Правовое регулирование особой экономической зоны
Понятие особой экономической зоны, условия и особенности их создания и прекращения существования
История создания отдельных зон с особыми экономическими режимами уходит корнями в далекое прошлое. Документально подтвержденным фактом является, что еще в 166 г. до н. э. властями греческого государства в целях развития торговли с другими городами и государствами на острове Делос была впервые провозглашена свободная зона, где все купцы, привозившие товар, освобождались от пошлин, налогов и выполнения прочих административных обязанностей. Остров Делос стал первой «зоной свободной торговли»[1].
В последующие годы и столетия шло дальнейшее развитие, совершенствование и распространение по многим странам мира зон с особыми режимами экономической деятельности, которые получали самые разнообразные названия и правовой статус.
В XII—XIII вв. существовали прообразы зон свободной торговли по реке Западная Двина и ее побережью, которые объявлялись свободными торговыми путями и соединяли Арабский Халифат с восточнославянским миром.
В 1547 г. Ливорно был объявлен городом свободной торговли, где купцы имели право беспошлинной и не облагаемой налогом торговли.
В целях смягчения жесткого таможенного режима, упрощения таможенных процедур и снижения высоких пошлин, которые были характерны для многих европейских государств, в XVI—XVII вв. в портовых городах Генуе, Венеции, Марселе и некоторых других возникли зоны свободной торговли, известные как «порто-франко». Территория «порто-франко» отделялась от остальной территории города специальной таможенной границей. Движение товаров между «порто-франко» и зарубежными государствами было свободным, без оформления таможенных процедур и без уплаты пошлин. При перемещении товаров на территорию своей страны применялся обычный таможенный режим. В таких районах развивалось производство, активизировались транзитные перевозки, создавались новые рабочие места, население снабжалось товарами, которые не производились в этой стране.
В последующем на смену «порто-франко» приходят новые формы правовых режимов особых зон внешнеэкономической деятельности под названием «свободные гавани» или «свободные порты». Статус «свободных портов» получают Гамбург, Любек и Данциг, а в 1817 г. — российский порт Одесса, позднее — Батуми и Владивосток. В отличие от своих предшественников на территории «свободного порта» не разрешалось проживание лиц, не имевших отношения к эксплуатации и охране товаров, потребление ими товаров, не оплаченных пошлиной. При вывозе товаров из «свободных портов» внутрь страны таможенные пошлины взимались в обычном порядке[2].
«Свободные порты» не утратили актуальности и поныне. В настоящее время, по некоторым данным, в мире действует более 400 небольших «свободных портов», служащих в основном для транзита, складирования и хранения товаров и торговли[3].
В первой половине XX в. зоны с особыми режимами внешнеэкономической деятельности наиболее широко стали создаваться в США — свыше 240. На основе Закона США «О зонах внешней торговли» 1934 г. «внешнеторговые зоны» создаются в целях активизации внешнеэкономической деятельности и снижения уровня безработицы. Эти территории пользуются льготным таможенным режимом, освобождаются от пошлин, внутренних налогов и квот на любые товары, экспортируемые с территории этих зон в третьи страны, а также уменьшением импортных пошлин на товары обрабатывающей промышленности, предназначенные для вывоза на национальную таможенную территорию[4].
Постепенно изменяется характер и содержание предпринимательской деятельности в этих зонах — помимо коммерческой деятельности, там начали заниматься обработкой товаров, а затем и их производством. Предпринимательская деятельность совмещается с производством товаров, ориентированных на экспорт. Появляется необходимость стимулирования промышленного экспорта и создания новых рабочих мест за счет притока иностранных капиталов. В результате этого возникают новые «свободные экспортно-производственные зоны». Одна из первых в Западной Европе «экспортнопроизводственных зон» была создана в Ирландии в районе международного аэропорта Шеннон в 1959 г. С тех пор новый тип «свободных экспортно-производственных зон» стал интенсивно распространяться и в развивающихся странах. Отличительной чертой таких зон является то, что использование льготного правового и валютно-финансового режима обеспечивает развитие экспортно ориентированного производства товаров с привлечением для этого местных и иностранных инвестиций, передовой технологии и техники, а также финансов, полученных от экспорта промышленной продукции.
Дальнейшая эволюция торговых зон, когда в них стали ввозить не только товар, но и капитал и заниматься не только торговлей, но и производственной деятельностью, привела к возникновению нового вида — промышленно-производственных зон.
Высокие темпы научно-технического развития обусловили выделение в самостоятельную группу научно-внедренческих зон.
В 1960—1970-х гг., в практике международных экономических отношений широкое распространение получают СЭЗ, которые появились более чем в 100 различных по своему экономическому развитию государств мира. Это привело к большому многообразию СЭЗ как по их функциональному назначению, целям создания, так и по самим их названиям: свободный порт, промышленный порт, свободная таможенная зона, зона внешней торговли, предпринимательская зона, зона свободного предпринимательства, экспортно-производственная зона, технополисы, технопарки, научные парки, технико-внедренческие зоны и т. д. (более 30 названий). Разновидностью СЭЗ является офшорная (англ, offshore — вне границ, вне берега) зона. Суть ее деятельности выражается в том, что государства (как правило, небольшие или островные, с невысоким уровнем развития собственной экономики, но с достаточно высокой политической стабильностью) объявляют часть своей территории или всю территорию свободной от налогообложения и частично или полностью освобождают от налогов компании, принадлежащие нерезидентам. С таких компаний взимается только фиксированный ежегодный сбор, который значительно ниже налога в собственной стране компании. Офшорная компания — это компания, которая не ведет деятельности в стране регистрации, т. е. в офшорной зоне, а владельцы этой компании не являются резидентами данных стран. Офшорная компания используется как для легального, так и для нелегального бизнеса. Нелегальный бизнес применяет офшоры для отмывания денег, для сокрытия доходов, полученных от криминального бизнеса. Легальный бизнес использует офшоры для сокрытия истинных доходов и уклонения от налогов[5].
Многообразие трактовок понятия СЭЗ осложняет уяснение его сущности. Практически во всех определениях присутствует признак выделения их из экономико-хозяйственной территории своего государства в строго определенных границах и наделения комплексом льгот, способствующих эффективному функционированию данной зоны и достижению поставленной цели.
Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Киотская конвенция) (1973 г.) зафиксировала определение свободной зоны (или «зоны-франко») как части территории страны, на которой товары рассматриваются как объекты, находящиеся за пределами национальной таможенной территории, и поэтому не подвергаются обычному таможенному и налогообложению.
Более широкое определение, подходящее практически под все многообразие ныне существующих СЭЗ, дали российские ученые Т. П. Данько и 3. М. Округ: «Под СЭЗ понимается суверенная территория государства (государств), являющаяся составной частью хозяйственного комплекса страны (групп стран), где обеспечивается производство и распределение общественного продукта для достижения определенной и конкретной общенациональной интегрированной, корпоративной цели с использованием специальных механизмов регулирования общественно-экономических отношений производства и распределения, способных к диффузному расширению ее границ»[6].
Таким образом, понятие СЭЗ является собирательным и имеет в зависимости от целей, отраслевой направленности зоны, а также от государства, в котором она создается, разные названия. Однако все они включают в характеристику понятия часть территории страны, где государство устанавливает особый режим управления, наиболее благоприятный для деятельности отечественных и иностранных предпринимателей, привлечения внешних и внутренних инвестиций. Этот режим предусматривает особые льготы для осуществления торговых операций, налоговые льготы, финансовые льготы на коммунальные и иные услуги, а также административные льготы, облегчающие регистрацию предприятий, и др. Все это способствует развитию внешнеторговых отношений, решению общеэкономических, социальных, региональных и научно-технических задач, направленных на развитие и укрепление национальной экономики. С этой целью они и включаются в общую стратегию национального экономического развития.
Весьма наглядным положительным примером является экономическая реформа Китая, составной частью которой стала «политика открытости» («кайфан»). Это политика привлечения иностранного капитала в китайскую экономику в виде займов, прямых инвестиций, организации СП с зарубежными партнерами и привлечения капитала через СЭЗ. Следует отметить такую специфическую особенность: приток капитала в экономику Китая осуществляется за счет зарубежных соотечественников.
Первая СЭЗ была создана в маленькой деревушке Шэньчжэнь в 1979 г. Менее чем через 10 лет Шэньчжэнь превратилась в современный город с населением в 2 млн человек, а в 1990 г. там уже действовало свыше 3 тыс. предприятий с участием иностранного капитала, причем около 2 тыс. из них — совместные иностранно-китайские, а 354 — полностью иностранные[7].
Когда стал очевиден положительный опыт работы первых СЭЗ, в 1984 г. было принято решение об «открытии» 14 городов-портов на побережье Желтого, Восточно-Китайского и Южно-Китайского морей. В последующем на территории Китая стали создаваться специальные экономические зоны, комплексные зоны, технопарки. Организационно-функциональная структура СЭЗ Китая многообразна, и иногда довольно трудно однозначно квалифицировать ту или иную СЭЗ, поскольку они обладают чертами многих зон.
В России СЭЗ начали создаваться в начале 1990-х гг. без глубоко разработанной концепции, в огромной спешке и без должного правового обеспечения. Только с июля 1990 г. по июнь 1991 г. Верховный Совет РСФСР официально закрепил статус СЭЗ за 11 регионами (Приморский край, г. Находка, Алтайский край, г. Санкт-Петербург, Ленинградская область, г. Выборг, г. Зеленоград, Калининградская, Читинская, Новгородская области и Еврейская автономная область), общая площадь которых составляла более 1 млн кв. км (7% территории РФ) с населением 18,5 млн человек (13% населения страны).
Оказались многократно перекрыты совокупные размеры территорий всех имеющихся в мире СЭЗ, вместе взятых[8].
Помимо громадных размеров занимаемых территорий, процесс создания СЭЗ характеризовался отсутствием четкого понимания их целей и задач, массовой раздачей льгот без конкретных ограничений, стремлением местных властей к суверенитету через создание СЭЗ, отсутствием нормативно-правовой базы для их создания и функционирования. Отсутствие единого законодательства привело к тому, что одни СЭЗ создавались по решениям Совета Министров РСФСР, другие — по постановлениям Правительства РФ, третьи — по распоряжениям Верховного Совета РСФСР, четвертые — по указаниям Президента РФ. Словом, законодательная практика не пошла по пути принятия федерального закона о создании и функционировании зон с особым правовым режимом деятельности. По каждой зоне принималось отдельное решение. Многие нормативные правовые акты вступали в противоречие с основным федеральным законодательством в области таможенного и налогового регулирования. Да и само федеральное законодательство не отличалось стабильностью в отношении налогов и пошлин, валютного режима и других условий, менялось неоднократно, порой даже в течение одного года. Совершенно не была разработана система управления и контроля за деятельностью СЭЗ, разбросанных по всей территории РФ. Все это превратило большую часть созданных СЭЗ в неуправляемые территории, на которых применялись всевозможные схемы ухода от уплаты налоговых платежей и таможенных пошлин. Большинство этих и многие другие недостатки в деятельности российских СЭЗ, к сожалению, дают основание сделать вывод о том, что они не выполнили своей основной роли: не стали очагами экономического роста в собственных регионах, не способствовали развитию всей экономики страны в целом.
В России вопрос об отношении к созданию и функционированию СЭЗ с особым правовым режимом экономической деятельности дискутировался в течение многих лет на самых различных уровнях научных кругов, федеральных и регулярных органов власти. Высказывались две противоположные точки зрения. Одни говорили о целесообразности и даже срочной необходимости создания таких зон, другие настаивали на том, что СЭЗ создавать не нужно, даже пагубно и вредно для экономики страны, так как это потребует колоссальных затрат на их оборудование, но даст малозначительный эффект в последующем.
Многолетняя дискуссия по вопросу функционирования СЭЗ завершилась принятием Федерального закона от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», закрепившего принципиально новую концепцию правового регулирования экономической деятельности на данных территориях. Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 117-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты в связи с принятием Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» внес кардинальные изменения в российское законодательство. Принятие в последующем еще около 25 подзаконных нормативных правовых актов завершило основу формирования правового регулирования деятельности ОЭЗ. Совершенствование законодательства по управлению и деятельности ОЭЗ продолжается и по сей день. Только Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» ежегодно, а иногда и неоднократно в течение одного года подвергается дополнениям и изменениям. Так, в 2011 г. в данный Закон семь раз вносились изменения и дополнения[9].
Следует отметить, что с принятием Закона была изменена терминология и понятие СЭЗ заменено термином ОЭЗ, что обусловлено постановкой новых целей создания и функционирования этих экономических зон: вся концепция нового Закона подчинена принципу развития обрабатывающих и высокотехнологичных отраслей экономики, производства новых видов продукции, ибо развитие эффективной внешней торговли невозможно без внутреннего производства продукции, способной конкурировать на мировых рынках и поставляться на экспорт.
В ст. 2 Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» даются определения основных терминов, которые используются в Законе, в частности:
ОЭЗ: это «часть территории Российской Федерации, которая определяется Правительством Российской Федерации и на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности, а также может применяться таможенная процедура свободной таможенной зоны»;
управляющей компании: это «открытое акционерное общество, которое создано в целях реализации соглашений о создании особых экономических зон и 100% акций которого принадлежат Российской
Федерации, или хозяйственное общество, которое создано с участием такого открытого акционерного общества в указанных целях, либо иное хозяйственное общество, которое заключило с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти[10] соглашение об управлении особой экономической зоной» (в Российской Федерации в целях управления ОЭЗ учреждено открытое акционерное общество «Особые экономические зоны», в ведении которого находятся все ОЭЗ Российской Федерации);
кластера: это «совокупность особых экономических зон одного типа или нескольких типов, которая определяется Правительством Российской Федерации и управление которой осуществляется одной управляющей компанией» (основными целями создания кластера являются более интенсивное развитие обрабатывающих и высокотехнологичных отраслей экономики, развитие туризма, санаторно- курортной сферы, портовой и транспортной инфраструктур, разработка технологий и производство новых видов продукции[11]).
В ОЭЗ действуют специальные налоговый, таможенный, лицензионный и визовый режимы. В ОЭЗ не разрешаются добыча и переработка полезных ископаемых, за исключением разработки месторождений минеральных вод и других природных лечебных ресурсов; производство и переработка подакцизных товаров, за исключением легковых автомобилей и мотоциклов. Правительство РФ может определить и другие виды деятельности, недопустимые в ОЭЗ. На территории ОЭЗ не допускается размещение объектов жилищного фонда, за исключением туристско-рекреационной ОЭЗ. Законодательно определены предельно допустимые площади, которые могут занимать ОЭЗ (исключение составляют туристско-рекреационные ОЭЗ), однако площадь ОЭЗ может быть увеличена постановлением Правительства РФ.
На территории РФ созданы и действуют следующие типы ОЭЗ:
промышленно-производственные ОЭЗ создаются не более чем на трех участках территории, площадь которых составляет не более 40 кв. км. На территории данной ОЭЗ допускается ведение резидентами промышленно-производственной деятельности или деятельности по логистике, а также технико-внедренческой деятельности, но по решению экспертного совета по технико-внедренческим ОЭЗ;
технико-внедренческие ОЭЗ могут создаваться не более чем на трех участках территории, и их общая площадь должна составлять не более 4 кв. км. На территории этой ОЭЗ резидентам разрешается осуществлять только технико-внедренческую деятельность. По решению экспертного совета по технико-внедренческим ОЭЗ допускается также промышленно-производственная деятельность в виде производства научно-технической продукции;
туристско-рекреационные ОЭЗ создаются на одном или нескольких участках территории, количество участков и их общая площадь законодательно не ограничены. Резидентами этих ОЭЗ допускается ведение только туристско-рекреационной деятельности. В Российской Федерации создано 14 туристско-рекреационных ОЭЗ и в настоящее время, после возвращения в состав Российской Федерации Крыма как самостоятельного субъекта РФ, обсуждается вопрос об учреждении там туристско-рекреационной экономической зоны;
портовые ОЭЗ создаются на участках территории, прилегающих к морским или речным портам, открытым для международного сообщения и захода иностранных судов, к аэропортам, открытым для приема и отправки воздушных судов, выполняющих международные воздушные перевозки, и могут включать части территории и (или) акватории морских (речных) портов, территорий аэропортов. Портовые ОЭЗ могут создаваться на земельных участках, предназначенных для строительства, реконструкции и эксплуатации морского (речного) порта, аэропорта. Портовые ОЭЗ не могут включать имущественные комплексы, предназначенные для посадки пассажиров на суда, их высадки с судов и для иного обслуживания пассажиров. Общая площадь портовой ОЭЗ может составлять не более 50 кв. км (ст. 4 Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»).
Особые экономические зоны могут создаваться на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в том числе предоставленных во владение и (или) в пользование гражданам или юридическим лицам, а также на земельных участках, находящихся в собственности граждан или юридических лиц. Указанные земельные участки должны принадлежать к категории земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности или земель иного специального назначения либо земель населенных пунктов. Туристско-рекреационные ОЭЗ также могут создаваться на земельных участках, принадлежащих к категории земель особо охраняемых территорий и объектов или земель лесного фонда, земель сельскохозяйственного назначения.
Допускается включать в границы ОЭЗ земельные участки, на которых расположены здания, сооружения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, в том числе предоставленные во владение и (или) пользование гражданам или юридическим лицам, а также земельные участки, на которых расположены здания, сооружения, находящиеся в собственности граждан или юридических лиц (ст. 5 Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»).
Инициатива создания ОЭЗ принадлежит как Правительству РФ, так и субъекту РФ, на территории которого предполагается создание ОЭЗ, а также муниципальному образованию совместно с органами власти субъекта РФ. В любом случае решение о создании ОЭЗ принимает Правительство РФ исходя из критериев создания ОЭЗ. Критерии создания ОЭЗ предъявляются в зависимости от типа предполагаемой ОЭЗ. Однако есть и общие критерии, предъявляемые для всех типов зон:
предполагаемый размер дополнительных доходов в федеральный бюджет, бюджет субъекта РФ и местный бюджет, связанных с созданием и функционированием ОЭЗ;
объем и доли расходов федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета и иных источников, связанных с созданием и функционированием ОЭЗ.
Решение о создании ОЭЗ оформляется постановлением Правительства РФ. Особая экономическая зона создается сроком на 49 лет. Срок ее существования продлению не подлежит (ст. 6 названного Закона).
Процедура создания ОЭЗ определена Федеральным законом «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» и выглядит следующим образом.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ совместно с исполнительно-распорядительным органом муниципального образования подают в уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти[12] заявку на создание ОЭЗ с обоснованием целесообразности и эффективности ее создания для решения задач федерального, регионального, местного значения. Порядок оформления и подачи заявки на создание ОЭЗ, в том числе перечень документов, прилагающихся к заявке, определяется уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.
Правительство РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, на территориях которых создается ОЭЗ, в течение 30 дней со дня принятия Правительством РФ решения о создании ОЭЗ заключают соглашение, которым устанавливаются:
комплекс мероприятий по разработке перспективного плана развития ОЭЗ и порядок их финансирования;
обязательства исполнительного органа государственной власти субъекта РФ по передаче уполномоченному Правительством РФ федеральному органу исполнительной власти полномочий по управлению и распоряжению земельными участками и другими объектами недвижимости, расположенными в границах ОЭЗ, на срок ее существования;
обязательства исполнительно-распорядительного органа муниципального образования по передаче уполномоченному Правительством РФ федеральному органу исполнительной власти права на управление и распоряжение земельными участками и другими объектами недвижимости, находящимися в муниципальной собственности и расположенными в границах ОЭЗ, на срок ее существования; порядок формирования наблюдательного совета ОЭЗ.
В течение 30 дней со дня принятия Правительством РФ решения о создании ОЭЗ также устанавливаются:
объем и сроки финансирования создания объектов инженерной, транспортной, социальной, инновационной и иных инфраструктур ОЭЗ за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, внебюджетных источников финансирования; границы ОЭЗ и перечень образующих ее земельных участков; прилегающая к ОЭЗ территория, общая площадь; план обустройства и соответствующего материально-технического оснащения ОЭЗ и прилегающей к ней территории; иные предусмотренные законом условия.
Законодатель предусмотрел возможность досрочного прекращения существования ОЭЗ в случае, если:
это вызвано необходимостью защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей, обеспечения обороны страны и безопасности государства;
в течение трех лет с даты создания ОЭЗ не заключено ни одного соглашения об осуществлении (о ведении) промышленно-производственной, технико-внедренческой, туристско-рекреационной деятельности и (или) деятельности в портовой ОЭЗ либо все ранее заключенные соглашения расторгнуты;
в течение трех лет подряд в ОЭЗ ее резидентами не осуществляется промышленно-производственная, технико-внедренческая, туристско-рекреационная деятельность или деятельность по строительству, реконструкции и эксплуатации объектов инфраструктуры морского порта, речного порта, аэропорта.
Решение о досрочном прекращении существования ОЭЗ принимается Правительством РФ, которое устанавливает порядок и сроки ее ликвидации.
- [1] См.: Зименков Р. И. Свободные экономические зоны. М., 2005. С. 5.
- [2] См.: Власов Н. В. К вопросу об основных этапах развития свободных экономических зон // Межвузовская научная конференция «XXI век — эпоха эволюционногоразвития социализма» (26—27 октября 2004 г.). Тамбов, 2004. С. 4.
- [3] См.: Шарапов С. А. Свободные экономические зоны: сб. ст. URL: http://samlib.ru/s/sharapowsergejaleksandrowich.
- [4] См.: Зименков Р. И. Указ. соч. С. 6.
- [5] Более подробно об офшорных зонах см.: Свободные экономические зоны. URL:http://odiplom.ru/ekonomika/svobodnye-ekonomicheskie-zony.
- [6] Данько Т. П., Округл 3. М. Свободные экономические зоны в мировом хозяйстве: учеб, пособие. М., 1998. С. 6.
- [7] См.: Свободные экономические зоны Китая. URL: http://otherreferats.allbest.ru/intemational/00051438_0.html; http://referatplus.ru/economic/kecon_ svob_ zony2_17.php.
- [8] См.: Зименков Р. И. Указ. соч. С. 195.
- [9] Более подробно сравнительный анализ дополнений и изменений, вносимых вданный Закон с 2006 по 2014 г., см. в материалах справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
- [10] В настоящее время это Министерство экономического развития РФ.
- [11] На 2014 г. постановлением Правительства РФ от 14 октября 2010 г. № 833«О создании туристического кластера в Северо-Кавказском федеральном округе,Краснодарском крае и Республике Адыгея» учрежден и действует только один кластер.
- [12] В настоящее время это Министерство экономического развития РФ.
