Содействие совершенствованию качественной структуры экспорта России — меры поддержки и продвижения товаров, услуг, капитала

Внешнеэкономическая деятельность в условиях рыночной экономики осуществляется исключительно хозяйствующими субъектами. Национальная программа развития должна быть увязана с формированием у бизнеса реальных предпосылок для диверсификации и модернизации производственных мощностей, реинвестирования в развитие и работы в действительно справедливой конкурентной среде на внутреннем и внешнем рынках.

Существующий в настоящее время инструментарий государственной поддержки экспорта можно подразделить на финансовые и нефинансовые меры.

Выделение напрямую государственного финансирования (в форме государственных экспортных кредитов, государственных экспортных гарантий, субсидирования процентной ставки, страхования от предпринимательских и политических рисков и пр.) ориентировано на поддержку реализации конкретных экспортных проектов и сделок, в том числе для целей повышения конкурентоспособности российской продукции за рубежом. Соответственно, инструментами финансовой поддержки экспорта являются экспортное кредитование в форме государственных экспортных кредитов, страхование экспортных кредитов, предоставление государственных гарантий.

К сожалению, в настоящих условиях пока не сформирован на уровне государства единый центр ответственности по развитию и продвижению экспорта, хотя за отдельными федеральными органами исполнительной власти и государственными институтами закреплены определенные задачи и полномочия в этом направлении.

Механизм финансовой поддержки отечественных экспортеров разрабатывают и обеспечивают его реализацию Минэкономразвития России, Минпромторг России, Минфин России совместно с Внешэкономбанком. В государственной корпорации Внешэкономбанк созданы специализированные институты — ОАО «Российское агентство по страхованию экспортных кредитов и инвестиций» (далее — ОАО «ЭКСАР») и ЗАО «Росэксимбанк».

Отдельно следует отмстить создание Комитета по экспорту и внешнеэкономической деятельности при наблюдательном совете Внешэкономбанка. Целями деятельности Комитета являются оказание содействия и подготовка рекомендаций наблюдательному совету Внешэкономбанка при решета таких вопросов, как координация мероприятий по комплексной поддержке экспорта, а также в сфере внешнеэкономической деятельности самого банка и его дочерних организаций; разработка рекомендаций по совершенствованию нормативной базы регулирования финансирования российского экспорта и ВЭД; поддержка интересов Внешэкономбанка и российских компаний в сфере ВЭД. Указанный комитет возглавляется первым заместителем Председателя Правительства Российской Федерации, что существенным образом повышает управленческий потенциал данной организации.

Меры нефинансового характера (информационная поддержка, проведение профильных мероприятий и т.д.) ставят целью формирование общей инфраструктуры и создание благоприятной внешней среды для долгосрочного развития экспортной деятельности российских предприятий.

Одним из немногих инструментов проведения государственной внешнеэкономической политики, продвижения и защиты экономических интересов нашей страны на внешнем рынке, поддержки зарубежной деятельности отечественных компаний является система торговых представительств Российской Федерации, охватывающая более 50 стран мира.

Базовым документом, определяющим принципы государственной поддержки, является Государственная программа «Развитие внешнеэкономической деятельности»⁵².

Целью данной Госпрограммы (2013—2018 гг.) является усиление позиций России в глобальной экономике, улучшение качественных параметров ВЭД, повышение вклада внешнеэкономической сферы в решение задач модернизации национального хозяйства. В составе Госпрограммы также выделена отдельная подпрограмма, ориентированная на формирование системы институтов и механизмов развития ВЭД, обеспечивающих конкурентные преимущества деятельности российских компаний на мировом рынке⁵³ (Подпрограмма 3 «Создание национальной системы поддержки развития ВЭД»).

Сфера реализации государственной программы Российской Федерации «Развитие внешнеэкономической деятельности» охватывает все значимые вопросы развития и регулирования внешнеэкономической деятельности, включая:

• • двустороннее, региональное и многостороннее экономическое сотрудничество России с зарубежными странами;
• • развитие экономической интеграции вначале в формате Таможенного союза и Единого экономического пространства России, Белоруссии и Казахстана, а затем — формирование Евразийского экономического союза;
• • существующие и проектируемые институты и механизмы развития ВЭД;
• • систему государственного регулирования внешнеэкономической деятельности с учетом отнесения широкого круга вопросов внешнеэкономического регулирования к предмету регулирования законодательства Таможенного союза;
• • развитие таможенной деятельности, таможенно-логистической инфраструктуры и системы таможенного администрирования;
• • функционирование системы пунктов пропуска через государственную границу с учетом расширения внешнеэкономической деятельности.

Для целей указанной программы под внешнеэкономической деятельностью понимается совокупность внешнеторговых, производственных, инвестиционных, валютно-финансовых, научно-технических и иных экономических отношений России с зарубежными странами, в которые вступают хозяйствующие субъекты — резиденты и нерезиденты.

Участие государства в совершенствовании внешнеэкономической деятельности заключается в создании благоприятных условий для ее развития на национальном (система поддержки и регулирования ВЭД) и межгосударственном (в рамках сотрудничества с зарубежными странами и участия в международных организациях и форумах) уровнях.

Реализация рассматриваемой Госпрограммы позволит обеспечить долговременное устойчивое развитие ВЭД; укрепление позиций России в глобальной экономике и ее лидирующей роли в интеграционных процессах в СНГ и ЕАЭС; совершенствование структурных и качественных параметров участия России в международном разделении труда; повышение вклада внешнеэкономической сферы в решение задач модернизации национального хозяйства и перевода его на инновационный путь развития.

С учетом реализации госпрограммы прогнозируется:

• • опережающее развитие российского экспорта товаров и услуг по сравнению с динамикой международной торговли в целом, а также по группам машинно-технической продукции, высокотехнологичных товаров, наукоемких и интеллектуальных услуг;
• • повышение уровня товарной и географической диверсификации экспорта России;
• • усиление инновационной составляющей в экспорте и в импорте России;
• • значительное расширение участия России в международном технологическом обмене и производственно-технологической кооперации;
• • увеличение модернизационной составляющей в импорте и экспорте Россией прямых инвестиций;
• • существенный рост общего числа российских участников ВЭД, прежде всего за счет субъектов малого и среднего предпринимательства;
• • значительное повышение качества и эффективности регулятивной среды и правоприменительной практики в сфере ВЭД.

В качестве целевых показателей и индикаторов программы определены следующие:

• • темпы роста экспорта товаров в целом;
• • темпы роста экспорта товаров без энергетических товаров;
• • доля машин, оборудования и транспортных средств в экспорте товаров;
• • коэффициент товарной диверсификации экспорта;
• • темпы роста числа организаций-экспортеров (без индивидуальных предпринимателей);
• • темпы роста взаимной торговли стран — участниц ТС неэнергетическими товарами (ЕАЭС);
• • место России в ведущих международных рейтингах в части оценки качества и эффективности регулятивной среды и правоприменительной практики в сфере ВЭД.

Обратимся к ожидаемым результатам реализации госпрограммы, выделив ряд направлений.

В разрезе программной цели:

• • увеличение в 1,5 раза стоимостного объема экспорта товаров, в том числе экспорта неэнергетических товаров — в 1,6 раза, что позволит России войти и закрепиться в первой десятке мировых экспортеров;
• • повышение доли машин, оборудования и транспортных средств в экспорте и выход на 10% ежегодный прирост поставок по данной группе к середине периода;
• • достижение уровня товарной диверсификации экспорта, сопоставимого с аналогичными показателями для развитых стран с высоким удельным весом сырьевого сектора;
• • увеличение в 2 раза числа организапий-экспортеров (не менее чем одна организация-экспортер на каждые 100 зарегистрированных организаций);
• • увеличение в 1,8—1,9 раза стоимостных объемов взаимной торговли стран — участниц Таможенного союза неэнергетическими товарами, что создаст материальные предпосылки для дальнейшего углубления интеграции;
• • существенное повышение места России (вхождение в первые 20 стран) в рейтингах Всемирного банка и Всемирного экономического форума в части оценки качества и эффективности регулятивной среды и правоприменительной практики в сфере ВЭД.

В разрезе подпрограмм:

• • радикальное улучшение условий и параметров международного экономического сотрудничества для России, обеспечивающее повышение ее роли в мировой экономике и эффективность торговой политики, укрепление позиций страны на динамичных и перспективных рынках, получение значимых позитивных эффектов для национального хозяйства, особенно в решении задач модернизации и инновационного развития;
• • выход на качественно новый уровень торгово-экономического сотрудничества со странами СНГ, ЕС, АТЭС, БРИ КС в рамках реализации модернизационной и проинтеграционной повестки развития отношений;
• • формирование динамичного и эффективного регионального интеграционного объединения с участием России — Евразийского экономического союза, базирующегося на полномасштабной системе межгосударственных соглашений, наднациональных и межгосударственных институтов;
• • создание комплексной национальной системы поддержки развития ВЭД, опирающейся на эффективные институты и механизмы поддержки и обеспечивающей благоприятные условия для расширения эффективной деятельности российских предприятий и организаций на глобальном рынке;
• • формирование системы регулирования ВЭД, сбалансированной в разрезе наднациональных и национальных компетенций, опирающейся на транспарентные и эффективные механизмы принятия решений, соответствующей лучшей зарубежной практике и действенно стимулирующей международное экономическое сотрудничество с учетом национальных интересов Российской Федерации в целях ускорения ее социально-экономического развития;
• • создание современной высокотехнологичной, транспарентной и эффективной системы таможенного администрирования, обеспечивающей благоприятные условия для развития ВЭД, защиту интересов России и других стран — участниц ЕАЭС в процессе международного экономического сотрудничества;
• • создание эффективной системы управления пунктами пропуска через Государственную границу Российской Федерации.

В рассматриваемой Программе, как нам представляется, не прослеживается системный подход к единству процесса «инвестирование — производство — экспорт», к увязке и координации всех его составляющих.

Несколько недооценивается фигура «производителя», несмотря на ссылку о необходимости внесения изменений в государственную программу «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности»⁵⁴. Несколько упущена из виду, как нам представляется с высоты современной ситуации, — институционализация как самостоятельный фактор развития. При этом узко трактуется термин «деловой климат» как исключительно «doing business», а не как «инвестиционный климат» или «предпринимательская среда».

Полагаем, что программа должна не только предусматривать концентрацию управленских сил и решений, но и быть связанной с бизнесом, с созданием реальных предпосылок повышения экспортабель-ности хозяйствующих субъектов несырьевого сектора при последовательности отказа от «догоняющей» модернизации, ориентированной на технологический импорт и импортозамещение. В ней было бы целесообразно выделить прорывные сегменты или приоритеты, поддержка которых может быть как институциональной, управленческой, так и ресурсной, включая целевое выделение денежных средств. Было бы также необходимо увязать планируемый комплекс мероприятий с деятельностью торгпредств РФ за рубежом и Министерства иностранных дел РФ, поскольку одной из его функций является содействие экономическому сотрудничеству.

О необходимости именно прорывного подхода и консолидации всех устремлений на решении проблемы формирования национального экспортного потенциала в несырьевом сегменте наглядно свидетельствует рис. 2.3.1, на котором отображен общий тренд роста объемов экспорта, исключая декабрь 2013 г.

Качественная структура экспорта России по секторам экономики в млрд долл. США и в процентах (как доля в общем объеме экспорта) представлена на диаграмме (см. Приложение 1В). Минеральные продукты составляли 72% всего экспорта 2012 г. Это выше, чем в 2011 г. По подсчетам экспертов, нефтегазовые доходы от экспорта определяют процесс формирования бюджета РФ⁵⁵ и составили более половины фе-

Рис. 2.3.1. Динамика объема экспорта России в 2012-2013 гг.,

по данным ФТС России, млн долл. США

дерального бюджета. Нефтегазовая зависимость страны не снижается. Таким образом, задача воссоздания действительно реальной базы «экс-портабельности» при снижении доли минеральных ресурсов, причем с низкой долей добавленной стоимости, — это задача обеспечения национальной безопасности, особенно в условиях политики «санкций» со стороны развитых стран.

Кроме рассматриваемой Госпрограммы, инструментарий субсидирования процентной ставки по кредитам российским импортерам продукции закреплен в Государственной программе «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности»^[1], ответственным исполнителем по которой является Минпромторг России.

Имеется также ряд нормативных правовых актов Правительства РФ, определяющих основные принципы и порядок применения инструментария государственной поддержки экспорта, в частности порядок применения страхового инструментария ОАО «ЭКСАР»^[2].

С учетом сложности решаемых задач по обеспечению диверсификации российского экспорта в 2014 г. (февраль) на заседании Правительства РФ был рассмотрен вопрос «О мерах по развитию системы поддержки экспорта несырьевых товаров». Принято распоряжение Правительства Российской Федерации (от 25 февраля 2014 г. № 259-р) об утверждении изменений, которые вносятся в план мероприятий («дорожную карту») «Поддержка доступа на рынки зарубежных стран и поддержка экспорта»™.

«Дорожная карта» направлена в том числе на устранение таможенных, административных и фискальных барьеров для развития экспорта; расширение ассортимента и повышение доступности финансовых услуг для экспортеров; развитие ключевых элементов инфраструктуры поддержки экспорта, в частности финансовых, организационных, маркетинговых и информационных; активизацию торговой политики, про-моутерской деятельности по продвижению и закреплению российского экспорта на внешних рынках. План мероприятий призван обеспечить успешное продвижение российского несырьевого экспорта на рынки зарубежных стран, что будет способствовать диверсификации экспорта, повышению его вклада в модернизацию отечественной экономики, обеспечению устойчивого хозяйственного роста. Реализация «дорожной карты» будет способствовать формированию широкого слоя конкурентоспособных, активных экспортеров, в том числе из среды малых и средних предприятий, что должно позитивно сказаться на состоянии конкуренции и делового климата в стране.

В результате выполнения «дорожной карты» должна быть сформирована стимулирующая экспорт институциональная среда, обеспечивающая конкурентоспособные условия деятельности российских организаций на мировом рынке, что предусматривает:

• • устранение таможенных, административных и фискальных барьеров для развития экспорта;
• ? расширение ассортимента и повышение доступности финансовых услуг для экспортеров;
• • развитие ключевых элементов инфраструктуры поддержки экспорта, предоставляющих финансовые, организационные, маркетинговые и информационные услуги экспортерам;
• • активизацию торговой политики, промоутерской деятельности по продвижению и закреплению российского экспорта на внешних рынках;
• • усиление координации и взаимодействия всех заинтересованных структур в развитии экспорта (уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, институтов развития, субъектов Российской Федерации, торговых представительств Российской Федерации в иностранных государствах). ^[3]

Кроме того, в «дорожной карте» поставлены такие цели, как сокращение сроков получения разрешений на экспорт несырьевых товаров и уменьшение количества разрешений; увеличение числа организа-ций-экспортеров, в первую очередь за счет малых и средних предприятий, которые являются начинающими экспортерами; увеличение объемов несырьевого экспорта, в первую очередь поставок инновационной продукции на традиционные и новые рынки; расширение линейки инструментов и мер поддержки экспорта; повышение доступности мер поддержки экспорта и увеличение числа организаций, их получающих.

«Дорожная карта» представляет собой достаточно четкую систему мер продвижения товаров и услуг на экспорт, формирует условия закрепле-ния российских экспортеров на рынках, их поддержку и защиту от недобросовестной конкуренции со стороны иностранных контрагентов. Но при этом отсутствуют положения о формировании устойчивой базы экспорта несырьевого сегмента. Налицо децентрализация целей, ресурсов и результатов и их размежевание между отдельными министерствами и ведомствами, что не позволяет оптимизировать процесс достижение цели — повышения национальной конкурентоспособности в действительно сжатые сроки в условиях усиления экономического противостояния при переходе к многополярности.

Инструменты реализации «Дорожной карты»

В ходе реализации первоначального плана мероприятий (дорожной карты) «Поддержка доступа на рынки зарубежных стран и поддержка экспорта»⁵⁹ поручениями федеральным органам исполнительной власти предусмотрены мероприятия, направленные на улучшение инвестиционного климата в Российской Федерации. Среди них можно выделить:

• • ежемесячное обеспечение ввода и актуализации данных по мониторингу и контролю реализации планов с оценкой достигнутых результатов мероприятий и с приложением разрабатываемых и принятых нормативных правовых актов и иных документов, влияющих на практику правоприменения, в системе мониторинга и контроля реализации планов (далее — система контроля), в системе мониторинга выполнения мероприятий по переходу органов исполнительной власти на межведомственное взаимодействие при оказании государственных и муниципальных услуг;
• • ежеквартальная информация Минэкономразвития России о ходе реализации планов с приложением разрабатываемых и принятых нормативных правовых актов и иных документов, влияющих на практику правоприменения. В случае недостижения ожидаемого результата реализации мероприятий в Минэкономразвития России представляют-
• -^1} Утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 июня 2012 г. .45 1128-р. Реализация данного плана мероприятий осуществлялась в соответствии с постановлением Правительства РФ от 6 сентября 2012 г. № 1613-р. — 1ЖЬ: http://www.consultant.ru (дата обращения: 05Л 1.2014).

ся предложения по доработке и дополнению планов, направленные на достижение ожидаемого результата.

Кроме того, были определены федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ), ответственные за координацию действий ответственных исполнителей и соисполнителей мероприятий планов по достижению ожидаемых результатов и целевых значений контрольных показателей, предусмотренных планами⁶⁰.

В рамках дорожной карты «Поддержка доступа на рынки зарубежных стран и поддержка экспорта» был принят также ряд нормативных правовых актов (см. Приложение 1Б).

1. Одним из элементов поддержки экспорта, действующим в современных условиях, являются государственные гарантии⁶¹.

В рамках данного механизма использование средств, выделенных на гарантирование рисков при проведении экспортных операций, по информации Минэкономразвития России, в 2005-2012 гг. составило 14,7% от объема предусмотренных бюджетом (13,6 млрд долл. США). За указанный период через ЗАО «Росэксимбанк» были предоставлены государственные гарантии Российской Федерации с суммарным объемом обязательств около 2 млрд долл. США.

Следует отметить, что процедура получения гарантийной поддержки экспорта сложна и длительна — срок выдачи гарантий должен занимать не более 140 дней, а на практике превышает один год. Российскому экспортеру необходимо предоставить более 30 документов для рассмотрения вопроса о предоставлении гарантии. Кроме того, данный механизм гарантирования экспортных операций не в полной мере соответствует нормам и правилам ВТО и ОЭСР в сфере поддержки экспорта (Договоренности по экспортным кредитам с официальной поддержкой в рамках ОЭСР; далее — ДОЭК). В настоящее время внесены изменения в постановление № 803, что изменило порядок предоставления госгарантий⁶².

^f,(’ См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 августа 2013 г. № 1459-р. — URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 05.11.2014).

⁶¹ Государственные гарантии предоставляются в соответствии с постановлением Правительства РФ от 1 ноября 2008 г. № 803, приказом Минфина России от 8 сентября 2004 г. № 76н и на основании Перечня промышленной продукции, при осуществлении экспорта которой оказывается государственная гарантийная поддержка, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2004 г. № 1222-р.

В частности, согласно внесенным изменениям, государственные гарантии, за исключением государственных гарантий, выдаваемых при кредитовании российских экспортеров, а также при осуществлении экспорта промышленной продукции в иностранные государства, имеющие кредитный рейтинг инвестиционного уровня по шкале рейтинговых агентств S&P, Fitch Group или Moody's, или при наличии у российского экспортера или банка-кредитора, являющихся бенефициарами по государственной гарантии Российской Федерации, иного наряду с государственной гарантией обеспечения исполнения обязательств иностранного импортера, предоставляются в соответствии с перечнем иностранных государств, экспорту промышленной продукции в которые оказывается государственная гарантийная поддержка. По нашему мнению, практика деятельности рейтинговых агентств в сентябре — октябре 2014 г. свидетельство

Резюмируя, можно отметить, что перечень иностранных государств, экспорту промышленной продукции в которые оказывается государственная гарантийная поддержка, утверждается Минфином России по согласованию с Минэкономразвития России и Минпромторгом России, при условии отсутствия у указанных стран неурегулированных долговых обязательств (требований) в сфере кредитно-финансовых отношений с Россией.

Вместе с тем за «бортом» остался ряд стран, являющихся участниками «Инициативы по облегчению долгового бремени беднейших стран мира» («Инициатива Н1РС»): Бенин, Буркина-Фасо, Гана, Гондурас, Замбия, Камерун, Мозамбик, Руанда, Сенегал, Уганда. С одной стороны, к данным странам есть интерес бизнес-сообщества и российских предприя-тий-экспортеров, однако существуют риски федерального бюджета при предоставлении государственной гарантийной помощи.

Вместе с тем отсутствие конкретной страны в перечне не означает, что государственная гарантийная поддержка экспорту в эту страну не может быть оказана в принципе. Государственная гарантийная поддержка экспорта в иностранные государства, не включенные в перечень, может быть оказана в случае предоставления по экспортной сделке иного, чем государственная гарантия страны импортера, достаточного обеспечения.

В целях повышения эффективности реализации мер по государственной гарантийной поддержке экспорта промышленной продукции^{[4] [5]} военного назначения предусматривается включение в перечень промышленной продукции ряда товарных позиций (Товарной номенклатуры ВЭД), относимых к продукции военного и двойного назначения, при экспорте которой оказывается также государственная гарантийная поддержка. Как правило, данный вид промышленной продукции является результатом сложных технологических процессов, разработанных на базе современных научных достижений, и включает продукцию военного назначения, поставляемую на экспорт в рамках военно-технического сотрудничества России с иностранными государствами.

Положения соответствующего распоряжения Правительства РФ направлены на увеличение объемов экспорта российской продукции высоких технологий, улучшение структуры российского экспорта и обеспечение дополнительной загрузки предприятий оборонно-промышленного комплекса.

2. Отдельное внимание уделяется собственно государственному экспортному кредитованию. Данный вид поддержки осуществляется на основании Бюджетного кодекса РФ (глава 15)^[6]. Вопрос о предоставлении Российской Федерацией государственного экспортного кредитования инициируется Минфином России в индивидуальном порядке на основе обращения иностранного государства-заемщика и оказывается в соответствии с межправительственными соглашениями в рамках объемов, предусмотренных Программой предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на соответствующий год.

Данный механизм не соответствует нормам ОЭСР, в том числе в части отсутствия общего порядка предоставления государственных связанных экспортных кредитов, списка иностранных государств — получателей связанного экспортного кредита, требований по уровню «льготности» для наименее развитых стран, требований к заемщику о невозможности финансирования проекта на коммерческих условиях и др.

3. В российской практике стимулирования экспорта^[7] осуществляется возмещение из федерального бюджета российским экспортерам промышленной продукции части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях и во Внешэкономбанке.

Данная субсидия действует с 2005 г. и до последнего момента являлась одним из наиболее эффективных финансовых инструментов экспортной поддержки, поскольку такой инструмент позволяет в значительной мере снизить уровень процентных ставок по кредитам, полученным российскими экспортерами. По информации Минпромторга России, за 8 лет было поддержано более 250 экспортеров промышленной продукции на общую сумму около 42 млрд рублей, что, в свою очередь, позволило поддержать экспорт промышленной продукции на сумму более 2,3 трлн рублей.

Необходимо отметить, что указанная субсидия подходит под определение запрещенной в соответствии с правилами и нормами ВТО. Утвержденные Правила устанавливали порядок возмещения из федерального бюджета российским экспортерам промышленной продукции части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях и в государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)». Субсидии предоставлялись организациям в пределах бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, утвержденных в установленном порядке Минпромторгу России. При этом в рамках Федерального закона «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» средства на указанные цели нс были предусмотрены^[8].

Однако в октябре 2013 г. были утверждены Правила предоставления субсидий из федерального бюджета российским организациям-экспор-терам промышленной продукции военного назначения на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях и во Внешэкономбанке (далее — Правила)^[9]. Правила устанавливают порядок предоставления субсидий из федерального бюджета российским организациям — экспортерам промышленной продукции военного назначения на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях и во Внешэкономбанке^[10]. Субсидии предоставляются в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете, и лимитов бюджетных обязательств, утвержденных Министерству промышленности и торговли РФ на цели, указанные в п. 1 Правил. Предоставление субсидий организациям обусловливается соблюдением следующих условий:

• • направление организацией кредитных ресурсов на производство и (или) экспорт промышленной продукции военного назначения;
• • своевременное исполнение организацией кредитных договоров в сроки и объемах, которые установлены графиком погашения кредита;
• • отсутствие у организации просроченной задолженности по обязательным платежам в федеральный бюджет и государственные внебюджетные фонды.

В настоящее время существует льготное экспортное кредитование с использованием механизма субсидирования процентных ставок по экспортным кредитам^[11]. Первоначально указанный механизм не содержал четких критериев, которые позволили бы однозначно вывести данную субсидию из-под определения запрещенной в рамках ВТО. Формула ее расчета была не транспарентна, отсутствовал нижний предел ставки по экспортному кредиту, который при кредитовании в иностранной валюте не может быть меньше размера индикативной ставки «СІІШ», рассчитываемой ОЭСР на ежемесячной основе, и обязательство по взиманию премий, достаточных для покрытия кредитных и страновых рисков.

При этом действующие нормы несколько ограничивали конкурентные преимущества российских производителей на внешних рынках по сравнению с их зарубежными конкурентами, т.к. были заложены непрозрачные для экспортеров и иных заинтересованных лиц правила формирования перечней высокотехнологичной продукции.

В рамках членства России в ВТО предусмотрены изменения по минимизации возможных рисков при нарушении обязательств Российской Федерации^[12]. Определено, что субсидия предоставляется в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном законе о федеральном бюджете, и лимитов бюджетных обязательств, утвержденных главному распорядителю бюджетных средств — Минпромторгу России на вышеуказанные цели.

Предоставляться субсидия должна в соответствии с заключенным между Минпромторгом России и Внешэкономбанком соглашением, определяющим предоставление таких субсидий в соответствии с действующим законодательством России. В новой редакции Порядок и условия возмещения части затрат, связанных с поддержкой производства высокотехнологичной продукции, определяются Внешэкономбанком по согласованию с Минпромторгом России и Минэкономразвития России.

В рамках существующей на настоящий момент нормативно-правовой базы минимизированы возможные риски в части нарушения обязательств Российской Федерации в рамках членства в ВТО.

Субсидия в виде имущественного взноса Российской Федерации во Внешэкономбанк на возмещение части затрат, связанных с поддержкой производства высокотехнологичной продукции, используется Внешэкономбанком в целях поддержки экспорта российской промышленной продукции. Внешэкономбанком определяются условия, основные принципы и подходы, применяемые им при использовании субсидии, а также регламенты процедур, осуществляемых в процессе ее использования. Предполагается также резервирование соответствующих сумм субсидии для каждого кредита на весь срок действия договора о его выдаче. Особо акцентируется внимание на своевременности и возможности при использовании субсидии выплате процентов в установленные сроки (с учётом возможного колебания курса иностранной валюты по отношению к российскому рублю).

В связи с этим заслуживает отдельного внимания пункт 10 «дорожной карты», которой предусмотрено внесение изменений в законодательство Российской Федерации в целях расширения инструмента субсидирования процентных ставок по экспортным кредитам, связанным с поддержкой производства высокотехнологичной продукции, коммерческим банкам в рамках средств, предусмотренных в федеральном бюджете. Срок поданному мероприятию наступил вконце 2014г., и оценить его результативность в настоящее время несколько преждевременно.

В целях необходимости реализации единообразного подхода (при формировании центра кредитно-страховой поддержки экспорта) полагаем также своевременным рассмотреть вопрос совершенствования механизма субсидирования части затрат, связанных с предоставлением экспортных кредитов иностранным покупателям российской высокотехнологичной продукции, в т.ч. при увеличении объемов выделяемых субсидий и участии в этом процессе ЗАО «Росэксимбанк».

Анализируя действующий инструментарий поддержки экспорта, представляется целесообразным остановиться на том факте, что политика санкций со стороны западных стран по отношению к российским банкам с госучастием, к которым относится и Внешэкономбанк, ограничивает ресурсный потенциал последнего для стимулирования несырьевого экспорта^[13]. Но уже сейчас на рассмотрение представлен ряд проектов (прежде всего, в области авиастроения, атомной энергетики и тяжелого машиностроения), требующих привлечения экспортного финансирования с использованием средств федерального бюджета.

При подготовке проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной год и плановый период заинтересованными федеральными органами исполнительной власти определяется достаточный объем бюджетных ассигнований, необходимых для выделения субсидии на компенсацию затрат, связанных с поддержкой производства высокотехнологичной продукции. В связи с этим полагаем, что одним из возможных вариантов решения данной проблемы является субсидирование процентных ставок экспортных кредитов, предусмотренное правительством^[14]. Это позволяет обеспечить льготное кредитование иностранных покупателей российской высокотехнологичной продукции.

4. Вопросами страхования экспортных кредитов от предпринимательских и политических рисков занимается ОАО «ЭКСАР»^[15]. Стратегия развития Агентства определяет с точки зрения страхования отечественного экспорта приоритетные регионы: Азия, СНГ, Латинская Америка и приоритетные отрасли: машиностроение, авиастроение, ракетно-космическая отрасль, автомобилестроение, судостроение, энергетика, химическая отрасль. Считаем необходимым подчеркнуть, что уже начата системная деятельность агентства по страхованию четырех видов продуктов страховой поддержки экспорта, соответствующих требованиям ОЭСР, в том числе: страхование кредита покупателю; страхование кредита поставщика; страхование подтвержденного аккредитива; комплексное страхование экспортных кредитов. Существует также возможность предоставления страхового покрытия для организации финансирования по крупным стратегическим экспортным проектам, включая строительство, реализуемым при участии российских организаций за рубежом. Страховой инструмент ОАО «ЭКСАР» допускает использование схемы сострахования и перестрахования. В международной практике страховое покрытие экспортного кредитного агентства (далее — ЭКА) является признанным инструментарием системы национальной поддержки экспорта, в том числе признанным финансирующими институтами.

Активная роль ОАО «ЭКСАР» в схеме поддержки экспортного проекта эффективна в силу того, что это специализированное экспортное кредитное агентство, имеющее компетенции по оценке рисков по экспортным проектам, их мониторингу и урегулированию убытков; оно также реализует государственный инструментарий экспортной поддержки, применимый в международной практике, включая поддержку специальных стратегических проектов. Агентство имеет возможность максимально адаптировать страховой инструментарий под специфические требования каждого отдельного проекта в полном соответствии с правилами ОЭСР, включая разделение рисков с другими ЭКА через перестрахование (сострахование).

С целью расширения инструментария страховой поддержки экспорта ОАО «ЭКСАР» разработаны специальные продукты для экспортеров. В связи с этим Минэкономразвития России с участием Внешэкономбанка и ОАО «ЭКСАР» разрабатывает проекты соответствующих нормативных правовых актов, направленных на совершенствование деятельности Внешэкономбанка по оказанию финансовой и гарантийной поддержки экспорта российской промышленной продукции^[16].

Представляется возможным подвести отдельные итоги проведенного анализа.

1. Подавляющее большинство инструментов финансовой поддержки нс в полной мере соответствует требованиям ВТО и ОЭСР. Однако, как показала современная политика санкций со стороны западных партнеров, механизмы ВТО и ОЭСР, преследующие цель формирования справедливой конкурентной среды, не только не работают, но и, наоборот, способствуют недобросовестному конкурированию на мировых товарных рынках и рынках услуг, в т.ч. и для своих производителей.

Представляется, что приоритет должен принадлежать реализации национальных интересов и обеспечению экономической безопасности по сравнению с межгосударственными ориентирами так называемой добросовестной конкуренции. Кроме того, никто из ведущих стран — членов ВТО и ОЭСР в современных условиях не предполагает изменения специализации России в мировой экономике — снижения доли сырьевой компоненты и повышения доли машино-технических изделий в экспорте. В современных условиях надо максимально использовать все возможные инструменты комплексной (и финансовой, и административной) поддержки экспорта с тем, чтобы обеспечить существенную трансформацию его качественной структуры в достаточно сжатые сроки. Переформатирование мирового сообщества в многополярную конфигурацию сформирует условия и новые требования и к ВТО, и к ОЭСР, согласно которым и нужно будет перестраивать механизм экспортной поддержки, если действующий в России механизм будет чем-то отличаться от рекомендуемых инструментов.

2. Существующий набор инструментов поддержки экспорта малоэффективен ввиду его разрозненности и отсутствия координации. При этом координация отсутствует как между инструментами, так и между представляющими их институтами. Существует проблема с системной поддержкой многосторонних экспортных проектов, в которые российские экспортеры идут вместе с иностранными партнерами. Отсутствие координации приводит к тому, что решения в отношении отдельного экспортного проекта принимаются каждым федеральным органом исполнительной власти отдельно. Экспортеру приходится по отдельности прорабатывать все инструменты поддержки. В связи с этим было бы целесообразно содействовать развитию сети специализированных агентов-посредников во внешнеэкономической деятельности и соединить в единую стратегию поддержку и производителя, и экспортера.

Сегодня при формальном наличии финансового и нефинансового инструментария государственной поддержки экспорта, фактически отсутствует единый центр координации и целеполагания на уровне одного из уполномоченных федеральных исполнительных органов власти. Нередко поддержка экспорта не является ключевой деятельностью для большинства вовлеченных организаций (например, ВЭБ).

Отдельного внимания заслуживает вопрос о том, что в силу пересечения зон ответственности (например, поддержки малых и средних предприятий (МСП) или государственного гарантийного инструментария) имеет место прямое дублирование функций рядом организаций— участниц системы поддержки экспорта. Нельзя не отметить, что цели и задачи в этой зоне зачастую не имеют необходимого приоритета и не зафиксированы в соответствующих КПЭ или отражены, скажем, «формально», и не имеют прямой связи с поставленными задачами.

Международный опыт показывает, что с целью формирования гармоничной и непротиворечивой системы поддержки экспорта необходимо формирование единой, «дружественной» экспортеру инфраструктуры с единым координационным центром. ЭКА поддерживают национальный экспорт посредством прямого финансирования иностранных покупателей, страхования экспортных кредитов и компенсации (субсидирования) процентных ставок по банковским кредитам.

Вне зависимости от реализуем о го подхода поддержки экспорта (с разделением функций по «страхованию / гарантированию» и «финансированию / компенсации кредитных ставок» между двумя и более юридическими лицами) координация процесса возлагается на одну компанию: в Германии — на EulerHermes, во Франции — Coface, в Италии — SACE. Полагаем, что своевременно и важно создание Центра кредитно-страховой поддержки экспорта на базе ОАО«ЭКСАР»и ЗАО «Росэксимбанк», что предусмотрено «дорожной картой». В рамках создания единого центра кредитно-страховой поддержки экспорта на заседании Комитета по экспорту и внешнеэкономической стратегии при наблюдательном совете Внешэкономбанка в начале октября 2014 г. согласованы концепция и план действий по формированию Центра. Начало деятельности клиентоориентированного финансового института, сфокусированного на государственной поддержке экспорта, позволит упростить доступ экспортеров к соответствующим финансовым продуктам, выстроить с ними долгосрочную и системную работу и развивать сотрудничество с российскими производителями, имеющими экспортный потенциал. Дальнейшее развитие центра определено в стратегии развития, рассмотренной наблюдательным советом Внешэкономбанка в декабре 2014 г.

Создание такого единого административного центра позволит решить задачу постановки согласованных целей и задач для ключевых институтов, задействованных в развитии экспорта, с закреплением на уровне КПЭ ролей и ответственности каждого участника. Будет обеспечиваться прозрачный контроль за распределением государственных финансовых ресурсов и полномочий за каждым участником системы, с учетом имеющихся целей и приоритетов развития экспорта, а также прозрачность и комплексность оценки эффективности реализации всего инструментария господдержки экспорта.

Немаловажную роль должно играть формирование четких и понятных центров ответственности; при этом ответственность должна быть закреплена. Необходимо исключить дублирование реализации финансовых и нефинансовых инструментов поддержки экспорта и закрепить порядок взаимодействия, что позволит согласовывать использование существующего инструментария и достичь максимального эффекта от мер господдержки.

• 3. В рамках развития нефинансовых мер поддержки экспорта целесообразно отметить первостепенные и важные элементы:
  • • приоритетные цели и задачи системы поддержки экспорта;
  • • основных участников системы господдержки, их роли и функции (включая КПЭ на средне- и долгосрочную перспективу);
  • • доступные ресурсы;
  • • систему управления государственной поддержкой экспорта и порядок взаимодействия ключевых организаций — участниц системы господдержки;
  • • инструментарий и институты (организации), ответственные за его реализацию;
  • • отраслевые и региональные приоритеты.

Отдельное внимание должно быть уделено следующим направлениям выбора: форсированное развитие экспорта, которое приносит быстрый эффект в краткосрочной перспективе, или обеспечение долгосрочного системного развития внешнеэкономической деятельности. Эти два направления являются, по нашему мнению, взаимодополняющими. Вместе с тем для реализации первого направления требуется использование финансовых инструментов господдержки с формированием «пакетного» предложения иностранным покупателям, а для второго — развитие инструментария нефинансовых мер поддержки.

• 4. Мировой опыт и опыт российских экспортеров показывает, что основным и самым важным элементом повышения конкурентоспособности товаров и услуг при их продвижении на международном рынке является связанное кредитование. Это объясняется двумя факторами:
  • • наличие спроса со стороны покупателя. В большинстве случаев иностранный покупатель закладывает в финансовую модель наличие кредитных ресурсов для реализации проекта. При этом данный вопрос не зависит оттого, государственная это организация или частная компания;
  • • наличие предложения на рынке. Большинство стран предлагают через свои государственные институты иностранному покупателю финансирование под поставки товаров (оборудования, услуг).

Подводя условную черту и учитывая специфику кредитования иностранных покупателей в части финансирования, следует выделить три основные задачи:

• • обеспечение долгосрочных финансовых ресурсов (не менее 10— 15 лет);
• • обеспечение конкурентоспособной процентной ставки по экспортному кредиту;
• • обеспечение страхования риска неисполнения иностранным покупателем обязательств по кредиту.

Данные задачи «вытекают» из согласованных в рамках ОЭСР правил поддержки экспорта. С точки зрения этих правил по каждой из перечисленных задач выставлены требования о прозрачности системы и мер господдержки экспорта, а также конкретные ограничители (минимальная стоимость кредита иностранному покупателю, предельный срок кредитования и др.). При этом с учетом вступления России в ВТО данные правила являются обязательными и для России.

Сегодня день не по всем из перечисленных задач есть решения с точки зрения адаптации действующей в России практики и регулирования для приведения в соответствие с нормами ВТО/ОЭСР.

Фактически, отсутствует специализированный государственный институт кредитования, у которого были бы в наличии и ресурсная база (долгосрочное «дешевое» фондирование), и необходимая квалификация по организации кредитования иностранных покупателей.

ВЭБ занимается таким кредитованием, но в ограниченном объеме, что обусловлено приоритетами Банка в других зонах, помимо экспорта. ЗАО «Росэксимбанк» неактивно вовлечен в кредитование иностранных покупателей ввиду очень ограниченной ресурсной базы (уставный капитал составляет чуть более 1 млрд руб.).

Вместе с тем «дорожной картой» предусмотрено увеличение уставного капитала ЗАО «Росэксимбанк» до 10 млрд руб. (пункт 21) — дока-питализацию «Росэксимбанка» до 10 млрд руб. планировалось осуществить в начале 2015 г. согласно Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2015 год и плановый период 2016—2017 годов»^[17].

5. Отдельного внимания, помимо организации кредитного ресурса для иностранных покупателей, заслуживает формирование комплекса механизмов для долгосрочного устойчивого развития экспорта.

Государство должно взять на себя ряд функций, которые ориентированы на создание механизмов мотивации отечественных компаний (наос-нове анализа иностранного опыта и российской практики), в частности:

• • информационная поддержка экспортеров (данные по зарубежным рынкам, информация о правилах международной торговли и существующих ограничениях, разъяснительная работа по наличию и порядку использования мер государственной поддержки);
• • защита экспортеров, в том числе в рамках ВТО с использованием Органа по разрешению споров ВТО;
• • формирование и реализация законотворческих инициатив, основанных на потребностях экспортеров;
• • помощь при поиске покупателей на иностранных рынках и защита их законных интересов на местах.

Следует также отметить, что Правительством РФ создан Информационно-аналитический центр по вопросам внешнеторговой деятельности^[18]. Его цель — обеспечение развития российской промышленности в условиях глобализации, поддержки национальных производителей в условиях членства России во ВТО и других международных организациях, а также оперативное реагирование на риски, возникающие у отечественных организаций различных отраслей промышленности при осуществлении внешнеторговой деятельности. В целях обеспечения участия России в деятельности ВТО, а также надлежащего представительства Российской Федерации в международных торговых спорах в Органе по разрешению споров ВТО было учреждено АНО «Центр экспертизы по вопросам Всемирной торговой организации»^[19].

6. При развитии системы государственной поддержки экспорта необходимо уделять отдельное внимание сегменту малых и средних предприятий (МСП). При этом меры стимулирования экспортной деятельности для МСП должны учитывать значительную специфику данного сегмента.

Основной интерес со стороны субъектов МСП к государственной поддержке в части финансирования сводится к облегчению доступа к финансовым ресурсам на максимально благоприятных условиях (простота оформления, низкий уровень процентных ставок, отсутствие требований по дополнительному обеспечению). Другие меры финансовой поддержки, например страхование кредитов или субсидирование процентной ставки, имеют в данном случае вспомогательное значение.

Учитывая массовый характер МСП, а также неустойчивый характер их экспортной деятельности, требуется формирование единого канала по работе с МСП, представляющего «пакетное» финансовое предложение на базе кредитных инструментов. Потенциально такой канал может быть сформирован набазе МСП-банка, имеющего сеть региональных банков-партнеров, либо Росэксимбанка, которому в марте 2013 г. Правительством РФ была поставлена цель развития направления МСП. Принципиальным при этом является формирование адресного предложения, ориентированного на поддержку именно экспортной деятельности МСП.

В части нефинансовых мер государственной поддержки развития экспортной деятельности МСП требуется специальная адаптация таможенного регулирования, системы валютного контроля, формирование специальных налоговых льгот для МСП-экспортеров. Запретительная сложность процедур по этим направления в настоящее время определяет экономические и законодательные ограничения для развития экспорта МСП. Значимыми нефинансовыми мерами для сегмента МСП также должна стать информационная поддержка в отношении наличия доступных механизмов государственной поддержки.

Исходя из международной практики, такого рода поддержка может быть организована на базе специализированных организаций, ориентированных на финансовую, техническую и юридическую поддержку МСП с целью продвижения продукции за рубеж. Учитывая специфику сегмента МСП и его относительную неразвитость в России, при формировании специализированных государственных институтов по развитию экспорта МСП также необходимо обеспечить соответствующий фокус этих институтов на выполнении поставленной задачи с закреплением данного приоритета на уровне КПЭ (список использованных источников дан в Приложении 1А).

• [1] ^ Государственная программа «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» (распоряжение Правительства Российской Федерации от 19.06.2013 № 997-р). — 1Ж1д http://www.consultant.ru (дата обращения: 05.11.2014).
• [2] См.: Постановление Правительства РФ от 21 ноября 2011 г. № 964 «Об утверждении правил осуществления деятельности по страхованию экспортных кредитов и инвестиций от предпринимательских и политических рисков». — иЛЬ: http://www.consultant.ru (дата обращения: 05.11.2014).
• [3] Утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 июня 2012 г. № 1128-р. — 1ЖЬ: http://www.consultant.ru (дата обращения: 05.11.2014).
• [4] вует о том, что рейтинговые оценки носят политизированный характер, не отражая фактическое положение дел в экономике страны.
• [5] Распоряжение Правительства Российской Федерации от 19 июня 2013 г. № 1007-р внесло изменения в распоряжение Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2004 г. № 1222-р.
• [6] Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в ред. 22.10.2014 г.). — 1ЖЬ: http://www.consultant.ru (дата обращения: 05.11.2014).
• [7] Согласно постановлению Правительства РФ от 6 июня 2005 г. № 357.
• [8] Федеральный закон ог 3 декабря 2012 г. № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов». — 1Ж1л http://www.consultant.ru (дата обращения: 05.11.2014).
• [9] Постановление Правительства РФ от 25 октября 2013 г. № 961. — 1Л1Ь: Ьир:/Л'уу.соп5и11апГ ги (дата обращения: 05.11.2014).
• [10] 6|
• [11] Данный механизм реализуется в соответствии с постановлением Правительства РФ от 13 декабря 2012 г. № 1302 и приказом Минпромторга России от 19 декабря 2012 г. — иЛЪ: http://www.consultant.ru (дата обращения: 05.11.2014).
• [12] Постановлением Правительства РФ от 14 августа 2013 г. № 701 утверждены изменения, которые вносятся в Правила предоставления из федерального бюджета субсидии в виде имущественного взноса Российской Федерации в государственную корпорацию «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» на возмещение части затрат, связанных с поддержкой производства высокотехнологичной продукции, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13 декабря 2012 г.
• [13] 1 Планом мероприятий («дорожной картой») «Поддержка доступа на рынки зарубежных стран и поддержка экспорта» установлен контрольный показатель «Объем кредитов, предоставленных государственной корпорацией Внешэкономбанк (с учетом данных, касающихся акционерных обществ, акции которых находятся в собственности корпорации) в целях поддержки экспорта» в размере 45,8 млрд долл. США на 2014-2018 гг. В настоящее время текущие условия фондирования Внешэкономбанка на рынке капитала не позволяют ему выдавать экспортные кредиты на конкурентных условиях в сравнении с условиями финансирования национального экспорта ведущими иностранными кредитными агентствами.
• [14] Постановление Правительства РФ от 13 декабря 2012 г. № 1302 (в конце декабря 2012 г. была выдана государственная гарантия на сумму 10 млрд долл. США сроком на 20 лет в обеспечение обязательств Внешэкономбанка по выданной им банковской гарантии в пользу бенефициаров но будущим договорам страхования ОАО «ЭКСАР»).
• [15] См.: Постановление Правительства РФ ог 22 ноября 2011 г. № 964. — 1Ж1д Ьир:/А^^'. consultant.ru (дата обращения: 05.11.2014).
• [16] Предусматривается внесение изменений в Федеральный закон «О банке развития», Фе-деральный закон «О таможенном регулировании в Российской Федерации», Налоговый кодекс Российской Федерации, а также Меморандум о финансовой политике Внешэкономбанка. Разрабатывается также законопроект, направленный на совершенствование нормативного правового регулирования системы государственной финансовой поддержки экспорта в Российской Федерации в части механизмов страховой поддержки экспорта российских товаров (работ, услуг).
• [17] Внесен в конце сентября 2014 г. в Государственную Думу распоряжением Правитель-ства РФ № 1919-р.
• [18] Совместно Российским экономическим университетом имени Г.В. Плеханова, госкорпо-рацией «Ростехнологии» и ОАО «Газпромбанк» (распоряжение Правительства РФ ог 4 февраля 2014 г. № 136-р). — иЯЬ: http://www.consultant.ru (дата обращения: 05.11.2014).
• [19] Совместно Национальным исследовательским университетом «ВШЭ» и ОАО «Сбербанк России» (распоряжение Правительства РФ от 28 января 2014 г. № 78-р). — 1Л1Ь: http://www. consultant.ru (дата обращения: 05.11.2014).