МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ КАК ОСНОВА БЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ. СБАЛАНСИРОВАННОСТЬ БЮДЖЕТОВ

БЮДЖЕТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ: ФОРМЫ И МЕТОДЫ

Бюджетное регулирование — это организованная система управления бюджетным устройством государства.

Как уже отмечалось выше, под бюджетным устройством понимается организация взаимосвязи между звеньями бюджетной системы и участниками бюджетного процесса, основанная на правовых нормах.

Проблема совершенствования бюджетного устройства Российской Федерации включает в себя важнейшие вопросы современного бюджетного механизма, основными из которых являются проблемы бюджетного регулирования. Эти проблемы логично разделить на две основные группы.

К первой группе проблем относятся те из них, которые определяются федеративным устройством нашей страны, — вопросы совершенствования межбюджетных отношений и необходимости формирования системы бюджетного федерализма. Учитывая вековой опыт ведущих западных стран, решение этих проблем позволит стабилизировать и укрепить российскую государственность, повысит управляемость существующей рыночной системы и в конечном итоге оптимизирует структуру доходов и расходов как федерального, так и местных бюджетов.

Вторая группа проблем бюджетного устройства — собственно финансовая проблема, которая непосредственно вытекает из первой. Повышение доходности бюджета и оптимизация его расходов, проблема сбалансированности государственного бюджета и необходимость управления государственным долгом — именно эти финансовые аспекты бюджетного устройства определяют уровень социально-экономического развития страны, качество жизни населения. В конечном итоге именно эти показатели и определяют эффективность всей проводимой государством экономической политики.

При рассмотрении проблемы совершенствования бюджетного устройства Российской Федерации необходимо руководствоваться вышеприведенной условной классификацией. Вместе с тем хотелось бы отметить неразрывную связь, существующую между названными аспектами проблемы: с одной стороны, изменения в сфере межбюджетных отношений неизбежно отражаются на собственно финансовой стороне бюджетов всех уровней, с другой — значительные изменения в бюджетных доходах или расходах требуют соответствующей корректировки бюджетной системы. Бюджет — это сложнейший комплекс финансовых отношений, поэтому подход к решению его проблем должен быть также комплексным. Только тогда возможно полноценное функционирование государственного бюджета как наиболее эффективного инструмента государственного регулирования экономики.

Современное понимание регулирующей функции бюджета заключается в том, что вместо принципа командования она призвана реализовать принцип служения государства интересам общества, суть которого заключается в том, что бюджет объективно через количественные характеристики формирования и использования фонда денежных средств государства отображает экономические процессы, протекающие в структурных звеньях экономики.

Для того чтобы повышалась эффективность государственных услуг, недостаточно только наращивать их объемы, в равной степени необходимо создание условий для эффективного размещения и использования всех имеющихся в государстве ресурсов и поддержание определенного уровня экономической активности.

Итак, мы рассмотрели сущностное содержание экономической роли бюджетного регулирования, но для того, чтобы это содержание могло быть реализовано в процессе экономической жизни страны, используется определенный набор экономических регуляторов.

Механизм бюджетного регулирования — это по существу набор экономических методов, приемов, нормативов и правовых норм, действие которых нацелено на реализацию принципов бюджетного устройства страны и обеспечение их взаимосвязи и взаимодействия.

Это достигается путем закрепления определенного порядка движения финансовых потоков по уровням бюджетной системы государства (направления этих потоков, пропорций их распределения по уровням бюджетной системы, целевого назначения и т.д.) и организации экономических отношений, возникающих в процессе этого движения, что и составляет по существу основу механизма бюджетного регулирования.

Через этот механизм осуществляется выполнение региональными органами власти и органами местного самоуправления своих представительных и исполнительских полномочий с соблюдением требований формальной финансовой независимости их политики от вышестоящих уровней.

Воздействуя на процессы формирования бюджетных отношений путем изменения принципов, методов, способов формирования бюджетных доходов и расходов, государство корректирует установленные бюджетные взаимосвязи, регулирует каналы прохождения и направления бюджетных потоков, уточняет пропорции распределения централизованных ресурсов и механизмы реализации их целевого назначения, и, таким образом, обеспечивает управление бюджетным устройством страны.

Сказанное означает, что набор методов бюджетного регулирования не может быть произвольным, совокупность этих методов должна представлять собой стройную систему, ориентированную на поиск компромисса интересов всех участников бюджетного процесса в направлении решения главной задачи — роста экономического развития общества и благосостояния его граждан. Причем эта система экономических регуляторов должна быть достаточно жестко вписана в систему принципов построения самой бюджетной системы.

Реализация принципов, лежащих в основе бюджетной системы РФ, в совокупности позволяет формировать определенную модель бюджетного устройства и поддерживать ее динамическое равновесие в ходе бюджетного процесса. Достижение целевой направленности принципов обеспечивается за счет применения различных методов бюджетного регулирования. Проанализируем действие различных методов бюджетного регулирования при существующем бюджетном устройстве государства.

Одним из ключевых принципов построения бюджетной системы РФ является принцип ее единства. Данный принцип предполагает, в том числе, осуществление единой социально-экономической и бюджетно-налоговой политики государства, что достигается за счет взаимодействия бюджетов всех уровней с помощью определенных методов бюджетного регулирования. Так, законодательно определены методические основы построения бюджетов различных уровней с использованием единой правовой формы и бюджетной классификации РФ. Также установлены единые формы ведения бюджетной документации и нормы осуществления бухучета со средствами бюджетов. Кроме того, Б К РФ определены единые условия и правила организации бюджетного процесса, что позволяет гарантировать единообразие подходов по таким важным вопросам, как формирование и расходование средств бюджетов разных уровней, применение санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ.

Как правило, ключевые требования построения любого бюджета сводятся к единству правовой базы, полноте учета доходов и расходов бюджета, обеспечению его сбалансированности, повышению результативности и эффективности. Так, например, в соответствии с необходимостью соблюдения единства нормативно-правовой базы бюджеты разных уровней формируются на один финансовый год, либо трехлетний период (очередной финансовый год и плановый период). Финансовый год в Российской Федерации соответствует календарному году, т.е. продолжается с 1 января по 31 декабря. Федеральный и региональные бюджеты утверждаются в форме законов, местные — в форме муниципального правового акта (чаще всего как решение местной Думы). Все бюджеты должны быть приняты до наступления очередного финансового года. В качестве основы при составлении бюджетов используются показатели среднесрочного бюджетного планирования, которые могут меняться под воздействием прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и положений общей бюджетной политики государства.

Полнота учета бюджетных средств подразумевает обязательное зачисление соответствующих поступлений, установленных законодательством, в бюджеты определенного уровня. Нарушение режима зачисления средств может привести к необходимости применения различных мер ответственности.

Наиболее приемлемым вариантом в процессе работы над бюджетом является его принятие в сбалансированном виде, то есть доходная и расходная части бюджета должны соответствовать друг другу (с учетом источников покрытия дефицита). Несбалансированность бюджета, вызванная, к примеру, его дефицитом, влечет за собой определенные негативные последствия, например, необходимость осуществления заимствований (внутренних и внешних), что увеличивает размер госдолга страны.

Эффективность использования средств бюджета предполагает достижение определенных результатов с использованием наименьшего объема средств, либо наилучших результатов с использованием определенного бюджетом объема средств уполномоченными органами при работе с бюджетом. При этом все расходы бюджета должны покрываться общей суммой поступлений средств в бюджет (доходов и заемных средств).

Доходы и заимствования могут быть привязаны к определенным расходам исключительно по целевым бюджетным фондам. Установление привязки какого-либо дохода (полностью или частично) к определенному расходу ежегодным законом о бюджете не допускается.

Вместе с этим для субъектов федерации и муниципальных образований важно создавать и поддерживать конкурентную среду в экономике и политике. На практике это означает наличие единого экономического пространства, снятие барьеров при движении товаров, рабочей силы, формирование демократических институтов и некоторые другие меры. Для них важно проводить собственную сбалансированную политику, при необходимости используя определенные бюджетные ограничения, чтобы не испытывать излишней зависимости от вышестоящих бюджетов.

Говоря о методах бюджетного регулирования, связанных с принципом самостоятельности бюджетов, прежде всего, следует отметить четкое и стабильное разграничение бюджетных полномочий в части формирования доходов и расходов между различными органами власти.

Содержание принципа равенства бюджетных прав реализуется в эффективном управлении бюджетными потоками двух равноправных сторон — федеральных и региональных органов власти и управления посредством нормативно-законодательного установления правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса (составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов), методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами.

При осуществлении бюджетной политики в России как в федеративном государстве необходимо одновременно решать две ключевые задачи: с одной стороны, обеспечивать динамичное развитие экономики на основе единых для всего экономического пространства страны принципов бюджетного устройства; с другой стороны, учитывать региональные особенности и соблюдать сбалансированное разделение бюджетных полномочий и ответственности между уровнями власти, выполняющими свои четко определенные функции.

Федеральное правительство может и должно заниматься выравниванием бюджетной обеспеченности регионов, но в конечном итоге ответственность за сбалансированность региональных бюджетов, за обеспечение нормального уровня потребления государственных услуг ложится на органы государственной власти субъектов федерации. И для них проблема самодостаточности экономического потенциала региона становится главной. Поэтому приоритетной целью бюджетного регулирования логически должно стать выравнивание способности региона к самообеспечению и саморазвитию на базе активного использования потенциалов всех форм собственности.

Естественно, что полного соответствия налогового потенциала и других бюджетных доходов потребностям региональных и местных органов власти на практике почти не встречается, поэтому недостаток средств, как правило, приходится компенсировать за счет финансовых ресурсов вышестоящих бюджетов путем оказания финансовой помощи нижестоящим уровням бюджетной системы.

Мы рассмотрели систему методов бюджетного регулирования, обеспечивающих реализацию принципов бюджетного устройства в рамках правового поля бюджетного регулирования. Это по существу статический срез модели бюджетного регулирования. Но необходимо иметь в виду, что бюджетное регулирование одновременно является инструментом, обеспечивающим управление и динамику бюджетного процесса. И здесь задействованы специальные экономические регуляторы, позволяющие управлять движением финансовых потоков.

При изучении динамических форм бюджетного регулирования можно выделить «восходящий» и «нисходящий» потоки бюджетных ресурсов. Первый предполагает процесс формирования доходов государственного бюджета, второй — финансовые поступления из бюджета федерации в бюджеты регионов. «Восходящий» поток закрепляется в налоговом законодательстве на длительную перспективу и может корректироваться в соответствии с приоритетами проводимой налоговой политики. Текущее регулирование происходит через отчисления от федеральных налогов и сборов в бюджеты регионов. Регулирование «нисходящих» потоков происходит за счет применения различных форм финансовой поддержки (дотации, субсидии, субвенции), а также предоставления бюджетных кредитов, выдачи гарантий. В конечном счете, управление финансовыми потоками на различных уровнях бюджетной системы в стране с федеративным устройством позволяет сгладить диспропорции в социально-экономическом развитии отдельных территорий.

Бюджетная система федерации должна быть «вертикально» и «горизонтально» сбалансирована, поэтому при распределении финансовых ресурсов между различными бюджетами нужно учитывать данные аспекты. Другими словами, с одной стороны, необходимо устранить противоречия, вызванные перегруженностью региональных бюджетов разнообразными расходами, слабо соотносящимися с их финансовыми возможностями (вертикальная сбалансированность). С другой стороны, осуществить выравнивание объема потребления тех или иных госуслуг в субъектах страны (горизонтальная сбалансированность). Для достижения вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетной системы с учетом оптимизации финансовых потоков требуется внесение определенных корректив в территориальную и хозяйственную структуру общества.

Исходя из необходимости более рационального построения данных финансовых отношений, связанных с распределением и перераспределением вновь созданной стоимости, в качестве ключевых ориентиров для движения финансовых потоков можно назвать:

• увеличение объемов производства в регионах и в масштабах

страны;

• рост реальных доходов населения территорий.

Данные подходы взаимосвязаны и предполагают осуществление финансовой политики государства, ориентированной на рост внутреннего производственного и потребительского спроса.

Таким образом, при распределении средств на поддержание сбалансированности бюджетной системы необходимо учитывать движение финансовых потоков по определенным направлениям.

Первое направление заключается в перераспределении бюджетных потоков, что подразумевает:

  • 1) перераспределение бюджетных доходов между федерацией и ее субъектами на основе налогового механизма («восходящий» поток);
  • 2) Перераспределение бюджетных расходов между федерацией и ее субъектами по таким направлениям, как:
    • а) прямые (непрограммные) расходы федерального бюджета в субъектах федерации за счет ресурсов, поступающих министерствам и ведомствам (ведомственная структура расходов);
    • б) осуществление прямых инвестиций из федерального бюджета на реализацию федеральных инвестиционных и целевых программ;
    • в) осуществление косвенных инвестиций из федерального бюджета, направленных на социальное развитие через ^финансирование социальных программ субъектов федерации;
    • г) более активное вовлечение государства в инвестиционный процесс коммерческих структур на долевых началах, а также расширение возможностей получения государственных гарантий в рамках реализации тех или иных проектов;
    • д) финансовые средства, выделяемые из бюджета вышестоящего уровня в форме прямых трансфертов, бюджетных кредитов, целевой финансовой помощи.

Второе направление касается средств бюджетов субъектов и муниципальных бюджетов.

Третье направление предполагает перераспределение средств из внебюджетных источников, таких как государственные внебюджетные фонды социального назначения, отраслевые и ведомственные целевые фонды.

Четвертое направление затрагивает движение финансовых потоков негосударственных структур, таких как частные предприятия, коммерческие банки. Предметом рассмотрения могут быть их собственные и привлеченные средства.

В целом данный анализ необходим для того, чтобы осуществить оценку целесообразности централизации того или иного объема финансовых средств в федеральном бюджете с целью обеспечения сбалансированного сочетания интересов заинтересованных сторон (федеральной власти, субъектов федерации, экономических агентов). В конечном счете, подобная оценка позволяет более рационально определять приоритеты национальной финансовой политики.

 
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ     След >