Проблемы создания электронного документооборота федерального уровня

Электронный документооборот является частью общего оборота документов. Под системой электронного документооборота будем понимать автоматизированную систему оптимизации потоков документов в интересах обеспечения эффективного управления бизнес-процессами предприятия (организации).

Следует различать понятия “делопроизводство” и “система документооборота”.

Делопроизводство — это термин, применяемый в конторской практике для обозначения формального набора правил работы с документами. Система документооборота настраивается на принятые правила работы с документами в конкретной организации. На федеральном уровне эти правила должны быть разработаны в виде государственной политики и стандартов в области документооборота, содержанием которых может быть:

• ? точное и полное документирование проводимых федеральным правительством политики и действий;
• ? контроль за качеством и количеством документов, вырабатываемых федеральным правительством;
• ? выработка и применение механизмов контроля в отношении создания документов для предотвращения появления ненужных документов и повышения эффективности и экономической целесообразности работы ведомств;
• ? упрощение процессов создания, обслуживания и использования документов;
• ? разумное сохранение и распоряжение документами;
• ? непрерывный контроль за оборотом документов с момента их создания до финального размещения с целью предотвращения ненужного количества бумажных правительственных документов.

Необходимо, чтобы перечисленные требования были преобразованы в подробные правила, регулирующие документооборот в правительственных учреждениях, такие как:

• ? общие требования к обороту документов;
• ? требования к созданию документов и распоряжению

ими;

• ? требования к сохранению федеральных документов;
• ? требования к обороту документов в виде микропленок и к аудиовизуальным документам;
• ? требования к управлению электронным документооборотом;
• ? требования к управлению документооборотом, связанным с документами, имеющими критически важное значение.

Важно, чтобы в перечисленных правилах содержались некие административные стандарты в области создания, использования, сохранения и размещения электронных документов. Содержанием этих стандартов может стать:

• 1. В области создания и использования файлов данных (текстовой, цифровой или графической информации, организованной в соответствии с предписанными формами и форматами):
  • ? в структуру электронных систем, предназначенных для создания, использования или хранения файлов данных, должны быть включены средства размещения;
  • ? ведомства должны поддерживать необходимую техническую документацию по каждой электронной системе, которая создает, использует или хранит файлы данных. Необходим минимальный набор описательных данных системы; физические и технические характеристики документов, включая формат, описывающий каждое поле, — его имя, размер, начальное или относительное расположение, характеристики формы данных и т. д.
• 2. В области создания и использования текстовых документов:
  • ? электронная система обработки документов, которая поддерживает официальную файловую копию текстовых документов в электронных средах, должна отвечать минимально необходимым требованиям: предоставлять пользователям системы способ извлечения необходимого документа, например, механизм индексирования или текстовый поиск; обеспечивать необходимый уровень защиты целостности документа; обеспечивать преобразование формата в случае необходимости обмена документами между компьютерами ведомств, использующими различные программные/операционные системы, и преобразование или перемещение документов от одной системы к другой; обеспечивать размещение документов, включая, при необходимости, выполнение требований по передаче документов постоянного хранения в соответствующий национальный архив;
  • ? должна быть обеспечена достаточная идентификация документа, которая создается электронным образом в электронной системе обработки документов, необходимая для извлечения, защиты и размещения документа, и которая может включать в себя название подразделения, где документ создается, файловый код, ключевые слова, имя адресата, имя лица, подписавшего документ, имя автора (составителя) документа, дату, код размещения и, при необходимости, уровень секретности. Ведомство должно обеспечить, чтобы документы (записи), обрабатываемые в системе, коррелировали с соответствующими бумажными документами, микроформами или другими медийными документами.
• 3. В области обработки почтовых документов:
  • ? ведомства должны обрабатывать документы, созданные или полученные с использованием электронных почтовых систем, в соответствии со всеми требованиями законодательства, относящегося к электронным документам;
  • ? ведомственные инструкции, предназначенные для идентификации и хранения электронных сообщений, должны содержать требования, учитывающие специфику электронной почты;
  • ? ведомства при разработке процедур, предназначенных для обработки электронных сообщений в соответствующих системах обработки документов, должны, вне зависимости от формата сообщений, учитывать ряд требований: обеспечивать группирование соответствующих документов в соответствии с классификацией, используемой ведомством; позволять простое и своевременное извлечение как отдельного документа, так и группы соответствующих документов; обеспечивать сохранность документов в необходимом формате в соответствии с требованиями, содержащимися в инструкциях; гарантировать доступ лицам, для которых по их роду деятельности необходим доступ к системе; иметь средства передачи и получения данных, определенных ведомственными инструкциями; иметь средства передачи документов, предназначенных для постоянного хранения в соответствующих архивах;
  • ? ведомства могут хранить электронные сообщения, имеющие статус федеральных документов, в электронной почтовой системе только при условии выполнения указанных выше требований. В случае, если электронная почтовая система не отвечает требованиям, предъявляемым к электронным системам обработки документов, ведомство должно разработать для своего персонала инструкцию по копированию федеральных документов из электронной почтовой системы в электронную систему обработки документов.
• 4. В области юридического использования электронных документов последние должны приниматься в качестве доказательств в судебных процедурах, если надежность доказательств установлена с помощью документирования действий и контроля за работой системы обработки документов. С этой целью ведомства должны:
  • ? иметь подтверждение, что аналогичные документы создаются и хранятся одним и тем же образом и стандартным образом извлекаются;
  • ? доказать, что меры по защите предотвращают несанкционированное дополнение, изменение или уничтожение документа и что система защищена от перебоев в электропитании;
  • ? иметь данные о средах, в которых происходит хранение документов в течение их жизненного цикла, о максимальном временном диапазоне, в течение которого происходит их хранение в каждой среде в соответствии с установленными требованиями.
• 5. В области защиты электронных документов ведомства должны применять эффективную программу действий по защите электронных документов, которая обеспечивает:
  • ? санкционирование доступа к электронным документам;
  • ? создание временных копий для недопущения потери информации и применение программных систем восстановления информации;
  • ? необходимое обучение персонала по защите секретных или важных электронных документов;
  • ? минимизацию риска несанкционированного изменения или уничтожения электронных документов.
• 6. В области выбора и поддержания сред хранения электронных документов ведомство должно:
  • ? выбрать адекватные среды и системы хранения документов, необходимые для всего срока их жизни;
  • ? избегать использования флоппи-дисков для длительного хранения документов;
  • ? обеспечить внешнюю идентификацию информации, хранимой на дискетах, съемных дисках или лентах, с помощью наклеек;
  • ? обеспечить условия для недопущения потери информации при смене технологии хранения;
  • ? на регулярной основе производить временное копирование информации;
  • ? тестировать магнитные ленты не позже чем за шесть месяцев перед их использованием, а также обеспечить температуру и влажность при хранении в соответствии с необходимыми требованиями.
• 7. В области хранения и размещения электронных документов ведомства должны выработать политику и предпринимать необходимые действия по обеспечению хранения электронных документов в течение всего срока потребности в них.
• 8. В области уничтожения документов. Электронные документы могут быть уничтожены только в соответствии с утвержденными правилами. При этом ведомства должны, как минимум, обеспечить следующее:
  • ? электронные документы, предназначенные для уничтожения, должны быть размещены таким образом, чтобы выполнялись требования по защите секретной информации, а также информации, затрагивающей имущественные интересы и интересы национальной безопасности;
  • ? не применять магнитные среды, использовавшиеся ранее для записи секретной информации, а также информации, затрагивающей имущественные интересы и интересы национальной безопасности;
  • ? выполнять выработанные ведомством условия, относящиеся к уничтожению документов, созданных гражданами с использованием средств электронной почты.

Одной из важнейших составляющих электронного документооборота является информация в виде электронных документов, получаемая ведомствами от граждан. Эта информация (электронные документы) может предоставляться ведомствам как в интересах ведомств, так и/или в интересах самих граждан (например, электронные документы, относящиеся к налогообложению). Вопросы сбора такой информации должны быть определены в законодательном порядке, причем основные принципы этого законодательства должны состоять в том, чтобы защитить частные интересы граждан и снизить бремя на них (нагрузку всех видов), связанное с предоставлением необходимой информации. При этом сам факт предоставления гражданам возможности отсылать необходимую ведомствам информацию в электронном виде, уже является одним из способов снижения такой нагрузки.

В настоящее время в ряде стран уже существуют системы, которые позволяют осуществлять поиск и получение гражданами полной информации, находящейся в распоряжении правительственных учреждений (ведомств). Например, в США 7 декабря 1994 г. образована правительственная служба поиска информации “Government Information Locator Service, GILS”. Эта служба создана в виде общеправительственного портала, на котором реализован виртуальный каталог документов, находящихся в распоряжении федеральных ведомств. Здесь реализован механизм доступа к информации на основе однократного обращения граждан ко всем правительственным информационным ресурсам. Результатом этого обращения становится получение полной информации о документе (ведомство, автор, дата и другие атрибуты), а также, если это возможно, получение текста этого документа в онлайновом режиме.

Кроме того, GILS выполняет не только чисто информационные функции, но и существенно влияет на качество управления информационными ресурсами ведомств. Это обстоятельство является особенно важным с точки зрения государственного строительства и создания эффективно действующего “электронного правительства”.