Права собственников земли в российском экологическом праве

О. С. Колбасов, один из основоположников российского экологического права, писал, что экологическое право должно сыграть колоссальную историческую роль — стать противовесом всего остального права, стоящего на страже имущественного богатства и сопряженной с ним власти. Богатство и власть (удержать богатство, закрепить власть) — это неистребимое двуединое зло, которому право преданный слуга. Право — это орудие в руках уже господствующих в обществе лиц для удержания и умножения своего богатства за счет ограбления других, а также для укрепления своей власти. Право никогда не воспринимало природу всесторонне, в полной полезной ценности, в полном объеме, в ее целостности. Этот принцип продолжает действовать в наши дни, хотя многое изменилось в мире к концу второго тысячелетия1.

М. М. Бринчук совершенно справедливо отмечает: специфика отношений собственности на природу в общей теории гражданского права не учтена и не отражена или отражена некорректно. В теории права собственности совершенно не обращено внимание на положения доктрины экологического права по вопросу о собственности на природу[1] [2]. Все другие отрасли права созданы преимущественно для регулирования отношений по поводу социальной среды. Лишь экологическое право всей своей сутью ориентировано на природный мир человека, на поддержание или восстановление его благоприятного состояния, на сохранение «основы жизни и деятельности народов», на обеспечение интересов экологического благополучия. Природа и ее отдельные компоненты — главный и единственный объект общественных отношений, регулируемых нормами экологического права[3].

Российское экологическое право, примерно так же как и зарубежное право окружающей среды, регулирует отношения собственности на землю. Это происходит, главным образом, когда речь идет о создании особо охраняемых природных территорий, возникает необходимость изъятия для этих целей земель, требуется установление режима природоохранных зон. Во всех иных ситуациях нормы экологического законодательства адресованы широкому кругу лиц, деятельность которых связана с оказанием вредных воздействий на природу, а не только собственникам. Поэтому в эколого-правовых нормах обычно круг субъектов, которым они адресованы, не определяется.

Прежде всего нужно отметить, что п. 3 ст. 58 Федерального закона «Об охране окружающей среды» закрепляет следующий важный принцип: земли в границах территорий, на которых расположены природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящиеся под особой охраной, не подлежат приватизации.

Этот принцип детализируется в Федеральном законе «Об особо охраняемых природных территориях». Учитывая реально существующую ситуацию, ст. 12 этого Закона в отдельных случаях допускает возможность нахождения в границах национальных парков земельных участков иных пользователей, а также собственников. Это объясняется тем, что на территории, которая была объявлена национальным парком, могли располагаться населенные пункты. В свете изложенного закреплено право преимущественной покупки этих земель. Национальные парки имеют исключительное право приобретения указанных земель за счет средств федерального бюджета и иных не запрещенных законом источников. Земельные участки в границах национальных парков, а также находящиеся на них здания, сооружения, помещения не подлежат приватизации (п. 5 ст. 16 Закона).

В соответствии с п. 2 ст. 12 Закона территории природных парков располагаются на землях, предоставленных им в бессрочное (постоянное) пользование, в отдельных случаях — на землях пользователей, а также собственников. Создание природных парков, связанное с изъятием земельных участков или водных пространств, используемых для общегосударственных нужд, осуществляется согласно постановлению органов исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с Правительством РФ (п. 2 ст. 19 Закона).

Объявление территории государственным природным заказником допускается как с изъятием, так и без изъятия у пользователей, владельцев и собственников земельных участков (п. 2 ст. 22 Закона). Устанавливаются ограничения хозяйственной деятельности и использования земель. Согласно п. 5 ст. 24 Закона собственники, владельцы и пользователи земельных участков, которые расположены в границах государственных природных заказников, обязаны соблюдать установленный в государственных природных заказниках режим особой охраны; за его нарушение они несут административную, уголовную и иную установленную законом ответственность.

Объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, территориями памятников природы допускается с изъятием занимаемых ими земельных участков у собственников, владельцев и пользователей этих участков (п. 4 ст. 26 Закона). При необходимости изъятия земельных участков или водных пространств, используемых для общегосударственных нужд, объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, территориями памятников природы федерального или регионального значения осуществляется согласно постановлению Правительства РФ или органов исполнительной власти соответствующих субъектов РФ.

Режим особой охраны территорий памятников природы определен в ст. 27 Закона. На территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы. Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, на которых находятся памятники природы, принимают на себя обязательства по обеспечению режима особой охраны памятников природы. Расходы собственников, владельцев и пользователей указанных земельных участков на обеспечение установленного режима особой охраны памятников природы федерального или регионального значения возмещаются за счет средств соответственно федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, а также средств внебюджетных фондов.

Согласно п. 3 ст. 2 этого Закона в целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности. На прилегающих к территориям государственных природных заповедников участках земли и водного пространства создаются охранные зоны с ограниченным режимом природопользования. Решение об образовании охранной зоны государственного природного заповедника принимается и утверждается Правительством РФ (п. 3 и 4 ст. 8 Закона). Вокруг национального парка создается охранная зона с ограниченным режимом природопользования (п. 7 ст. 12 Закона). На таких территориях права собственников земельных участков ограничиваются.

Статья 32 Закона предусматривает: в целях сохранения природных факторов, благоприятных для организации лечения и профилактики заболеваний населения, на территориях лечебно-оздоровительных местностей и курортов организуются округа санитарной или горносанитарной охраны. Для лечебно-оздоровительных местностей и курортов, на которых природные лечебные ресурсы относятся к недрам (минеральные воды, лечебные грязи и др.), устанавливаются округа горно-санитарной охраны. В остальных случаях устанавливаются округа санитарной охраны. Внешний контур округа санитарной (горносанитарной) охраны является границей лечебно-оздоровительной местности или курорта.

В соответствии со ст. 16 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» природные лечебные ресурсы, лечебнооздоровительные местности, а также курорты и их земли являются соответственно особо охраняемыми природными объектами и территориями. Их охрана осуществляется посредством установления округов санитарной (горно-санитарной) охраны, границы которых утверждаются Правительством РФ, а для лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального и местного значения — исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.

В составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяется до трех зон. На территории первой зоны запрещаются проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий.

На территории второй зоны запрещается размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведением работ, загрязняющих окружающую среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению.

На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей среды, природных лечебных ресурсов и их истощением. Обеспечение установленного режима санитарной (горно-санитарной) охраны осуществляется: в первой зоне — пользователями, во второй и третьей зонах — пользователями, землепользователями и проживающими в этих зонах гражданами.

Очень важная проблема, касающаяся сохранения биологического разнообразия, не получила отражения в экологическом праве России, хотя наша страна подписала и ратифицировала Конвенцию о биологическом разнообразии. В ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды» в качестве принципа охраны окружающей среды закреплен принцип сохранения биологического разнообразия. В ст. 35 этого Закона говорится: при размещении зданий, строений, сооружений и иных объектов должно быть обеспечено выполнение требований в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности с учетом ближайших и отдаленных экологических, экономических, демографических и иных последствий эксплуатации указанных объектов и соблюдением приоритета сохранения благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов. Согласно п. 3 ст. 40 Закона при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации гидроэлектростанций должны предусматриваться меры по сохранению биологического разнообразия.

В ст. 1 Федерального закона «О животном мире» закреплено определение понятия «биологическое разнообразие животного мира»: разнообразие объектов животного мира в рамках одного вида, между видами и в экологических системах. Под «устойчивым использованием объектов животного мира» понимается такое использование объектов животного мира, которое не приводит в долгосрочной перспективе к истощению биологического разнообразия животного мира и при котором сохраняется способность животного мира к воспроизводству и устойчивому существованию. «Охрана животного мира» представляет собой деятельность, направленную на сохранение биологического разнообразия и обеспечение устойчивого существования животного мира, а также на создание условий для устойчивого использования и воспроизводства объектов животного мира.

Кроме того, предусмотрено, что государственный мониторинг объектов животного мира проводится в целях своевременного выявления параметров, оценки изменений, предупреждения и устранения последствий негативных процессов и явлений для сохранения биологического разнообразия, обеспечения устойчивого состояния объектов животного мира и научно обоснованного их использования (ст. 15 Закона).

В качестве декларативного принципа лесного законодательства в ст. 1 ЛК РФ закреплен принцип устойчивого управления лесами, сохранения биологического разнообразия лесов, повышения их потенциала. Основным принципом государственной политики в области обращения с отходами является сохранение биологического разнообразия согласно ст. 3 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления». На основании ст. 2 Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» сохранение биологического разнообразия — это один из основных принципов правового регулирования в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов.

Статья 7 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» относит к задачам государственных природных заповедников осуществление охраны природных территорий в целях сохранения биологического разнообразия и поддержания в естественном состоянии охраняемых природных комплексов и объектов.

Таким образом, в отечественном законодательстве есть две нормы общего содержания в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», одна норма о государственном мониторинге объектов животного мира и сохранении биоразнообразия, декларативные принципы о необходимости сохранения биологического разнообразия, а также обязанность заповедников решать данную проблему. Конкретные меры по сохранению биоразнообразия, процедуры, которые должны для этого выполняться, в законодательстве не указаны. Поэтому, естественно, никак не отражена в праве проблема сохранения биологического разнообразия в процессе использования земель их собственниками и иными лицами.

  • [1] См.: Колбасов О. С. Завещание экологам // Экологическое право. 2001. № 3. С. 11.
  • [2] См.: Бринчук М. М. Собственность и природа: вопросы теории.
  • [3] См.: Бринчук М. М. Особое место и особая роль экологического права в правовойсистеме России // Экологическое право. 2010. № 5.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >