ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРИЗРЕНИЕ, ОБЩЕСТВЕННАЯ И ЧАСТНАЯ БЛАГОТВОРИТЕЛЬНОСТЬ В ПОРЕФОРМЕННЫЙ ПЕРИОД

С 60-х гг. XIX в. в социальную работу включились земские органы самоуправления, деятельность которых в сфере общественного призрения по мере укрепления институтов самоуправления становилась все более широкой и разносторонней. Земский опыт свидетельствует, что успешное выполнение государством своих функций и задач, в том числе в повышении уровня жизни народа, с объективной необходимостью предполагает активное участие широких социальных слоев в государственной и общественной жизни.

Практика создания и деятельности земств убедительно показала, что система местного самоуправления являлась важным средством пробуждения и развития инициативы населения в политической, хозяйственной, культурной и других областях, играла роль школы социального управления. В своей многогранной работе по налаживанию местного хозяйства и улучшению быта жителей губернские и уездные собрания и управы накопили значительный опыт организации общественной помощи населению в самых различных отраслях социальной сферы, оставили потомкам такое богатое наследие, которое заслуживает внимания и глубокого изучения в современных условиях.

Земское самоуправление являлось одной из форм проявления либеральной тенденции в политическом развитии России второй половины XIX в. Исходные идеи российского либерализма формировались в публикациях таких видных общественных деятелей 1850-1860-х гг., как К. Д. Кавелин, Б. Н. Чичерин, А. М. Унковский, В. М. Соловьев, Н. А. Мельгунов, И. С. Аксаков и др. Будучи сторонниками монархической формы правления, либеральные деятели считали необходимым осуществить реформу государственного управления на условиях известного расширения демократического начала. В связи с этим они выдвинули идею отделения централизации политической от административной. Оставляя неприкосновенной политическую централизацию, они горячо ратовали за осуществление децентрализации административного управления, перераспределение власти между центром и регионами в пользу местного самоуправления.

Исходя из того, что создание правового государства — это важный этап демократического преобразования России, идеологи либерального движения рассматривали в качестве одного из элементов его строительства формирование системы местного самоуправления. В 1860-1870-е гг. их программа демократизации государственного строя содержала такие требования, как создание всесословных учреждений местного самоуправления, ограничение полномочий бюрократии на местах, предоставление населению гражданских прав и свобод и др.

Активные выступления либеральных кругов за расширение местного самоуправления стали важным фактором, под воздействием которого правительство пошло на проведение земской реформы 1864 г. Другим побудительным мотивом этого акта было намерение монархии в известной степени компенсировать дворянству утрату им вотчинной власти над крестьянами. Существенное значение в то же время имело понимание правительством непригодности прежних форм административного управления делами регионов. По оценке известного исследователя истории земства Б. Б. Веселовского, результатом бюрократического руководства, при котором местные территории с многочисленными проблемами их населения находились на положении домашнего хозяйства исправника, стало крайнее расстройство экономической жизни, просвещения, здравоохранения и других областей социальной сферы. В этих условиях невозможно было добиться улучшения жизни народа без привлечения общественных сил. Таким образом, земская реформа являлась объективной необходимостью, исторически обусловленным ответом на запросы нового, капиталистического уклада, утверждавшегося в России.

Своим указом 1 января 1864 г. Александр II утвердил Положение о губернских и уездных земских учреждениях. В соответствии с этим законодательным актом на местах создавалась система выборных органов самоуправления. Она состояла из губернских и уездных собраний, которые избирались на три года. Исполнительными органами земских собраний являлись губернские и уездные управы. Это были постоянно действующие учреждения с трехлетним сроком полномочий. Выборы в земские учреждения проводились по трем избирательным куриям: уездных землевладельцев, городских избирателей, сельских обществ. В основу системы выборов был положен принцип имущественного ценза, который лишал определенные категории населения избирательного права. В ходе выборной кампании в каждом уезде для выборов гласных уездного земского собрания созывалось три избирательных съезда. В первом съезде участвовали землевладельцы не менее 200 десятин земли. Второй съезд формировался из городских собственников с определенным имущественным цензом. Избранные на волостных крестьянских сходах выборщики от сельских обществ составляли третий избирательный съезд. Каждый из съездов избирал установленное число гласных уездного земского собрания. На уездных собраниях избирались гласные губернского земского собрания. В зависимости от количества избирателей численность уездных гласных по различным уездам достигала до 96, а губернских гласных — до 100 человек.

Система земского самоуправления не охватывала территорию всего государства. По закону от 1 января 1864 г. она вводилась в 34 губерниях России. Самоуправленческих прав не получило население Сибири, Архангельской, Астраханской и Оренбургской губерний. Земская реформа не коснулась

Кавказа, Средней Азии и Казахстана. В губерниях, на которые распространялся закон 1864 г., он вступал в силу неодновременно. Его реализация растянулась на 15 лет. Первоначально органы самоуправления появились в 19 губерниях. В 1866 г. они оформились еще в 9 губерниях. В течение 1867— 1879 гг. земские учреждения были введены в Бессарабской, Вологодской, Вятской, Пермской, Олонецкой и Уфимской губерниях. К 1914 г. земские органы самоуправления имелись в 43 губерниях России.

Правовой статус земств был сразу ограничен самодержавным правительством. “Положение о губернских и уездных земских учреждениях” не рассматривало их как политические органы. По решению правительства объектом “попечения” земских самоуправленческих органов стали экономическая и социально-культурная сферы подведомственных территорий, их местные “пользы и нужды”. Основное внимание земств сосредоточивалось на мерах по организации местного хозяйства и быта, среди которых значительный удельный вес составляло социальное обслуживание населения.

Как следовало из “Положения о губернских и уездных земских учреждениях”, в компетенцию земских собраний и управ входили: “...I. Заведывание имуществами, капиталами и денежными сборами земства. II. Устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержимых за счет земства. III. Меры обеспечения народного продовольствия. IV. Заведывание земскими лечебными и благотворительными заведениями; попечение и призрение бедных, неизлечимо больных и умалишенных, а также сирых и увечных и прочие меры призрения; способы прекращения нищенства; попечение о построении церквей. V. Управление делами взаимного земского страхования имуществ. VI. Попечение о развитии местной торговли и промышленности. VII. Участие, преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, законом определенных, в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах. VIII. Содействие к предупреждению падежей скота, а также по сохранению хлебных посевов и других растений...”

Позднее компетенция земских органов в рамках местных “польз и нужд” расширялась и конкретизировалась. В их обязанности были включены содействие развитию земледелия, развертывание сети местных промышленных и торговых предприятий, благоустройство городов и сел, заведование земскими школами и другими учебными заведениями, организация медицинской помощи населению, содержание больниц, врачебных и фельдшерских пунктов, обеспечение необходимого санитарного состояния на их территориях, образование специальных капиталов на содержание учреждений общественного призрения и др.

Для финансирования различных экономических и социально-культурных мер в интересах местного населения устанавливались земские сборы. В этих целях земствам предоставлялось право облагать особым налогом доходы с торгово- промышленных заведений, с частновладельческих и надельных крестьянских земель, с других недвижимых и движимых имуществ в городах и уездах, причем основным источником формирования земского бюджета был налог на землю. С развитием земского хозяйства местное налогообложение росло. Если в 1864 г. расходы земств составляли 14,5 млн руб., в 1876 г. они увеличились до 30,5 млн руб., а в 1910 г. смета земских учреждений была определена в сумме 90 млн руб. Только с 1907 г. земства стали получать финансовую помощь от государства, с этого времени величина земских расходов стала еще более возрастать. В частности, в 1910 г. органы самоуправления затратили на местные нужды почти 170 млн руб. Из общей суммы земских сборов в 1912 г. 103 млн руб. было получено путем налогообложения земель и лесов, 25 млн руб. с фабрично-заводских и торговых помещений,

17,5 млн руб. с жилых домов в городах и уездах. Вместе с государственными ассигнованиями земские расходы на местное хозяйство и жизнеобеспечение населения в 1912 г. превысили 220 млн руб.

Непосредственное управление хозяйственными и социальными делами местного значения осуществляли земские губернские и уездные управы. В 1880 г. в стране действовали 34 губернских и 360 уездных земских управ. В эти органы входило несколько более 1300 выборных членов. Постепенно при земствах сложился штат постоянных работников, число которых в 1912 г. составляло 85 тыс. человек.

В реализации своих функций земские управы опирались на специалистов, которых они принимали на работу в подведомственные им учреждения. В 1866—1908 гг. количество учителей, врачей, агрономов, статистиков, страховых агентов, землеустроителей, инженеров и других лиц, работавших в заведениях земского ведомства, увеличилось с 32—35 тыс. до 65-70 тыс. человек В целом в составе земских служащих и специалистов различных отраслей в 1912 г. насчитывалось почти 150 тыс. человек. Многие представители сельской интеллигенции показали высокие образцы служения народу. Отдавая свои силы и знания службе в заведениях, созданных органами самоуправления, земская либеральная интеллигенция практически заново создала целую группу отраслей местного хозяйства и социальной сферы.

Стесненные в правовом отношении, располагавшие ограниченным бюджетом, более 40 лет не получавшие государственной финансовой помощи, — институты самоуправления проявили удивительную способность к существованию даже в условиях авторитарного государства, сумели создать определенную экономическую базу, с помощью которой внесли значительный вклад в развитие таких областей общественной жизни, как народное образование, здравоохранение, социальное призрение, агрономическое и зоотехническое обслуживание крестьянских хозяйств, их исследование с помощью земской статистики и др.

Будучи ближе к народным массам и лучше зная их нужды сравнительно с высшими правящими кругами, деятели земского самоуправления на рубеже 1870-1880-х гг. разработали в рамках мероприятий программу по улучшению социального положения крестьянства. Она содержала такие основные требования, как расширение крестьянского землевладения, уменьшение выкупных платежей, введение мелкого кредита для крестьян, отмена подушной подати, ослабление налогообложения маломощных хозяйств, введение всеобщего школьного обучения детей, организация внешкольного образования, формирование сети учреждений здравоохранения, налаживание социальной помощи нуждающимся в ней группам населения.

В реализации целого ряда разделов этой программы земские и городские самоуправленческие органы добились заметных успехов. Убедительным свидетельством в пользу такого заключения могут служить прежде всего школьные дела. В середине XIX в. в России шло активное формирование современной для того периода системы учебных заведений в городах. Что касается сельской местности, то, по признанию министра просвещения, даже в 1866 г. начальное образование в деревне находилось в зачаточном состоянии. На основании анализа состояния школьного дела исследователь истории земства И. П. Белоконский пришел к выводу, что “до земских учреждений настоящих школ для сельского населения не существовало вовсе”.

В первой половине XIX в. в селах государственных крестьян было учреждено 2782 школы, в которых училось 139 тыс. учащихся-мальчиков. На этом основании можно сделать заключение, что до земских учреждений в районах жительства основной массы крестьянства Европейской России практически не было сельских школ.

С созданием органов самоуправления дело общеобразовательной подготовки крестьянских детей сдвинулось с мертвой точки. Результатом деятельности местных выборных управ, сельских обществ и либеральной интеллигенции стало создание земских школ. Уже за первое десятилетие своего существования самоуправленческие учреждения открыли около 10 тыс. начальных школ. К 1900 г. сеть земских школ расширилась почти вдвое. В то время как в течение 1770—

1855 гг., т. е. более чем за 80 лет деятельности правительств Екатерины II, Павла I, Александра I и Николая I, было основано всего 2986 школ, где в 50-е гг. XIX в. обучалось около 147 тыс. учащихся.

Для формирования системы земских школ был характерен значительный ежегодный прирост. За 1894-1898 гг. количество школ увеличилось с 13 150 до 16 400, т. е. их сеть ежегодно расширялась на 5%. В 1899-1902 гг. численность школ возросла до 18 700. В период с 1903 по 1907 г. произошел новый заметный прирост земских школ с 18 700 до 25 тыс., что означало расширение их сети на 33%. За 50 лет деятельности земских органов самоуправления было открыто более 40 тыс. школ. В 1913 г. в земских школах обучалось почти 4 млн детей. О степени интенсивности развития земской школьной сети можно судить по московскому уезду. Первая земская школа начала работать здесь в 1872 г. Через 40 лет, в 1913 г., в уезде действовало уже 206 земских школ, т. е. ежегодно в среднем открывалось 5 новых школ. В школах Московского уезда учились свыше 20 тыс. детей и работали 465 учителей.

Развертывание системы начального образования влекло за собой рост расходов на нее за счет местного бюджета. Если в 1875-1880 гг. земские органы ежегодно затрачивали на строительство и содержание школ около 2 млн руб., то в 1910 г. расходы земств только на сельские школы составляли почти 30 млн руб. При этом забота о развитии школьного дела была одним из приоритетных направлений земской деятельности. Подобное заключение подтверждается удельным весом затрат на образование. Расходы на организацию и содержание школ в 1878 г. составляли 14,5% общего земского бюджета, в 1890 г. — 15,3%, в 1900 г. они увеличились почти до 18%. В целом ассигнования земских органов на школы возросли с 740 тыс руб. в 1868 г. до 66,5 млн руб. в 1912 г. На земства и крестьянские общества приходилось 80% всех расходов на школу.

Строительство системы начального образования на селе поставило перед органами самоуправления задачу подготовки учительских кадров. Поскольку во второй половине XIX в правительство не оказывало земствам какой-либо помощи в организации народного просвещения, местные выборные управы собственными силами решали проблему обеспечения учебных заведений педагогическим персоналом. Самоуправ- ленческие органы развернули интенсивную и разностороннюю деятельность по формированию учительского корпуса земской начальной школы. В этих целях в Санкт-Петербурге, Новгороде, Рязани, Самаре и Казани были открыты специальные учительские семинарии, которые готовили кадры для сельских школ земского ведомства. Из 34 земских губерний 16 губернских управ систематически делали финансовые вложения в бюджет государственных учительских семинарий, благодаря чему часть их выпускников пополняла земское учительство. Целая группа земств содержала стипендиатов, направленных на учебу в министерские учительские семинарии, в том числе Владимирское, Калужское, Нижегородское, Псковское, Тамбовское, Уфимское и др.

Вся эта многогранная деятельность дала реальные результаты. В 1910 г. в земских школах работало свыше 40 тыс. учителей, основная масса которых была подготовлена усилиями самих учреждений местного самоуправления. Большое внимание земские органы уделяли повышению квалификации учительских кадров. Только в течение 1897—1901 гг. они провели более 70 педагогических курсов по вопросам содержания и методики школьного обучения.

Не случайно по сравнению с министерскими и особенно церковно-приходскими школами земские школы отличались более высоким уровнем учебного и воспитательного процесса. Наряду с обязательным преподаванием чтения, письма, арифметики и Закона Божьего учителя вводили в учебные программы темы по основам природоведения, географии и истории. Занятия велись по лучшим учебникам того времени (“Родное слово” К. Д. Ушинского, “Азбука” и книги для чтения Л. Н. Толстого, “Мой друг” Н. А. Корфа и др.).

Постепенно благодаря усилиям таких деятелей просвещения, носителей прогрессивных педагогических взглядов, как К. Д. Ушинский, Н. И. Пирогов и другие, а также подвижнической работой тысяч учителей, посвятивших свою жизнь благородному делу народного образования, сложился особый тип земской школы с трехгодичным и четырехгодичным обучением. Земская школа стала важным составным звеном российской культуры второй половины XIX в. По существу, созданием начальной сельской школы Россия обязана местным органам самоуправления. По характеристике известных либеральных деятелей Г. Е. Львова и Т. И. Полнера, земство “...создало не только школьные здания и школьное хозяйство, но и всю внутреннюю жизнь, весь строй ученья, словом, создало “земскую школу”.

Земские самоуправленческие органы сыграли значительную роль в организации воскресных школ. Эти школы давали возможность получить начальное образование фабрично-заводским рабочим, ремесленникам и другим городским жителям, а также их детям. В середине XIX в. первые воскресные школы были открыты в Москве, Киеве, Харькове и ряде других городов. В организации воскресных школ либеральная общественность и демократическая интеллигенция опирались на огромную тягу народа к знаниям. Известный ученый-педагог К. Д. Ушинский отмечал, что “стоило только отворить двери школы, чтобы она наполнилась детьми и юношами и даже взрослыми людьми, проработавшими всю неделю и идущими в школу не по принуждению”. Поэтому не случайно воскресные школы получили широкое распространение. В начале 1860-х гг. в 53 губерниях действовало более 300 школ.

В земском опыте представляет значительный интерес комплексный подход к постановке народного образования, что выражалось в органическом соединении решения таких важных задач, как широкое строительство школьных зданий, формирование квалифицированных учительских кадров, введение прогрессивной образовательной системы, переход к бесплатному образованию и бесплатному обеспечению учащихся учебными пособиями, создание сети культурных учреждений, в том числе библиотек, издательств, книжных складов, народных театров и народных домов.

Вклад органов земского самоуправления в строительство системы народного образования весьма значителен. Если в 1860-е гг. общая численность учащихся в России лишь немного превышала 1 млн, то в начале 1900-х гг. их количество превысило 4 млн человек, из них около 2 млн училось в школах земского ведомства. Ко времени отмены крепостного права удельный вес грамотных составлял всего 7% населения страны. По данным переписи 1897 г., грамотность в России поднялась до 28,4%.

Местные выборные органы способствовали развитию различных форм просвещения, в том числе организации книгоиздательского дела, созданию библиотек. С помощью земств, в частности, росла библиотечная сеть. К концу 1890-х гг. в губерниях земского самоуправления было открыто 2 тыс. школьных и 3 тыс. народных библиотек. В 1910 г. их общее количество превысило 30 тыс. И хотя проблема народного просвещения по-прежнему оставалась исключительно острой, было бы несправедливо не замечать значительных сдвигов в этой области, происшедших во многом благодаря усилиям деятелей земского и городского самоуправления.

Значительное место в деятельности земских самоуправ- ленческих органов занимала организация медицинского обслуживания населения. В середине XIX в. врачебная помощь на селе фактически отсутствовала. По заключению С. Н. Кор- женевского, занимавшегося изучением становления и развития здравоохранения в России, в сельской местности “до земства амбулаторного лечения не было, не было в сущности и коечного лечения”.

В начале 1860-х гг. после образования выборных земских органов в их ведение перешли 32 губернские больницы на 6200 мест и 303 уездные больницы, каждая из которых была способна разместить в среднем 17 больных. Медицинское обслуживание сельского населения было организовано по округам, причем за одним окружным врачом закреплялось по

3-5 уездов. В 1866 г. в земских губерниях насчитывалось около 360 уездов. Из них в 138 уездах работало по одному врачу, а 126 уездов не имели врачей вообще.

Активная деятельность органов самоуправления значительно изменила положение в этой важной социальной области. Данные за период с 1870 по 1910 г. свидетельствуют об интенсивном развитии сети земских медицинских учреждений. За это время число врачебных участков увеличилось с 530 до 2686, в том числе больничных участков в сельской местности с 70 до 1715. Если в 1875 г. на один врачебный участок приходилось 950 тыс. человек населения, то в 1910 г. нагрузка на один участок уменьшилась до 28 тыс. человек, т. е. изменения в лучшую сторону были весьма существенными. В 1910 г. по сравнению с 1870 г. количество коек на 10 тыс. жителей увеличилось с 1500 до 4800. За тот же период сеть самостоятельных фельдшерских пунктов выросла с 1350 до 2620. Если в 1870 г. отношение числа фельдшерских пунктов к врачебным составляла 2,5 : 1, то в 1910 г. уже 1 : 1.

В эти годы количество врачей на службе уездных земств увеличилось с 235 до 3097 человек. Всего в губерниях с земским самоуправлением действовало свыше 2 тыс. больниц на 42 тыс. мест, в том числе 1700 больниц в сельской местности.

Органы самоуправления принимали меры по постепенному уменьшению удельного веса фельдшерской помощи населению и ее замене врачебным обслуживанием. Еще в 1898 г. в 72 земских уездах лечилось у фельдшеров 50_75% больных, в 141 уезде — от 25 до 50%. К 1905 г. положение с врачебным обслуживанием значительно улучшилось. Из 34 губерний земского самоуправления в 20 губерниях количество больных, получивших медицинскую помощь у врачей, составляло 65- 95% и в 14 губерниях их число колебалось от 45 до 64%.

Об улучшении организации здравоохранения свидетельствует переход к прогрессивным формам помощи населению. В 1880 г. стационарная система медицинского обслуживания действовала только в 19 уездах, разъездная -— в 134 и смешанная — в 206 земских уездах. К 1900 г. на стационарное лечение больных перешли уже 138 уездов, смешанная система практиковалась в 219 уездах, а разъездная форма обслуживания сохранилась лишь в 2 уездах.

После социальных потрясений 1905-1907 гг. земство практически отказалось от политической оппозиции. Правительство с одобрением отнеслось к подобной позиции и поддержало “новые отношения” с земством финансированием части расходов на местные нужды. В частности, в 1912 г. государство выделило земствам ассигнования на здравоохранение в сумме 30 млн рублей. Общие расходы земских органов на медицинское обслуживание населения в указанном году составили 60 млн руб., или более 20% земского бюджета.

Земскими учреждениями была создана сеть аптек, открыты фельдшерские и медицинские курсы. Благодаря земским врачам и фельдшерам были побеждены некоторые эпидемические заболевания, медицина начала входить в крестьянскую среду.

Наряду с этим земства оказывали социально-экономическую помощь крестьянству и другим сословиям. С помощью органов самоуправления создавались агрономическая, зоотехническая, ветеринарная и другие службы, вошли в практику кредитное и страховое дело. Новым явлением в сельской жизни стало агрономическое обслуживание крестьянских хозяйств. Первые агрономы в штатах земств появились в 1880-е гг. В 1890 г. агрономический персонал всех земских управ насчитывал лишь 35 человек. Через 20 лет положение заметно улучшилось. В начале 1900-х гг. в земских учреждениях работали 34 губернских и 310 уездных агрономов. Следовательно, агрономы имелись в 85% уездных управ. Всего в штатах земств числилось более 1500 специалистов сельского хозяйства.

В структуру земской агрономической службы входили сельскохозяйственные и экономические советы при губернских и уездных выборных управах. Сравнительно с 1890 г. сеть подобного рода уездных советов к 1905 г. увеличилась с 15 до 252, т. е. была создана в 70% общего количества уездов. Кроме того, при органах самоуправления действовали 84 сельснехозяйственных и экономических бюро. В состав советов и бюро входили члены губернских и уездных управ, депутаты земских собраний, агрономический персонал и представители сельскохозяйственных обществ. В своей деятельности они опирались на участковые агрономические пункты, созданные в уездах земского ведомства.

Земская агрономическая служба принимала меры, возможные в условиях второй половины XIX в., по повышению культуры крестьянского земледелия. Ее специалисты создали более 50 сельскохозяйственных опытных станций и опытно-показательных полей. Они стали инициаторами машинизации полеводства, организовывали выставки земледельческой техники, устраивали массовые показы ее работы в поле. В 1910 г. демонстрация работы различных машин была проведена в 130 уездах 29 губерний.

Органы земского самоуправления первыми стали открывать склады по продаже сельскохозяйственных машин и инвентаря. Особенно быстро сеть складов сельхозтехники стали расти с 1890-х гг. Если в 1890 г. в 34 губерниях имелось лишь 37 таких складов, то в 1905 г. их количество увеличилось до 326. Наряду с этим уездные управы открыли при волостных правлениях 504 пункта продажи сельхозтехники. Таким образом, склады и пункты сельхозмашин действовали практически во всех уездах земского ведомства. Только в 1910 г. ими было продано сельскохозяйственных машин и инвентаря на 15 млн руб.

Среди добрых дел земской агрономической службы нельзя не отметить создание машинно-прокатных пунктов. Именно ее специалисты стали создавать при сельскохозяйственных складах пункты проката техники и инвентаря для использования в крестьянских хозяйствах. В 1910 г. подобного рода пункты функционировали в 109 из 360 земских уездов. В ряде губерний органы самоуправления особенно активно использовали эту форму обслуживания земледельцев. Например, в Херсонской губернии Елисаветградская земская управа открыла 30, а Херсонская управа — 20 прокатных станций.

Органами самоуправления также впервые была создана служба зоотехнической помощи крестьянским хозяйствам. В начале 1900-х гг. зоотехнические пункты работали в 250 уездах.

Земские агрономы, зоотехники и другие специалисты считали своим профессиональным и нравственным долгом пропаганду сельскохозяйственных знаний среди крестьянства. Их силами в 1910 г. обеспечивалась работа 30 сельскохозяйственных школ и курсов. В том же году земские органы издали более 150 наименований брошюр по различным вопросам земледелия и животноводства, огородничества и т. д. Широкое распространение в это время получили сельскохозяйственные чтения. Особенно большое внимание им уделяли губернские и уездные управы Воронежской, Вятской, Калужской, Московской, Орловской, Петербургской, Тамбовской и других губерний. В частности, в 1910 г. на сельскохозяйственных чтениях присутствовало в Петербургской губернии 38 тыс., в Саратовской — 37 тыс., в Екатеринославской губернии — 32 тыс. слушателей. Одним из направлений деятельности органов самоуправления являлось кадровое обеспечение деревенской экономики. Проявляя заботу о подготовке кадров для села, земские управы открыли более 50 сельскохозяйственных школ.

Усилиями земских самоуправленческих органов создавалась сеть ветеринарных учреждений. В конце XIX — начале XX в. ветеринарная служба в земских губерниях объединяла 150 ветлечебниц и около 1000 участков. В них было занято 975 ветеринарных врачей и более 1600 фельдшеров, в то время как в 1870 г. на службе земств находилось всего 22 ветеринарных врача. Если в 1860-е гг. органы самоуправления вообще не выделяли каких-либо ассигнований на агрономическую и ветеринарную помощь крестьянским хозяйствам, то в 1912 г. их финансовые вложения в эти службы составили более 20 млн рублей.

Среди социальных мероприятий земских управ нельзя не отметить их работу по организации и развитию сельского кредита. В 1870-е гг. ими было создано 422 ссудо-сберегательных товарищества с участием земского капитала. Они открыли около 100 касс мелкого кредита для оказания помощи крестьянским хозяйствам. Эти кассы в начале 1900-х гг. располагали средствами на общую сумму около 40 млн руб.

В практике социальной деятельности земских органов значительное место занимало поощрение различных форм кооперативного движения. Развитие сельскохозяйственной кооперации связано с именами таких либеральных деятелей, как Н. П. Гибнер, С. Д. Маслов, А. В. Чаянов. Для формирования и роста потребительской кооперации многое сделали В. Н. Зельгейм, Д. С. Коробов, А. В. Меркулов. Благодаря поддержке земств с 90-х гг. XIX в. начался устойчивый подъем кооперативного движения. В 1901 г. сеть кооперативных объединений охватывала 1625 кооперативных обществ, в том числе 837 кредитных, 600 потребительских, 137 сельскохозяйственных и др.

Российская кооперация была в основном деревенской. Из общего количества кооперативов 88% действовали на селе и обслуживали крестьянское население. К 1914 г. кооперация в России набрала силу, создала общероссийские или региональные специализированные союзы и центры. В конце 1916 г. кооперация представляла собой разветвленную систему, объединявшую 63 тыс. кооперативов всех видов и 24 млн членов. В нее входили 35 тыс. товариществ потребительской кооперации (11,5 млн членов), 16 261 кредитных объединений (10,5 млн членов), 5500 обществ сельскохозяйственной кооперации (1,6 млн членов), 4100 молочных, кустарных и других артелей (495 тыс. членов).

Вместе с семьями кооперация на селе обслуживала около 100 млн человек, т. е. свыше 80% сельского населения. Земские органы самоуправления содействовали созданию кооперативов и их оформлению в союзы, оказывали помощь в проведении съездов представителей кооперативных объединений, выступали за расширение самостоятельности товариществ и обществ кооперации.

Социальная деятельность земских управ включала их меры по исследованию уровня жизнеобеспечения сельского населения, состояния и развития крестьянского хозяйства. Эта работа выполнялась специально созданными структурами. Такими подразделениями стали земско-статистические бюро. Первоначально они сосредоточили внимание на обследовании сельских обществ. Но с 1880 г. основным объектом анализа бюро являлся крестьянский двор. Статистики учреждений самоуправления собрали громадный материал о демографическом состоянии деревни, экономическом положении крестьянского хозяйства. Их исследования охватили почти всю территорию Европейской России. Из 359 уездов земских губерний к 1913 г. они завершили сбор статистических данных в 305 уездах. Служащие земств составили подворные переписи 4,5 млн крестьянских дворов и почти 40 млн десятин надельной земли, причем их описания отличались полнотой и глубиной обследования, тщательностью обработки исходных данных. Результаты статистического анализа крестьянской экономики, осуществленного земскими бюро, оказали влияние на содержание программных документов либерального движения по аграрному вопросу.

В социальном обслуживании населения самоуправленчес- кие органы придавали большое значение организации юридической помощи населению. Рассматривая юридическую службу как важный инструмент государственного управления, официальная администрация препятствовала созданию этого института в системе земского самоуправления. Однако потребность населения русской глубинки в юридической помощи была настолько велика, что губернские и уездные земские управы сочли необходимым пойти навстречу нуждавшимся и практиковать различные формы юридического обслуживания населения. Наибольшее распространение в этой области социальной работы получили юридические консультации. Особенно значительную сеть юридических консультаций создали Московская, Тамбовская, Полтавская и другие земские и уездные управы. Например, юридическая консультация Лохвицкой уездной управы Полтавской губернии рассмотрела в 1910 г. 1100 различного рода дел, в 1911 г. — 1800, в 1912 г. — 2200 дел, податели которых нуждались в квалифицированной помощи специалистов в области права.

Значительная работа проводилась органами земского и городского самоуправления в области социального обеспечения и социальной поддержки целого ряда категорий населения. Эта работа включала в себя строительство и содержание богаделен, устройство сиротских приютов, открытие яслей для грудных детей, создание училищ для слепых, организацию школьных интернатов, учреждение “домов трудолюбия”, опеку над домами призрения для душевнобольных, выделение пособий малообеспеченным семьям, развитие сети столовых для бедных, финансирование питания в земских больницах и др.

По данным известного исследователя истории общественного призрения в России Е. Д. Максимова, ко времени введения земского самоуправления действовало 107 богаделен, 21 сиротский дом, 33 дома для душевнобольных и ряд других заведений социального обслуживания нуждающихся, причем в земских губерниях находилась примерно половина общего количества этих учреждений. По мере укрепления земских органов и расширения их деятельности по жизнеобеспечению местного населения они уделяли все большее внимание делу социального призрения. С 1871 по 1890 г. земства израсходовали на здравоохранение 130 млн руб. и на общественное призрение — 40 млн руб. Если учесть, что эти две области земского попечения находились в органическом единстве между собой, то за 20 лет на их организацию и развитие было затрачено в общей сложности 170 млн руб., причем расходы на здравоохранение увеличились в 4,9, а на социальное призрение — в 5,5 раза. В 1890 г. самоуправленческие органы выделили на социальную поддержку почти 3 млн руб. (или около 10% всего земского бюджета) на так называемые необязательные расходы.

Сравнительный анализ социального обеспечения в 1860-е и 1890-е гг. убедительно свидетельствует, что за 30 лет деятельности губернские и уездные управы добились заметного улучшения дел в области общественного призрения, которое в сельской местности к концу дореформенного периода делало лишь первые шаги.

В начале 1860-х гг. в среднем на одну губернию приходилось 9 больниц. К 1990-м гг. в земских губерниях их количество возросло в три раза и достигло 26 в каждой губернии. За это время произошло пятикратное увеличение численности богаделен и инвалидных домов. Вместо двух богаделен на губернию в 1860-х гг. теперь количество этих благотворительных заведений составляло 10 на одну губернию. Если в начале 1860-х гг. один сиротский и воспитательный дом приходился почти на 1,5 губернии, то в 1890-е гг. каждая земская губерния имела по два таких заведения. Неземские губернии, где социальное обеспечение находилось в ведении государственных приказов общественного призрения, по количеству призреваемых остались на уровне 1860-х гг. или даже сократили количество некоторых видов благотворительных заведений. Состояние закрытого социального призрения в виде сети заведений и количества призреваемых в 1890-е гг. наглядно показывают следующие сравнительные данные по земских и неземским губерниями (табл. 3).

Таблица 3

Виды

губерний

Всего заведений для призрения взрослых, в том числе земских, городских, приказных, сословных и частных / Всего в них призреваемых

Всего заведений для призрения детей, в том числе земских, городских, приказных, сословных и частных / Всего в них призреваемых

В 28 земских губерниях

710/996236

318/321656

В 16 неземских губерниях

782/58071

35/2451

Приходится на 1 земскую губернию

25,3/35686

11,3/11452

Приходится на 1 неземскую губернию

52,1/3871

2,33/163,3

Результатом социальной деятельности земств стало значительное расширение сети учреждений общественного призрения. К началу 1890-х гг. они содержали более 300 богаделен, т. е. почти в пять раз больше, чем в 1860-е гг. В Московской губернии функционировало 14 богаделен, в Воронежской — 4, Пермской — 3, Рязанской —- 3, Казанской — 3 и т. д., при этом количество мест в них колебалось от 25 до 320. В тот же период общая сеть сиротских и воспитательных домов и других учреждений призрения детей составляла 318, в том числе земских — 42, городских и сословных — 100, частных — 176. Их опекой было охвачено более 5 тыс. жителей.

Достигнутые органами самоуправления заметные результаты в формировании системы социального призрения позволили Е. Д. Максимову сделать обоснованное заключение о том, что при острой нужде в финансовых средствах земством сделано больше того, что можно было ожидать. Повысив в населении интерес к общественным делам и живым примером подтвердив важность участия в них общественных сил, земское самоуправление тем самым вызвало население к самодеятельности и к инициативе в делах, по привычке считающихся в неземских губерниях предметом ведения приказов и других казенных учреждений.

Справедливость этих заключений Е. Д. Максимова подтверждается сравнительными данными состояния социального призрения в губерниях с земским самоуправлением и в губерниях, управлявшихся официальными административно- бюрократическими государственными органами. Материалы по 28 губерниям свидетельствовали, что в 1891 г. в них действовало 134 земских, 348 городских и сословных и 228 частных богаделен, приютов, столовых, обществ помощи и других учреждений социальной поддержки престарелых, инвалидов, безработных и других нуждающихся лиц. Общее количество различного рода институтов общественного призрения в земских губерниях составляло 1090 заведений. Попечением этих учреждений было охвачено в целом почти 1 млн 100 тыс. человек, в число которых входили как находившиеся на полном содержании в богадельнях, приютах, инвалидных домах и других учреждениях общественного призрения, так и получавшие какую-либо социальную помощь. В то же самое время в 16 неземских губерниях подобного рода опекой пользовались лишь 60 тыс. человек, или в 17 раз меньше. Такое положение объясняется тем, что сеть попечительских учреждений земств, городских и сословных обществ в земских губерниях несла на себе основную тяжесть работы по оказанию социальной поддержки нуждающейся части населения, располагала более широким арсеналом социальных услуг адресного характера. Не случайно, если одно земское заведение охватывало различными формами социальной помощи в среднем 980 человек, то аналогичное учреждение в неземских губерниях лишь 74 нуждающихся.

Практически та же картина представлялась при сравнении деятельности городских и сословных обществ социальной помощи в земских и неземских губерниях. В то время как в первых действовало в среднем 18 заведений в каждой губернии с 11 призреваемыми, в неземских губерниях городские и сословные общества содержали в среднем 7 учреждений в одной губернии, где опекались только 190 нуждавшихся лиц.

Подобными показателями характеризовалось положение в области призрения и воспитания детей. В губерниях с самоуправлением сеть детского социального призрения объединяла 42 земских, 100 городских и сословных и 176 частных (всего 318) заведений, а в неземских губерниях соответственно 15,5 и 15 (всего 35) детских заведений.

В 318 учреждениях земских губерний, в том числе сиротских и воспитательных домах, детских яслях, дешевых или бесплатных столовых, ремесленно-исправительных приютах и др. опекалось свыше 320 тыс. детей (в ряде случаев вместе со взрослыми). Что касается 16 губерний, управлявшихся только государственной администрацией, то в их заведениях общественного призрения получало помощь всего около 2,5 тыс. детей.

В активе социальной деятельности земств и городских дум находится и их участие в благотворительных акциях, связанных с материальной поддержкой жителей голодающих губерний. Во второй половине XIX в., когда многие российские губернии оказались в тяжелом положении из-за неурожаев 1873, 1880, 1881, 1891 гг., — большее место в работе земских и городских органов самоуправления занимала организация продовольственной помощи населению этих губерний. Земства живо откликались на бедствия крестьян, вызванные неурожайными годами. Они оказывали помощь пострадавшему населению прежде всего посредством выделения ссуд сельским крестьянским обществам. В течение 1870—1891 гг. размер этих ссуд составил в среднем 42 тыс. руб. в каждой губернии. За тот же период государственная финансовая помощь в 11 неземских губерниях немногим превысила 3 тыс. руб. Таким образом, каждая выборная губернская управа оказала нуждающимся сельским обществам булыпую материальную помощь, чем бюрократическая администрация всех вместе взятых неземских губерний.

В связи с неурожаем 1905 г. на съезде представителей губернских земских собраний, состоявшемся в августе того же года, было принято решение о проведении кампании по оказанию продовольственной помощи населению пострадавших губерний. Для ее организации съезд избрал общероссийскую земскую управу, на местах созданы губернские и уездные комитеты помощи голодающим. В течение 1905—1906 гг. в 15 губерниях, пострадавших от неурожая, органы самоуправления открыли 3624 бесплатных столовых. На территории 7 губерний в это же время было организовано 220 яслей с лечебным питанием. В общей сложности на создание врачебно-питательных пунктов и оказание продовольственной помощи голодающим семьям было израсходовано более 3 млн руб.

В своей записке в Государственную думу (1906) Министерство внутренних дел дало высокую оценку благотворительной деятельности земских органов в связи с неурожаем.

По его заключению, заведование продовольственным делом вообще было наиболее свойственно земским учреждениям как по связи этого дела с хозяйственной деятельностью означенных учреждений, так и по личному их составу, вышедшему из местного населения.

Было бы необъективным представлять социальную деятельность органов самоуправления только в позитивном ключе, без проблем и трудностей. Земские деятели обоснованно отмечали крупные нерешенные задачи даже в тех социально-культурных областях, где были достигнуты заметные успехи. По заключению, например, 3. Г. Френкеля, для “более или менее удовлетворительной” организации лечебного и санитарного обслуживания населения 40 земских губерний необходимо было увеличить сеть врачебных участков с 3,3 тыс. в 1912 г. до 4-5 тыс., что требовало бы 250 млн руб. дополнительных ассигнований, в то время как годовой общероссийский бюджет земств по расходам на все отрасли хозяйства, культуры и социального попечения составлял в том же году 220 млн руб.

По справедливой оценке современников, земства выделяли на нужды социального призрения относительно небольшие и недостаточные суммы. В 1912 г. их расходы по статье “содержание богаделен и помощь бедным” выразились в сумме 3,6 млн руб., или менее 2% всех земских расходов по России за год.

Главным образом это было связано со скудным бюджетом самоуправленческих органов, недостаточной финансовой помощью со стороны государства, а также со все новыми и новыми мерами правительства по ограничению правового статуса институтов самоуправления в направлении уменьшения их самостоятельности. Тем не менее при всех недостатках социальная деятельность земских управ заслуживает положительной оценки. Благодаря их усилиям был сделан заметный шаг вперед в организации на местах дела народного образования, здравоохранения, социального обслуживания населения.

Предоставление выборным общественным органам известного реального самоуправления, относительная автономность этих учреждений в отношениях с государственной администрацией, право подбора и обучения кадров для местных отраслей хозяйства и быта стали важными факторами их жизнеспособности и большого творческого потенциала. Система земских и городских самоуправленческих органов практически во многом восполняла недоработки государственной администрации в социальной сфере. Учреждения местного самоуправления взяли на себя обеспечение тех областей жизнедеятельности, которые оказались непосильны для административно-бюрократических структур власти.

Само возникновение и деятельность общественных управленческих органов явились наглядным свидетельством того, что всеобъемлющая и жесткая государственная централизация далеко не всемогуща и не всегда приносит необходимый эффект. Хозяйственная и социально-культурная работа земских собраний, их исполнительных учреждений убедительно показала, что государство не в состоянии обеспечить полнокровную жизнь общественного организма без системы самоуправления народа, в том числе и в социальной сфере.

Один из важных исторических уроков, вытекающих из практики создания и функционирования земских управ, состоит в настоятельной необходимости включения в механизм осуществления народовластия системы социальной помощи населению.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >