Территориальное планирование использования земель в России

Планирование использования земель осуществляется в рамках территориального планирования, предусмотренного ГсК РФ. Поскольку развитие территорий невозможно без использования земель, планирование использования земель осуществляется посредством территориального планирования. Территориальное планирование использования земель — лишь часть территориального планирования как функции управления.

Территориальное планирование определяется как планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального, регионального и местного значения (п. 2 ст. 1 ГсК РФ). Территориальное планирование — это один из видов градостроительной деятельности, т. е. деятельности по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений (п. 1 ст. 1 ГсК РФ).

Территориальное планирование представляет собой перечень административно-правовых по своему содержанию действий по определению на будущее и фиксации в соответствующих документах основных видов совокупного использования объектов, расположенных на соответствующей территории. Представляется, что отношения по территориальному планированию по факту шире отношений по поводу составления соответствующих документов[1].

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий и инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований (п. 1 ст. 9 ГсК РФ).

Цель территориального планирования заключается в том, что в результате его осуществления должны, во-первых, выделяться функциональные зоны и, во-вторых, определяться места размещения объектов федерального, регионального и местного значения.

Согласно п. 5 ст. 1 ГсК РФ функциональные зоны — это зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. Утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах этих зон (п. 12 ст. 9 ГсК РФ).

В соответствии со ст. 19 ГсК РФ схема территориального планирования муниципального района содержит карту функциональных зон, установленных на межселенных территориях, на которых планируется размещение объектов федерального, регионального и местного значения (за исключением линейных объектов). Положение о территориальном планировании, содержащееся в схеме территориального планирования муниципального района, включает в себя параметры функциональных зон, установленных на межселенных территориях, а также сведения о планируемых для размещения в этих зонах объектах.

По общему правилу проект схемы территориального планирования муниципального района подлежит согласованию с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, в границах которого находится муниципальный район, в части определения функциональных зон и в случаях возможного негативного воздействия планируемых для размещения объектов местного значения муниципального района на особо охраняемые природные территории федерального и регионального значения (п. 21 ст. 21 ГсК РФ). Аналогичные в целом требования касаются выделения и согласования функциональных зон в ст. 23, 25 ГсК РФ в случаях разработки, утверждения и согласования генерального плана поселения и городского округа.

Правовой режим функциональных зон, а также критерии их выделения в законодательстве не определены. Однако исходя из смысла правовых форм, в которые облекаются результаты территориального планирования, можно сделать следующий вывод.

Основная задача территориального планирования сводится преимущественно к планированию строительства различных объектов недвижимости. Соответственно территориальное планирование использования земель заключается в планировании использования земель для нужд строительства. Таким образом, сущность территориального планирования в России принципиально отличается от пространственного планирования в некоторых европейских странах. Оно фактически сводится к выявлению мест будущей застройки и определению условий ее осуществления.

Г. Л. Землякова правильно отмечает, что ГсК РФ заложил отраслевой подход к территориальному планированию, который позволяет органам государственной власти и местного самоуправления принимать документы территориального планирования, которые направлены на решение отдельных краткосрочных экономических задач в ущерб задачам комплексного устойчивого развития территорий[2].

Цели и задачи территориального планирования и способы их достижения отражаются в документах территориального планирования, которые подразделяются на документы территориального планирования Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.

Согласно ст. 10 ГсК РФ документами территориального планирования Российской Федерации являются схемы территориального планирования Российской Федерации в области развития федерального транспорта, путей сообщения, информации и связи; обороны страны и безопасности государства; развития энергетики; использования и охраны лесного фонда; использования и охраны водных объектов; развития и размещения особо охраняемых природных территорий федерального значения и т. д.

Схемы территориального планирования Российской Федерации могут включать в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения, например объектов федеральных энергетических систем, атомной энергии, обороны и безопасности, федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи и т. д.

Проекты схем подготавливаются на основании результатов инженерных изысканий в соответствии с требованиями технических регламентов, а также с учетом предложений заинтересованных лиц (ст. 11 ГсК РФ).

Проекты схем территориального планирования до их утверждения подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами исполнительной власти субъектов РФ. Установлен порядок опубликования проектов — не менее чем за три месяца до их утверждения.

Они также могут размещаться на официальном сайте Правительства РФ. Все эти меры предусмотрены для того, чтобы заинтересованные лица могли представить свои предложения по проектам.

Схемы территориального планирования Российской Федерации и внесение в них изменений утверждаются Правительством РФ. Схемы подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования нормативных правовых актов Российской Федерации, иных официальных документов.

Собственники и владельцы земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения схем территориального планирования Российской Федерации, вправе их оспорить в судебном порядке. Органы государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ, органы местного самоуправления, заинтересованные физические и юридические лица вправе представить предложения о внесении изменений в схемы территориального планирования Российской Федерации.

В целом аналогичные требования касаются разработки, утверждения и реализации схем территориального планирования субъектов РФ и документов территориального планирования муниципальных образований (схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений и генеральных планов городских округов).

Состав и порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований устанавливаются ГсК РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Собственники и владельцы земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения схемы территориального планирования муниципального района, вправе ее оспорить в судебном порядке.

Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, заинтересованные физические и юридические лица вправе представить в органы местного самоуправления муниципального района предложения о внесении изменений в схему.

Законодательно определены процедуры подготовки, согласования, утверждения и реализации генеральных планов. Статья 24 ГсК РФ предусматривает следующее: проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях. Протоколы публичных слушаний по проекту генерального плана, заключение об их результатах являются обязательным приложением к проекту генерального плана. Представительный орган местного самоуправления поселения или городского округа с учетом протоколов публичных слушаний и заключения об их результатах принимает решение об утверждении или отклонении проекта генерального плана. Порядок проведения публичных слушаний определен в ст. 28 ГсК РФ.

Следует отметить, что результаты публичных слушаний не имеют юридически обязательного значения. Юридическое значение имеет факт проведения публичных слушаний.

Как отмечает А. П. Анисимов, вопрос о юридическом значении публичных слушаний заслуживает отдельного рассмотрения. Несмотря на подробную регламентацию процедуры обсуждения различных вопросов, следует признать, что учет результатов обсуждений для органов местного самоуправления необязателен. Действительно, глава муниципального образования может их учесть и направить документ на доработку (например, проект генерального плана), но может и проигнорировать мнение населения и правообладателей недвижимости, причем его действия даже нельзя будет оспорить в судебном порядке1.

Более того, как пишет А. В. Сигарев, по результатам публичных слушаний должен быть подготовлен итоговый документ (рекомендации, заключение). Однако, как рождается этот документ, обычно в положениях о публичных слушаниях не раскрывается. Как следствие, на практике по итогам слушаний оргкомитет иногда составляет заключение, отражающее не весь спектр выраженных мнений, а лишь нужное организатору мнение. В этом случае публичные слушания теряют смысл, пропадает и доверие граждан к этому институту[3] [4].

Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, объединения граждан по собственной инициативе могут направить проекты документов территориального планирования на государственную экспертизу. Расходы, связанные с проведением государственной экспертизы, несут лица, по инициативе которых проект направлен на государственную экспертизу. Государственная экспертиза проводится федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на проведение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, или подведомственным ему государственным учреждением.

Результатом государственной экспертизы является заключение о соответствии или несоответствии проекта требованиям технических регламентов и рациональной организации территории. Следует отметить, что направление проекта на государственную экспертизу или получение отрицательного заключения не являются препятствием для утверждения документа территориального планирования. Хотя заключение государственной экспертизы не имеет правового значения, оно может быть оспорено заинтересованными лицами в судебном порядке.

Порядок проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, размер платы за проведение государственной экспертизы и порядок ее взимания устанавливаются Правительством РФ.

Правовое значение документов территориального планирования заключается в следующем. Они являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений, связанных с использованием земель, и реализации таких решений.

Не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (п. 3, 4 ст. 9 ГсК РФ)[5]. Это означает, что территориальное планирование использования земель прямо связано с регулированием отношений собственности на землю.

  • [1] См.: Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. 3-е изд. /под ред. С. А. Боголюбова. М., 2009.
  • [2] См.: Землякова Г. Л. Некоторые проблемы правового регулирования территориального планирования. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
  • [3] См.: Анисимов А. П. О некоторых новеллах законодательства о порядке проведенияпубличных слушаний // Журнал российского права. 2006. № 7.
  • [4] Си.: Сигарев А. В. Публичные слушания: типичные проблемы муниципально-правового регулирования // Российская юстиция. 2012. № 4.
  • [5] Согласно ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Градостроительногокодекса Российской Федерации» положения п. 4 ст. 9 ГсК РФ не применяются к соответствующим решениям в целях размещения объектов местного значения поселений натерриториях городских поселений до 31 марта 2013 г., на территориях сельских поселений до 31 декабря 2013 г.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >