Цели и задачи хорошего правительства. Принцип разделения властей как бесценная аксиома политической науки

О цели правления. Хорошее правление, включающее все три ветви власти, согласно Публию, должно удовлетворять двум требованиям: быть верным цели, стоящей перед правлением, каковой является благосостояние народа, и знающим, какими средствами этой цели лучше всего достичь. Никакой пользы американцам от того, что законы для них издаются теми, кого они сами избрали, не будет, если этих законов столько, что их не перечтешь, если они столь нескладны, что в них не разберешься, если их слишком часто отменяют или пересматривают. Закон, согласно определению, должен быть правилом поведения, но как может быть правилом то, что мало кому известно и еще менее постоянно.

Главная задача законодательства — урегулирование многообразных интересов различных социальных групп (землевладельцев и промышленников, торговцев и банкиров и многих других меньших по значению групп с различными чувствами и взглядами). Это множество интересов обеспечивает безопасность гражданских прав, что необходимо при республиканской форме правления.

Дж. Мэдисон как автор современной теории разделения властей. В гл. 51 «Федералиста» Дж. Мэдисон, который впоследствии дважды избирался президентом США, изложил свое понимание принципа разделения властей, которое сохранило все свое значение до сегодняшнего дня. Точности ради следует сказать, что большая часть статей «Федералиста» в той или иной мере касается этой тематики.

Как ни странно, но некие респектабельные противники проекта государственного устройства, предложенного в «Федералисте», сочли, что его авторы нарушили главный политический догмат, согласно которому законодательная, исполнительная и судебная власти должны быть разделены и автономны. По мнению этих критиков, в структуре федерального правительства эта существенная предосторожность в защиту свободы обойдена вниманием. Если бы дело действительно обстояло так, то это означало бы, что Публий не знает политической истины, которая не только обладает большим весом, но и подкреплена авторитетом самых просвещенных защитников свободы. А потому ничего не стоит и весь их проект. Поэтому Публию пришлось объяснить свою позицию.

Теория разделения властей, по словам Публия, является бесценной аксиомой политической науки. Эта теория известна благодаря Монтескьё. Даже если он и не является первооткрывателем этой идеи, ему в заслугу Публий поставил как ее блестящее изложение, так и то, что он нагляднейшим образом представил ее вниманию человечества. Монтескьё видел в Англии и в ее политическом устройстве эталон или зерцало политической свободы, что он и изложил в форме простейших истин, поведав миру несколько ее основных принципов. Следуя примеру Монтескьё, Публий также обратился к этому источнику, из которого почерпнута сама аксиома. Какие же выводы сделал Публий?

Выводы Публия из анализа английской политической системы. Во-первых, законодательная, исполнительная и судебная власти никоим образом полностью не разделены и не совсем автономны. Глава исполнительной власти входит частью в законодательную власть (пользуется прерогативой заключать договоры с иностранными государствами, имеющими при некоторых оговорках силу законов, назначает всех членов судебного департамента, которые им же могут быть смещены и преобразованы, когда ему будет желательно, в один из конституционных советов). Одна из ветвей законодательной власти образует большой конституционный совет при главе исполнительной власти. Так же и судьи связаны с законодательным собранием, присутствуя на его заседаниях.

Во-вторых, из этих фактов, которыми руководствовался Монтескьё, напрашивается заключение, что, говоря о разделении властей, он вовсе не имел в виду, что они не должны иметь частичного действия или контроля над деятельностью друг друга.

«Захватническому духу власти» в представительной республике должны быть положены барьеры. Причем если носители исполнительной власти строго ограничены как в объеме, так и в сроке своих полномочий, а законодательная власть обширна и представительна, то следует обезопасить себя от славолюбия именно этой ветви власти. Более того, только законодательная власть имеет доступ к карману народа и по конституции некоторых штатов ей обеспечена полная свобода рук, к тому же она пользуется преимущественным влиянием на денежное вознаграждение чиновников двух других ведомств, и эта зависимость последних облегчает проникновение законодательной власти в сферу их деятельности. Публий сослался на авторитетное мнение Джефферсона, который в сочинении «Заметки о штате Виргиния» как раз и обратил внимание на зависимость двух других ветвей власти от законодательного корпуса и на узурпацию власти законодателями в своем штате.

Вместе с тем предложение Джефферсона о необходимости прямого обращения к народу в случаях, когда требуется удержать то или иное ведомство в пределах, отведенных ему конституцией, вызвало принципиальное несогласие Публия по следующим причинам. Прежде всего потому, что такое решение не достигнет цели: две ветви власти не смогут объединиться против третьей. Прямое обращение к народу вызывает возражение и по той причине, что в каждом подобном случае неизбежно возникнет мысль о недостатках в правлении, и частые обращения такого рода лишат правительство почтительного к нему отношения и как следствие необходимой для него устойчивости. Еще одно и уже более серьезное возражение против того, чтобы часто выносить конституционные вопросы на суд всего народа, состоит в том, что это может нарушить общественное спокойствие чрезмерным возбуждением общественных страстей. Подобные опыты чересчур рискованны, дабы множить их без нужды.

Но самое серьезное из возражений Публия состояло в том, что решения, которые могут последовать после подобных обращений, не приведут к установлению конституционного равновесия в правительстве. Как показал Публий, республиканское правление страдает наклонностью расширять законодательную власть за счет других. Следовательно, к народу будут взывать исполнительная и судебная власти. Но порядок их образования и сам характер их деятельности таковы, что из их обращения вряд ли получится что-то для них хорошее. Чиновники судебного ведомства и по способу их назначения, и по сроку своей деятельности мало кому известны и потому имеют небольшое влияние в народе. Носители же исполнительной власти обычно вызывают зависть, а их меры часто непопулярны в народе. И только законодатели живут среди народа, их связи — родственные, дружеские, по знакомству — охватывают значительную часть в самых влиятельных слоях населения. Все это предопределяет проигрыш противной им стороны.

Законодатели смогут не только успешно защищаться перед народом, но, вероятно, сами могут выступить судьями по расследованию обвинений против них. То же влияние, которое послужило их избранию в законодательные органы, обеспечит им место в этой комиссии. Туда войдут главным образом те, кто был, есть или рассчитывает стать членом того самого ведомства, которому предъявлено обвинение.

Но предположим, что обстоятельства сложатся не в пользу законодательной власти. Например, узурпация власти со стороны законодателей произойдет столь внезапно и откровенно, что это будет всем ясно. Еще одна возможная ситуация: если сильная группировка внутри законодательной власти возьмет сторону других ветвей или исполнительную власть возглавит очень популярный лидер. Но даже в таких случаях вопрос вряд ли будет рассмотрен по справедливости. Судьями будут людские страсти, а не разум. Между тем только разум народа может контролировать власть.

Что же все-таки придумать, спрашивал Публий, чтобы на практике обеспечить необходимое разделение законодательной, исполнительной и судебной власти, записанное в конституции? Единственный ответ, который можно на это дать: поскольку все внешние меры оказываются недостаточными, нужно создать такую внутреннюю структуру правления, чтобы составляющие ее части сами стали средством удерживать каждую на отведенном ей месте[1]. Но как это сделать?

Прежде всего нужно заложить прочный фундамент под институт разделения и автономии властей, служащий гарантией сохранения свободы. Для этого требуется, чтобы каждая их них обладала собственной волей и представляющие ее должностные лица имели как можно меньше касательства к назначению должностных лиц на службе другой. «При строгом соблюдении данного принципа необходимо, чтобы все назначения на высшие должности в исполнительных, законодательных и судебных органах исходили из первоисточника власти — от народа и шли по не сообщающимся друг с другом каналам»[2]. Некоторым отклонением от принципа может стать судебная власть. Во-первых, потому, что должность судьи требует особых качеств и здесь необходим отбор людей, обладающих такими качествами; во-вторых, поскольку назначение является бессрочным, это уже само по себе искоренит чувство зависимости от тех, кем она пожалована.

Также требуется, чтобы лица на службе каждого из ведомств как можно меньше могли зависеть от лиц на службе других по части выгод, предоставляемых их служебным положением. Если бы глава исполнительной власти или судья находились в зависимости от законодателей, ни о какой свободе действий не могло быть и речи; их независимость была бы чисто номинальной.

Но главную гарантию против злоупотребления властью и ее сосредоточения в одном органе Публий видел в особом механизме борьбы интересов и честолюбий, составляющих саму природу человека. При создании правительства и распределении должностей люди будут ведать людьми. В первую очередь, как известно, это подразумевает возможность правящих надзирать за управляемыми. А вслед за этим необходимо — и тут Публий выступает как новатор, предлагая краеугольную для своей системы идею, — обязать правящих надзирать за самими собой. Таким образом, Публий предложил принцип плюрализма и механизм взаимного контроля властей.

Игра на противоположных и соперничающих интересах хорошо известна в человеческих отношениях, как личных, так и общественных. При распределении высших постов в государстве эти изобретенные благоразумием ухищрения не менее необходимы.

Следующую меру Публий предложил против неизбежно господствующей в республиканском государстве законодательной власти. Разделить ее на разные ветви и, избрав туда представителей различными способами, положить в основу деятельности каждой разные принципы, настолько мало связанные друг с другом, насколько это допустимо при общих обязанностях и общей зависимости от народа[3]. Если солидный вес законодательной власти требует ее разделения, то слабость исполнительной, напротив, требует укрепления. И здесь свою роль для главы исполнительной власти в защите от законодателей может сыграть право вето. Однако это оружие небезопасное и само по себе недостаточное.

К предложенным принципам Публий добавил еще два соображения относительно их преимуществ для такой объединенной республики, как США. В унитарном государстве разделение властей служит защитой от узурпации. В федеративной республике, где есть и союзное правительство, и правительства штатов, безопасность прав народа, гарантируемая разделением властей как на союзном уровне, так и на уровне штатов, гарантирована вдвойне.

Второе соображение касается охраны общества не только от притеснения со стороны правителей, но и одной части общества от несправедливости со стороны другой. У различных классов граждан неизбежно существуют различные интересы. Если общий интерес объединит большинство, то права меньшинства могут оказаться под угрозой. Но против этого зла есть средство: разделить само общество на столько частей, интересов и групп, чтобы правам отдельных граждан или меньшинства не угрожало объединившееся заинтересованное большинство. При свободном правлении гражданские права должны быть в такой же безопасности, как и права религиозные. В первом случае их безопасность обеспечивается множеством интересов, во втором — религиозных сект. С этой точки зрения подлинная федеративная система может быть рекомендована всем искренним друзьям республиканской формы правления. Публий высказал свое убеждение в том, что чем больше общество, тем оно способнее к самоуправлению.

Политическая мысль отцов-основателей США выработала и апробировала на практике знаменитую формулу свободы, разделение властей + принцип сдержек и противовесов = свобода.

  • [1] См.: Федералист. С. 346.
  • [2] Федералист. С. 346.
  • [3] Там же. С. 348.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >