Порядок осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля за субъектами хозяйственной (предпринимательской) деятельности

В соответствии с Конституцией РФ права потерпевших от злоупотребления властью охраняются законом. Государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба. Субъектов хозяйственной деятельности согласно Федеральному закону от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» проверяют десятки контролирующих организаций.

Надо отметить, что положения этого Федерального закона не применяются к отношениям, связанным с проведением налогового контроля; валютного контроля; бюджетного контроля; банковского и страхового надзора; транспортного контроля, таможенного контроля; санитарно-карантинного и ветеринарного контроля; некоторых других видов контроля. Их осуществление регулируется специальными законами.

Федеральный закон определяет государственный контроль (надзор) и муниципальный контроль как проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.

Мероприятия по контролю представляют собой совокупность действий должностных лиц органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, связанных с проведением проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований, осуществлением необходимых исследований (испытаний), экспертиз, оформлением результатов проверки и принятием мер по результатам проведения мероприятий по контролю.

Особенно следует подчеркнуть, что впервые в правовой практике в законе формулируются основные принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. К ним законодатель относит следующие принципы:

преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности[1];

презумпция добросовестности юридических лиц или индивидуальных предпринимателей;

открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также другой информации об их организации и осуществлении, о правах и обязанностях органов и должностных лиц, осуществляющих этот контроль и надзор;

проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц;

недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами;

недопустимость требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала выполнения установленных законом отдельных видов работ, услуг в случае представления указанными лицами уведомлений о начале осуществления предпринимательской деятельности;

ответственность органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц за нарушений законодательства РФ при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю;

финансирование за счет средств соответствующих бюджетов проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок, в том числе мероприятий по контролю;

разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов государственной власти субъектов РФ в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов РФ.

В законе четко определяются требования, которые предъявляются к организации и проведению плановой проверки.

Предметом плановой проверки являются соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.

Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года. В ежегодных планах проведения плановых проверок государственных и местных органов власти указываются: наименования юридических лиц, фамилии, имена, отчества индивидуальных предпринимателей, деятельность которых подлежит плановым проверкам; цель и основание проведения каждой плановой проверки; дата и сроки проведения каждой плановой проверки; наименование органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля, осуществляющего конкретную плановую проверку. При проведении совместной проверки указываются наименования всех участвующих в такой проверке органов.

Утвержденный ежегодный план проведения плановых проверок доводится до сведения заинтересованных лиц посредством его размещения на официальном сайте органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля в сети Интернет либо иным доступным способом. В срок до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок, органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля направляют в порядке, установленном Правительством РФ, проекты ежегодных планов проведения плановых проверок в органы прокуратуры для формирования Генеральной прокуратурой РФ ежегодного сводного плана. Этот план проведения плановых проверок Генеральная прокуратура РФ размещает в сети Интернет в срок до 31 декабря текущего календарного года.

Основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение трех лет со дня: государственной регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя; окончания проведения последней плановой проверки; начала осуществления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем отдельных видов деятельности, требующих представлений уведомлений в соответствующие государственные органы.

В отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих виды деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования, социальной сфере, плановые проверки могут проводиться два и более раза в три года. Перечень таких видов деятельности и периодичность их плановых проверок устанавливаются Правительством РФ.

Плановая проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей — членов саморегулируемой организации проводится в отношении не более чем 10% от общего числа членов саморегулируемой организации в соответствии с ежегодным планом проведения плановых проверок, если иное не установлено федеральными законами.

Основанием для проведения внеплановой проверки являются:

истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;

поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах возникновения угрозы причинения или причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы или возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также о фактах нарушения прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).

По результатам рассмотрения заявления о согласовании проведения внеплановой проверки субъектов малого или среднего предпринимательства и прилагаемых к нему документов не позднее чем в течение рабочего дня, следующего за днем их поступления, прокурором или его заместителем принимается решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки или об отказе в согласовании ее проведения.

Срок проведения каждой из проверок не может превышать 20 рабочих дней. В отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановой выездной проверки не может превышать 50 ч для малого предприятия и 15 ч для микропредприятия в год. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных или длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений должностных лиц органа государственного контроля (надзора), муниципального контроля, срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен руководителем такого органа, но не более чем на 20 рабочих дней, а в отношении малых предприятий, микропредприятий не более чем на 15 ч.

В законе особое внимание обращается на порядок организации проверки. Проверка проводится только на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Проверка может проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в этих документах. В распоряжении или приказе о проверке указываются: наименование органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля; фамилии, имена, отчества, должности лиц, уполномоченных на проведение проверки, а также привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертных организаций. Естественно, в этих документах указываются наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, в отношении которых проводится проверка. Перечисляются цель, задачи и предмет проверки и срок ее проведения; правовые основания проведения проверки, в том числе нормативные правовые акты, обязательные требования которых подлежат проверке; сроки проведения и перечень мероприятий, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки. В соответствующем распоряжении или приказе должны содержаться перечень административных регламентов проведения мероприятий по контролю; перечень документов, представление которых юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям необходимо для достижения целей и задач проведения проверки; даты начала и окончания проведения проверки.

При проведении мероприятий по контролю должностные лица органов государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе:

проверять выполнение обязательных требований, не относящихся к компетенции органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, от имени которых действуют эти должностные лица;

осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при ее проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя, юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, за исключением случая проведения такой проверки по основанию причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

требовать представления документов, информации, образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы таких документов;

требовать образцы (пробы) продукции для проведения их исследований (испытаний), экспертизы без оформления акта об отборе образцов (проб) продукции в установленной форме и в количестве, превышающем нормы, установленные государственными стандартами или иными нормативными документами;

распространять информацию, полученную в результате проведения проверки и составляющую государственную, коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ;

превышать установленные сроки проведения проверки; осуществлять выдачу юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям предписаний или предложений о проведении за их счет мероприятий по контролю.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели обязаны вести журнал учета мероприятий по контролю, в котором проверяющими органами фиксируются все сведения, касающиеся контроля. Журнал учета мероприятий по контролю должен быть прошит, пронумерован и удостоверен печатью юридического лица или индивидуального предпринимателя. При отсутствии журнала учета мероприятий по контролю в акте, составляемом по результатам проведенного мероприятия по контролю, делается соответствующая запись.

Органы государственного контроля (надзора) и их должностные лица в случае ненадлежащего исполнения своих функций и служебных обязанностей при проведении мероприятий по контролю, совершения противоправных действий (бездействия) несут ответственность в соответствии с законодательством РФ. О мерах, принятых в отношении должностных лиц, виновных в нарушении законодательства РФ, органы государственного контроля (надзора) обязаны в течение 10 дней со дня принятия таких мер сообщить в письменной форме юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю, права и (или) законные интересы которых нарушены.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля имеют следующие права'.

непосредственно присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;

получать информацию, которая относится к предмету проверки и представление которой предусмотрено законом;

знакомиться с результатами проверки и указывать в акте о своем ознакомлении, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органов государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля;

обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством РФ.

Вред, причиненный юридическому лицу и индивидуальному предпринимателю вследствие действий (бездействия) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, признанных в порядке, установленном законодательством РФ, неправомерными, подлежит возмещению, включая упущенную выгоду (неполученный доход), за счет средств соответствующих бюджетов в соответствии с гражданским законодательством.

При определении размера вреда, причиненного юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям неправомерными действиями проверяющих, учитываются также их расходы на получение юридической или иной профессиональной помощи для отстаивания своих законных интересов. В то же время вред, причиненный юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям правомерными действиями должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, возмещению не подлежит.

Защита прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) осуществляется в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством РФ.

В законе предусмотрена и общественная защита прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора). Объединения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей вправе'.

обращаться в органы прокуратуры с просьбами принести протест на противоречащие закону нормативные правовые акты, на основании которых проводятся проверки юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;

обращаться в суд за защитой нарушенных при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля прав и (или) законных интересов юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, являющихся членами указанных объединений.

В то же время юридические лица, их должностные лица, индивидуальные предприниматели, их работники и представители, необоснованно препятствующие проведению мероприятий по контролю и (или) не исполняющие в установленный срок предписания, постановления органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля об устранении нарушений законодательства РФ, могут привлекаться к административной и уголовной ответственности.

Министерство экономического развития РФ разработало специальную систему мониторинга, данные в нее должны предоставлять федеральные и региональные контролирующие органы, муниципалитеты. Пока наиболее полные данные существуют по федеральным органам власти. На них, по данным Министерства, в 2010 г. пришлось 93% всех проверок. Самыми активными были Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору и Министерство внутренних дел РФ. В 2009 г. чиновники всех уровней провели 2,6 млн проверок, в них принимали участие 161 тыс. человек. В общей сложности они потратили на проверки более 12 млн рабочих дней и выявили 1,7 млн правонарушений.

В среднем каждое предприятие проверяется контролерами один раз в пять лет. Однако особую настороженность у Министерства экономического развития РФ вызывает большое количество выездных проверок, на них приходится 86% от общего количества таких мероприятий, а на документарные, т. е. невыездные, проверки в некоторых министерствах приходится менее 3%. И если в случае с Министерством РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору это понятно, объекты надо рассматривать на месте, то самыми выездными оказались чиновники бывшей Федеральной службы по финансовым рынкам, которые по большей части могут работать с документами[2].

Работа каждого ведомства, его сотрудника и отдельной проверки стоит казне денег. Так, затраты бюджетов всех уровней на одного сотрудника контролирующих органов составляют более 550 тыс. руб. в год, каждое контрольное мероприятие обходится в 31,2 тыс. руб. При этом, например, в Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору на каждое выявленное нарушение тратится 949 тыс. руб. По данным Министерства экономического развития РФ, сумма уплаченных штрафов к объему выделяемых средств контролирующим органам составляет 14,5%[3]. Возникает вопрос: кому нужен такой контроль?

Следует подчеркнуть, что в последнее время обеспокоенные неадекватностью поведения некоторых государственных служащих законодатели приняли целый пакет нормативных правовых актов, которые направлены на борьбу со злоупотреблением служебным положением. Среди них Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», который устанавливает главные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Согласно этому Закону противодействие коррупции в Российской Федерации базируется на следующих принципах: признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина; законность; публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений; комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных мер; приоритетное применение мер по предупреждению коррупции; сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.

В данном Законе, помимо установления организационных основ противодействия коррупции, принятия профилактических мероприятий, главных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции, предусмотрены меры, которые касаются чиновников всех уровней. Так, ст. 8 Закона обязывает государственных и муниципальных служащих представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера как своих, так и супруги (супруга), а также несовершеннолетних детей.

Согласно Федеральному закону «О противодействии коррупции» федеральные министерства и ведомства принимают соответствующие нормативные акты. Так, Министерство промышленности и торговли РФ приняло приказ от 29 сентября 2009 г. № 874 «О порядке уведомления представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения в целях склонения государственного гражданского служащего Минпромторга России к совершению коррупционных правонарушений». Отдел государственной службы и кадров Административного департамента обязан обеспечить регистрацию таких уведомлений и передачу руководству Министерства в целях организации проверки сведений, содержащихся в уведомлении. Безусловно, принятие аналогичных документов во всех федеральных и местных органов власти сыграло бы профилактическую роль, направленную на уменьшение злоупотребления служебным положением, дачи взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп и т. д.

Логическим продолжением борьбы со злоупотреблением служебным положением было принятие Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», который регулирует отношения, связанные с обеспечением доступа к данной информации. В нем также сформулированы основные принципы обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Таковыми являются: открытость и доступность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом; достоверность данной информации и своевременность ее представления; свобода поиска, получения, передачи и распространения такой информации любым законным способом; соблюдение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, права организаций на защиту их деловой репутации при представлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

В соответствии с этим Законом Правительство РФ приняло постановление от 24 ноября 2009 г. № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти».

Постановлением утверждены перечни информации, которая с 1 января 2010 г. стала обязательной для размещения на сайтах Правительства РФ и федеральных министерств и ведомств, вплоть до годовых планов проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Найти работу, скачать бланки для оплаты налогов, узнать о тарифах жилищно-коммунального хозяйства, правилах получения российского гражданства, о том, как открыть свой бизнес, — все это и многое другое можно сделать с помощью Интернета на Едином портале государственных и муниципальных услуг. С 15 декабря 2009 г. начал действовать портал http://gosuslugi.ru, на котором размещена информация о государственных услугах.

Постановлением Правительства РФ от 6 мая 2011 г. №352 утверждены Правила определения размера платы за оказание услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг.

Сбить цены на государственные услуги поможет то, что от их оказания отсекаются коммерческие структуры. Всевозможные посреднические фирмы, нередко аффилированные с госучреждениями, больше на этом зарабатывать не смогут. Более того, ряд услуг являются бесплатными. Как отмечалось выше, к ним относятся услуги на проведение любых экспертиз и исследований по инициативе государственных контролеров, решивших, например, проверить качество товара в магазине. Предприниматель не обязан оплачивать подобные расходы из своего кармана.

С 2011 г. в России запрещено спрашивать с граждан какие-либо справки, если они уже имеются в государственных и муниципальных информационных фондах.

Перевод государственных услуг в электронный вид позволит сократить бюрократические проволочки, подтвердить целесообразность необходимой информации для оказания госуслуг и в целом упростить все процедуры.

Контрольные вопросы

  • 1. Каков порядок государственной регистрации юридических лиц?
  • 2. Каков порядок государственной регистрации индивидуальных предпринимателей?
  • 3. Что собой представляет Единый государственный реестр юридических лиц? Какие сведения в него включаются? Кто имеет право доступа к ним?
  • 4. Как осуществляется контроль государства за созданием, реорганизацией и ликвидацией юридических лиц?
  • 5. Какие существуют органы государственного контроля (надзора) и их функции?
  • 6. Каков порядок проведения государственного контроля (надзора) за субъектами хозяйственной деятельности?
  • 7. Назовите основные принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).
  • 8. Какие требования предъявляются к организации и проведению мероприятий по государственному контролю (надзору)?
  • 9. Что не вправе делать должностные лица органов государственного контроля во время проведения мероприятия по контролю (надзору)?
  • 10. Каковы обязанности и права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)?

  • [1] Это касается следующих видов деятельности: предоставление гостиничных услуг, бытовых услуг, услуг общественного питания, розничная торговля, оптовая торговля, предоставление услуг по перевозке пассажиров и багажа по заказам автомобильным транспортом, по перевозке грузов автомобильным транспортом, грузоподъемность которого составляет свыше 2,5 т, производство текстильных материалов,швейных изделий, одежды, кожи, изделий из кожи, в том числе обуви, обработка древесины и производство изделий из древесины, за исключением мебели, издательскаяи полиграфическая деятельность, деятельность, связанная с использованием вычислительной техники и информационных технологий.
  • [2] См.: Российская газета. 2011. 18 мая. С. 1.
  • [3] Там же. С. 5.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >