутствие надлежащим образом утвержденного положения о закупке учреждение было обязано осуществлять закупки в соответствии с Законом о контрактной системе.

3., занимая должность главного врача больницы (являясь должностным лицом заказчика), принял решение о закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика).

В частности, заказчиком в лице главного врача 3. были заключены договоры на поставку кулера напольного; на выполнение работ по ремонту приемного покоя, отделения профилактического осмотра, рентген кабинета; на лицензионное обслуживание программных продуктов; на оказание услуг по сервисному обслуживанию и ремонту оргтехники и проч.

Согласно информации, размещенной на официальном сайте, а также представленным пояснениям, указанные договоры заключены с единственными поставщиками (исполнителями, подрядчиками) в соответствии с разделом 6 «Закупка у единственного поставщика» вышеупомянутого Положения о закупке.

Следовательно, заказчик принял решение о способе определения поставщиков (исполнителей, подрядчиков) с нарушением требований законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, а именно: при принятии заказчиком в лице главного врача 3. решения об осуществлении вышеперечисленных закупок на основании Положения о закупке и Закона о закупках нарушены требования ч. 1 ст. 15, ч. 5 ст. 24, ч. 25 ст. 112 Закона о контрактной системе.

В соответствии с ч. 1 ст. 24 Закона о контрактной системе заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполни-

телей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.

Основания для проведения закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) установлены ст. 93 Закона о контрактной системе. Рассматриваемые закупки могли быть проведены у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) только на основании п. 4 ст. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе, в соответствии с которой осуществление закупки у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) возможно при осуществлении закупки товара, работы или услуги на сумму, не превышающую 100 тыс. руб. При этом годовой объем закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании данного пункта, не должен превышать 2 млн руб. или не должен превышать 5% совокупного годового объема закупок заказчика (не должен составлять более чем 50 млн руб.).

Между тем заказчик осуществил рассматриваемые закупки у единственных поставщиков (исполнителей, подрядчиков) на основании положения о закупке, не применяя Закон о контрактной системе. Однако закупка у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) на основании Положения о закупке и закупка у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) на основании п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе имеют различную правовую природу и различные правовые последствия. Это не аналогичные закупки.

В соответствии с ч. 1 ст. 7.29 КоАП принятие решения о способе определения поставщика (подрядчика, исполнителя), в том числе решения о закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), с нарушением требований, установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 и 2.1 указанной статьи, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере 30 тыс. руб.

На основании ч. 2 ст. 7.29 КоАП принятие решения о способе определения поставщика (подрядчика, исполнителя), в том числе решения о закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), в случае, если определение поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок должно осуществляться путем проведения конкурса или аукциона, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере 50 тыс. руб.

В соответствии с ч. 2 ст. 4.4 КоАП при совершении лицом одного действия (бездействия), содержащего составы административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена двумя и более статьями (частями статей) настоящего Кодекса и рассмотрение дел о которых подведомственно одному и тому же судье, органу, должностному лицу, административное наказание назначается в пределах санкции, предусматривающей назначение лицу, совершившему указанное действие (бездействие), более строгого административного наказания.

Выводы Контрольного комитета Тульской области о доказанности вины 3. в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 и 2 ст. 7.29 КоАП, являются правильными, так как основаны на совокупности достоверных и достаточных доказательств, исследованных в процессе рассмотрения дела. Административное наказание является справедливым и соразмерным содеянному, определено в соответствии с требованиями ч. 2 ст. 4.4 КоАП.

Судебные акты, принятые в рамках комментируемого дела, представляются основанными на верном толковании судебными инстанциями законодательства, регламентирующего вопросы проведения закупок бюджетными учреждениями за счет внебюджетных источников финансирования. Проблема определения надлежащего нормативного правового акта, применимого к подобным закупкам, в настоящее время весьма актуальна. Уместно отметить, что в судебно-арбитражной практике имеются такие прецеденты, когда договоры, заключенные бюджетным учреждением на основании положения о закупке, утвержденного в 2013 г., признаются недействительными[2]. Это также видится абсолютно правомерным.

Комментированию по настоящему делу подлежат два основных вопроса: 1) кем и когда должно быть утверждено положение о закупке бюджетного учреждения; 2) какой состав правонарушения содержится в действиях главного врача больницы?.

1. Кем и когда должно быть утверждено положение

о закупке бюджетного учреждения?

1.1. Финансирование деятельности бюджетного учреждения

Государственное бюджетное учреждение является одним из видов некоммерческих унитарных организаций (п. 1 ст. 123.21, п. 1 ст. 123.22 ГК). Бюджетное учреждение создается Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах. Свою деятельность бюджетное учреждение осуществляет в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, финансовое обеспечение выполнения которого производится в виде субсидий из соответствующего бюджета.

При этом бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях (ст. 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»).

На практике денежные средства, находящиеся в распоряжении бюджетного учреждения, принято условно называть «бюджет» (субсидия на выполнение государственного или муниципального задания) и «внебюджет» (например, собственный заработок от разрешенной согласно уставу деятельности).

1.2. Разделение правового режима закупок бюджетного

учреждения

До 1 января 2014 г. процесс расходования бюджетными учреждениями денежных средств был регламентирован единообразно:

любые деньги расходовались в соответствии с требованиями Закона о размещении заказов, поскольку бюджетное учреждение относилось к категории «иные заказчики» независимо от источников финансового обеспечения (ч. 1 ст. 4 Закона о размещения заказов).

Однако в Законе о контрактной системе появилась норма о том, что закупки бюджетных учреждений могут осуществляться в разных правовых режимах. Во-первых, бюджетное учреждение может осуществлять все закупки по правилам Закона о контрактной системе. Во-вторых, бюджетное учреждение вправе «разделить» свои закупки: часть из них оно может проводить согласно нормам Закона о контрактной системе, часть — в соответствии с нормами Закона о закупках. При этом раздел проходит следующим образом: закупки, осуществляемые за счет субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания, проводятся строго по правилам Закона о контрактной системе. Закупки в соответствии с нормами Закона о закупках могут осуществляться:

  • 1) за счет грантов, передаваемых безвозмездно и безвозвратно гражданами и юридическими лицами, в том числе иностранными гражданами и иностранными юридическими лицами, а также международными организациями, получившими право на предоставление грантов на территории Российской Федерации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, субсидий (грантов), предоставляемых на конкурсной основе из соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, если условиями, определенными грантодателями, не установлено иное;
  • 2) в качестве исполнителя по контракту в случае привлечения на основании договора в ходе исполнения данного контракта иных лиц для поставки товара, выполнения работы или оказания услуги, необходимых для исполнения предусмотренных контрактом обязательств данного учреждения;
  • 3) за счет средств, полученных при осуществлении им иной приносящей доход деятельности от физических лиц, юридических лиц, в том числе в рамках предусмотренных его учредительным документом основных видов деятельности (за исключением средств, полученных на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию).

Как видно из приведенного перечня, не весь «внебюджет» может быть переведен в сферу расходования по правилам Закона о закупках. Например, средства, полученные в качестве благотворительной помощи, пожертвований, бюджетное учреждение может расходовать лишь в рамках Закона о контрактной системе.

Таким образом, бюджетное учреждение может иметь двойственный правовой статус и в зависимости от источника появления у него денежных средств быть «заказчиком» в контексте как Закона о контрактной системе, так и Закона о закупках[3].

В связи с этим возникает вопрос о правильном оформлении решения бюджетного учреждения о разделении (раздвоении) правого режима своих закупок.

1.3. Определение закона, применимого к закупкам бюджетного учреждения, осуществляемым за счет внебюджетных источников финансирования

Согласно ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации законы подлежат официальному опубликованию, неопубликованные законы не применяются. В то же время следует различать момент обнародования (опубликования) закона и момент его вступления в силу. Принятый закон начинает действовать не сразу, но лишь после его вступления в силу. Так, Закон о контрактной системе был принят 5 апреля 2013 г., однако вступал в действие со значительной отсрочкой — 1 января 2014 г., что неудивительно, ведь каждый новый закон должен гармонично встроиться в систему существующего законодательства. Наиболее значимые законы, как правило, вступают в силу значительно позднее момента их опубликования с тем, чтобы у правоприменителя была возможность надлежащим образом ознакомиться с новыми правилами и требованиями, уяснить для себя их суть.

Следует подчеркнуть, что Закон о контрактной системе не содержит норм, придающих обратную силу каким-либо его правилам, напротив, это полностью перспективный Закон, рассчитанный на регулирование тех отношений, которые складываются уже после его вступления в силу[4].

В первоначальной редакции ч. 25 ст. 112 Закона о контрактной системе действительно было предусмотрено, что бюджетные учреждения вправе принять положение о закупках до 1 января 2014 г. Соответственно, разместить его (положение о закупке) на официальном сайте в сети Интернет они должны были также до 1 января 2014 г.

Подобная норма демонстрирует интереснейший казус отечественного законодательства: закон, не вступивший в силу, содержит норму, предоставляющую право и одновременно обязывающую выполнить определенные действия до момента его вступления в силу. В конце 2013 г. среди бюджетных учреждений творилась настоящая паника: все стремились успеть разместить свои положения о закупке на официальном сайте, чтобы упростить режим закупок за счет «внебюджета». По сути, никто даже не обращал внимания на то обстоятельство, что Закон о контрактной системе еще не вступил в силу и бюджетное учреждение не имеет право разделить («раздвоить») правовой режим своих закупок. Важно отметить, что функционал официального сайта не предоставлял бюджетным учреждениям возможности зарегистрироваться на нем в качестве заказчика (такой опции на нем просто не существовало), однако желание разместить свои положения о закупке было столь велико, что бюджетные учреждения регистрировались на официальном сайте обманным путем в качестве государственных компаний, государственных корпораций, автономных учреждений и проч.

Положение о закупке является локальным правовым актом конкретного заказчика. Любой акт децентрализованного (локального) нормотворчества должен исходить от компетентного субъекта. Представляется, что таким компетентным субъектом является руководителем организации, однако иное может быть предусмотрено законом[5].

Именно такая ситуация имела место и в комментируемом деле. Не обращая внимание на то обстоятельство, что Закон о контрактной системе не вступил в силу, 3., занимая должность руководителя организации (главного врача больницы), принял решение об утверждении положения о закупке. Интересно, что податель жалобы ссылался в своих доводах на ст. 4 ГК о том, что акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Однако он ошибочно решил применить норму, содержащуюся в законе, не вступившем в силу.

Судебные инстанции в комментируемом деле верно отметили, что редакция ч. 25 ст. 112 Закона о контрактной системе фактически не действовала, потому что 1 января 2014 г. и Закон о контрактной системе, и Закон о закупках начали действовать в иной редакции.

В частности, в п. 6 ч. 3 ст. 2 Закона о закупках было закреплено, что положение о закупке бюджетного учреждения должно быть утверждено органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения. Таким образом, положения о закупке, утвержденные в 2013 г. руководителями бюджетных учреждений, изначально не имели юридической силы и не должны были применяться в закупочной практике[6].

Довод подателя жалобы о том, что законодательство не содержит норм, обязывающих руководителя бюджетного учреждения изменить ранее утвержденное им положение о закупке, видится несостоятельным. Законодательство изначально не предоставляло руководителю бюджетного учреждения полномочий по утверждению положения о закупке, следовательно, оно не может обязывать его отменить (изменить) решение, принятое им без законных оснований.

  • 2. Какой состав административною правонарушении содержится в действиях главного врача больницы?
  • 2.1. Орган, уполномоченный рассматривать дела о нарушениях, предусмотренных ст. 7.29 КоАП Бюджетное учреждение, возглавляемое главным врачом 3., в 2014 г. осуществляло закупки на основе положения о закупке,

не имеющего юридической силы, так как оно не было утверждено учредителем данного учреждения. Действия 3. были квалифицированы контрольным комитетом Тульской области в качестве административных нарушений, предусмотренных ч. 1 и 2 ст. 7.29 КоАП.

Следует отметить, что в сфере отношений, связанных с осуществлением государственных и муниципальных закупок, имеется большое число разнообразных контролеров. Так, существует процедурный контроль, внутренний финансовый контроль, бюджетный контроль, ведомственный контроль, внутренний контроль заказчика, прокурорский надзор и общественный контроль. Согласно п. 1 ч. 1 ст. 99 Закона о контрактной системе органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий осуществляют контроль в сфере закупок. Согласно Положению о контрольном комитете Тульской области, утвержденному постановлением Правительства Тульской области от 13 октября 2011 г. № 35', контрольный комитет Тульской области является самостоятельным органом исполнительной власти, и в его компетенцию входит большое число контрольных полномочий по соблюдению законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Согласно ч. 1 ст. 23.66 КоАП контрольные органы уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1-2.1 КоАП. Таким образом, 3. был привлечен к административной ответственности надлежащим государственным органом.

2.2. «Конкуренция» составов административных правонарушений, предусмотренных ч. 1 и 2 ст. 7.29 и ч. 3 ст. 7.32.2 КоАП

Вызывает некоторые сомнения правомерность того, что 3. были вменены в вину именно нарушения, предусмотренные ч. 1 и 2 ст. 7.29 КоАП. Сомнения обусловлены тем, что из текста судебных постановлений по комментируемому делу изъяты все даты, поэтому невозможно определить, в какие числа 2014 г. фактически происходили закупки.

Дело в том что 16 мая 2014 г. вступила в силу ст. 7.32.3 КоАП, и если закупки осуществлялись после ее вступления в силу, то действия 3. следовало бы квалифицировать по ч. 3 этой ста- [7]

тьи: «Осуществление закупки товаров, работ, услуг в случае, если такая закупка в соответствии с законодательством Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц должна осуществляться в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в ином порядке».

Ведь 3. не просто принял неверное решение о выборе способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя), по сути, своими решениями он саботировал применение Закона о контрактной системе. К примеру, следовало провести аукцион, однако была осуществлена закупка у единственного поставщика. Это нарушение, предусмотренное ч. 2 ст. 7.29.2 КоАП. Или следовало провести запрос котировок, но опять же была осуществлена закупка у единственного поставщика - это нарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 7.29 КоАП. Однако действия 3. изначально были нацелены на полное игнорирование норм Закона о контрактной системе и осуществление закупок в соответствии с положением о закупке (в рамках Закона о закупках)[7].

Таким образом, квалификация действий главного врача бюджетного учреждения существенным образом зависит от времени осуществления закупок: до 16 мая 2014 г. — ч. 1 и 2 ст. 7.29 КоАП, после 16 мая 2014 г. — ч. 3 ст. 7.32.3 КоАП. Мера ответственности, предусмотренная ч. 3 ст. 7.32.3 КоАП, существенно меньше, так как должностное лицо подлежит административному штрафу в размере от 20 тыс. до 30 тыс. руб.

Однако привлечение к ответственности по ст. 7.32.3 КоАП главного врача 3. постановлением председателя Контрольного комитета Тульской области после 16 мая 2014 г. было бы невозможным по следующим причинам. [9]

В соответствии со ст. 23.83 КоАП дело об административном правонарушении, предусмотренном ч. 3 ст. 23.83 КоАП, рассматривают федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, и его территориальные органы. Такого органа не существовало. И это не «пробел», согласно ст. 6 Закона о закупках контроль за соблюдением требований настоящего Федерального закона осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Эта норма, как видно, не предполагает образование отдельного органа, уполномоченного на осуществление контроля за соблюдением Закона о закупках.

Таким образом, закупки, неправомерно проведенные бюджетным учреждением по правилам Закона о закупках после 16 мая 2014 г., должны квалифицироваться как нарушение, предусмотренное ч. 3 ст. 7.32.2 КоАП, однако привлечь 3. к административной ответственности в такой ситуации попросту некому.

Фактически дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.32.3 КоАП, в 2014 г. рассматривали территориальные управления Федеральной антимонопольной службы. Однако иначе как «произволом» деятельность самопровозглашенных контрольных органов назвать не представляется возможным[10].

Отметим, что попытки поставить компетенцию управлений ФАС России под сомнение предпринимались в судебно-арбитражной практике, однако они были безуспешны[11].

Уместно отметить, что согласно постановлению Правительства от 24 октября 2015 г. № 1139 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» контрольные полномочия за соблюдением Закона о закупках ФАС России все же предоставлены. Однако законность названного постановления вызывает серьезные сомнения. Как представляется, подзаконный нормативный правовой акт может быть принят лишь в развитие нормы федерального закона, им могут быть урегулированы только те вопросы, которые оставлены федеральным законодателем на разрешение именно на подзаконном уровне. Повторимся, создания контрольного органа в ст. 6 Закона о закупках не предполагается; интересно, что в постановлении Правительства

РФ от 24 октября 2015 г. № 1139 ссылка на норму федерального закона, в развитие которой оно принято, отсутствует.

Подводя итог, следует отметить, что ситуация, имевшая место в проанализированном деле, представляет собой уникальный казус современного законодательства о публичных закупках. Закон о контрактной системе, по сути, ввел правоприменителя в заблуждение, призывая разместить на официальном сайте положение о закупке, до вступления в силу самого Закона, а затем меняя правила игры буквально за три дня до его вступления в силу (до «пробуждения закона»).

Только это обстоятельство (введение в заблуждение со стороны законодателя) позволяет каким-то образом оправдать действия руководителя бюджетного учреждения, принимавшего решения о проведении закупок на основании нелегитимного положения о закупке.

Не менее неопределенными видятся и последствия совершенных этим руководителем действий, поскольку их квалификация зависит от времени проведения закупок. Вопрос об ответственности за неправильный выбор способа осуществления закупки в период после 16 мая 2014 г. остается открытым ввиду отсутствия органа государственной власти, уполномоченного рассматривать административные дела по ст. 7.32.3 КоАП.

  • [1] СПС «КонсультантПлюс».
  • [2] См., например: Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 12 октября 2015 г. № Ф02-4174/2015 по делу № А10-5225/2014.
  • [3] Подобную ситуацию можно назвать «условным применением закона»: в зависимости от истории происхождения денежных средств осуществляется выбор применимого закона. Это уникальный случай, когда субъект определяет правовой режим осуществления деятельности в зависимости от каких-либо обстоятельств и условий. Данная ситуация представляется недопустимой: закон должен иметь однозначное применение. См. подробнее: Беляева О.А. Контрактная система: основные проблемы правоприменения и пути их преодоления // Журнал российского права. 2015. № 7. С. 35.
  • [4] од бездействия» закона или срок, до которого «действие закона приостанавливается», необходим для того, чтобы у каждого была возможность ознакомиться с содержанием закона. Если же после обнародования закона до вступления его в действие издастся новый закон, изменяющий первый, то последний вступит в действие с изменениями, внесенными в него новым законом (Шсршенсвич Г.Ф. Общая теория права. Рига, 1925. С. 401,402).
  • [5] См.: Беляева О.А. Комментарий к Федеральному закону «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» № 44-ФЗ. Контрактная система в вопросах и ответах. М., 2014. С. 9.
  • [6] Беляева О.А. Комментарий к Федеральному закону «О контрактной сисге-ме в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» № 44-ФЗ. С постатейными материалами и подзаконными актами. Контрактная система в вопросах и ответах (поглавный). 2-е изд., перераб. и доп. М., 2014. С. 12, 13.
  • [7] Тульские известия. 2011. № 156.
  • [8] Тульские известия. 2011. № 156.
  • [9] Довод судебных инстанций о том, что закупка у единственного поставщика в рамках Закона о контрактной системе по сравнению с Законом о закупках имеет разную правовую природу, заслуживает поддержки с некоторой оговоркой. Природа тут одна — неконкурентная закупка, отсутствие поиска контрагента. Однако суды правильно указали на разную нормативную правовую основу осуществления таких закупок. Именно это и является краеугольным камнем в свете принятия взвешенных и обоенованных судебных постановлений по комментируемому делу. См. подробнее: Беляева О.А. Осуществление закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в рамках контрактной системы // Законы России: опыт, анализ, практика. 2013. № 11. С. 31-38.
  • [10] Аукционный вестник. 2015. № 230. С. 2.
  • [11] ОТДЕЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ, ВОЗНИКАЮЩИЕ В СУДЕБНОЙ ПРАКТИКЕ ПРИ ПРИМЕНЕНИИ НОРМ О ТАЙНЕ СВЯЗИ К вопросу о содержании тайны связи. С активным использованием во всех сферах жизни информационно-телекоммуникационных технологий в судах увеличилось количество дел, касающихся тайны связи, поэтому требует четкости содержательная сторона этого понятия. В Конституции РФ наряду с другими правами закреплено и право граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, по-
 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >