ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРИЗРЕНИЕ В ПОРЕФОРМЕННЫЙ ПЕРИОД

С 60-х гг. XIX столетия в социальную работу включились земские органы самоуправления, деятельность которых в сфере общественного призрения по мере укрепления институтов самоуправления становилась все более широкой и разносторонней. Земский опыт свидетельствует, что успешное выполнение государством своих функций и задач, в том числе в повышении уровня жизни народа, с объективной необходимостью предполагает активное участие широких социальных слоев в государственной и общественной жизни.

Практика создания и деятельности земств убедительно показала, что система местного самоуправления являлась важным средством пробуждения и развития инициативы населения в политической, хозяйственной, культурной и других областях, играла роль школы социального управления. В своей многогранной работе по налаживанию местного хозяйства и улучшению быта жителей губернские и уездные собрания и управы накопили значительный опыт организации общественной помощи населению в самых различных отраслях социальной сферы, оставили потомкам такое богатое наследие, которое заслуживает внимания и глубокого изучения в современных условиях.

Земское самоуправление являлось одной из форм проявления либеральной тенденции в политическом развитии России второй половины XIX в. Исходные идеи российского либерализма формировались в публикациях таких видных общественных деятелей 1850-1860-х гг., как К. Д. Кавелин, Б. Н. Чичерин, А. М. Унковский, В. М. Соловьев, Н. А. Мельгунов, И. С. Аксаков и др. Будучи сторонниками монархической формы правления, либеральные деятели считали необходимым осуществить реформу государственного управления на условиях известного расширения демократического начала. В связи с этим они выдвинули идею отделения централизации политической от административной. Оставляя неприкосновенной политическую централизацию, они горячо ратовали за осуществление децентрализации административного управления, перераспределение власти между центром и регионами в пользу местного самоуправления.

Исходя из того, что создание правового государства — это важный этап демократического преобразования России, идеологи либерального движения рассматривали в качестве одного из элементов его строительства формирование системы местного самоуправления. В 1860-1870-е гг. их программа демократизации государственного строя содержала такие требования, как создание всесословных учреждений местного самоуправления, ограничение полномочий бюрократии на местах, предоставление населению гражданских прав и свобод и др.

Активные выступления либеральных кругов за расширение местного самоуправления стали важным фактором, под воздействием которого правительство пошло на проведение земской реформы 1864 г. Другим побудительным мотивом этого акта было намерение монархии в известной степени компенсировать дворянству утрату им вотчинной власти над крестьянами. Существенное значение в то же время имело понимание правительством непригодности прежних форм административного управления делами регионов. По оценке известного исследователя истории земства Б. Б. Веселовского, результатом бюрократического руководства, при котором местные территории с многочисленными проблемами их населения находились на положении домашнего хозяйства исправника, стало крайнее расстройство экономической жизни, просвещения, здравоохранения и других областей социальной сферы. В этих условиях невозможно было добиться улучшения жизни народа без привлечения общественных сил. Таким образом, земская реформа являлась объективной необходимостью, исторически обусловленным ответом на запросы нового, капиталистического уклада, утверждавшегося в России.

Своим указом 1 января 1864 г. Александр II утвердил Положение о губернских и уездных земских учреждениях. В соответствии с этим законодательным актом на местах создавалась система выборных органов самоуправления. Она состояла из губернских и уездных собраний, которые избирались на три года. Исполнительными органами земских собраний являлись губернские и уездные управы. Это были постоянно действующие учреждения с трехлетним сроком полномочий. Выборы в земские учреждения проводились по трем избирательным куриям: уездных землевладельцев, городских избирателей, сельских обществ. В основу системы выборов был положен принцип имущественного ценза, который лишал определенные категории населения избирательного права. В ходе выборной кампании в каждом уезде для выборов гласных уездного земского собрания созывались три избирательных съезда. В первом съезде участвовали землевладельцы не менее 200 десятин земли. Второй съезд формировался из городских собственников с определенным имущественным цензом. Избранные на волостных крестьянских сходах выборщики от сельских обществ составляли третий избирательный съезд. Каждый из съездов избирал установленное число гласных уездного земского собрания. На уездных собраниях избирались гласные губернского земского собрания. В зависимости от количества избирателей численность уездных гласных по различным уездам достигала до 96, а губернских гласных — до 100 человек.

Система земского самоуправления не охватывала территорию всего государства. По закону от 1 января 1864 г. она вводилась в 34 губерниях России. Самоуправленческих прав не получило население Сибири, Архангельской, Астраханской и Оренбургской губерний. Земская реформа не коснулась Кавказа, Средней Азии и Казахстана. В губерниях, на которые распространялся закон 1864 г., он вступал в силу неодновременно. Его реализация растянулась на 15 лет. Первоначально органы самоуправления появились в 19 губерниях. В 1866 г. они оформились еще в 9 губерниях. В течение 1867-1879 гг. земские учреждения были введены в Бессарабской, Вологодской, Вятской, Пермской, Олонецкой и Уфимской губерниях. К 1914 г. земские органы самоуправления имелись в 43 губерниях России.

Правовой статус земств был сразу ограничен самодержавным правительством. Положение о губернских и уездных земских учреждениях не рассматривало их как политические органы. По решению правительства объектом “попечения” земских самоуправленческих органов стали экономическая и социально-культурная сферы подведомственных территорий, их местные “пользы и нужды”. Основное внимание земств сосредоточивалось на мерах по организации местного хозяйства и быта, среди которых значительный удельный вес составляло социальное обслуживание населения.

Как следовало из Положения о губернских и уездных земских учреждениях, в компетенцию земских собраний и управ входили: “...I. Заведывание имуществами, капиталами и денежными сборами земства. II. Устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержимых за счет земства. III. Меры обеспечения народного продовольствия. IV. Заведывание земскими лечебными и благотворительными заведениями; попечение и призрение бедных, неизлечимо больных и умалишенных, а также сирых и увечных и прочие меры призрения; способы прекращения нищенства; попечение о построении церквей. V. Управление делами взаимного земского страхования имуществ. VI. Попечение о развитии местной торговли и промышленности. VII. Участие, преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, законом определенных, в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах. VIII. Содействие к предупреждению падежей скота, а также по сохранению хлебных посевов и других растений...”

Позднее компетенция земских органов в рамках местных “польз и нужд” расширилась и конкретизировалась. В их обязанности были включены содействие развитию земледелия, развертывание сети местных промышленных и торговых предприятий, благоустройство городов и сел, заведование земскими школами и другими учебными заведениями, организация медицинской помощи населению, содержание больниц, врачебных и фельдшерских пунктов, обеспечение необходимого санитарного состояния на их территориях, образование специальных капиталов на содержание учреждений общественного призрения и др.

Для финансирования различных экономических и социально-культурных мер в интересах местного населения устанавливались земские сборы. В этих целях земствам предоставлялось право облагать особым налогом доходы с торгово-промышленных заведений, частновладельческих и надельных крестьянских земель, других недвижимых и движимых имуществ в городах и уездах, причем основным источником формирования земского бюджета был налог на землю. С развитием земского хозяйства местное налогообложение росло. Если в 1864 г. расходы земств составляли 14,5 млн руб., в 1876 г. они увеличились до

30,5 млн руб., а в 1910 г. смета земских учреждений была определена в сумме 90 млн руб. Только с 1907 г. земства стали получать финансовую помощь от государства, с этого времени величина земских расходов стала еще более возрастать. В частности, в 1910 г. органы самоуправления затратили на местные нужды почти 170 млн руб. Из общей суммы земских сборов в 1912 г. 103 млн руб. было получено путем налогообложения земель и лесов, 25 млн руб. с фабрично-заводских и торговых помещений, 17,5 млн руб. с жилых домов в городах и уездах. Вместе с государственными ассигнованиями земские расходы на местное хозяйство и жизнеобеспечение населения в 1912 г. превысили 220 млн руб.

Непосредственное управление хозяйственными и социальными делами местного значения осуществляли земские губернские и уездные управы. В 1880 г. в стране действовали 34 губернских и 360 уездных земских управ. В эти органы входило несколько более 1300 выборных членов. Постепенно при земствах сложился штат постоянных работников, число которых в 1912 г. составляло 85 тыс. человек.

В реализации своих функций земские управы опирались на специалистов, которых принимали на работу в подведомственные им учреждения. В 1866-1908 гг. количество учителей, врачей, агрономов, статистиков, страховых агентов, землеустроителей, инженеров и других лиц, работавших в заведениях земского ведомства, увеличилось с 32-35 тыс. до 65-70 тыс. человек. В целом в составе земских служащих и специалистов различных отраслей в 1912 г. насчитывалось почти 150 тыс. человек. Многие представители сельской интеллигенции показали высокие образцы служения народу. Отдавая свои силы и знания службе в заведениях, созданных органами самоуправления, либеральная земская интеллигенция практически заново создала целую группу отраслей местного хозяйства и социальной сферы.

Стесненные в правовом отношении, располагавшие ограниченным бюджетом, более 40 лет не получавшие государственной финансовой помощи, институты самоуправления проявили удивительную способность к существованию даже в условиях авторитарного государства, сумели создать определенную экономическую базу, с помощью которой внесли значительный вклад в развитие таких областей общественной жизни, как народное образование, здравоохранение, социальное призрение, агрономическое и зоотехническое обслуживание крестьянских хозяйств, их исследование с помощью земской статистики и др.

Будучи ближе к народным массам и лучше зная их нужды сравнительно с высшими правящими кругами, деятели земского самоуправления на рубеже 1870-1880-х гг. разработали в рамках мероприятий программу по улучшению социального положения крестьянства. Она содержала такие основные требования, как расширение крестьянского землевладения, уменьшение выкупных платежей, введение мелкого кредита для крестьян, отмена подушной подати, ослабление налогообложения маломощных хозяйств, введение всеобщего школьного обучения детей, организация внешкольного образования, формирование сети учреждений здравоохранения, налаживание социальной помощи нуждающимся в ней группам населения.

В реализации целого ряда разделов этой программы земские и городские самоуправленческие органы добились заметных успехов. Убедительным свидетельством в пользу такого заключения могут служить прежде всего школьные дела. В середине XIX в. в России шло активное формирование современной для того периода системы учебных заведений в городах. Что касается сельской местности, то, по признанию министра просвещения, даже в 1866 г. начальное образование в деревне находилось в зачаточном состоянии. На основании анализа состояния школьного дела исследователь истории земства И. П. Белоконский пришел к выводу, что до земских учреждений настоящих школ для сельского населения не существовало вовсе.

В первой половине XIX столетия в селах государственных крестьян были учреждены 2782 школы, в которых училось 139 тыс. учащихся-мальчиков. На этом основании можно сделать заключение, что до земских учреждений в районах жительства основной массы крестьянства Европейской России практически не было сельских школ.

С созданием органов самоуправления дело общеобразовательной подготовки крестьянских детей сдвинулось с мертвой точки. Результатом деятельности местных выборных управ, сельских обществ и либеральной интеллигенции стало создание земских школ. Уже за первое десятилетие своего существования самоуправленческие учреждения открыли около 10 тыс. начальных школ. К 1900 г. сеть земских школ расширилась почти вдвое. В то время как в течение 1770-1855 гг., т. е. более чем за 80 лет деятельности правительств Екатерины II, Павла I, Александра I и Николая I, было основано всего 2986 школ, где в 50-е гг. XIX в. обучалось около 147 тыс. учащихся.

Для формирования системы земских школ был характерен значительный ежегодный прирост. За 1894-1898 гг. количество школ увеличилось с 13 150 до 16 400, т. е. их сеть ежегодно расширялась на 5%. В 1899-1902 гг. численность школ возросла до 18 700. В период с 1903 по 1907 г. произошел новый заметный прирост земских школ с 18 700 до 25 000, что означало расширение их сети на 33%. За 50 лет деятельности земских органов самоуправления было открыто более 40 тыс. школ. В 1913 г. в земских школах обучалось почти 4 млн детей. О степени интенсивности развития земской школьной сети можно судить по московскому уезду. Первая земская школа начала работать здесь в 1872 г. Через 40 лет, в 1913 г., в уезде действовало уже 206 земских школ, т. е. ежегодно в среднем открывалось 5 новых школ. В школах Московского уезда училось свыше 20 тыс. детей и работало 465 учителей.

Развертывание системы начального образования влекло за собой рост расходов на нее за счет местного бюджета. Если в 1875-1880 гг. земские органы ежегодно затрачивали на строительство и содержание школ около 2 млн руб., то в 1910 г. расходы земств только на сельские школы составляли почти 30 млн руб. При этом забота о развитии школьного дела была одним из приоритетных направлений земской деятельности. Подобное заключение подтверждается удельным весом затрат на образование. Расходы на организацию и содержание школ в 1878 г. составляли 14,5% общего земского бюджета, в 1890 г. — 15,3%, в 1900 г. они увеличились почти до 18%. В целом ассигнования земских органов на школы возросли с 740 тыс. руб. в 1868 г. до

66,5 млн руб. в 1912 г. На земства и крестьянские общества приходилось 80% всех расходов на школу.

Строительство системы начального образования на селе поставило перед органами самоуправления задачу подготовки учительских кадров. Поскольку во второй половине XIX в. правительство не оказывало земствам какой-либо помощи в организации народного просвещения, местные выборные управы собственными силами решали проблему обеспечения учебных заведений педагогическим персоналом. Самоуправленческие органы развернули интенсивную и разностороннюю деятельность по формированию учительского корпуса земской начальной школы. В этих целях в Санкт-Петербурге, Новгороде, Рязани, Самаре и Казани были открыты специальные учительские семинарии, которые готовили кадры для сельских школ земского ведомства. Из 34 земских губерний 16 губернских управ систематически делали финансовые вложения в бюджет государственных учительских семинарий, благодаря чему часть их выпускников пополняла земское учительство. Целая группа земств содержала стипендиатов, направленных на учебу в министерские учительские семинарии, в том числе Владимирское, Калужское, Нижегородское, Псковское, Тамбовское, Уфимское и др.

Вся эта многогранная деятельность дала реальные результаты. В 1910 г. в земских школах работали свыше 40 тыс. учителей, основная масса которых была подготовлена усилиями самих учреждений местного самоуправления. Большое внимание земские органы уделяли повышению квалификации учительских кадров. Только в течение 1897-1901 гг. они провели более 70 педагогических курсов по вопросам содержания и методики школьного обучения.

Не случайно по сравнению с министерскими и особенно церковно-приходскими школами земские школы отличались более высоким уровнем учебного и воспитательного процесса. Наряду с обязательным преподаванием чтения, письма, арифметики и Закона Божьего учителя вводили в учебные программы темы по основам природоведения, географии и истории. Занятия велись по лучшим учебникам того времени (“Родное слово” К. Д. Ушинского, “Азбука” и книги для чтения Л. Н. Толстого, “Мой друг” Н. А. Корфа и др.).

Постепенно благодаря усилиям таких деятелей просвещения, носителей прогрессивных педагогических взглядов, как К. Д. Ушинский, Н. И. Пирогов и др., а также подвижнической работе тысяч учителей, посвятивших свою жизнь благородному делу народного образования, сложился особый тип земской школы с трехгодичным и четырехгодичным обучением. Земская школа стала важным составным звеном российской культуры второй половины XIX в. По существу, созданием начальной сельской школы Россия обязана местным органам самоуправления. По характеристике известных либеральных деятелей Г. Е. Львова и Т. И. Полнера, земство ...создало не только школьные здания и школьное хозяйство, но и всю внутреннюю жизнь, весь строй ученья, словом, создало “земскую школу”.

Земские самоуправленческие органы сыграли значительную роль в организации воскресных школ. Эти школы давали возможность получить начальное образование фабрично-заводским рабочим, ремесленникам и другим городским жителям, а также их детям. В середине XIX в. первые воскресные школы были открыты в Москве, Киеве, Харькове и ряде других городов. В организации воскресных школ либеральная общественность и демократическая интеллигенция опирались на огромную тягу народа к знаниям. Известный ученый-педагог К. Д. Ушинский отмечал, что стоило только отворить двери школы, чтобы она наполнилась детьми и юношами и даже взрослыми людьми, проработавшими всю неделю и идущими в школу не по принуждению. Поэтому не случайно воскресные школы получили широкое распространение. В начале 1860-х гг. в 53 губерниях действовало более 300 школ.

В земском опыте представляет значительный интерес комплексный подход к постановке народного образования, что выражалось в органическом соединении решения таких важных задач, как широкое строительство школьных зданий, формирование квалифицированных учительских кадров, введение прогрессивной образовательной системы, переход к бесплатному образованию и бесплатному обеспечению учащихся учебными пособиями, создание сети культурных учреждений, в том числе библиотек, издательств, книжных складов, народных театров и народных домов.

Вклад органов земского самоуправления в строительство системы народного образования весьма значителен. Если в 1860-е гг.

общая численность учащихся в России лишь немного превышала 1 млн, то в начале 1900-х гг. их количество превысило 4 млн человек, из них около 2 млн училось в школах земского ведомства. Ко времени отмены крепостного права удельный вес грамотных составлял всего 7% населения страны. По данным переписи 1897 г., грамотность в России поднялась до 28,4%.

Местные выборные органы способствовали развитию различных форм просвещения, в том числе организации книгоиздательского дела, созданию библиотек. С помощью земств, в частности, росла библиотечная сеть. К концу 1890-х гг. в губерниях земского самоуправления были открыты 2 тыс. школьных и 3 тыс. народных библиотек. В 1910 г. их общее количество превысило 30 тыс. И хотя проблема народного просвещения по-прежнему оставалась исключительно острой, было бы несправедливо не замечать значительных сдвигов в этой области, происшедших во многом благодаря усилиям деятелей земского и городского самоуправления.

Значительное место в деятельности земских самоуправлен- ческих органов занимала организация медицинского обслуживания населения. В середине XIX в. врачебная помощь на селе фактически отсутствовала. По заключению С. Н. Корженевского, занимавшегося изучением становления и развития здравоохранения в России, в сельской местности до земства амбулаторного лечения не было, не было в сущности и коечного лечения.

В начале 1860-х гг. после образования выборных земских органов в их ведение перешли 32 губернские больницы на 6200 мест и 303 уездные больницы, каждая из которых была способна разместить в среднем 17 больных. Медицинское обслуживание сельского населения было организовано по округам, причем за одним окружным врачом закреплялось по 3—5 уездов. В 1866 г. в земских губерниях насчитывалось около 360 уездов. Из них в 138 уездах работало по одному врачу, а 126 уездов не имели врачей вообще.

Активная деятельность органов самоуправления значительно изменила положение в этой важной социальной области. Данные за период с 1870 по 1910 г. свидетельствуют об интенсивном развитии сети земских медицинских учреждений. За это время число врачебных участков увеличилось с530 до 2686,в том числе больничных участков в сельской местности с 70 до 1715. Если в 1875 г. на один врачебный участок приходилось 950 тыс. человек населения, то в 1910 г. нагрузка на один участок уменьшилась до 28 тыс. человек, т. е. изменения в лучшую сторону были весьма существенными. В 1910 г. по сравнению с 1870 г. количество коек на 10 тыс. жителей увеличилось с 1500 до 4800. За тот же период сеть самостоятельных фельдшерских пунктов выросла с 1350 до 2620. Если в 1870 г. отношение числа фельдшерских пунктов к врачебным составляла

2,5 : 1, то в 1910 г. уже 1 : 1.

В эти годы количество врачей на службе уездных земств увеличилось с 235 до 3097 человек. Всего в губерниях с земским самоуправлением действовали свыше 2 тыс. больниц на 42 тыс. мест, в том числе 1700 больниц в сельской местности.

Органы самоуправления принимали меры по постепенному уменьшению удельного веса фельдшерской помощи населению и ее замене врачебным обслуживанием. Еще в 1898 г. в 72 земских уездах лечилось у фельдшеров 50-75% больных, в 141 уезде — от 25 до 50%. К 1905 г. положение с врачебным обслуживанием значительно улучшилось. Из 34 губерний земского самоуправления в 20 губерниях количество больных, получивших медицинскую помощь у врачей, составляло 65-95% ив 14 губерниях их число колебалось от 45 до 64%.

Об улучшении организации здравоохранения свидетельствует переход к прогрессивным формам помощи населению. В 1880 г. стационарная система медицинского обслуживания действовала только в 19 уездах, разъездная — в 134 и смешанная — в 206 земских уездах. К 1900 г. на стационарное лечение больных перешли уже 138 уездов, смешанная система практиковалась в 219 уездах, а разъездная форма обслуживания сохранилась лишь в 2 уездах.

После социальных потрясений 1905—1907 гг. земство практически отказалось от политической оппозиции. Правительство с одобрением отнеслось к подобной позиции и поддержало “новые отношения” с земством финансированием части расходов на местные нужды. В частности, в 1912 г. государство выделило земствам ассигнования на здравоохранение в сумме 30 млн рублей. Общие расходы земских органов на медицинское обслуживание населения в указанном году составили 60 млн руб., или более 20% земского бюджета.

Земскими учреждениями была создана сеть аптек, открыты фельдшерские и медицинские курсы. Благодаря земским врачам и фельдшерам были побеждены некоторые эпидемические заболевания, медицина начала входить в крестьянскую среду.

Наряду с этим земства оказывали социально-экономическую помощь крестьянству и другим сословиям. С помощью органов самоуправления создавались агрономическая, зоотехническая, ветеринарная и другие службы, вошло в практику кредитное и страховое дело. Новым явлением в сельской жизни стало агрономическое обслуживание крестьянских хозяйств. Первые агрономы в штатах земств появились в 1880-е гг. В 1890 г. агрономический персонал всех земских управ насчитывал лишь 35 человек. Через 20 лет положение заметно улучшилось. В начале 1900-х гг. в земских учреждениях работали 34 губернских и 310 уездных агрономов. Следовательно, агрономы имелись в 85% уездных управ. Всего в штатах земств числилось более 1500 специалистов сельского хозяйства.

В структуру земской агрономической службы входили сельскохозяйственные и экономические советы при губернских и уездных выборных управах. Сравнительно с 1890 г. сеть подобного рода уездных советов к 1905 г. увеличилась с 15 до 252, т. е. была создана в 70% общего количества уездов. Кроме того, при органах самоуправления действовали 84 сельскохозяйственных и экономических бюро. В состав советов и бюро входили члены губернских и уездных управ, депутаты земских собраний, агрономический персонал и представители сельскохозяйственных обществ. В своей деятельности они опирались на участковые агрономические пункты, созданные в уездах земского ведомства.

Земская агрономическая служба принимала меры, возможные в условиях второй половины XIX в., по повышению культуры крестьянского земледелия. Ее специалисты создали более 50 опытных сельскохозяйственных станций и опытно-показательных полей. Они стали инициаторами машинизации полеводства, организовывали выставки земледельческой техники, устраивали массовые показы ее работы в поле. В 1910 г. демонстрация работы различных машин была проведена в 130 уездах 29 губерний.

Органы земского самоуправления первыми стали открывать склады по продаже сельскохозяйственных машин и инвентаря. Особенно быстро сеть складов сельхозтехники стала расти с 1890-х гг. Если в 1890 г. в 34 губерниях имелось лишь 37 таких складов, то в 1905 г. их количество увеличилось до 326. Наряду с этим уездные управы открыли при волостных правлениях 504 пункта продажи сельхозтехники. Таким образом, склады и пункты сельхозмашин действовали практически во всех уездах земского ведомства. Только в 1910 г. ими было продано сельскохозяйственных машин и инвентаря на 15 млн руб.

Среди добрых дел земской агрономической службы нельзя не отметить создание машинопрокатных пунктов. Именно ее специалисты стали создавать при сельскохозяйственных складах пункты проката техники и инвентаря для использования в крестьянских хозяйствах. В 1910 г. подобного рода пункты функционировали в 109 из 360 земских уездов. В ряде губерний органы самоуправления особенно активно использовали эту форму обслуживания земледельцев. Например, в Херсонской губернии Елисаветградская земская управа открыла 30, а Херсонская управа — 20 прокатных станций. Органами самоуправления также впервые была создана служба зоотехнической помощи крестьянским хозяйствам. В начале 1900-х гг. зоотехнические пункты работали в 250 уездах.

Земские агрономы, зоотехники и другие специалисты считали своим профессиональным и нравственным долгом пропаганду сельскохозяйственных знаний среди крестьянства. Их силами в 1910 г. обеспечивалась работа 30 сельскохозяйственных школ и курсов. В том же году земские органы издали более 150 наименований брошюр по различным вопросам земледелия, животноводства, огородничества и т. д. Широкое распространение в это время получили сельскохозяйственные чтения. Особенно большое внимание им уделяли губернские и уездные управы Воронежской, Вятской, Калужской, Московской, Орловской, Петербургской, Тамбовской и других губерний. В частности, в 1910 г. на сельскохозяйственных чтениях присутствовали в Петербургской губернии 38 тыс., в Саратовской — 37 тыс., в Екатеринославской губернии — 32 тыс. слушателей. Одним из направлений деятельности органов самоуправления являлось кадровое обеспечение деревенской экономики. Проявляя заботу о подготовке кадров для села, земские управы открыли более 50 сельскохозяйственных школ.

Усилиями земских самоуправленческих органов создавалась сеть ветеринарных учреждений. В конце XIX — начале XX в. ветеринарная служба в земских губерниях объединяла 150 ветлечебниц и около 1000 участков. В них было занято 975 ветеринарных врачей и более 1600 фельдшеров, в то время как в 1870 г. на службе земств находилось всего 22 ветеринарных врача. Если в 1860-е гг. органы самоуправления вообще не выделяли каких-либо ассигнований на агрономическую и ветеринарную помощь крестьянским хозяйствам, то в 1912 г. их финансовые вложения в эти службы составили более 20 млн рублей.

Среди социальных мероприятий земских управ нельзя не отметить их работу по организации и развитию сельского кредита. В 1870-е гг. ими были созданы 422 ссудо-сберегательных товарищества с участием земского капитала. Они открыли около 100 касс мелкого кредита для оказания помощи крестьянским хозяйствам. Эти кассы в начале 1900-х гг. располагали средствами на общую сумму около 40 млн руб.

В практике социальной деятельности земских органов значительное место занимало поощрение различных форм кооперативного движения. Развитие сельскохозяйственной кооперации связано с именами таких либеральных деятелей, как Н. П. Гибнер, С. Д. Маслов, А. В. Чаянов. Для формирования и роста потребительской кооперации многое сделали В. Н. Зель- гейм, Д. С. Коробов, А. В. Меркулов. Благодаря поддержке земств с 90-х гг. XIX в. начался устойчивый подъем кооперативного движения. В 1901 г. сеть кооперативных объединений охватывала 1625 кооперативных обществ, в том числе 837 кредитных, 600 потребительских, 137 сельскохозяйственных и др.

Российская кооперация была в основном деревенской. Из общего количества кооперативов 88% действовало на селе и обслуживало крестьянское население. К 1914 г. кооперация в России набрала силу, создала общероссийские или региональные специализированные союзы и центры. В конце 1916 г. кооперация представляла собой разветвленную систему, объединявшую 63 тыс. кооперативов всех видов и 24 млн членов. В нее входили 35 тыс. товариществ потребительской кооперации (11,5 млн членов), 16 261 кредитных объединений (10,5 млн членов), 5500 обществ сельскохозяйственной кооперации (1,6 млн членов), 4100 молочных, кустарных и других артелей (495 тыс. членов).

Вместе с семьями кооперация на селе обслуживала около 100 млн человек, т. е. свыше 80% сельского населения. Земские органы самоуправления содействовали созданию кооперативов и их оформлению в союзы, оказывали помощь в проведении съездов представителей кооперативных объединений, выступали за расширение самостоятельности товариществ и обществ кооперации.

Социальная деятельность земских управ включала их меры по исследованию уровня жизнеобеспечения сельского населения, состояния и развития крестьянского хозяйства. Эта работа выполнялась специально созданными структурами. Такими подразделениями стали земско-статистические бюро. Первоначально они сосредоточили внимание на обследовании сельских обществ. Но с 1880 г. основным объектом анализа бюро являлся крестьянский двор. Статистики учреждений самоуправления собрали громадный материал о демографическом состоянии деревни, экономическом положении крестьянского хозяйства. Их исследования охватили почти всю территорию Европейской России. Из 359 уездов земских губерний к 1913 г. они завершили сбор статистических данных в 305 уездах. Служащие земств составили подворные переписи 4,5 млн крестьянских дворов и почти 40 млн десятин надельной земли, причем их описания отличались полнотой и глубиной обследования, тщательностью обработки исходных данных. Результаты статистического анализа крестьянской экономики, осуществленного земскими бюро, оказали влияние на содержание программных документов либерального движения по аграрному вопросу.

В социальном обслуживании населения самоуправленчес- кие органы придавали большое значение организации юридической помощи населению. Рассматривая юридическую службу как важный инструмент государственного управления, официальная администрация препятствовала созданию этого института в системе земского самоуправления. Однако потребность населения русской глубинки в юридической помощи была настолько велика, что губернские и уездные земские управы сочли необходимым пойти навстречу нуждавшимся и практиковать различные формы юридического обслуживания населения. Наибольшее распространение в этой области социальной работы получили юридические консультации. Особенно значительную сеть юридических консультаций создали Московская, Тамбовская, Полтавская и другие земские и уездные управы. Например, юридическая консультация Лохвицкой уездной управы Полтавской губернии рассмотрела в1910г. 1100 различного рода дел, в 1911 г. — 1800, в 1912 г. — 2200 дел, податели которых нуждались в квалифицированной помощи специалистов в области права.

Значительная работа проводилась органами земского и городского самоуправления в области социального обеспечения и социальной поддержки целого ряда категорий населения. Эта работа включала в себя строительство и содержание богаделен, устройство сиротских приютов, открытие яслей для грудных детей, создание училищ для слепых, организацию школьных интернатов, учреждение “домов трудолюбия”, опеку над домами призрения для душевнобольных, выделение пособий малообеспеченным семьям, развитие сети столовых для бедных, финансирование питания в земских больницах и др.

По данным известного исследователя истории общественного призрения в России Е. Д. Максимова, ко времени введения земского самоуправления действовали 107 богаделен, 21 сиротский дом, 33 дома для душевнобольных и ряд других заведений социального обслуживания нуждающихся, причем в земских губерниях находилась примерно половина общего количества этих учреждений. По мере укрепления земских органов и расширения их деятельности по жизнеобеспечению местного населения они уделяли все большее внимание делу социального призрения. С 1871 по 1890 г. земства израсходовали на здравоохранение 130 млн руб. и на общественное призрение — 40 млн руб. Если учесть, что эти две области земского попечения находились в органическом единстве, то за 20 лет на их организацию и развитие было затрачено в общей сложности 170 млн руб., причем расходы на здравоохранение увеличились в 4,9, а на социальное призрение — в 5,5 раза. В 1890 г. самоуправленческие органы выделили на социальную поддержку почти 3 млн руб. (или около 10% всего земского бюджета) на так называемые необязательные расходы.

Сравнительный анализ социального обеспечения в 1860-е и 1890-е гг. убедительно свидетельствует, что за 30 лет деятельности губернские и уездные управы добились заметного улучшения дел в области общественного призрения, которое в сельской местности к концу дореформенного периода делало лишь первые шаги.

В начале 1860-х гг. в среднем на одну губернию приходилось 9 больниц. К 1990-м гг. в земских губерниях их количество возросло в три раза и достигло 26 в каждой губернии. За это время произошло пятикратное увеличение численности богаделен и инвалидных домов. Вместо двух богаделен на губернию в 1860-х гг. теперь количество этих благотворительных заведений составляло 10 на одну губернию. Если в начале 1860-х гг. один сиротский и воспитательный дом приходился почти на

1,5 губернии, то в 1890-е гг. каждая земская губерния имела по два таких заведения. Неземские губернии, где социальное обеспечение находилось в ведении государственных приказов общественного призрения, по количеству призреваемых остались на уровне 1860-х гг. или даже сократили количество некоторых видов благотворительных заведений. Состояние закрытого социального призрения в виде сети заведений и количества призреваемых в 1890-е гг. наглядно показывают следующие сравнительные данные по земских и неземским губерниями (см. таблицу).

Результатом социальной деятельности земств стало значительное расширение сети учреждений общественного призрения. К началу 1890-х гг. они содержали более 300 богаделен, т. е. почти в пять раз больше, чем в 1860-е гг. В Московской губернии функционировали 14 богаделен, в Воронежской — 4, Пермской — 3, Рязанской — 3, Казанской — Зит. д., при этом количество мест в них колебалось от 25 до 320. В тот же период общая сеть сиротских и воспитательных домов и других учреждений призрения детей составляла 318, в том числе земских —

42, городских и сословных —100, частных —176. Их опекой было охвачено более 5 тыс. жителей.

Достигнутые органами самоуправления заметные результаты в формировании системы социального призрения позволили Е. Д. Максимову сделать обоснованное заключение о том, что при острой нужде в финансовых средствах земством сделано больше того, что можно было ожидать. Повысив в населении интерес к общественным делам и живым примером подтвердив важность участия в них общественных сил, земское самоуправление тем самым вызвало население к самодеятельности и к инициативе в делах, по привычке считающихся в неземских губерниях предметом ведения приказов и других казенных учреждений.

Справедливость этих заключений Е. Д. Максимова подтверждается сравнительными данными состояния социального призрения в губерниях с земским самоуправлением и в губерниях, управлявшихся официальными административно-бюрократическими государственными органами. Материалы по 28 губерниям свидетельствовали, что в 1891 г. в них действовали 134 земских, 348 городских и сословных и 228 частных богаделен, приютов, столовых, обществ помощи и других учреждений социальной поддержки престарелых, инвалидов, безработных и других нуждающихся лиц. Общее количество различного рода институтов общественного призрения в земских губерниях составляло 1090 заведений. Попечением этих учреждений были охвачены в целом почти 1 млн 100 тыс. человек, в число которых входили как находившиеся на полном содержании в богадельнях, приютах, инвалидных домах и других учреждениях общественного призрения, так и получавшие какую-либо социальную помощь. В то же самое время в 16 неземских губерниях подобного рода опекой пользовалось лишь 60 тыс. человек, или в 17 раз меньше. Такое положение объясняется тем, что сеть попечительских учреждений земств, городских и сословных обществ в земских губерниях несла на себе основную тяжесть работы по оказанию социальной поддержки нуждающейся части населения, располагала более широким арсеналом социальных услуг адресного характера. Не случайно если одно земское заведение охватывало различными формами социальной помощи в среднем 980 человек, то аналогичное учреждение в неземских губерниях лишь 74 нуждающихся.

Практически та же картина представлялась при сравнении деятельности городских и сословных обществ социальной помощи в земских и неземских губерниях. В то время как в первых действовало в среднем 18 заведений в каждой губернии с 11 призреваемыми, в неземских губерниях городские и сословные общества содержали в среднем 7 учреждений в одной губернии, где опекалось только 190 нуждавшихся лиц.

Подобными показателями характеризовалось положение в области призрения и воспитания детей. В губерниях с самоуправлением сеть детского социального призрения объединяла 42 земских, 100 городских и сословных и 176 частных (всего 318) заведений, а в неземских губерниях соответственно 15,5 и 15 (всего 35) детских заведений.

В 318 учреждениях земских губерний, в том числе сиротских и воспитательных домах, детских яслях, дешевых или бесплатных столовых, ремесленно-исправительных приютах и др., опекалось свыше 320 тыс. детей (в ряде случаев вместе с взрослыми). Что касается 16 губерний, управлявшихся только государственной администрацией, то в их заведениях общественного призрения получало помощь всего около 2,5 тыс. детей.

В активе социальной деятельности земств и городских дум находится и их участие в благотворительных акциях, связанных с материальной поддержкой жителей голодающих губерний. Во второй половине XIX в., когда многие российские губернии оказались в тяжелом положении из-за неурожаев 1873, 1880, 1881, 1891 гг., большее место в работе земских и городских органов самоуправления занимала организация продовольственной помощи населению этих губерний. Земства живо откликались на бедствия крестьян, вызванные неурожайными годами. Они оказывали помощь пострадавшему населению прежде всего посредством выделения ссуд сельским крестьянским обществам. В течение 1870-1891 гг. размер этих ссуд составил в среднем 42 тыс. руб. в каждой губернии. За тот же период государственная финансовая помощь в 11 неземских губерниях немногим превысила 3 тыс. руб. Таким образом, каждая выборная губернская управа оказала нуждающимся сельским обществам большую материальную помощь, чем бюрократическая администрация всех вместе взятых неземских губерний.

В связи с неурожаем 1905 г. на съезде представителей губернских земских собраний, состоявшемся в августе того же года, было принято решение о проведении кампании по оказанию продовольственной помощи населению пострадавших губерний. Для ее организации съезд избрал общероссийскую земскую управу, на местах были созданы губернские и уездные комитеты помощи голодающим. В течение 1905—1906 гг. в 15 губерниях, пострадавших от неурожая, органы самоуправления открыли 3624 бесплатных столовых. На территории 7 губерний в это же время было организовано 220 яслей с лечебным питанием. В общей сложности на создание врачебно-питательных пунктов и оказание продовольственной помощи голодающим семьям было израсходовано более 3 млн руб.

В своей записке в Государственную думу (1906) Министерство внутренних дел дало высокую оценку благотворительной деятельности земских органов в связи с неурожаем. По его заключению, заведование продовольственным делом вообще было наиболее свойственно земским учреждениям как по связи этого дела с хозяйственной деятельностью означенных учреждений, так и по личному их составу, вышедшему из местного населения.

Было бы необъективным представлять социальную деятельность органов самоуправления только в позитивном ключе, без проблем и трудностей. Земские деятели обоснованно отмечали крупные нерешенные задачи даже в тех социально-культурных областях, где были достигнуты заметные успехи. По заключению, например, известного гигиениста и геронтолога, основателя Общества работников санитарного дела и эпидемиологов 3. Г. Френкеля, для более или менее удовлетворительной организации лечебного и санитарного обслуживания населения 40 земских губерний необходимо было увеличить сеть врачебных участков с 3,3 тыс. в 1912 г. до 4—5 тыс., что требовало 250 млн руб. дополнительных ассигнований, в то время как годовой общероссийский бюджет земств по расходам на все отрасли хозяйства, культуры и социального попечения составлял в том же году 220 млн руб.

По справедливой оценке современников, земства выделяли на нужды социального призрения относительно небольшие и недостаточные суммы. В 1912 г. их расходы по статье “Содержание богаделен и помощь бедным” выразились в сумме 3,6 млн руб., или менее 2% всех земских расходов по России за год.

Главным образом это было связано со скудным бюджетом самоуправленческих органов, недостаточной финансовой помощью со стороны государства, а также со все новыми и новыми мерами правительства по ограничению правового статуса институтов самоуправления в направлении уменьшения их самостоятельности. Тем не менее при всех недостатках социальная деятельность земских управ заслуживает положительной оценки. Благодаря их усилиям был сделан заметный шаг вперед в организации на местах дела народного образования, здравоохранения, социального обслуживания населения.

Предоставление выборным общественным органам известного реального самоуправления, относительная автономность этих учреждений в отношениях с государственной администрацией, право подбора и обучения кадров для местных отраслей хозяйства и быта стали важными факторами их жизнеспособности и большого творческого потенциала. Система земских и городских самоуправленческих органов практически во многом восполняла недоработки государственной администрации в социальной сфере. Учреждения местного самоуправления взяли на себя обеспечение тех областей жизнедеятельности, которые оказались непосильны для административно-бюрократических структур власти.

Само возникновение и деятельность общественных управленческих органов явились наглядным свидетельством того, что всеобъемлющая и жесткая государственная централизация далеко не всемогуща и не всегда приносит необходимый эффект. Хозяйственная и социально-культурная работа земских собраний, их исполнительных учреждений убедительно показала, что государство не в состоянии обеспечить полнокровную жизнь общественного организма без системы самоуправления народа, в том числе и в социальной сфере.

Один из важных исторических уроков, вытекающих из практики создания и функционирования земских управ, состоит в настоятельной необходимости включения в механизм осуществления народовластия системы социальной помощи населению.

В историческом опыте социальной работы в России значительный интерес представляет деятельность органов городского самоуправления на тяжелой в российских условиях ниве общественного призрения. За почти пятидесятилетний период своего существования городские думы и управы подняли и во многом освоили до того практически нетронутый пласт городской жизни в виде многоликой социальной сферы, на которую в годы крепостного строя государственная бюрократическая администрация никогда не обращала должного внимания.

По существу, городские органы самоуправления, опиравшиеся на самодеятельность широких слоев населения, открыли в городе новую отрасль социального управления, задачи которой были не в состоянии решить официальные власти. Своей целенаправленной и разносторонней деятельностью городские самоуправленческие органы добились заметных положительных результатов в области социального обслуживания горожан, в том числе в организации благоустройства и быта, народного образования, здравоохранения, культуры. Практика социальной работы городских дум и управ весьма богата и поучительна.

При критическом осмыслении и творческом подходе ее изучение будет полезным всем, кто связан с современной системой социального обеспечения и занимается проблемами социальной защиты нуждающихся граждан.

Городские органы самоуправления возникли на волне широкого общественного движения второй половины XIX в., направленного на либерализацию государственного строя; ликвидацию всеохватывающей опеки властной администрации над всеми сторонами политической, экономической и культурной жизни; привлечение новых социальных сил к участию в управлении делами государства и общества. С другой стороны, развитие рыночных отношений с их принципами хозяйствования, кризисное состояние социальной сферы городов в последние годы существования крепостнического уклада — все это наконец привело монархическое правительство к выводу, что жесткое централизованное управление не всегда дает желаемые результаты и его следует несколько модернизировать путем передачи части функций государства местной общественности, предоставления городским обществам известной самостоятельности в организации хозяйства и быта.

Все эти обстоятельства вынудили правительство заняться проведением городской реформы. В июле 1862 г. последовал указ государя о выработке нового Городового положения для всех городов России. К обсуждению проектов реформы городского самоуправления привлекалась общественность городов. В этих целях на местах было создано свыше 500 комиссий. Подготовка реформы заняла более 10 лет. После утверждения Александром II18 июля 1870 г. Городовое положение приобрело силу закона.

В соответствии с новым законом в 509 городах России были созданы выборные бессословные органы городского самоуправления — городские думы. Они избирались на четыре года. По Городовому положению количество членов думы зависело от численности избирателей. В состав думы могло быть избрано в столицах до 160 членов, в губернских городах со стотысячным населением — 80, в других губернских и областных городах — 60. В остальных городах число членов думы колебалось от 20 до 40 человек.

На пленарном заседании дума избирала свой исполнительный орган — городскую управу, работавшую на постоянной основе. В нее входили городской голова и два или более членов. Городской голова одновременно являлся председателем думы и управы. Новые органы городского самоуправления избирались на основе принципа имущественного ценза. Правом избирать и быть избранными в городскую думу пользовались владельцы торгово-промышленных предприятий, банков или недвижимого имущества, стоимость которых в денежном выражении оценивалась в столицах — не менее 3000 руб., в губернских городах с населением в 100 тыс. человек — 1500 руб., в прочих губернских, областных и крупных уездных городах — 1000 руб., в остальных городах — не менее 300 руб.

В зависимости от размера налога, платившегося в городскую казну, избиратели разделялись на три избирательных собрания. Участниками первого собрания являлись крупные налогоплательщики, уплачивавшие треть общей суммы городских налогов. Во второе собрание входили средние плательщики налогов, на которых также приходилась одна треть налоговых сборов. Третье собрание состояло из мелких налогоплательщиков, вносивших остальную часть городских налоговых поступлений. Каждое собрание избирало равное количество членов городской думы — по 50 гласных. Тем самым автоматически две трети состава городской думы приходилось на представителей крупных и средних налогоплательщиков. А поскольку тогда в городах России значительная часть населения — рабочие, мелкие служащие, работники умственного труда, прислуга — не платили налогов, то они лишались избирательного права. Поэтому городское самоуправление являлось по существу органом торгово-промышленных и финансовых кругов. Ввиду имущественного ценза избирательным правом пользовалось ограниченное число жителей. В большинстве городов право избирать и быть избранными в городскую думу имело менее 10% населения. В частности, в Москве таким правом обладало в 1871 г. лишь 3,4% ее населения.

В соответствии с Городовым положением 1870 г. в компетенцию городских дум входили продовольственное обеспечение граждан, развитие системы народного образования и культурных учреждений, забота о здравоохранении жителей. На городские думы была возложена обязанность налаживания местной промышленности и торговли, организации кредитно-банковского дела и биржевых учреждений, создания страховых обществ. Они должны были заниматься городским хозяйством, в том числе освещением, водоснабжением, транспортом, дорожным строительством, благотворительными и лечебными заведениями ит. д.

Рассматривая статус городских дум, важно отметить, что они не были подчинены местной администрации. Губернаторам было предоставлено право только наблюдать за законностью постановлений городских дум. По Положению 1870 г. городские думы были поставлены в прямое подчинение Сенату. Поэтому формально городские органы самоуправления были самостоятельными. Что касается фактической стороны дела, то в Городовом положении имелось немало пунктов, которые существенно ограничивали думский статус.

Для успешного осуществления своих функций городские думы получили право ограниченного обложения имуществ компаний и частных лиц. По закону недвижимое имущество облагалось налогом не выше 1% стоимости. В таком же размере подлежали налогообложению патенты и ряд других документов торгово-промышленных предприятий. Таким образом, городские думы были наделены определенными источниками финансирования их хозяйственной и социально-культурной деятельности. Конечно, эти источники были весьма ограниченными, но они позволяли городскому самоуправлению иметь минимальную финансовую базу, посредством которой и с помощью общественных и частных благотворителей постепенно развертывать городское хозяйство, охватывая своим попечением все новые и новые сферы.

В многогранной социальной деятельности городских дум видное место занимали меры по развитию народного образования. Пользуясь правом распространения грамотности, городские думы для управления образовательной работой создавали специальные комиссии, комитеты или отделы по просвещению. На заседаниях дум избирались попечители и попечительницы школ, училищ, воспитательных учреждений, которые открывались по инициативе городского самоуправления.

С годами под опекой городского самоуправления складывалась все более широкая и разнообразная сеть учебных и воспитательных заведений, которая включала в себя дошкольные учреждения, дневные, воскресные, вечерние школы, различного рода профессиональные курсы и др. В 1898 г. на содержании городских обществ России находились 983 учебно-воспитательных заведения только закрытого типа, в которых училось около 100 тыс. детей. Расходы на учебные заведения составляли значительную часть бюджета. Так, в 1887 г. бюджет городского самоуправления в Москве сложился в сумме 4 млн 700 тыс. руб., из которых более 20% было израсходовано на народное образование.

Главное внимание самоуправленческих органов было сосредоточено на развитии начального образования. Уже в 1880-е гг. в городских, уездных и других начальных училищах обучалось 830 тыс. человек. В 1914 г. в России насчитывалось 106 тыс. общеобразовательных школ всех видов с численностью учащихся 9 млн 656 тыс. человек, из которых свыше 90% составляли учащиеся начальных школ. При этом более 40 тыс. школ принадлежало общественной образовательной системе, содержавшейся за счет городских и земских органов самоуправления, благотворительных обществ и частных пожертвователей, что позволяет представить достаточно полно реальный вклад общественности в дело народного образования. В ряде городов выборные думы и управы даже пытались сделать начальное образование всеобщим. В частности, 15 мая 1901 г. Московская городская дума записала в своем постановлении, что начальное обучение должно стать доступным для каждого ребенка школьного возраста. Безусловно, до решения задачи введения всеобщего начального обучения было еще очень далеко, но усилия городских и земских общественных органов по распространению грамотности вместе с государственными ведомствами принесли заметные результаты, выразившиеся в увеличении количества грамотных за 1861-1897 гг. в четыре раза и повышении их удельного веса в составе населения страны почти до 30%.

Городские самоуправления приняли участие в оживлении воскресной формы школьного общеобразовательного обучения, развитие которой было прервано в 1860-е гг. по требованию III Отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии. Общественные комиссии и советы по образованию при городских управах принимали меры по финансированию воскресных школ, их обеспечению учительскими кадрами. Вместе с земскими органами институты городского самоуправления сумели придать воскресному школьному образованию второе дыхание. За 10-15 лет организаторской и учебно-методической работы (с 1890 по 1905 г.) они открыли около 800 воскресных школ, пропустивших через свои классы многие тысячи представителей низов и сыгравших большую роль в распространении грамотности среди рабочих и крестьян.

Городская и земская общественность сделала многое для развития средней школы, которую правящие круги в 1880-е гг., годы контрреформ, пытались превратить в образовательные учреждения для верхних социальных слоев. 18 июня 1887 г. был издан печально известный правительственный циркуляр “о кухаркиных детях”, предписывавший не принимать в гимназии детей кучеров, лакеев, поваров, прачек, мелких лавочников и т. п. людей. В ряде городов выборные думы и управы даже пытались сделать начальное образование всеобщим. В частности, 15 мая 1901 г. Московская городская дума записала в своем постановлении, что начальное обучение должно стать доступным для каждого ребенка школьного возраста. Безусловно, до решения задачи введения всеобщего начального обучения было еще очень далеко, но усилия городских и земских общественных органов по распространению грамотности вместе с государственными ведомствами принесли заметные результаты, выразившиеся в увеличении количества грамотных за 1861-1897 гг. в четыре раза и повышении их удельного веса в составе населения страны почти до 30%.

Городские органы самоуправления содействовали распространению различных форм внешкольного образования, поддерживали деятельность просветительских организаций. При прямой поддержке Московской городской думы широкую просветительскую работу развернули Московский комитет грамотности, Общество распространения полезных книг в Москве, а также Политехнический, Промышленный, Исторический музеи.

Комиссии по просвещению при Петербургской и Московской городских думах в 1880—1890-е гг. участвовали в развертывании книгоиздательского дела, в том числе в организации издательств либерального направления Ф. Ф. Павленкова, Н. П. Полякова, К. Т. Солдатенкова, А. С. Суворина, И. Д. Сытина. Большой заслугой, в частности, Ф. Ф. Павленкова явилось издание двух популярных серий “Жизнь замечательных людей” (180 книг) и “Научно-популярной библиотеки для народа” (40 книг), ставших известными широким читательским массам. Значительным спросом читателей из низов пользовались книги “Дешевой библиотеки”, выпускавшиеся типографиями А. С. Суворина.

Городские и земские органы самоуправления вместе с благотворительными обществами и меценатами были создателями таких культурных очагов, как библиотеки открытого типа. В 1914 г. в городах и городских поселках действовали 3 тыс. массовых библиотек с книжным фондом 5 млн экземпляров. Наряду с этим при общеобразовательных школах и детских домах было создано 59 тыс. библиотек, в которых имелось 22 млн книг и журналов. Предметом попечения городских дум являлось развитие сети клубных учреждений. На начало 1914 г. в России функционировало 237 клубных учреждений (народных домов), в том числе в городах — 145 народных домов.

В большой группе обязанностей городских органов общественного управления в хозяйственной и социальной областях правительственное Городовое положение предусматривало “участие в мероприятиях по охране народного здравия, развитие средств врачебной помощи городскому населению, изыскание способов к улучшению местных условий в санитарном отношении... устройство лечебных зданий” и др.

На основе этого закона медицинская помощь населению стала одним из важнейших направлений социальной деятельности городских дум и управ. Органы городского общественного управления активно и последовательно вели работу по строительству новых больниц и совершенствованию старых лечебных заведений. Благодаря их усилиям расширялась сеть амбулаторий и приемных пунктов медицинской помощи, учреждений родовспоможения. В 1898 г. из 3 млн руб. бюджета благотворительных заведений почти 50% направлялось на содержание 10 больниц, находившихся в ведении городского общественного управления.

Не располагая достаточными средствами для финансирования потребностей здравоохранения, городские думы и управы активно сотрудничали с благотворительными обществами и частными пожертвователями в целях увеличения сети медицинских учреждений. В 1894 г. на частные пожертвования, собранные по инициативе городского головы Н. А. Алексеева, в Москве была открыта Алексеевская психиатрическая больница. Под строительство клинического городка Московской городской думой был выделен принадлежавший ей участок земельной площади. На средства благотворителей при участии городской управы были построены Алексеевская, Бахрушинская, Солдатен- ковская больницы, Владимирская и Морозовская детские больницы. Новым явлением в медицинском обслуживании населения стали специализированные санатории и лечебницы для туберкулезных больных, для страдающих кожными и венерическими заболеваниями, для грудных детей и др.

С деятельностью городских и земских органов самоуправления связан такой значительный шаг вперед в организации здравоохранения, как введение медицинского страхования, которое позволяло обеспечивать лечебной помощью малообеспеченные и неимущие слои населения. Общественная городская и земская медицина ввела в практику патронаж больных, который предусматривал предоставление медицинского обслуживания за счет городского бюджета. Петербургская городская дума, например, содержала 15 врачей, занимавшихся только патронажем. Ввиду недостатка стационарных больничных мест Московская земская губернская управа и Московская городская управа поддержали инициативу городских и земских врачей по организации посемейного призрения больных.

Оно состояло в том, что лечебницы размещали больных в семьи горожан или селян с платой хозяевам за уход из средств органов самоуправления. Такого типа патронаж организовали Алексеевская и Преображенская больницы. Специальный патронаж для хронических соматических больных и душевнобольных находился под опекой Московского городского общественного управления, которое платило принявшим больных семьям по 7-10 руб. в месяц. В 1913 г. подобного рода патронажем было охвачено 461 соматических больных и 729 душевнобольных. В целом благодаря городским органам самоуправления уровень муниципальной медицины значительно поднялся, хотя в этой области оставалось много нерешенных задач.

Целенаправленную и интенсивную работу по развертыванию сети образовательных заведений, налаживанию медицинского обслуживания местного населения, формированию системы социальной помощи нуждающимся городские думы и управы вели в тесном взаимодействии с земскими самоуправленчес- кими органами, благотворительными обществами, государственными ведомствами. Их деятельность способствовала расширению сети благотворительных заведений различного профиля.

В конце 1890-х гг. на средства благотворительных обществ, частных лиц, городских общественных управлений и земств в губернских и областных городах содержалось 5270, а в уездных городах и других поселениях 9584 (богадельни, детские приюты, больницы, училища) благотворительных заведений.

Инициаторами многих интересных и перспективных начинаний в области общественного призрения являлись органы городского самоуправления Москвы. Московская либеральная общественность, привлеченная к участию в работе на трудном поприще социального призрения, внесла заметный вклад в оформление первоначально разрозненных, эпизодических и потому малопродуктивных благотворительных действий в определенную целостную систему обеспечения материально нуждавшихся жителей города. Стремясь повысить эффективность этого направления социальной работы в 1890-е гг., активисты общественного призрения под эгидой Московской городской думы разработали проект организации постоянной помощи беднейшим слоям населения Москвы. В 1887 г. этот проект рассматривался и получил одобрение на заседании Московской городской думы.

В процессе подготовки проекта Московская городская дума сочла целесообразным использовать опыт Эльберфельдской системы призрения бедных, давшей положительные результаты в ходе ее применения в г. Эльберфельде (Рейнская провинция Германии). Данная система общественного призрения бедных строилась на следующих основах:

• 1) главная задачи по отношению к лицам, не утратившим трудоспособность, состояла в предоставлении им всех возможностей продолжать трудовую жизнь;
• 2) для оказания необходимой и рациональной помощи обязательно тщательное изучение на месте условий жизни бедных людей;
• 3) после оказания помощи важно постоянное наблюдение за этими лицами как с целью предотвращения злоупотребления оказанной помощью, так и в интересах более глубокого ознакомления с жизненным положением нуждавшихся.

Выполнение подобного рода задач потребовало соответствующей организации. В результате посредством целого ряда длительных экспериментов в масштабах города был создан институт социальной помощи неимущим или малоимущим. С 1853 г. заведование делом призрения находилось в руках специального органа — Городского управления призрения бедных, председателем которого являлся городской голова или член городской управы. Городское управление призрения бедных изучало положение неимущих слоев, определяло меры помощи бедным, ежегодно составляло сметы доходов и расходов с утверждением на заседании городской думы, контролировало расходы и всю деятельность участковых подразделений, регулярно представляло городской думе отчет о своей работе.

Основной организационной единицей в системе городского призрения бедных стали окружные попечительства. Город был разделен на 26 округов, а каждый округ — на 14 участков. Округа возглавлялись окружным председателем попечительства. Во главе участков стояли попечители. Председатели окружных попечительств и участковые попечители избирались на заседании городской думы на три года. Дважды в месяц председатели окружных попечительств проводили собрания попечителей округа. Попечительские участки формировались с таким расчетом, чтобы на каждого попечителя приходилось не более 4 подопечных. Попечители посещали своих клиентов не менее 2 раз в месяц, на каждого нуждающегося составлялся опросный лист или справочный листок. По их данным, в Городском управлении призрения бедных велась регистрация неимущих и составлялся банк информации. На основании учетных показателей окружные попечительские собрания назначали неимущим и не способным к труду временное денежное пособие сроком на две недели. По истечении срока вопрос о пособии вновь выносился на обсуждение окружного собрания попечителей.

Опираясь на опыт Эльберфельдской системы, Московская городская дума решила выделить дело социальной помощи бедным в особый участок управления. При этом после шестилетней подготовительной работы, включавшей исследование особенностей жилых районов по удельному весу бедных слоев, создание минимальной финансовой базы, привлечение общественников к попечительской работе среди городских низов, комплектование необходимых кадровых служб, формирование управленческих структур и др., Московская городская дума разработала собственную, учитывающую столичные особенности систему социальной помощи неимущим.

В 1894 г. в думе было утверждено Временное положение о городских участковых попечительствах о бедных. Согласно этому нормативному документу для руководства новой отраслью была создана комиссия общественного благотворения при Московском городском общественном управлении. Относительно задач и функций комиссии в положении указывалось, что она организуется “для оказания помощи неимущему населению Москвы для борьбы с нищенством, для установления наилучших способов благотворения в Москве и для объединения его, а также для заведования благотворительными учреждениями”.

В количественном отношении комиссия состояла из 30 членов и 30 кандидатов, избиравшихся из граждан с учетом их личного интереса к делу социальной помощи бедным.

Ведущим структурным подразделением в городской системе общественного призрения неимущих был определен попечительский участок. “Для оказания помощи неимущему населению, — указывалось в § 1 положения, — Московское городское управление организует по всему городу в числе, соответствующем необходимости, сеть городских участковых попечительств”. По своему статусу участковые попечительства являлись органами городского управления и в то же время — органами местных обществ и как общественные учреждения через своего председателя вступали в деловые отношения со всеми учреждениями и ведомствами города. Руководящим органом участкового попечительства являлся совет, избиравшийся общим собранием членов попечительства. Членами попечительства считались граждане обоего пола, вносившие ежегодный членский взнос не менее 3 руб.

Общие собрания избирали председателя совета, 3 членов совета и казначея. Они же путем выборов утверждали заведующих благотворительными заведениями.

Для объединения усилий в деле помощи неимущим и решения более крупных задач социальной помощи при необходимости Московское городское управление допускало создание окружных попечительств, в которые входило несколько участковых попечительств. Высшим органом управления в окружном попечительстве было собрание, которое избирало совет. Средства участковых попечительств складывались из ассигнований городской думы, благотворительных обществ, окружного попечительства, членских взносов, пожертвований и других источников.

В разработке системы организации помощи неимущим существенную помощь Московской городской думе оказали видные общественные деятели Л. Н. Толстой, С. А. Муромцев, А. Н. Маклаков, А. И. Чупров, К. В. Рукавишников и др.

Принимая практические меры по реализации намеченного проекта, в декабре 1894 г. городская дума с помощью своих исполнительных структур осуществила распределение территории Москвы между 24 участковыми попечительствами. С этого времени начали действовать Арбатское, Басманное, Лефортовское, Пресненское, Пречистенское, Сретенское, Тверское и другие участковые попечительства.

В довольно сжатые сроки было проведено организационное оформление участковых попечительств, созваны учредительные собрания, избраны члены советов. В эти же годы проявилась тенденция к росту численности членов советов. За первое десятилетие деятельности участковых попечительств состав членов советов расширился с 247 в 1895 г. до 408 в 1904 г. В этом последнем году каждый участковый совет состоял в среднем из 14 членов. При советах достаточно быстро сложился штат сотрудников, который, с одной стороны, подразделялся на специалистов юридического и медицинского профиля, а с другой — на лиц, непосредственно занимавшихся социальной работой по месту жительства неимущих людей. По данным 1902 г. в участковых попечительствах работало около 1500 сотрудников.

Комиссия общественного благотворения при городской думе следила за тем, чтобы участковые попечительства и их руководящие органы работали регулярно и интенсивно. Заседания участковых советов проводились в среднем 2-3 раза в месяц. В частности, в 1905 г. в общей сложности было проведено 899 заседаний советов участковых попечительств, или на каждый совет приходилось 31 заседание в год. Для объединения работы попечительств большую роль играли городские собрания их представителей. Собрания проходили под председательством городского головы Москвы и состояли из председателей советов участковых попечительств и их заместителей. С 1894 по 1904 г. городская дума провела 38 таких собраний, т. е. в среднем по 8 собраний ежегодно. На собраниях рассматривались отчеты участковых попечительств, распределялись ассигнования на социальную помощь из городского бюджета, обсуждались проекты совместных мероприятий в социальной области.

Для решения поставленных перед ними социальных задач участковым попечительствам необходимо было создать минимальную финансовую базу. Своими собственными силами попечительства формировали бюджет главным образом за счет членских взносов и частных пожертвований. За 1894-1904 гг. из этих источников они получили 1 580 270 руб., или почти половину общей суммы доходов за тот же период (3 276 385 руб.). Наряду с этим в бюджет участковых попечительств поступали проценты с городских капиталов и с некоторых благотворительных капиталов и обществ, сборы с благотворительных концертов и спектаклей, а также тарелочные сборы в церквях Москвы. Что касается городской думы, то ее участие в формировании бюджета участковых попечительств увеличилось с 30% в 1894 г. до 50% в 1904 г.

Каким образом комиссия общественного благотворения при городской думе и советы участковых попечительств строили работу по оказанию помощи неимущим слоям города? Первоначально участковые советы подготовили опросные листы. Эти листы содержали пункты, которые после их заполнения давали сведения о фамилии, возрасте, сословии, профессии, образовании, семейном положении, имущественном состоянии, состоянии здоровья, источниках существования и адресах нуждавшихся. В конце листа задавался вопрос о том, в чем заключается просьба нуждавшегося к участковому попечительству. Пользуясь этими опросными листами, сотрудники участковых попечительств в 1895-1896 гг. обследовали положение многих сотен одиноких и семейных нуждавшихся, взяли их на учет. На основе справочных данных участковые попечительства начали оказывать помощь бедным. Позднее процедура социальной поддержки изменилась. Для получения помощи от попечительства просители обращались в канцелярию попечительства или к его сотрудникам. После поступления заявления с просьбой о помощи совет поручал сотруднику обследовать материальное положение просителя. На основании обследования сотрудник делал письменное заключение относительно степени нуждаемости заявителя. На основании этих документов совет принимал положительное или отрицательное решение.

По мере накопления опыта работа по оказанию социальной помощь неимущим упорядочивалась. В 1902 г. вместо первоначальных 24 стали действовать 29 участковых попечительств. По количеству жителей попечительства подразделялись на три группы. 6 участковых попечительств имели на своей территории по 25 тыс. жителей, 16 — от 25 до 50 тыс. и 6 попечительств — свыше 50 тыс. жителей в каждом. Соответственно, расширился персонал участковых попечительств. Их функции выполняли более 400 выборных членов советов, 332 специалистов-медиков и юристов и 1204 сотрудников, занимавшихся сбором взносов и пожертвований, проводивших обследование просителей, выдававших пособия, работавших в различных благотворительных заведениях попечительств.

В первые годы деятельности участковых попечительств основная часть их благотворительных расходов шла на открытое призрение, на непосредственную помощь нуждавшимся. В 1895 г. на такую помощь было израсходовано 75% бюджета участковых попечительств. Однако по мере того как попечительства все более широко стали развертывать отрасль закрытого призрения с ее богадельнями, лечебницами, приютами, училищами и т. д., соотношение расходов стало изменяться не в пользу открытых форм призрения. В 1903 г. расходы на непосредственную помощь просителям уменьшились до 37%, а в 1904 г. —- до 36% общей суммы расходов. Среди форм открытой социальной помощи доминировали денежные пособия и выдача натурой, т. е. продуктами, одеждой и обувью, топливом и др. При этом количество денежных пособий многократно превосходило число натуральных выдач. В 1899 г. участковые попечительства выдали 26 904 денежных пособия (79%) и 8421 выдач натурой (21%). Через пять лет, в 1904 г., это соотношение практически не изменилось, поскольку количество денежных пособий достигло 30 190 (80%), а натурой — 7672 (20%). Таким образом, за первое десятилетие социальной работы участковые попечительства охватывали различными формами непосредственной помощи ежегодно в среднем 11-14 тыс. человек.

С накоплением опыта и укреплением базы закрытого призрения менялась адресность социальной помощи. На первых порах поддержку получали главным образом одинокие просители. Удельный вес выданных им пособий превышал 50% всех получивших помощь. С развитием сети богаделен и других благотворительных заведений закрытого типа советы попечительств старались устроить одиноких просителей — большей частью дряхлых и больных людей престарелого возраста — в богадельни, инвалидные дома и проч. Поэтому постепенно процент одиноких просителей в их общем количестве стал уменьшаться и составлял в 1900 г. — 40%, в 1901— 36%, в 1902 — 35%, в 1903 — 33%, в 1904 г. — 33%. И, наоборот, все эти годы возрастал удельный вес пособий, выдававшихся семейным просителям. Так, в 1902 г. из 13 300 человек, пользовавшихся помощью, 60% приходилось на семейных. Среди 14 тыс. просителей, получивших различные виды пособий в 1913 г., семейные клиенты попечительств составляли 69%. Сравнительно с одинокими семейные просители получали пособия большего размера. Как следует из отчета городских попечительств Москвы за 1902 г., 3680 таким лицам были выданы денежные пособия в сумме до 10 руб., 1320 — от 10 до 30 руб., 835 — от 30 до 100 руб. и 66 — свыше 100 руб.

По характеру пособий подавляющее большинство нуждавшихся получали единовременные пособия в течение одного месяца. Следующую группу составляли лица, пользовавшиеся пособиями два месяца. Число неимущих, которым участковые попечительства выдавали пособия на протяжении целого года, не превышало 10%.

К организации закрытого общественного призрения и открытию собственных благотворительных заведений участковые попечительства Москвы приступили уже в первый год своей деятельности. Особое внимание при этом обращалось на наиболее обездоленную часть нуждавшихся — дряхлых, больных, бездомных лиц престарелого возраста, бесприютных и беспомощных детей. Благодаря активной работе участковых советов уже к концу 1894 г. были открыты 23 богадельни на 580 мест, через 10 лет под опекой участковых попечительств действовало 37 богаделен, в которых призревалось 1428 человек. Такие участковые попечительства, как Рогожское, Пресненское и Мещанское, содержали богадельни на 100-140 мест. В 10 попечи- тельствах были учреждены богадельни, где находили приют 60- 100 человек. Расходы на содержание богаделен за 1894-1904 гг. увеличились с 12 тыс. почти до 100 тыс. руб.

Значительное место в социальной работе участковых попечительств занимало призрение детей. В начале своей деятельности, в 1895 г., советы попечительств учредили 11 детских приютов, в которых разместили 233 воспитанника. За десятилетие усилиями участковых попечительств количество детских приютов возросло в четыре раза и составило в 1904 г. 40 подобного рода заведений, где содержались 1332 ребенка при росте расходов на них с 4 тыс. до 102 тыс. руб. Кроме того, в 1904 г. функционировало еще 6 смешанных приютов для престарелых и детей, в которых находились 144 ребенка и 854 взрослых. А к 1914 г. под эгидой участковых попечительств работало уже более 50 детских приютов, дававших питание и кров свыше 2 тыс. детей.

В попечительской деятельности участковых советов известное распространение получила такая форма социальной помощи, как трудоустройство граждан с ограниченной трудоспособностью, обремененных семьей женщин или не имеющих специальности подростков. Уже в 1902 г. совет Пречистенского участкового попечительства открыл Посредническую контору по трудоустройству. За год эта контора получила 817 запросов от работодателей и 716 заявлений от желающих получить работу. С помощью посреднической конторы было устроено на работу 250 человек. Наряду с этим участковые попечительства создавали при различных предприятиях пункты по раздаче надомной работы. Так, в 1913 г. 8 швейных мастерских обеспечивали надомной работой несколько сот женщин. Кроме того, попечительства содержали 7 учебных швейных мастерских, 1 сапожную и 1 столярную мастерские, в которых желающие обучались ремеслу.

С учетом опыта Московской городской думы и ее участковых попечительств правительство приняло меры по упорядочению социального обслуживания людей, оказавшихся в сложной жизненной ситуации. В 1898 г. Министерство внутренних дел разработало примерный Устав общественного призрения, который создавал почву для улучшения социальной работы органов земского и городского самоуправления, общественных и частных благотворительных заведений.

Обязанность призрения лиц, требующих попечения в лечебных, воспитательных, исправительных заведениях, домах престарелых или инвалидов, возлагалась на земские и городские самоуправленческие институты. При них создавались комиссии общественного призрения для управления этой областью деятельности. В городах основным структурным звеном становились участковые попечительства во главе с советом. Общее руководство и координация работы участковых попечительств и других благотворительных организаций возлагались на губернские собрания и городские думы. Одобрение правительством системы оказания социальной помощи бедным в Москве содействовало тому, что в 1900-е гг. участковые попечительства функционировали почти в 60 городах России.

В Петербурге городские попечительства о бедных стали оформляться на основании постановления городской думы от 21 ноября 1906 г. Их социальная работа строилась в соответствии с Положением, утвержденным Министерством внутренних дел в июле 1907 г. По решению городской думы эту отрасль социального призрения возглавила Городская комиссия по благотворительности. В 1907—1908 гг. в Петербурге прошли организационные собрания, учредившие городские попечительства во главе с советами. Всего начали работу 20 городских попечительств о бедных. Для удобства социального обслуживания бедных слоев попечительские районы были разделены на участки.

4-е городское попечительство, например, создало а своем районе 24 участка, которые были закреплены за членами совета и сотрудниками. В течение 1908-1912 гг. совет попечительства сумел поставить отрасль социальной помощи бедным на прочную финансовую, организационную и кадровую основу. Все нуждавшиеся в районе были обследованы и взяты на учет. Они были всесторонне изучены по степени бедности, семейному положению, возрасту, профессии, трудоспособности, причинам тяжелого материального положения и проч.

На основании этих данных попечительство использовало формы главным образом открытого призрения. В 1913 г. оно оказало помощь 1324 лицам, в том числе постоянными и единовременными денежными пособиями, покупкой одежды и обуви, оплатой содержания детей в яслях, бесплатной выдачей молока кормящим матерям и др. За счет попечительства учились в гимназии Императорского человеколюбивого общества 6 его стипендиатов, в Коломенской женской гимназии — 16, в Ивановеком девичьем училище — 6, а всего в различных учебных заведениях попечительство оплачивало учебу более 50 учащихся из семей своего района или детей-сирот. В 1912 г. попечительством с помощью Городской комиссии по благотворительности была открыта дешевая столовая, в которой часть посетителей пользовалась обедами бесплатно по талонам совета попечительства. За 1913 г. столовая обслужила 87 229 человек, из них 13 217 посетителей получали бесплатные обеды.

Опыт столичных городских дум активно использовался в губернских и других городах. В течение 1906-1907 гг. в Киеве было организовано 11 городских попечительств о бедных. Попечительства возглавлялись советами, члены которых утверждались городской думой. Ежемесячно под председательством городского головы проводились собрания участковых попечителей для решения текущих вопросов и координации социальной работы. За 1906 г. в городских попечительствах получили ту или иную социальную помощь 22 754 человека, в том числе 6580 было назначено достоянное денежное пособие, остальным оказана социальная поддержка в виде единовременного денежного пособия или прикрепления к столовой, или выдачи продуктов, приобретения одежды, обеспечения углем либо дровами и проч.

Институты городского общественного управления функционировали в самых различных социально-политических и социально-экономических условиях и поэтому располагали разносторонним опытом. Ведь им приходилось работать в периоды хозяйственного подъема и хозяйственного кризиса, в ситуациях социального мира и социальных конфликтов, в мирное и военное время. Начавшаяся в июле 1914 г. Первая мировая война и участие в ней России коренным образом изменили обстановку, в которой действовали участковые попечительства о бедных. Многогранная деятельность городских попечительств в условиях чрезвычайного положения, сложившегося в стране в годы войны, опыт их собственной перестройки и перестройки всей их социальной работы в соответствии с требованиями военного времени — все это служит неопровержимым свидетельством огромного творческого потенциала общественного самоуправления и в связи с этим представляют живой интерес.

Яркой иллюстрацией сделанного выше заключения является социальная работа городских попечительств Петербурга в 1914-1916 гг. Задачи военного времени потребовали от попечительств прежде всего их структурной перестройки. В первые же месяцы войны советы городских попечительств были многократно расширены по своему членскому составу. Увеличение обязанностей попечительств потребовало создания при советах специализированных органов, в том числе исполнительных комиссий, обследовательских комиссий, комиссии по трудовой помощи, продовольственных комиссий, комиссий по выдаче пособий, комиссии по призрению детей, комиссий по оказанию помощи беженцам и т. д.

С самого начала войны обязанностью 20 городских попечительств Петербурга стало социальное обслуживание семей, главы которых или кто-то из членов их семьи были мобилизованы в армию. Общее количество семей, нуждавшихся в помощи и находившихся на учете в попечительствах, быстро увеличивалось. Уже в августе 1914 г. число таких семей составляло 36 тыс., в июле 1915 г. — 68 тыс., а в ноябре 1915г. — почти 84 тыс. Чтобы охватить такую массу семей, советы попечительств в сжатые сроки произвели разбивку своих территорий на районы, а районов — на участки. Опеку над районами осуществляли группы обследователей во главе с председателем, а на территориях участков работали участковые попечители.

Все это потребовало значительного увеличения попечительского актива. Во-первых, в связи с ростом масштабов работы многочисленные комиссии советов попечительств в численном отношении достигали несколько десятков человек. Во-вторых, только обследователей к 1915 г. во всех попечительствах работало свыше 600 человек. Если до июля 1914 г. общее количество активистов социальной работы немногим превышало 400 человек, то уже в октябре 1914 г. в структурах петербургских городских попечительств занимались социальным обслуживанием на общественных началах около 2500 активистов.

Поскольку помощь семьям военнослужащих выдвинулась в годы войны на первый план, в сентябре 1914 г. городская дума создала специальный совет по призрению семей лиц, призванных на войну. Этот совет координировал социальную работу городских попечительств среди нуждавшихся семей.

Какие формы социальной помощи нуждавшимся использовались городскими попечительствами в годы войны? Прежде всего на советы попечительства всей тяжестью легла задача обследования материального положения семей лиц, призванных в армию. По правительственному решению семьи, отдавшие на войну единственного трудоспособного кормильца, имели право на государственное пособие в сумме 6 руб. 90 коп. В зависимости от количества членов семьи последние могли получать 2, 3, 5 и более пособий или пайков на указанную выше сумму. Городс- кие попечительства проделали просто гигантскую работу по составлению списков семей, имеющих право на государственное пособие или паек. Несмотря на то что на одного обследователя приходилось по 40-80 семей, эта тяжелая задача своевременно решалась в течение всего первого годы войны. В сентябре 1915 г. из общего количества семей, стоявших на учете в попечитель- ствах, право пользования государственным пособием или пайком получили в разных городских попечительствах от 42 до 69% семей.

Военная мобилизация мужей оставила без кормильцев массу одиноких женщин-домохозяек и многодетных матерей. И поскольку государственное пособие по своему размеру было слишком далеко от прожиточного минимума, советы городских попечительств оказывали денежную помощь таким семьям в зависимости от количества членов в сумме от 8 до 15 руб. ежемесячно дополнительно к государственному пособию. С августа 1914 по сентябрь 1915 г. во всех 20 городских попечительствах Петербурга финансовая помощь оказывалась 29 тыс. семей.

Городские попечительства принимали участие в социальных мероприятиях, направленных на облегчение продовольственного положения семей военнослужащих. Продовольственная помощь нуждавшимся занимала большое место в деятельности попечительств. Своими активными действиями они расширили сеть дешевых и бесплатных столовых к осени 1915 г. с 18 до 33. Если в начале 1914 г. попечительские столовые отпускали по 2300 обедов в день, то в сентябре 1915 г. выдача увеличилась до 20 тыс. обедов в день. За первый год войны столовые попечительств выдали свыше 4,5 млн обедов, в том числе 4 млн 100 тыс. обедов бесплатно. Наряду с этим при советах попечительств было открыто 8 продовольственных магазинов для продажи продуктов по льготным ценам. Для семей с детьми работали при столовых 16 пунктов выдачи молока, и за первый военный год таким семьям было выдано 922 тыс. бутылок молока.

В условиях войны заметно возросло значение такой отрасли попечительской деятельности, как трудоустройство нуждавшихся. В этих целях почти при всех 20 советах городских попечительств были организованы специальные бюро или комиссии по трудовой помощи. Они активно занимались созданием рабочих мест для членов семей военнослужащих. Если в довоенное время петербургские городские попечительства считали достаточным иметь 3 мастерские, то за первые 12 месяцев войны ими было открыто 35 мастерских, в том числе 23 швейных, 4 вязальных, 5 сапожных, 3 прачечные. В этих мастерских получили работу около 20 тыс. нуждавшихся в ней членов семей военнослужащих. Для оказания помощи в трудоустройстве при большинстве советов городских попечительств были организованы бюро труда или посреднические бюро. С декабря 1914 до сентября 1915 г. они помогли найти работу 15,5 тыс. нуждавшихся. За тот же период с помощью бюро труда организовали курсы подготовки санитарок и трудоустроили в госпитали Петербурга почти 900 женщин из семей военнослужащих.

Война резко обострила проблему призрения детей-сирот, усилила необходимость помощи детям матерей-солдаток. Социальная помощь детям стала широким полем деятельности городских попечительств. В течение 1906-1913 гг. социальная работа попечительств в этой области была весьма скромной. За это время они учредили 6 детских приютов на 100 мест. Условия военного времени привели к заметным изменениям в работе с детьми. К 1 августа 1915 г. городские попечительства Петербурга открыли 42 детских приюта, в том числе 22 для постоянно живущих детей, 10 для дневного посещения и 10 приютов-яслей. Во всех приютах пользовались тем или иным попечением около 5 тыс. детей. Для ухода за детьми и ослабления детской беспризорности в 1914-1915 гг. начали работу 12 детских садов, детских клубов, “школьных очагов”. Летом 1915 г. усилиями городских попечительств было создано 16 детских лагерей детского отдыха и 7 детских площадок, которые приняли за лето несколько смен отдыхающих и охватили более 10 тыс. детей. В целом под эгидой городских попечительств в 1915 г. действовало 106 различного рода детских учреждений. В попечительских детских приютах, садах, яслях, начальных училищах, ремесленных классах и др. в той или иной форме призревалось свыше 20 тыс. детей из нуждавшихся семей военнослужащих.

В целом городские попечительства проявили способность к успешной социальной работе в экстремальных условиях войны, многократно расширили свою деятельность по призрению нуждавшихся по сравнению с довоенным периодом. В конце 1915 г. общее количество благотворительных заведений, находившихся в ведении попечительств, достигло 300, причем эта сеть включала 63 продовольственных заведения, 75 организаций трудовой помощи, 106 детских учреждений, 34 общежития для семей военнослужащих и пр.

Таким образом, рассмотренный выше опыт показывает, что ослабление административно-бюрократического регламентирования, переход дела призрения в руки городских органов самоуправления имели своим результатом заметное повышение роли общественности в организации социальной работы, значительное расширение масштабов и возникновение новых форм призрения, существенное возрастание сети благотворительных учреждений и заведений, и в итоге — общее увеличение количества призреваемых.

Безусловно, нельзя идеализировать социальную работу городских дум и управ. Меры самоуправленческих органов в этой области носили ограниченный характер. В 1900 г. практически 50% российских городов не имели организованной системы общественного призрения. Тем не менее имеющиеся в деятельности городского общественного самоуправления недостатки не могут служить основанием для недооценки их работы в социальной сфере. Опыт организации социальной помощи нуждавшимся силами органов городского самоуправления содержит немало рационального и при творческом подходе может быть полезным в разработке современной социальной политики Российского государства.

Вопросы и задания для самопроверки

• 1. Какое значение имела земская реформа для развития социального призрения в России?
• 2. Обозначьте основные направления и результаты социальной деятельности земских и уездных органов.
• 3. Каковы были права и обязанности городских органов самоуправления?
• 4. Какие формы социальной поддержки нуждающимся использовали городские думы?
• 5. В чем состоят позитивные и негативные стороны опыта социальной работы городских самоуправленческих органов на рубеже XIX-XX вв.?