ПРАВО, ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И СОЦИАЛЬНАЯ РАБОТА

ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ РАБОТЫ КАК ПОНЯТИЕ В ТЕОРИИ И ПРАКТИКЕ

Понятие правового обеспечения социальной работы

Для того чтобы определить понятие «правовое обеспечение социальной работы» и выявить его сущность, содержательное наполнение, рассмотрим подробнее две его основные составляющие - «правовое обеспечение» и «социальная работа». Под правовым обеспечением следует понимать то, что обеспечивается правом, предоставляет достаточные материальные средства для работы, делает вполне возможным, действительным, реально выполнимым.

С учетом такого понимания понятие правового обеспечения прежде всего приобретает все существенные признаки, которые отличают право как регулирующую систему. Это его государственно-волевой характер, нормативность и властно-регулятивная природа. Право призвано упорядочивать, регулировать, норматизировать общественные отношения. Оно выступает как противоположность произволу, злу, беспорядку, хаотичным неурегулированным отношениям.

При рассмотрении также важно учитывать сущность права, которое имеет два аспекта: с одной стороны, любое право — это прежде всего регулятор (формальная сторона); с другой, — данный регулятор обслуживает чьи-то интересы (содержательная сторона). Таким образом, правовое обеспечение выступает как система общеобязательных, формально определенных юридических норм, выражающих интересы общества, социальных групп и т.п. На их основе возникают и устанавливаются правоотношения между разными субъектами. Государство поддерживает регулирование этих общественных отношений. Его признаки как объективного права: волевой характер; общеобязательность; нормативность; формальная определенность; системность; связь с государством.

Поэтому, когда говорят о правовом обеспечении, справедливо на первый план выносят проблему правового регулирования. Но можно ли считать, что эти два понятия являются идентичными? Действительно, в условиях правового государства именно право регулирует складывающиеся в обществе отношения. Правовое регулирование в силу этого приобретает приоритетное значение. Но право должно также охранять такие регулируемые им отношения и создавать для этих отношений определенные гарантии. Ибо современное общество, к сожалению, далеко не совершенно. Установленные законодательством правила нередко нарушаются, конституционно закрепленные права не имеют соответствующих финансовых, а иногда и законодательно урегулированных гарантий. Поэтому в понятие обеспечения правом включены такие его составляющие, как «делать вполне возможным, действительным, реально выполнимым».

Не случайно в юриспруденции принято в единстве рассматривать все функции права. Для социальной работы существенное значение приобретают три из них:

  • 1) регулятивная функция, направленная на развитие общественных отношений, содействие развитию и поддержанию наиболее ценных для общества и государства социальных связей между разными субъектами права (она обеспечивается правовыми стимулами);
  • 2) охранительная функция, когда с помощью правовых ограничений обеспечивается охрана и защита общественных отношений, если нормальному процессу развития тех или иных социальных связей что-либо препятствует;
  • 3) функция гарантии регулируемых и охраняемых правом общественных отношений.

Следовательно, понятие «правовое обеспечение» является более широким, чем «правовое регулирование», включая наряду с регулированием также другие правовые институты — правореализации, в том числе правоприменения, а также гарантии. Под правовым обеспечением будет пониматься, с одной стороны, совокупность определенных правовых норм и институтов, регулирующих социальную работу (например, норма права, определяющая порядок предоставления реабилитационных услуг инвалиду, институт социального обслуживания и др.), с другой, — совокупность отдельных нормативных правовых актов, в которых наряду с другими вопросами социальноправовой политики регулируются отдельные аспекты социальной работы.

Если обратиться к анализу второй составляющей названия учебной дисциплины — социальной работы, то следует исходить из того, что данное понятие является междисциплинарным. В социологии оно может быть рассмотрено как совокупность видов деятельности (профессиональной и непрофессиональной, служебной и добровольной) по удовлетворению социальных потребностей человека (группы), находящегося в трудной жизненной ситуации. С точки зрения политологии социальная работа представляет собой одно из направлений государственной политики в социальной сфере. Понятие социальной работы по мере развития общества постепенно усложнялось, наполняясь новым содержанием. Поэтому для историков понятие имеет свое содержание, во многом обусловленное уровнем и характером развития общества и государства.

Если рассматривать социальную работу в контексте правового обеспечения, данное понятие целесообразно анализировать как правовое. В этом случае социальная работа представляет собой правоотношение, которое возникает между социально ориентированной организацией (государственной, муниципальной или общественной, национальной или международной и т.д.), его работниками и лицом, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, по поводу определенной социальной услуги. Предоставление такой услуги может регулироваться российским законодательством, общепризнанными принципами или нормами международного права или уставными целями общественного объединения.

Более подробно социальная работа как правовой институт (правоотношение) будет рассмотрена в гл. 2. Здесь же обратим внимание на то, что такой анализ предусматривает выявление субъектов и объектов таких отношений, а также содержания этих отношений. Проблема субъектов и объектов социальной работы подробно описана в литературе. Необходимость их дальнейшего рассмотрения в основном обусловлена динамичностью их состава в силу кризисных явлений в государстве, обществе, местном сообществе или более локальной группе, например в трудовом или школьном коллективе, семье, а также изменением законодательства.

Дискуссионным остается вопрос о социальной работе с функциональной точки зрения. Как показывает отечественный и зарубежный опыт, такая работа включает широкий круг направлений деятельности. В частности, Закон Республики Крым от 15 сентября 2014 г. № 75-ЗРК «Об органах и учреждениях по защите прав детей в Республике Крым», разработанный в соответствии с требованиями российского законодательства, определил социальную работу как деятельность, направленную на социальную поддержку семей, детей и молодежи, обеспечение их прав и свобод, улучшение качества жизнедеятельности, удовлетворение интересов и потребностей. Причем это только в отношении детей.

Какие направления деятельности должна охватывать социальная работа применительно к другим социально незащищенным категориям населения? Можно ли сегодня более или менее четко определить контуры социальной работы?

Для ответа на этот вопрос можно использовать понятия «социальная инклюзия (эксклюзия)» и «институт социальной услуги».

Понятие социальной эксклюзии в отличие от содержательно близких понятий бедности, депривации, маргинальность андеркласса и т.п. фиксирует такие признаки социального процесса, как динамичность, многомерность и кумулятивность. Под социальной эксклюзией понимаются многомерный кумулятивный процесс, нарушающий социальные связи индивидов (групп) и препятствующий их участию в жизни общества, и состояние отверженности индивидов (групп), возникающее вследствие этого процесса.

Это понятие достаточно полно и глубоко объясняет процессы и механизмы общественной дезинтеграции, отражая ее культурные и социальные аспекты, потому она весьма продуктивна для исследования различных социальных явлений в условиях трансформации российского общества. Понятие эксклюзии в значении социального отторжения используется в Европейской социальной хартии и протоколах к ней. В российском законодательстве наиболее близким к нему по смыслу является понятие трудной жизненной ситуации. Хотя данное понятие является более широким: состояние неразделенной любви как трудной жизненной ситуации вряд ли поможет преодолеть даже очень квалифицированный социальный работник.

С учетом понятия социальной эксклюзии следует конкретизировать сферы профессиональной деятельности социальных работников, которые определяются Федеральным государственным стандартом высшего профессионального образования по направлению подготовки 040400 «Социальная работа» (квалификация (степень) «бакалавр»; далее — ФГОС ВПО по направлению «Социальная работа»)[1]. Социальная работа связана с обращением, например, в государственную службу занятости или миграционную службу, в органы социальной защиты или в силовые структуры, в учреждения здравоохранения или культуры. Она может быть обусловлена конкретной кризисной ситуацией. Участие социальных работников в их разрешении может носить непостоянный, эпизодический характер. Состояние социальной эксклюзии (трудной жизненной ситации) может быть только потенциально возможным.

Такой же ограниченный характер может иметь помощь социальных работников в таких сферах, как система пенсионного обеспечения или система социального страхования. Не случайно федеральным законодательством вводится понятие социального сопровождения для обозначения такой социальной работы, которая не связана непосредственно с предоставлением социальных услуг.

Сложность определения понятия социальной работы обусловлена также и другими причинами. Среди них — разграничение профессий и должностей в данной сфере, которые придают социальной работе многообразие, требующее учета и в процессе подготовки кадров. Сохраняется также различие в трактовки отдельных сфер социально ориентированной деятельности, которые, например, в зарубежных странах традиционно рассматриваются как сферы профессионального внимания социальных работников.

Например, в Дании направлениями социальной работы в городской общине являются организация досуга, в частности организация спортивно-массовой работы. В сельских общинах — это создание детских садов на общественных началах или на принципах взаимопомощи. Выступая в качестве фасилитатора, социальный работник активизирует социальное участие людей в жизни общины, предупреждает асоциальное поведение подростков и взрослых. В Швеции социальные работники в больницах способствуют гармонизации отношений врача и родственников пациента, помогают адаптироваться больным к условиям стационара, работают с родственниками тяжелобольного, с родителями умершего ребенка, информируют врача об обстановке в семье, помогают в оформлении больных в приемном покое, осуществляют непрерывный контроль за психологическим самочувствием пациента. В Германии к обязанностям социального работника относятся и беседы с умирающими.

В США, Великобритании, Швеции и других странах специалисты, получившие образование в области социальной работы, занимают руководящие административные должности в пенитенциарных учреждениях. Особое внимание социальные работники уделяют заключенным, которым предстоит скоро выйти на свободу, чтобы помочь легче адаптироваться к жизни в обществе. Социальная работа в следственных органах отдельных стран направлена на помощь следствию в подготовке документов для судебных инстанций, интервьюировании подследственных. В Германии социальные работники действуют в службах судебной помощи молодежи, оказывая помощь правонарушителям до возбуждения производства по уголовному делу, а также организуя реабилитацию подростков, в отношении которых суд не вынес решения о тюремном заключении[2].

Кроме того, когда речь идет о правовом обеспечении такой деятельности, как социальная работа, важно учитывать, что ее становление началось сравнительно недавно. В современных условиях продолжается уточнение ее основных направлений. В частности, Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», предусматривающим расширение полномочий социальных работников, например, для оказания помощи неблагополучным семьям с детьми, вводится институт социальных участковых. С семьями, которые оказались в трудной жизненной ситуации, будут работать соцработники, психологи и наркологи. А детей на время лечения родителей могут временно поместить в приют, но только по добровольному согласию их мам и пап. Будет создана так называемая участковая социальная служба, в которую войдут не совсем обычные соцработники — социальные участковые. Они должны хорошо знать свой район — где кто живет и в чем нуждается. Социальные участковые будут определять потребности человека. Кроме того, если им станет известно о фактах, например, жестокого обращения или плохого ухода за детьми, они смогут обратить на это внимание органов опеки и полиции[3].

Сравнительно небольшую историю имеет и история правового обеспечения. В конце 1990-х — начале 2000-х гг., когда шло активное обновление российского законодательства в соответствии с принятой 12 декабря 1993 г. Конституцией Российской Федерации, менялись не только подходы к правовому регулированию социальной работы, но и неоднократно пересматривалась и уточнялась государственная политика в данной сфере. Одновременно с этим изменялось и содержание социальной работы.

Поэтому в современных условиях подчас не только практики, но и теоретики вкладывают в понятие правового обеспечения социальной работы разное содержание. Многие вопросы сохраняют дискуссионный характер также в силу противоречивости российского законодательства, его пробельности. Отдельные нормы национального законодательства в современных условиях противоречат общепринятым принципам и нормам международного права. В то же время, как требует Конституция РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы и если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Для определения понятия правового обеспечения социальной работы важную роль может сыграть также сравнительный анализ, в частности его соотношение с такой дисциплиной, как право социального обеспечения, которое особо значимо в социальной сфере, а также в подготовке юристов. Как соотносятся «право социального обеспечения» и «правовое обеспечение социальной работы»? Чтобы ответить на этот вопрос, уточним, что право социального обеспечения — это, с одной стороны, отрасль права, которая, как, например, гражданское или административное, регулирует определенные общественные отношения. Если гражданское право регулирует имущественные и некоторые личные неимущественные отношения, административное — в основном отношения, складывающиеся в системе государственного и муниципального управления. В данном случае — это общественные отношения, связанные с перераспределением бюджетных и внебюджетных средств с целью создания условий, необходимых для жизнедеятельности человека, который не в состоянии самостоятельно обеспечить поддержание своего социального статуса.

Несмотря на то что социальные работники подчас оказывают самые разные услуги в сфере социального обеспечения (консультационные, правовые и др.), их деятельность, как правило, выходит далеко за рамки данных услуг. Социальная защита и поддержка, включая социальное обслуживание, предоставляются ими также более широкому кругу лиц. Кроме того, в социальной работе с учетом своих уставных целей принимают участие общественные объединения, включая благотворительные, религиозные, международные организации. Их внимание может быть сосредоточено не только на детях и многодетных семьях, пенсионерах и инвалидах, но также на беженцах и вынужденных переселенцах, лицах, вышедших из мест лишения свободы и без определенного места жительства, наркоманах и проститутках. Такие формы социальной работы регулируются российским законодательством, но предусмотренные им в этих случаях социальные услуги как меры социальной поддержки не входят в комплекс мер социального обеспечения.

С другой стороны, это юридическая дисциплина, которая изучает порядок регулирования данной сферы и является, например, одной из составляющих в профессиональной подготовке юристов, которые связывают свою профессиональную деятельность, например: с охраной и защитой социальных прав человека, работой в юридических отделах органов управления и учреждений социального обеспечения. Таким образом, хотя названия двух правовых дисциплин созвучны, они имеют разное содержание: первая более широко и глубоко изучает порядок регулирования одного из направлений социальной деятельности — социального обеспечения, вторая рассматривает порядок регулирования и других направлений такой деятельности, например социального обслуживания и социальной защиты, а также общие принципы правоприменения и гарантии. Однако данные направления рассматриваются только в той степени, в какой они касаются социальной работы.

Например, если обратиться к анализу системы социального обеспечения, она включает анализ пенсионного законодательства, правового регулирования государственных и негосударственных фондов социального и обязательного медицинского страхования, государственного фонда занятости и др. Деятельность социальных работников в данных сферах в основном ограничена социальным сопровождением реализации человеком своего права на социальное обеспечение: это может быть помощь, например, в оформлении и получении пенсии, социальных и иных выплат; обращением в компетентные органы с целью защиты нарушенных прав в данных сферах и т.п.

Примерно то же можно сказать и о соотношении права на социальное обеспечение, социальную помощь и социальную услугу. Просматривается и разница в степени включенности субъекта в трудовые отношения. Это касается также возраста, состояния здоровья, жизненной ситуации, имущественного статуса, пола, семейного положения и места жительства (например, для жителей Севера). Одни факторы больше учитываются в системе права социального обеспечения, другие не учитываются или учитываются в меньшей степени в системе правового обеспечения социальной работы.

Для уяснения содержания понятия правового обеспечения социальной работы целесообразно также выявление его соотношения с другой учебной дисциплиной — «Социальное законодательство». Другими словами, можно ли в данном случае утверждать, что социальная работа обеспечивается правом, а значит, законодательством?

Выявление соотношения понятий права и закона — один из важнейших вопросов понимания права, в решении которого выделяются и соотносятся друг с другом ценностные и позитивистские концепции. Ценностные концепции представлены наиболее полно в естественно-правовой теории, которая трактует право как ценность общества, выраженную прежде всего в идее о праве как справедливости. И. Кант характеризовал право как «самое святое, что есть у Бога на земле». Другая ценностная концепция представлена, например, психологической теорией, исходящей из представления, что право формируется как специфическое психологическое состояние индивида и социальных групп. Таким образом, выделяется активная роль сознания в развитии и функционировании права.

Позитивистские концепции сводятся к изучению доступных для наблюдения внешних признаков права, объективированных в нормах и правовых текстах, объективном проявлении воли, например должностного лица, органа государственной власти в приказе, указе, законе, судебном решении. Так, право отождествляют с его внешней стороной — нормой, законом или объявляют норму закона полноценным проявлением права. Остальные проявления, помимо закона, относят к нормам морали, религиозным предписаниям, философским принципам и т.д. Таким образом, позитивисты отождествляют закон и право, трактуют закон как закрепление воли уполномоченного государственного органа, как систему правопорядка (право как система общеобязательных норм, выраженных в законах, иных признаваемых государством источниках). При этом недооценивается это право как ценность, связанная с субъективными проявлениями, индивидуальным и коллективным сознанием и волеизъявлением.

Когда речь идет о правовом обеспечении социальной работы, то в качестве таковых выступают ценности, принципы и фундаментальные нормы, благодаря которым обосновывается предмет правового регулирования социальной работы. За рамками дисциплины «социальное законодательство» остается также юридическая практика, отдельные принципы организации которой занимают важное место в правовом обеспечении социальной работы (например, правоприменительные акты или юридическая ответственность). Кроме того, социальное законодательство включает нормативные правовые акты, которые наряду с вопросами социального обеспечения, социальной защиты и поддержки населения регулируют также общественные отношения, возникающие в других социальных сферах — науке и образовании, культуре и спорте, здравоохранении и многих других сферах, традиционно относимых к социальным.

Уяснение двух основных понятий, включенных в название учебной дисциплины, позволяет подойти к их рассмотрению в системе социальной работы в контексте правового обеспечения. Правовое обеспечение социальной работы — это правое регулирование общественных отношений, возникающих в связи с предоставлением социальных услуг тем, кто в них нуждается, и социальным сопровождением отдельных видов медицинской, педагогической и иной помощи лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации, а также правоприменительная деятельность, направленная на установление законности таких отношений в социальной работе с использованием правовых средств и других государственных гарантий.

Правовое обеспечение социальной работы как наука представляет собой совокупность методов (общетеоретических, специальных, в том числе юридических, социологических и др.) и деятельности по исследованию социальной работы в контексте права. Соответственно как учебная дисциплина — это изучение практики правового обеспечения социальной работы и опыта научного анализа такой практики.

Рассмотрим подробнее формирование правового обеспечения социальной работы как практической деятельности, научной и учебной дисциплины, роль и место идеи прав человека и концепции социального государства в этом процессе.

  • [1] Приказ Министерства образования и науки РФ от 8 декабря 2009 г. № 709 «Обутверждении и введении в действие федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по направлениюподготовки 040400 Социальная работа (квалификация (степень) «бакалавр»)»(с изм. и доп. от 31 мая 2011 г.).
  • [2] См. подробнее: Корнюшина Р.В. Зарубежный опыт социальной работы. Владивосток, 2004.
  • [3] Российская газета. 2014,11 февраля.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >