Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право arrow Административная юстиция

Развитие административного судопроизводства и административной юстиции в России

В последнее время об административной юстиции много говорят и пишут1. Поэтому вначале хотелось бы остановиться на истории данного вопроса.

С. А. Корф писал: до сего дня не существует единого, общего, даже обобщающего взгляда на существо института административной юстиции; можно говорить лишь про прусскую, французскую, австралийскую и другие теории, а не про теорию административной юстиции вообще; мы имеем в этом случае один из самых необработанных и крупных пробелов нашей науки[1] [2]. Эти положения, написанные в 1910 г., остаются весьма актуальными и сегодня, век спустя.

К сожалению, исследователи практически не принимали во внимание огромный опыт административной юстиции дореволюционной России, хотя в нем много поучительного.

Крупнейшие российские ученые-юристы дореволюционного периода, анализируя сущность института административной юстиции, говорили о том, что ее существо едино для всех государств (это гарантия прав гражданина в случае посягательства на них со стороны административных органов), но различны ее отдельные конструкции и элементы, которые находятся в зависимости от других институтов каждого государства.

Несмотря на существовавший в XIX в. спор о том, кто должен осуществлять эту функцию в государстве, русские ученые дореволюционного периода заключали: для существа административной юстиции безразлично, к какой «власти» будет причислен этот институт — к судебной или административной.

В одних государствах административная юстиция есть функция судебной власти, в других она является функцией администрации, в третьих государствах (например, в Италии) были периоды, когда она принадлежала к одной власти (до 1865 г. — администрации), позже передавалась другой власти (после 1865 г. — судебной), наконец, наступил период, когда она принадлежала обеим властям одновременно.

Таким образом, с точки зрения теории административная юстиция — это разрешение (рассмотрение) административного спора (публично-правового спора граждан, их объединений с органами публичной власти: государственной, муниципальной).

Ответ же на вопрос, кто и как будет осуществлять эту функцию в государстве, неоднозначен. Конституции — основные законы государств закрепляют эту функцию за различными органами: общими судами (Англия, Израиль, Дания); специальными административными судами (Франция, Германия); административными органами (административными трибуналами — Великобритания, Шотландия и Уэльс; административными комиссиями, арбитражами — США); административными или общими судами и административно-юрисдикционными органами администрации — при смешанных моделях (Бельгия, Индия, Канада, Нидерланды, Египет, Швейцария и др.).

Этот вопрос решается каждым государством в зависимости от силы, числа и действительности других гарантий прав и свобод граждан от посягательств на них представителей государственных административных органов. Кроме того, важную роль играют общее историческое развитие государства и та его стадия, на которой конкретное государство находится.

Вот почему для ответа на вопрос о том, какой должна быть административная юстиция в России, нам необходимо учитывать историю нашей страны.

Проанализируем исторические этапы развития правовых основ рассмотрения административных споров в России.

Первая половина XII первая половина XVII в. Жалобное производство на Руси складывалось одновременно с формированием органов публичной власти и появлением чиновничьего сословия. Из исторических документов доподлинно известно, что на протяжении всего времени жалобы подавались на несправедливое решение властей непосредственно князю, воеводе, боярину и т. д. в зависимости от статуса жалобщика и действий, на которые подавалась жалоба.

Позволим себе не согласиться с исследователями, которые утверждают о том, что возникновение органов административной юстиции в нашей стране относится ко второй половине XVI в., и теми, которые считают, что история некоторых элементов обжалования действий органов государственной администрации начинается со времен великих реформ Петра I.

Одним из первых нормативных актов, которым было четко определено право на жалобу, был Судебник 1497 г. В этом правовом акте прямо закреплялось: «А каков жалобник к боярину приидет, и ему жалобников от себя не отсылати, а давати всем жалобником управа в всемъ, которымъ пригоже. А которого жалобника а непригоже упра- вити, и то сказати великому князю, или к тому его послати, которому некоторые люди приказаны ведати».

В дальнейшем нормативно-правовое закрепление права на подачу жалобы нашло отражение в Судебнике 1550 г. В данном документе органы публичной власти попытались ограничить количество жалоб, подаваемых на имя царя. Фактически было введено понятие «необоснованная жалоба». В частности, устанавливалось: если «жалобник бьет челом не по делу и бояре ему откажут, и тот жалобник учнет бити челом, докучати государю, и того жалобника вкинути в тюрьму».

В 1550-х гг. Иваном IV Грозным были проведены крупные реформы в аппарате управления. Органы публичной власти — соответствующие приказы формировались по отраслевому принципу деятельности. Основными «последствиями приказного начала» А. Д. Градов- ский признавал следующие: разделение дел между отдельными установлениями по их роду и виду; появление понятия о компетенции учреждений; признак самостоятельности учреждений в круге дел, им порученных[3]. При этом жалобы на злоупотребления со стороны самих приказов подавались непосредственно царю.

Среди прочих в 1550 г. был создан и Челобитный приказ, занимавшийся приемом и разбором челобитных грамот (жалоб), поступающих на имя царя. Кроме того, этот Приказ фактически контролировал деятельность центральных органов власти, став прообразом первого внесудебного административного органа.

Как отмечает М. С. Померанцев, все вопросы в Челобитном приказе решал начальник, а если не мог, то вносил их на рассмотрение царю. Начальник чинил «расправу», т. е. определял «дельность» жалобы и решал, докладывать ее царю или нет.

По результатам рассмотрения жалобы возможно было вынесение двух видов решений: отказать; «совершить указ» (на жалобе ставилась подпись и указывалось, в какой приказ следует обратиться).

Следующим важным шагом в реформировании института жалобы явилось Соборное уложение 1649 г., в котором, в частности, устанавливалась ответственность для должностных лиц за нарушение порядка рассмотрения обращений.

В царствование Алексея Михайловича дела по жалобам частных лиц на неправильные решения и действия приказов поступали на рассмотрение в Боярскую думу, в составе которой выделялась Рас- правная палата. Жалоба приносилась к думным дьякам, где она рассматривалась царем совместно с Боярской думой.

В дальнейшем при Боярской думе были образованы также временные комиссии по типу судебных отделений.

С созданием централизованного государства появляется профессиональная бюрократия в приказах. Челобитный приказ совмещал судебные функции и функции административно-судебного контроля за законностью в сфере государственного управления. Боярская дума как верховная апелляционная инстанция обладала полномочиями по разрешению административно-правовых конфликтов, к примеру споров о компетенции (о местничестве).

Вторая половина XVII — первая половина XVIII в. При Петре I произошло коренное реформирование системы управления в государстве. Это выразилось, в частности, в упразднении приказов.

Боярская дума фактически прекратила свое существование. В 1711 г. был создан Сенат. Полномочия Сената были определены в Указе от 2 марта 1711 г. В частности, устанавливалось следующее: «Повелеваем всем, кому о том ведать надлежит, как духовным, так и мирским, военного и земского управления высшим и нижним чинам, что Мы, для всегдашних наших в сих войнах отлучках, определили управительный сенат, которому всяк и их указам да будет послушен так, как Нам самому, под жестоким наказанием и смертью, по вине смотря».

7 сентября 1713 г. в Сенате была восстановлена Расправная палата, которую ликвидировали после учреждения должности генерал-рекст- мейстера. В 1718 г. Расправная палата перешла в ведение Юстиц-коллегии. На решения Юстиц-коллегии можно было жаловаться только в Сенат.

В 1714 г. Петром I фактически была установлена процедура подачи жалоб: прошения всякого рода было велено подавать комендантам, жалобы на действия комендантов — губернаторам, а на губернаторов — в Сенат. Подача государю прошений на Сенат не воспрещалась: «А ежели кому в Сенате решенья не учинят, тогда надлежит тому бить челом самому его царскому величеству». К Сенату перешла роль высшей судебной инстанции.

Вместо Челобитного приказа в 1720 г. была учреждена должность генерал-рекетмейстера, который ведал «правлением дел челобитни- ковых», принимал и рассматривал жалобы на волокиту или несправедливые решения сенаторской коллегии, доносил о том Сенату и требовал решения, а в некоторых случаях докладывал самому государю.

Рекстмейстерская контора берет начало с Указа от 13 мая 1720 г., но данное название было присвоено лишь в 1722 г. Эта контора принимала жалобы коллегии и на не подчиненные им канцелярии в случаях волокиты и неправильного решения дел. Генерал-рекстмейстеру поручалось следить за тем, чтобы «жалобы на низшие органы управления не поступали прямо в Сенат, минуя коллегии». Фактически был установлен основной принцип рассмотрения жалоб, сохранившийся до настоящего времени, — жалоба на действия должностного лица направлялась в вышестоящую инстанцию по четко установленной процедуре.

В дальнейшем, когда Сенат фактически превратился в судебный орган, генерал-рекстмейстер выполнял функцию рассмотрения административных жалоб во внесудебном порядке. Как писал А. Д. Гра- довский, «рекетмейстера можно назвать отводом сенатским от судебных дел»[4].

Среди нормативных актов первой половины XVI11 в. необходимо отметить указы от 4 мая 1720 г. и от 21 апреля 1730 г., устанавливающие строгую последовательность рассмотрения дел: при судебном порядке подачи жалобы — городовой суд, провинциальный суд, надворные суды, государственная коллегия юстиции; при подаче жалобы в административном порядке — воевода, губернатор, Юстиц-коллегия, Сенат. За нарушение установленного порядка Указом от 4 мая 1749 г. предусматривалось наказание — штраф или каторжные работы.

В целях борьбы с назойливыми челобитчиками указами от 22 декабря 1718 г., от 4 декабря 1719 г., от 23 мая 1720 г. запрещалось под угрозой наказания подавать прошения самому государю.

Вторая половина XVIII в. Возможность обращаться с жалобами к императору была возвращена Указом от 3 июля 1762 г.

Особое значение для формирования жалобного института имел Манифест от 14 июня 1763 г. «О порядке рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее имя», изданный Екатериной II. Этим нормативным правовым актом впервые было разграничено административное и судебное обжалование. В последующем в Сенате были сформированы четыре департамента, в том числе по жалобам в высшую инстанцию.

С 1767 г. актом «О бытии помещечьим людям и крестьянам в повиновении и послушании у своих помещиков, и о неподовании чело- битен в собственные Ея Величества руки» вводился запрет на подачу жалобы на имя государя помимо учрежденных на то ведомств.

При Павле I в Манифесте от 5 апреля 1797 г. предусматривалось право крестьян на подачу жалобы на своего помещика в случае нарушения указания о запрете работы в воскресенье и о трехдневной работе.

Первая половина XIX в. Реформа системы государственной власти в XIX в. в России начинается с образования после вступления Александра I на престол Государственного совета, положение о котором было утверждено только в 1810 г. В состав Государственного совета входили две комиссии: Комиссия составления законов, Комиссия прошений.

Комиссия прошений занималась разбором жалоб, подаваемых на высочайшее имя. В нее поступали следующие обращения: жалобы на высшие органы исполнительной власти («высшие исполнительные установления»), на решения департаментов Сената (это положение, несмотря на закрепление на законодательном уровне, на практике не исполнялось, а подобные жалобы оставлялись без удовлетворения); прошения о наградах и милостях; проекты.

В 1835 г. Комиссия была выведена из Государственного совета и получила особое устройство, о чем речь пойдет ниже.

Вторая половина XIX — начало XX в. В отношении действий должностных лиц, которыми нарушались права подданного, в научной литературе применялся термин «административная неправда», под которым понимались случаи, когда должностное лицо искажает содержание законодательных и административных постановлений.

В качестве отдельной категории жалоб выделялись жалобы о не- удостоении установленных законом прав и преимуществ или о неудовлетворении положенным довольствием, которые назывались претензиями.

В ходе реформ второй половины XIX — начала XX в. в научных публикациях активно обсуждался вопрос о необходимости создания административных судов в России. В частности, А. И. Елистратов высказывался за создание административного департамента, полностью выведенного из ведения Министерства юстиции1. А. Е. Никитин, рассуждая о том, как следует организовать административные суды (по привлечению должностных лиц к дисциплинарной ответственности), рассматривает на примере различных государств (США, Франция, Италия, Пруссия, Бельгия и др.) следующие варианты:

  • 1) создание специального коллегиального органа. Недостаток этой системы Никитин видел в том, что исполнительная власть сама выступала в роли судьи;
  • 2) возможность предусмотреть полномочия судов, согласно которым суды вправе были бы следить за исполнительной властью. Недостаток этого варианта — в нарушении принципа разделения ветвей власти;
  • 3) создание специальных судов. Автор отдавал предпочтение именно этой системе (существовавшей на тот момент, например, в Пруссии).

После реформ, проведенных Александром II в середине XIX в., в России был создан ряд органов публичной власти, в полномочия которых входило рассмотрение жалобных дел в административном порядке: Правительствующий сенат (в основном Первый департамент Сената); Комиссия прошений; Ведомственный контроль.

Остановимся на правовом статусе перечисленных выше органов, рассматривавших жалобные дела в административном порядке.

Структура Правительствующего сената включала:

  • — два департамента;
  • — два общих собрания. В первое Общее собрание прокуроры обжаловали решения департаментов.

Первый департамент состоял из сенаторов и обер-прокурора. Ему отводилась основная роль при рассмотрении жалоб в Сенате. В полномочия этого департамента входили:

— рассмотрение жалоб на административные действия министров, а также право «возбуждения» ответственности этих лиц. Право на принесение жалоб на действия министров предоставлялось как частным лицам, так и общественным установлениям;

См.: Елистратов А. И. Основные начала административного права. М., 1917.

  • — подача в соответствии с Положением о земских учреждениях и городовом положении 1870 г. в Правительствующий сенат жалоб на действия губернатора и высших административных властей;
  • — рассмотрение жалоб, приносимых на губернские присутственные места, а также право наложения на виновных лиц взысканий в административном порядке;
  • — рассмотрение жалоб в соответствии со ст. 211 Устава о воинской повинности на решения губернского или областного присутствия по жалобам на неправильность по назначению льгот или по освидетельствованию лиц относительно способности к военной службе.

Характеризуя структуру Сената и статус Первого департамента, А. Е. Никитин называл следующие полномочия Первого департамента: надзор за действиями разных управлений и разрешение споров между ними; разрешение споров о подведомственности; рассмотрение жалоб на действия и распоряжения земских и городских учреждений; рассмотрение жалоб на распоряжения, медлительность или бездействие главных начальств по делам о казенных подрядах, поставках; разъяснение духа и смысла законов; разрешение дел, касающихся управления на местах; рассмотрение дел о выборах в должности; рассмотрение дел по начетам казны и на казну и др.

Жалобы, приносимые в Первый департамент Сената, должны были в обязательном порядке содержать: данные о лице, подающем жалобу (фамилия, имя, отчество, местожительство и т. д.); изложение обстоятельств и доводов; требования жалобщика; подпись лица. При подаче жалобы уплачивался гербовый сбор.

Сенату в лице Первого департамента было предоставлено право возбуждения дел об ответственности министров. Сенат согласно ст. 229 Уложения о Сенате вправе направлять государю дела о «важных злоупотреблениях» со стороны министров. При этом указанные злоупотребления могли быть вскрыты при рассмотрении жалоб частных лиц или общественных установлений на неправильные распоряжение или действия министров при проведении ревизий, при установлении неправомерных действий со стороны должностных лиц местного значения, если будет установлено, что указанные действия были совершены по указанию министров.

По результатам рассмотрения жалоб Сенат по представлению Первого департамента имел права:

  • — в случае маловажного и неумышленного упущения сделать замечание без внесения в послужной список и без опубликования;
  • — в случае неоднократности нарушений издать указ «о подтверждении точного соблюдения законного порядка», подлежащий обязательной публикации, но без указания виновных должностных лиц;
  • — в случае злоупотребления со стороны должностных лиц вынести в отношении виновных должностных лиц выговор, а в том случае, если виновным признавались губернатор или должностные лица губернского управления, обратиться в Комитет министров с просьбой «высочайшего разрешения» на вынесение выговора виновному должностному лицу. При этом имена данных должностных лиц, а также описание проступка подлежали публикации и заносились в формулярный список.

Решение Первого департамента принималось большинством в 2/3 голосов.

До издания Судебных уставов 1864 г. Сенат также имел право рассматривать дела «о вознаграждении частных лиц за вред и убытки, причиненные им неправильными действиями должностных лиц» во внесудебном порядке.

В 1864 г. ситуация изменилась и дела о возмещении вреда могли рассматриваться только в исковом производстве в зависимости от класса должности, занимаемой ответчиком, — в окружном суде, судебной палате или кассационном департаменте. Если дело подлежало рассмотрению в кассационном департаменте, то участие представителей Первого департамента являлось обязательным. Заявления о вознаграждении за вред и убытки, причиненные лицами, занимающими должности «по высочайшему назначению», приносились в Первый департамент, который не мог самостоятельно взыскивать убытки, а имел право в случае подтверждения выводов о злоупотреблениях и причинении убытков «отдать обвиняемого под суд».

В соответствии со ст. 1316 Устава гражданского судопроизводства «вознаграждение за вред и убытки, причиненные нерадением, неосмотрительностью или медлительностью должностного лица административного ведомства, отыскивается по общим правилам гражданского судопроизводства».

Таким образом, в дореволюционной России существовало два порядка взыскания вознаграждения с должностного лица за вред и убытки:

  • 1) уголовный — в случае причинения вреда или убытков в корыстных или иных личных целях;
  • 2) гражданский — когда деяние, повлекшее причинение вреда и убытков для гражданина, не имеет характера уголовного.

В первом случае до разбирательства в суде требовалось решение соответствующего органа о предании виновного суду (в частности, Первого департамента Сената), во втором случае гражданин непосредственно обращался в суд с подобным исковым заявлением. Для предъявления исков в законодательстве Российской Империи были установлены соответствующие сроки.

Жалобы на определения Первого департамента Сената могли приноситься в Особое присутствие, созданное при Государственном совете.

В 1885 г. при Сенате было создано Высшее дисциплинарное присутствие, которое рассматривало дела о проступках только чиновников высшего звена.

В целях решения вопросов о привлечении чиновников на основе жалоб к дисциплинарной ответственности в 1898 г. был разработан проект Дисциплинарного устава (до этого действовал Дисциплинарный устав 1869 г.), в котором предусматривалось создание коллегиальных учреждений для обсуждения важнейших дисциплинарных дел, в особенности дел об удалении должностных лиц (дисциплинарный суд). Одной из целей этого проекта была защита самих должностных лиц от своеволия начальников.

С момента создания Комиссии прошений ее назначение не менялось. Она оставалась органом публичной власти, рассматривающим жалобы и прошения, приносимые на имя государя.

Жалобы, приносимые в Комиссию прошений, подразделялись на два вида: жалобы на неправильные решения дел судебными органами; жалобы на неправильные действия и распоряжения административных мест и лиц.

Четко была установлена иерархическая структура подачи жалобы. Жалоба «на средние и низшие места» могла быть подана в Комиссию прошений только в том случае, если жалобщик ранее обращался с подобной жалобой к «высшему начальству» лиц, на чьи действия приносится жалоба. Жалоба, поданная в Комиссию прошений с нарушением установленного порядка, оставлялась без движения. Исключение было сделано для дел, связанных с незаконным увольнением лица (без объяснения причин). По данной категории дел жалобы могли подаваться непосредственно в Комиссию прошений.

В полномочия Комиссии прошений входило только рассмотрение жалоб и прошений, удовлетворение жалоб в ее компетенцию не входило. По результатам рассмотрения жалобы, если Комиссия прошений устанавливала ее обоснованность, жалоба с подготовленными документами направлялась императору. Если жалоба была признана неосновательной, комиссия возвращала ее жалобщику без какого-либо уведомления императора.

Комиссия прошений имела право рассматривать жалобы только в том случае, если они были поданы в течение года со дня объявления оспариваемого решения либо со времени совершения оспариваемого действия. В противном случае жалобы рассмотрению не подлежали.

В нормативных правовых актах XIX — начала XX в. предусматривалось и внутриведомственное рассмотрение жалоб, подаваемых вышестоящему должностному лицу на действия чиновников, — ведомственный контроль. Общий порядок принесения частных жалоб предусматривался ст. 1085 Устава гражданского судопроизводства. Они приносились в административном порядке.

В каждом министерстве существовал совет министра, в полномочия которого, в частности, входило рассмотрение жалоб «на действия мест и лиц, подчиненных министерству».

В Министерстве внутренних дел был создан Департамент исполнительной полиции, который, например, рассматривал дела по жалобам на бездействие местного полицейского начальства, а земские участковые начальники (также входившие в структуру Министерства внутренних дел) рассматривали жалобы на должностных лиц волостного и сельского управлений.

Для рассмотрения административных дел, связанных с воинской повинностью (жалобы по делам о воинской повинности), создавались специальные уездные, окружные, городские и губернские присутствия по воинской повинности. Решение присутствия, принятое по жалобе, могло обжаловаться в вышестоящий орган путем принесения жалобы через присутствие, решение которого обжалуется. Решения губернского присутствия по воинской обязанности считались окончательными и обжалованию не подлежали, за исключением решений по делам о предоставлении льгот, которые могли быть обжалованы в Первый департамент Правительствующего сената.

В целях рассмотрения жалоб крестьян создавались специальные губернские присутствия по крестьянским делам.

В Российской Империи все жалобы можно было разделить на два вида: жалобы единоличные, подаваемые частными лицами; коллективные жалобы, исходящие от сословных и общественных собраний (коллективные жалобы иных общественных организаций, объединений лиц к их числу не относились).

Порядок принесения жалоб сословными и общественными собраниями определялся в положениях о земских учреждениях (1864), о крестьянах (1861), в Городовом положении (1870).

В целом административный порядок рассмотрения жалоб в России во второй половине XIX — начале ЮС в. характеризовался тем, что процедуры и этапы рассмотрения жалоб были различны и привязаны к особенностям организации ведомства, действия которого (или чиновника которого) обжаловались.

Так, обжалование по делам лесохранения происходило в два этапа:

  • 1) действия чиновников обжаловались в лесохранительный комитет;
  • 2) действия лесохранительного комитета обжаловались министру государственных имуществ (через сам комитет).

Процедура по подаче жалоб в сфере взимания промыслового налога была сложнее. По основному промысловому налогу жалобы на действия всех учреждений и лиц подавались управляющим Казенной палатой; действия Казенной палаты обжаловались министру финансов через отдел торговли.

По дополнительному промысловому налогу жалобы на действия подавались в губернские присутствия по промысловому налогу (через казенные палаты); действия губернских присутствий обжаловались в Первый департамент Правительствующего сената.

В отношении жалоб, которые поступали непосредственно на имя императора, применялся следующий порядок рассмотрения.

Жалобы подавались Главноуправляющему Канцелярией Его Императорского Величества, реорганизованной согласно Указу от 26 февраля 1895 г. «О выделении из состава Императорской Главной Квартиры Канцелярии прошений на Высочайшее Имя приносимых и о присвоении ей наименования: “Канцелярия Его Императорского Величества по принятию прошений на Высочайшее Имя приносимых”». Порядок подачи и рассмотрения жалоб на имя Императора определялся в Правилах о порядке принятия и направления прошений и жалоб, на Высочайшее Имя приносимых.

Согласно ему Канцелярия принимала жалобы: на определения департаментов Правительствующего Сената (кроме кассационных); постановления высших государственных установлений; действия и распоряжения министров, генерал-губернаторов.

Жалобы на определения департаментов Правительствующего сената после рассмотрения Канцелярией направлялись в Особое присутствие при Государственном совете для предварительного рассмотрения. При рассмотрении жалобы никто в заседание, в том числе участвующие, не допускался.

Жалобы на министров и генерал-губернаторов могли быть вынесены в Государственный совет, Комитет министров или Правительствующий сенат.

Таким образом, единого порядка обжалования действий (бездействия) чиновников в дореволюционной России не существовало. Все нормативные положения по обжалованиям содержались в различных нормативных актах: указах императора, актах Сената, в том числе уставах (воинском, дисциплинарном, лесном), и т. д.

XX в. Революционные преобразования в России в очередной раз обозначили необходимость решения вопроса о создании эффективных процедур рассмотрения жалоб граждан. Зарождение и становление Советского государства были связаны не только с Гражданской войной, но и с массовым нарушением и ограничением прав граждан. В связи с этим формирование специальных юрисдикционных органов было актуально и вполне обоснованно. Так, по мнению Б. П. Са- винич, «было бы крайне ошибочным полагать, что после уничтожения у нас прежнего административного аппарата и более или менее полной смены прежнего состава администрации вопрос об административной юстиции утрачивает свою остроту и неотложность»[5].

Итогом обсуждения указанных выше вопросов стало издание Положения от 30 мая 1917 г. «О судах по административным делам», согласно которому предполагалось создание административных судов в уездах, окружных судов (состоявших из отделений) в губерниях и областных городах. Во главе этой системы должен был стоять Правительствующий сенат.

Однако социальная, политическая и экономическая нестабильность в России, а также последовавшая после издания указанного Положения Октябрьская революция фактически остановили работу по созданию административных судов.

После Февральской революции 1917 г. вплоть до Октябрьской революции общегосударственный контроль осуществлялся комиссарами Временного правительства, в полномочия которых входило рассмотрение жалоб на действия (бездействие) должностных лиц.

В научной литературе (в частности, в работах М. Д. Загряцкова) была сделана попытка теоретического исследования сложившегося административного порядка рассмотрения жалоб. Сам по себе внесудебный порядок как исключительная форма контроля за законностью административных действий в качестве неизбежного следствия принципа разделения властей был отнесен к критикуемой позиции французской школы административного права (М. Ориу). Вместе с тем в советском законодательстве был создан административный механизм обжалования действий (решений) административных органов и должностных лиц.

В первые годы советской власти институт судебной жалобы отсутствовал, де-факто существовал только институт жалобы административной. Идея рассмотрения жалобы на администрацию не поддерживалась по причине «отсутствия классовых противоречий». В структуре органов управления был создан Наркомат государственного контроля (Рабоче-крестьянская инспекция), а в его структуре — особое подразделение — Бюро приема заявлений о неправильных действиях, злоупотреблениях и правонарушениях должностных лиц для рассмотрения этих заявлений государственным контролем (далее — Бюро). Постановлениями Наркомата государственного контроля от 4 июля 1919 г. и Президиума ВЦИК от 30 июня 1921 г. был определен порядок рассмотрения жалоб. Одновременно сохранялась возможность подачи жалобы в Президиум ВЦИК. В отношении нормативных распоряжений местных властей, нарушающих законы центральной власти, Бюро было наделено правом опротестования их в Президиум ВЦИК. Этот орган занимался рассмотрением заявлений граждан о нарушениях их прав со стороны различных государственных органов и должностных лиц.

Право жалобы предполагало создание системы инстанций, куда эти жалобы можно было бы подавать. Обычно такая система совпадала с административно-иерархической лестницей. При этом полномочия различались по уровню инстанции (низшая — исполняющие, средняя — контролирующие, высшая — руководящие). В зависимости от характера отношений изменялись полномочия инстанции: инстанция, имеющая руководящие полномочия, могла заменить решение своим решением, инстанция с контролирующими полномочиями — только отменить или исправить незаконное решение. Были разделены функции активного управления и надзора с выделением в последнем апелляции и кассации.

Так, указанное Бюро структурировалось в соответствии с общей инстанционной структурой. Центральное бюро было самостоятельным отделом Наркомата государственного контроля, а местные бюро — отделами местных подразделений Наркомата. Общий административный аппарат Наркомата (губернские инспекции) использовался для проведения расследований по поступившим жалобам, а для принятия решений в каждой инспекции создавалось особое присутствие, включавшее юрисконсульта, контролеров, производивших расследование, представителей от коммунистической партии и профсоюза (позже должностные лица Бюро принимали решения единолично).

Изначально Бюро самостоятельных полномочий не имело, оно лишь принимало заявления, составляло по ним мотивированные заключения и передавало на рассмотрение в другие отделы Наркомата, осуществляя контроль за дальнейшей судьбой жалобы, в том числе за безотлагательными мерами по устранению допущенных нарушений. Правом непосредственной отмены был наделен Президиум ВЦИК, утверждавший предложения Бюро в виде проектов решений по жалобам. Впоследствии Бюро получило право отменять административные распоряжения, кроме распоряжений губернских исполкомов (их мог отменять только Президиум ВЦИК) и решений уездных исполкомов (их мог отменять губернский исполком).

В определенных ситуациях решение, подготовленное Бюро по жалобе, могло быть утверждено управляющим Бюро и после этого обжаловано только в вышестоящее Бюро, а решение вышестоящего Бюро - во ВЦИК.

Предметом обжалования Наркомата государственного контроля могли выступать любые распоряжения (кроме постановлений ВЦИК и Совнаркома), а также прямые злоупотребления судей.

В связи с этим возник вопрос о разграничении полномочий Наркомата государственного контроля и прокуратуры, находившейся в ведении Наркомата юстиции. Изначально Наркомат государственного контроля осуществлял контроль за действиями государственных органов, а действия должностных лиц контролировала прокуратура. Впоследствии, в 1921 г., прокуратуре было предписано в случае отсутствия составов уголовных преступлений направлять жалобы на неправильные, нецелесообразные и незакономерные действия должностных лиц в Наркомат государственного контроля.

Основания для жалоб при этом были весьма широки: незакономерность (понимавшаяся весьма широко), нецелесообразность и несогласованность с декретами, распоряжениями и общими направлениями политики центральной власти при издании любых административных распоряжений, а также злоупотребления, канцелярская волокита и грубое обращение. Такая неопределенность полномочий, по мнению М. Д. Загряцкого, ослабила положение Бюро, лишила его индивидуальности и превратила в обычный административный орган[6].

К жалобе предъявлялся ряд формальных требований, например обязательное указание на обжалуемое решение, сведения о лице, подающем жалобу. Немотивированность и необоснованность жалобы не могли служить основанием для отказа в ее рассмотрении. В научной литературе жалобы разделялись на простые (против дискреционных распоряжений администрации) и формальные (против связанных распоряжений). Достаточное внимание уделялось и сроку на подачу жалобы, так как в случае его пропуска у гражданина не было права на обращение. Это заставляло внимательно относиться к правилам исчисления сроков, определению момента начала исчисления, прекращения и прерывания срока на обжалование. Законодательство не признавало по общему правилу приостановления подачей жалобы действия оспариваемого решения. Однако в литературе указывалось на необходимость применения такого общего правила, ограничение действия которого должно было быть оговорено в законе либо не стало предметом особого, дополнительного решения административного органа.

Вопрос о порядке подачи жалобы оставался предметом дискуссий. Бесспорной нормой, закрепленной в самых первых нормативных актах о порядке обжалования, стало правило о возможности подачи как письменной, так и устной жалобы. Однако споры велись относительно того, каким образом должна подаваться жалоба: через орган, издавший оспариваемое решение (в некоторых случаях подобный порядок приводил к установлению обязательной подачи предварительного протеста против принятого решения, т. е. устанавливал дополнительный претензионный порядок), либо непосредственно в вышестоящий орган. Первый путь носил характер общего правила, а второй — исключения.

Жалобы рассматривались в инквизиционном порядке.

На Бюро, имевшее свой расследовательский аппарат, возлагались сформулированные общие программные требования и обязанность изыскания средств для расследования всех обстоятельств дела.

Административный порядок обжалования действий и решений должностных лиц деятельностью Бюро не исчерпывался. Сохранялась возможность ведомственного обжалования в вышестоящий государственный орган. Однако возникали серьезные проблемы в отношении определения иерархической соподчиненности различных государственных органов, в том числе проблема двойного подчинения государственного органа — органу отраслевого управления (наркомату) и органу общей компетенции (губернскому исполкому). В отраслевых органах были установлены разные правила подачи и рассмотрения жалоб: различные сроки, порядок рассмотрения, в том числе разный административно-правовой статус участников производства по рассмотрению жалобы. В некоторых ведомствах, например в Нар- комземе, вступление в силу решения административного органа было возможно только после истечения срока на его обжалование, а подача жалобы приостанавливала исполнение этого решения.

Для борьбы со служебными проступками и упущениями должностных лиц, если такие действия не влекли уголовной ответственности, функционировали дисциплинарные суды.

Налоговые комиссии, состоящие из представителей финансовых ведомств, советской общественности, заинтересованных налогоплательщиков, рассматривали жалобы последних.

Земельные судебные комиссии рассматривали споры в сфере земельных правоотношений по правилам ГПК РСФСР и состояли из трех уровней: районного, окружного и особой коллегии высшего контроля по земельным спорам при Наркомземе.

Опыт начала 1920-х гг. удивительным образом согласуется с предлагаемыми реформами административного порядка рассмотрения жалоб. Кроме того, в советский период именно в начале 1920-х гг. в административном праве сложилась наиболее благоприятная ситуация для развития доктрины и законодательной практики как всей административно-правовой сферы, так и всесудебных механизмов рассмотрения жалоб граждан.

В апреле 1923 г. было принято решение о создании объединенных органов партийно-государственного контроля. Этот административный альянс просуществовал до 1934 г. В дальнейшем в советской административной системе существовал специальный контрольный орган (1930 г. — Комиссия исполнения при Совете Народных Комиссаров СССР, 1934 г. — Комиссия советского контроля при СНК СССР, 1940 г. — Комиссия советского контроля в Народном комиссариате государственного контроля СССР, 1946 г. — Министерство государственного контроля, 1957 г. — Комиссия советского контроля при Совете Министров СССР, 1962 г. — новое объединение партийного и государственного контроля в Комитет партийно-государственного контроля, 1965 г. — Комитет народного контроля), однако постепенно из сферы его полномочий стало выводиться разрешение жалоб на действия и решения административных органов.

Порядок рассмотрения жалоб с точки зрения административной процедуры был определен постановлениями Президиума ЦИК СССР от 13 апреля 1933 г. «О рассмотрении жалоб трудящихся и принятии по ним необходимых мер» и от 14 декабря 1935 г. «О положении дел с разбором жалоб трудящихся». В правилах инстанционности стал доминировать принцип ведомственного контроля: рассмотрение жалоб становилось делом исключительно вышестоящих должностных лиц и государственных органов или «тех органов, к компетенции которых относятся вопросы», затронутые в жалобе. Таким образом, специализированный орган, специально рассматривавший жалобы граждан с 1919 г., был лишен своих полномочий, сохранив за собой лишь функции общего контроля.

Постановлением СНК СССР от 4 июня 1936 г. № 988 «О рассмотрении жалоб трудящихся» указывалось на недопустимость волокиты и формально-бюрократического отношения к заявлениям и жалобам рабочих, красноармейцев и колхозников.

Одновременно в законодательстве была утверждена возможность судебного обжалования решений административных органов — только тех, в отношении которых закон допускал возможность их судебного обжалования (в 1960-е гг. насчитывалось около 10 таких случаев, среди которых была возможность обжалования административных штрафов, налагаемых на граждан уполномоченными государственными органами). Таким образом, административный порядок сохранял более общее значение по сравнению с судебным обжалованием решений административных органов.

В 1930-е гг. были закреплены основные правила административного производства по жалобам граждан, определены условия обращения с жалобами. В целом была сохранена возможность подачи как письменных, так и устных жалоб, специально закреплялся запрет передачи жалоб на рассмотрение того органа, действия или решения которого обжаловались (на это обращалось пристальное внимание в специальной литературе), был зафиксирован общий срок, в течение которого жалоба должна была рассматриваться.

Очередным этапом развития внесудебного порядка рассмотрения жалоб стал Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», действовавший в РСФСР, а затем в Российской Федерации рекордный срок — до 2006 г. И хотя Указ был позднее утвержден Законом СССР, законодательные акты, принятие которых он предполагал, так и не были изданы.

Общий ведомственный принцип, появившийся в законодательстве с 1935 г., окончательно был закреплен путем утверждения правил о подаче жалобы в вышестоящий орган. Правила производства по административным жалобам также не претерпели принципиального изменения, хотя и подверглись более детальному закреплению и конкретизации.

В 1977 г. право на подачу жалобы было указано в ст. 58 Конституции СССР. Данная конституционная норма изменяла принципы правового регулирования, распространяя принцип общей клаузулы на судебный порядок обжалования (действовать этот принцип стал только в 1989 г. в связи с принятием соответствующего Закона СССР). Для административного порядка эта норма мало что изменила, так как принципы и порядок административного рассмотрения жалоб остались прежними.

Конституция СССР 1977 г. вывела органы народного контроля из аппарата управления, преобразовав их в самостоятельное звено государственного механизма и тем самым предприняв попытку восстановить общегосударственный контроль. В 1979 г. был принят весьма удачный Закон СССР «О народном контроле в СССР». Но и он ничего не изменил, так как осуществление контроля проходило только по указанию и при участии партийных органов.

Одной из задач в деятельности народного контроля являлось осуществление контроля за соблюдением должностными лицами советских законов при рассмотрении предложений, заявлений, жалоб граждан. На лиц, виновных в допущенных недостатках или нарушениях, органы народного контроля могли воздействовать как путем товарищеской критики, так и посредством привлечения их к ответственности, а именно: налагать на виновных должностных лиц взыскания (постановка на вид, выговор, строгий выговор), отстранять от занимаемых должностей, а также производить денежные начеты на должностных лиц, причинивших материальный ущерб государству, колхозам, кооперативным и иным общественным организациям, в порядке, определенном Президиумом Верховного Совета СССР. Однако данный порядок так и не был утвержден.

Начало XXI в. Общие вопросы теории административной жалобы с середины 1920-х гг. и до настоящего времени не получили значительного развития. Правовые споры главным образом касались соотношения судебного и внесудебного порядка обжалования действий и решений административных органов и должностных лиц. Споры велись относительно возможности самой государственной администрации осуществлять контроль за законностью действий и решений государственных органов и должностных лиц. И общая позиция, к которой привела дискуссия, состояла в том, что административный и судебный порядок обжалования не должны противопоставляться. По возможности они должны представлять собой альтернативные варианты защиты прав гражданина (В. И. Ремнев).

Специальные правовые исследования в основном были посвящены специальным жалобам, отличие которых от общих жалоб впервые выявил и теоретически обосновал Д. Н. Бахрах[7].

Общая административная жалоба — административная жалоба на действия (бездействие) должностных лиц и органов публичной власти, если лицо считает, что указанными действиями (бездействием) нарушаются права, свободы и законные интересы гражданина либо иных лиц. Институт общей административной жалобы существовал с момента образования государства. В союзном законодательстве вопросы общей административной жалобы регулировались Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VI1. В Российской Федерации был принят Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», но им не предусматривалось создание специального административно-юрисдикционного органа, который рассматривал бы общую административную жалобу за рамками ведомственного интереса.

Специальная административная жалоба — административная жалоба в порядке пересмотра постановления или решения по делу об административном правонарушении (гл. 30 КоАП РФ).

При рассмотрении как общих, так и специальных административных жалоб на практике возникает ряд препятствий своевременному, всестороннему и полному рассмотрению дел, возникающих из административных правоотношений, в административном (внесудебном) порядке, что неблагоприятным образом отражается на защите прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Особенно ярко это проявляется при подаче специальной административной жалобы, ведь количество административно-юрисдикционных органов, как привлекающих правонарушителей к административной ответственности, так и пересматривающих постановления о привлечении к административной ответственности физических и юридических лиц, просто огромное.

При этом жалобы рассматриваются должностными лицами различных государственных органов, в большинстве своем имеющими лишь общее представление о процедуре привлечения к административной ответственности, процессуальных особенностях при производстве по делу об административном правонарушении и зачастую не имеющими юридического образования.

Данный факт препятствует своевременной, справедливой и беспристрастной защите прав и законных интересов граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и юридически правомерных действий государственных органов и их должностных лиц.

В соответствии со ст. 30.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано в зависимости от органа (должностного лица), вынесшего постановление: в вышестоящий суд (если привлечение к ответственности производится на основании судебного акта); районный суд по месту нахождения коллегиального органа или судебного пристава-исполнителя (если постановление вынесено коллегиальным органом или судебным приставом-исполнителем); вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела (если привлечение произведено должностным лицом).

Таким образом, действующее административно-процессуальное законодательство установливает две процедуры пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях: досудебную и судебную. При этом выбор конкретного порядка обжалования постановления по делу об административном правонарушении предоставлен лицу, привлекаемому к административной ответственности (делинквенту).

На практике в большинстве случаев привлекаемые к административной ответственности лица обращаются с заявлениями о пересмотре постановлений по делам об административных правонарушениях непосредственно в судебные органы, минуя административную досудебную процедуру разрешения возникшего спора. Действия указанных лиц вполне объяснимы и понятны, так как существует малая вероятность того, что вышестоящее должностное лицо (вышестоящий орган) отменит постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное нижестоящим (подчиненным) должностным лицом или органом. Также необходимо учитывать, что орган или должностное лицо, привлекающее делинквентов к административной ответственности, не обладает полной независимостью при рассмотрении дела об административном правонарушении от вышестоящего должностного лица или органа.

В такой ситуации сложно говорить о беспристрастности и независимости как при процедуре привлечения к административной ответственности правонарушителей, так и при процедуре пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях.

Данные обстоятельства не только порождают бюрократическую волокиту при рассмотрении дел об административных правонарушениях, но и ведут к коррупции, подрыву авторитета всей системы органов исполнительной власти, что не лучшим образом отражается на обществе в целом.

Появление в 1989 и 1993 гг. законов об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, отчасти затронуло и административный порядок обжалования, поскольку альтернативность судебного и административного порядка была закреплена на законодательном уровне.

Провозглашение в 1991 г. принципа разделения властей неизбежно вновь поставило вопрос о соотношении самоконтроля исполнительной власти и судебного контроля за действиями и решениями государственной администрации. В целом в отечественной литературе возможность судебного контроля за действиями и решениями государственных органов и должностных лиц была признана в качестве одного из правовых принципов, вытекающих из общего конституционного принципа правового государства.

Последующие правовые реформы не затрагивали общего административного порядка рассмотрения жалоб граждан. В течение многих лет после принятия Конституции РФ 1993 г. (ст. 33 предусматривает право граждан на подачу обращений в государственные органы, не конкретизируя содержание этих обращений, а следовательно, предполагая и подачу жалоб) федеральный законодатель не обеспечивал ее положения специальным законодательным регулированием.

Только Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в 2006 г. предусмотрел возможность административного обжалования действий и решений административных органов и должностных лиц. Но и он не изменил основные принципы регулирования административного порядка подачи жалоб, сформированные еще в 1930-е гг.

Необходимо уделить внимание и развитию административного судопроизводства в России.

Так, Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 26 июля

1962 г. «О безвозмездном изъятии домов, дач и других строений, возведенных или приобретенных гражданами на нетрудовые доходы» определял, что результаты проверки и заключение комиссии рассматривались соответствующими исполнительными комитетами районного, городского Совета депутатов трудящихся, который при наличии к тому оснований принимал решение о направлении материалов проверки в районный (городской) суд.

В суде собственник строения вправе был знакомиться с материалами проверки, давать объяснения, представлять в подтверждение своих доводов документы и другие доказательства. Судебное разбирательство (рассмотрение) проходило открыто с участием прокурора и представителей общественных организаций. Суд, установив, что дом, дача и другие строения возведены или приобретены на нетрудовые доходы, а также за счет незаконного использования средств государственных предприятий, учреждений, колхозов и других организаций, был вправе вынести постановление о безвозмездном изъятии этих строений и о передаче их в коммунальный фонд районного, городского Совета депутатов трудящихся или иной организации. Данным постановлением суд мог лишить бывшего собственника строения и совместно с ним проживающих лиц права пользования жилой площадью в отчуждаемом доме, дачей и другими строениями. При отсутствии у выселяемых иного жилого помещения им предоставлялась по существующим нормам жилая площадь той организацией, которой передано домовладение.

Аналогичные полномочия были предоставлены суду в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 28 сентября

1963 г. «О безвозмездном изъятии автомашин у собственников домов, дач и других строений, возведенных или приобретенных на нетрудовые доходы.

В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 4 мая 1961 г. «Об усилении борьбы с лицами, уклоняющимися от общественно полезного труда и ведущими антиобщественный паразитический образ жизни» совершеннолетние трудоспособные граждане, не желающие выполнять важнейшую конституционную обязанность — честно трудиться по своим способностям, уклоняющиеся от общественно полезного труда, извлекающие нетрудовые доходы от эксплуатации земельных участков, автомашин, жилой площади или совершающие иные антиобщественные поступки, позволяющие вести паразитический образ жизни, подвергались по постановлению районного (городского) народного суда выселению в специально отведенные местности на срок от двух до пяти лет с конфискацией имущества, нажитого нетрудовым путем, и обязательным привлечением к труду по месту поселения. Постановление районного (городского) суда о выселении выносилось после того, как лицо, ведущее паразитический образ жизни, несмотря на предупреждение общественных организаций или государственных органов, в установленный ими срок не встало на путь честной трудовой жизни. Указанное постановление являлось окончательным и обжалованию не подлежало.

Также в порядке административного судопроизводства рассматривался вопрос в отношении лечения хронических алкоголиков. Процедура названного вида принуждения детально регламентировалась Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 1 марта 1974 г. «О принудительном лечении и трудовом перевоспитании хронических алкоголиков». Вопрос о направлении в профилакторий хронических алкоголиков, уклоняющихся от лечения или продолжающих пьянствовать после лечения, нарушающих трудовую дисциплину, рассматривался в срок не свыше 10 дней районным (городским) судом по ходатайству общественных организаций, коллективов трудящихся, государственных органов при наличии медицинского заключения в открытом судебном заседании с вызовом лица, в отношении которого возбуждено ходатайство, а в необходимых случаях — с участием представителей общественных организаций, коллективов трудящихся или государственных органов, возбудивших это ходатайство.

Постановление суда приводилось в исполнение органами внутренних дел не позднее 10 дней со дня его вынесения. Подготовку и направление материалов, подлежащих рассмотрению в суде, осуществляли органы внутренних дел.

Лица, в отношении которых возбуждалось ходатайство о принудительном лечении и трудовом перевоспитании, в случае уклонения от явки на медицинское обследование или в суд подвергались приводу органами внутренних дел. Суд вправе был продлять срок пребывания лиц в лечебно-трудовых профилакториях (далее — ЛТП) в случае уклонения последних от лечения, но не более чем на один год, а при успешном воздействии — сокращать, но не более чем наполовину. Постановления суда по перечисленным вопросам являлись окончательными и обжалованию не подлежали.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 25 апреля 1974 г. № 5928-VHI «Об усилении борьбы с наркоманией» было установлено, что лица, больные наркоманией, обязаны проходить лечение в лечебно-профилактических учреждениях органов здравоохранения. Больные, уклоняющиеся от такого лечения, подлежат направлению по постановлению районного (городского) суда в ЛТП для принудительного лечения на срок от шести месяцев до двух лет.

Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 25 августа 1972 г. «О принудительном лечении и трудовом перевоспитании больных наркоманией» детально регламентировалась процедура административного судопроизводства по вопросу направления в профилакторий указанных лиц. Суд рассматривал этот вопрос в срок не свыше 10 дней по ходатайству общественной организации, коллективов трудящихся, государственных органов при наличии медицинского заключения в открытом судебном заседании с вызовом лица, в отношении которого возбуждено ходатайство, а в необходимых случаях — с участием представителей общественных организаций, коллективов трудящихся или государственных органов, возбудивших это ходатайство.

Подготовку и направление материалов, подлежащих рассмотрению в суде, осуществляли органы внутренних дел. Лица, в отношении которых возбуждалось административное судебное разбирательство, в случае уклонения от явки на медицинское обследование или в суд подвергались приводу органами внутренних дел. Аналогичные полномочия были у судьи в отношении этой категории больных по поводу продления срока лечения в ЛТП до двух лет и его сокращения, но не более чем наполовину.

Все вышеизложенное свидетельствует о том, что советскому законодательству были знакомы варианты административного судопроизводства, хотя в анализируемом законодательстве судебный орган больше выступает в роли административного органа, чем органа правосудия: постановление судьи не обжалуется, отсутствует состязательность и т. п.

В настоящее время наметилась тенденция наращивания процессуальных гарантий, при которой административное правосудие от полномочий административного органа переходит к административному судопроизводству, что способствует развитию последнего.

Так, Закон о психиатрической помощи регламентирует процедуру рассмотрения судьей вопроса о возможности недобровольной госпитализации лица в психиатрический стационар.

В соответствии со ст. 22 Конституции РФ право на свободу и личную неприкосновенность является неотъемлемым правом человека и может ограничиваться в строго определенных случаях, в частности когда это необходимо для защиты здоровья. Основной закон ставит процедуру заключения под стражу и лишение свободы под строгий судебный контроль. Это распространяется и на процедуру недобровольного помещения лица в психиатрический стационар, применение к нему принудительных мер медицинского характера[8]. Вопрос о госпитализации лица в психиатрический стационар находится в подведомственности суда, на территории которого расположено психиатрическое лечебное учреждение, куда помещается лицо. Этим обеспечивается возможность участия в рассмотрении заявления самого гражданина, находящегося на лечении, и, кроме того, наиболее быстрое и полное представление всех необходимых материалов для решения вопроса о правомерности нахождения лица в психиатрическом стационаре. Закон установил исключительную подведомственность.

С заявлением о госпитализации лица в недобровольном порядке вправе обратиться представитель психиатрического учреждения, в котором находится лицо. Представляется, что с точки зрения целесообразности в качестве представителя психиатрического учреждения должен выступать лечащий врач госпитализированного в недобровольном порядке лица (либо другой врач-психиатр), так как именно врач сможет квалифицированно изложить судье мотивы заключения комиссии врачей о необходимости недобровольной госпитализации.

Таким образом, правом обращения к судье по вопросу необходимости дальнейшего пребывания лица в психиатрическом стационаре другие заинтересованные лица (члены семьи, прокурор, органы государственного управления, выполняющие функции органов опеки и попечительства, общественные организации) не обладают, что может в известной степени способствовать исключению необоснованного обращения в суд. В заявлении о госпитализации лица в психиатрический стационар в недобровольном порядке должны излагаться доказательства, подтверждающие основания недобровольной госпитализации лица, чтобы убедить судью в даче санкции на это. Принимая во внимание, что согласно действующему законодательству срок нахождения лица в психиатрическом стационаре без санкции судьи не может превышать 48 часов, а также то, что судье необходимо время для рассмотрения заявления, анализируемый Закон предоставляет судье право продлить пребывание лица в психиатрическом стационаре, но не более чем на пять дней для решения вопроса по существу. Часть 2 ст. 34 Закона о психиатрической помощи предусматривает обеспечение права лицу, в отношении которого решается вопрос о недобровольной госпитализации, личного участия в рассмотрении заявления. Если гражданин в силу психического состояния не может участвовать в судебном заседании, то судья обязан рассмотреть заявление в психиатрическом учреждении, где он имеет возможность лично наблюдать состояние больного на основании представленных материалов. Судья в обязательном порядке должен привлечь по требованию лица, помещенного в психиатрический стационар, либо по собственной инициативе представителя такого лица для защиты его прав и законных интересов, а также представителя психиатрического учреждения (заявителя), прокурора.

Порядок рассмотрения заявления о госпитализации лица в недобровольном порядке не является жестким и определяется в каждом случае судьей исходя из конкретной ситуации.

Бремя доказывания названных оснований ложится на психиатрическое учреждение в лице его представителя. Вместе с тем лицо, недобровольно госпитализируемое, и его законный представитель должны быть услышанными, т. е. иметь возможность изложить свои возражения и доводы. К сожалению, в процессе рассмотрения вопроса по существу в силу специфичности процедуры рассмотрения (ее оперативности) судья не вправе назначать судебную экспертизу для выяснения психического состояния недобровольно госпитализируемого лица. Все возражения в процессе рассмотрения, сомнения в необходимости помещения лица в недобровольном порядке в психиатрический стационар должны влечь отказ в удовлетворении заявления. Рассмотрение заявления согласно ст. 35 Закона о психиатрической помощи должно заканчиваться вынесением постановления о его удовлетворении либо отклонении.

Правом на обжалование вынесенного постановления закон наделяет законного представителя лица, представителя психиатрического стационара, прокурора. Названным правом указанные субъекты могут воспользоваться в течение 10 дней после вынесения и оглашения постановления. Пропущенный по уважительной причине срок может быть восстановлен судом, рассматривающим жалобу.

Действующее процессуальное законодательство не устанавливает правил рассмотрения таких дел, их еще предстоит разработать и принять. В ч. 3 ст. 36 Закона о психиатрической помощи предусмотрен порядок принятия судом решения о продлении госпитализации пациента вопреки его воле. Впервые по истечении шести месяцев и в дальнейшем ежегодно мотивированное заключение комиссии врачей-психи- атров о необходимости продления недобровольной госпитализации направляется в суд по месту нахождения психиатрического учреждения. Порядок вынесения судьей постановления о продлении недобровольной госпитализации тождествен порядку, который применяется при помещении больного в стационар в недобровольном порядке.

Действующим законодательством также предусмотрено принудительное лечение заразных больных, которое осуществляется после медицинского освидетельствования и принятия решения учреждениями здравоохранения или органами санитарно-эпидемиологической службы.

Так, согласно Федеральному закону от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» больные инфекционными заболеваниями, лица с подозрением на такие заболевания и контактировавшие с больными инфекционными заболеваниями лица, а также лица, являющиеся носителями возбудителей инфекционных болезней, подлежат лабораторному обследованию и медицинскому наблюдению или лечению и в случае, если они представляют опасность для окружающих, обязательной госпитализации или изоляции в порядке, установленном законодательством РФ. Принудительному лечению подлежат лица, страдающие венерическим заболеванием или зараженные вирусом иммунодефицита человека. При отказе указанных лиц явиться в учреждения здравоохранения полиция в целях безопасности общества в целом вправе осуществить привод названных больных в медицинские учреждения по представлениям последних с санкции прокурора. Представляется, что в соответствии с положениями Основного закона санкционировать принудительный привод должен суд (судья), а не прокуратура.

Элементы административного судопроизводства содержатся и в гл. III Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (далее — Закон о профилактике безнадзорности). Материалы о несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, незамедлительно должны передаваться органом внутренних дел или прокурором в комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав, образованную органом местного самоуправления, для рассмотрения возможности применения к указанным несовершеннолетним мер воспитательного воздействия или ходатайства перед судом об их помещении в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».

Органы внутренних дел и (или) прокуратуры вправе в целях подготовки для рассмотрения судом материалов о помещении несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, в специальные учебно-воспитательные учреждения обращаться с запросами о представлении необходимых документов, которые подлежат исполнению на безвозмездной основе в течение 10 суток со дня их получения.

Для установления возможности помещения несовершеннолетних в указанные учреждения здравоохранения последние подвергаются медицинскому (в том числе психиатрическому) освидетельствованию на основании: постановления начальника органа внутренних дел или прокурора при наличии согласия несовершеннолетнего на медицинское освидетельствование либо согласия его родителей или законных представителей в случае, если несовершеннолетний не достиг возраста 15 лет; постановления судьи в случаях, когда несовершеннолетний и (или) его родители или законные представители не дали согласия на медицинское освидетельствование.

Несовершеннолетние, их родители или законные представители, уклоняющиеся от явки в суд, могут быть по постановлению судьи подвергнуты приводу.

Согласно п. 6 ст. 26 Закона о профилактике безнадзорности до рассмотрения судьей материалов о помещении несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, в специальные учебно- воспитательные учреждения закрытого типа такие лица могут быть направлены на срок до 30 суток в центр временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органа внутренних дел на основании постановления судьи в случаях: необходимости обеспечения защиты жизни или здоровья несовершеннолетнего; необходимости предупреждения повторного общественно опасного деяния; отсутствия у несовершеннолетнего места жительства, места пребывания; злостного уклонения несовершеннолетнего от явки в суд либо от медицинского освидетельствования[9].

Закон о профилактике безнадзорности освещает порядок направления в суд материалов о помещении указанных несовершеннолетних в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа; определяет исчерпывающий перечень документов, которые начальник органа внутренних дел или прокурор направляет в суд по месту жительства несовершеннолетнего.

Закон о профилактике безнадзорности подробно регламентирует процедуру рассмотрения материалов о помещении указанных несовершеннолетних в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа. Определен срок рассмотрения судьей материалов о помещении несовершеннолетнего в вышеуказанные учреждения — в течение 10 суток со дня их поступления в суд. В судебный процесс вызываются несовершеннолетний, его родители или законные представители, прокурор и адвокат, участие двух последних является обязательным. По усмотрению судьи могут привлекаться и иные лица. Пункт 3 ст. 27 Закона о профилактике безнадзорности детально освещает порядок рассмотрения дела: объявление материалов, подлежащих рассмотрению; представление участников рассмотрения; рассмотрение ходатайств; выявление обстоятельств, имеющих значение для принятия обоснованного решения; заслушивание выступления несовершеннолетнего, его родителей (законных представителей), прокурора, адвоката и иных лиц.

После анализа всех материалов судья выносит постановление, подлежащее оглашению в судебном заседании, в котором принимается одно из следующих решений: о направлении несовершеннолетнего в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа с указанием срока применения этой принудительной меры воспитательного воздействия и помещении его в центр временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органа внутренних дел на время, необходимое для доставления несовершеннолетнего в указанное учреждение; направлении материалов в комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав, образованную органом местного самоуправления, для применения к несовершеннолетнему мер воспитательного воздействия в случаях, если судом установлены обстоятельства, подтверждающие возможность перевоспитания указанного несовершеннолетнего без его помещения в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа, либо выявлены причины, препятствующие его помещению в указанное учреждение; прекращении производства.

В течение трех суток копия постановления судьи вручается под расписку либо высылается несовершеннолетнему (его родителям или законным представителям), а также органам и учреждениям, обеспечивающим исполнение указанного постановления. Подлинник постановления хранится в суде.

Элементы административного судопроизводства содержатся также при совершении:

  • — процедуры утверждения судом (судьей) санкции на применение мер административного воздействия (административное задержание свыше 48 часов согласно постановлению КС РФ от 17 февраля 1998 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности положения части второй статьи 31 Закона СССР от 24 июня 1981 года “О правовом положении инстранных граждан в СССР” в связи с жалобой Яхья Даш- ти Гафура», предоставление судебных санкций на прослушивание, просмотр переписки и другие меры, ограничивающие (ущемляющие) конституционные права и свободы граждан в соответствии с конституционными положениями и т. п.), а также применение мер административной ответственности (назначение административного ареста, исправительных работ и др.);
  • — судопроизводства по искам исполнительных органов государственной власти (налоговых, природоохранительных, антимонопольных, таможенных и иных органов) к юридическим лицам, которые добровольно не выплачивают штрафных санкций согласно постановлениям указанных органов и т. д.

Действующее законодательство и практика свидетельствуют о формировании (расширении) административного судопроизводства, которое на современном этапе, к сожалению, весьма несовершенно и нуждается в разработке и принятии федерального закона «Об административном судопроизводстве». Идея создания такого акта поддерживается современными учеными-административистами (Н. Г. Са- лищевой, Ю. Н. Стариловым и др.). В предлагаемом законе в соответствии с принципами судопроизводства необходимо закрепить основные положения, позволяющие считать административное судопроизводство правосудием: независимость и квалифицированность судебного органа; состязательность сторон; административный иск как форму обращения в суд с жалобой на неправомерные действия органа исполнительной власти (должностного лица); возложение бремени доказывания на субъект власти; обязательность ведения протокола (в настоящее время отсутствует); обжалование акта любого субъекта власти о привлечении к административной ответственности деликвента (в соответствии с постановлением КС РФ от 28 мая 1999 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 266 и пункта 3 части первой статьи 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан Е. А. Арбузовой, О. Б. Колегова, А. Д. Кутырева, Р. Т. Насибулина и В. И. Ткачука»); процедуру и сроки принятия, рассмотрения и обжалования исков. За судебными органами, используя исторический опыт, следует сохранить функции судебного контроля за деятельностью административных органов, в том числе при назначении административных наказаний.

С 1917 по 2009 г. законодательство об административной ответственности имеет тенденцию к усложнению судебного порядка рассмотрения административных споров.

В дореволюционной России наказания назначались в административном порядке. К примеру, Административный устав о наказаниях, налагаемых сельским старостой и волостным старшиной, наделял сельского старосту и волостного старшину правом налагать административные взыскания за маловажные проступки, ранее подведомственные волостным судьям. К маловажным проступкам были отнесены проступки, во-первых, перечисленные в конкретных статьях Устава о благоустройстве в казенных селениях, а во-вторых, не признававшиеся особо важными и подлежащими рассмотрению в судебном порядке. Здесь же можно отметить, что к компетенции сельского старосты или волостного старшины относился вопрос о передаче дела о проступке в суд. В административном порядке назначались следующие наказания: денежные взыскания до одного рубля, арест на срок не более двух дней, назначение на общественные работы.

В советский период появилась необходимость в расширении внесудебного порядка назначения наказаний. Одним из первых нормативных правовых актов, устанавливающих административную ответственность, было постановление Наркомата юстиции РСФСР от 18 декабря 1917 г., которым предусматривалась ответственность за проступки, связанные с использованием печати против революции, против народа.

Общий порядок наложения административных взысканий был урегулирован Декретом ВЦИК и СНК от 23 июня 1921 г. «О порядке наложения административных взысканий», согласно которому административные взыскания налагались на граждан «за нарушение обязательных постановлений местной власти». К административным взысканиям были отнесены: лишение свободы сроком до двух недель; принудительные работы без лишения свободы сроком до одного месяца; штраф не более 50 тыс. руб.

Наказания налагались коллегиально — президиумами уездных исполнительных комитетов либо коллегиями губернских отделов управления в течение одного месяца со дня совершения проступка. По истечении месячного срока привлечение к ответственности осуществлялось в судебном порядке.

Обжалование постановлений об административных взысканиях возможно было только в вышестоящие органы.

Однако уже год спустя был издан Декрет ВЦИК и СНК от 27 июля 1922 г. «Положение о порядке издания обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке». Он уточнял нормативные правовые акты, за несоблюдение которых назначались наказания в административном порядке (изданные губернскими и уездными исполнительными комитетами или президиумами сроком на один год по предметам управления и охранения порядка, а также в развитие действующих декретов и положений по вопросам общественной безопасности и порядка, народного здравия, правил, регулирующих торговлю, сбор налогов, борьбу со стихийными бедствиями, строительного устава и т. п.). Из числа административных наказаний было исключено лишение свободы.

Был установлен единоличный административный порядок назначения наказаний — руководителем губернского или уездного отдела управления в течение месяца, но со дня обнаружения, а не совершения преступления. По истечении месячного срока преследование было возможно только в судебном порядке.

Обжалование постановлений о наложении взысканий в административном порядке допускалось только во внесудебном порядке «в порядке инстанции».

В 1928 г. Президиум ЦКК ВКП(б) и Коллегия НК РКИ СССР поручили Наркомату юстиции и Наркомату внутренних дел проработать вопрос о целесообразности установления по отдельным категориям дел коллегиального порядка наложения взыскания.

Во исполнение названного поручения 30 марта 1931 г. было принято постановление ВЦИК и СНК РСФСР «Об утверждении Положения об издании местными исполкомами и советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке». Можно сказать, что в данном постановлении были окончательно закреплены основные отличительные признаки административной ответственности.

Наказания назначались комиссиями, создаваемыми при районных исполкомах, а в городах — при городских и районных советах. В качестве исключения были установлены случаи предоставления права наложения административных наказаний должностным лицам органов милиции (п. 24, 25).

Этот нормативный правовой акт предопределил развитие советского административно-деликтного законодательства на многие десятилетия. Согласно ему административная ответственность граждан и организаций наступала за нарушение обязательных постановлений местных исполкомов и советов. Административные наказания (предупреждение, штраф, принудительные работы) налагались только в административном порядке. В п. 13 названного постановления было указано, что «в каждом обязательном постановлении должна быть предусмотрена за нарушение его ответственность в административном или судебном порядке. Судебная ответственность устанавливается в тех случаях, когда она предусмотрена Уголовным кодексом РСФСР». Порядок обжалования сохранялся внесудебный.

Анализируя законодательство об административной ответственности первой половины XX в., можно назвать отличия административной ответственности от иных видов ответственности: субъект установления обязательных к исполнению норм; виды наказаний; порядок назначения наказаний — упрощенный внесудебный, по общему правилу коллегиальный, но перечень должностных лиц, уполномоченных единолично назначать наказания, значительно расширялся; степень общественной опасности правонарушения.

Начиная с 1950-х гг. одновременно с административным порядком назначения наказаний в законодательстве стал закрепляться судебный порядок привлечения к ответственности за ряд административных правонарушений[10].

Данные правонарушения отличались тем, что по своей вредоносности находились на грани с преступлениями и за их совершение предусматривались более строгие меры воздействия (арест с использованием на физических работах, выселение в специально отведенные местности с привлечением к труду по месту поселения, исправительные работы и др.).

Судебный порядок рассмотрения названных дел был введен для усиления гарантий прав граждан от необоснованного привлечения к административной ответственности. Однако отсутствовал единый порядок рассмотрения перечисленных категорий дел (положения о сроках и об особенностях рассмотрения дел закреплялись в отдельных указах Президиума Верховного Совета РСФСР). Отличительными чертами рассмотрения данной категории дел судами можно считать инквизиционный характер, отсутствие состязательности, упрошенный характер, окончательность судебного постановления.

Важным этапом в развитии института административной ответственности является издание Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке», отменившего наложение штрафов в административном порядке на учреждения, предприятия, организации.

Изменения коснулись и порядка назначения административных наказаний. По-прежнему в качестве общего правила действовало наложение штрафов административными комиссиями, за отдельными органами было сохранено право наложения штрафов в административном порядке без обращения в административные комиссии с возможностью передачи дел об административных правонарушениях административным комиссиям.

Законодательство не предусматривало возможности передачи дел, связанных с назначением административных штрафов, на рассмотрение в судебном порядке в случае пропуска срока давности назначения наказания в административном порядке, который составлял один месяц со дня совершения правонарушения.

Указом Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» было закреплено право граждан и должностных лиц, подвергнутых штрафу в административном порядке, обжаловать постановление в районный (городской) народный суд в 10-дневный срок. Подача жалобы приостанавливала взыскание штрафа.

В гражданско-процессуальных кодексах союзных республик в главах о производстве по делам, возникающим из административно-правовых отношений, рассматриваемых судом, дела по жалобам на действия административных органов в связи с наложением штрафа стали выделяться в самостоятельную категорию дел. Однако оспаривание в судебном порядке наложения иных административных взысканий не предусматривалось. Судебный порядок рассмотрения жалоб на неправильное наложение штрафа в административном порядке отличался отсутствием детальной регламентации. Причем о времени рассмотрения дела по жалобе уведомлялись правонарушитель и орган или должностное лицо, назначивший наказание. При рассмотрении жалобы суд мог вынести следующие решения: отклонить жалобу, отменить наложенный штраф, снизить размер наложенного штрафа. Решение суда было окончательным и обжалованию не подлежало.

Следующим шагом к систематизации норм об административной ответственности стали принятые Верховным Советом СССР в 1980 г. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях.

К этому времени на союзном уровне насчитывалось несколько десятков нормативных правовых актов, устанавливающих административную ответственность. Кроме того, органы государственной власти различных уровней также принимали нормативные правовые акты в рамках своей компетенции и устанавливали административную ответственность.

Кодифицированный нормативный акт — КоАП РСФСР был принят лишь 20 июня 1984 г.

По сравнению со сложившейся в первой половине XX в. концепцией административной ответственности в КоАП РСФСР были заложены следующие характерные черты административной ответственности:

  • 1) по общему правилу составы административных правонарушений должны были устанавливаться представительными органами государственной власти и лишь по вопросам борьбы со стихийными бедствиями и эпидемиями — исполнительными комитетами при Советах народных депутатов разных уровней;
  • 2) по общему правилу все дела об административных правонарушениях решали административные комиссии при исполнительных комитетах районных, городских, районных в городах, поселковых, сельских Советов народных депутатов, за исключением дел, отнесенных к компетенции районных (городских), районных в городах комиссий по делам несовершеннолетних, районных (городских) народных судов, органов внутренних дел, органов государственных инспекций и других органов (должностных лиц), уполномоченных на то законодательными актами СССР;
  • 3) в компетенцию судей по применению мер административной ответственности изначально было включено всего шесть составов (мелкое хищение государственного или общественного имущества, изготовление и использование радиопередающих устройств без разрешения, мелкое хулиганство, мелкая спекуляция, злостное неповиновение законному распоряжению или требованию работника милиции или народного дружинника, нарушение правил административного надзора), которые ранее также были отнесены к компетенции судей. Однако уже к 2002 г. таких составов стало более 70;
  • 4) наказания в виде исправительных работ и административного ареста могли назначаться только судом;
  • 5) был закреплен единый порядок привлечения к ответственности независимо от органа назначающего наказания. В рамках производства по делу об административном правонарушении органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела, обязаны были выяснять: было ли совершено административное правонарушение;

виновно ли данное лицо в его совершении; подлежит ли оно административной ответственности; имеются ли обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность; причинен ли имущественный ущерб; имеются ли основания для передачи материалов об административном правонарушении на рассмотрение товарищеского суда, общественной организации, трудового коллектива; каковы другие обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела;

6) в качестве альтернативного внесудебному порядку обжалования предусмотрен судебный, за исключением обжалования постановлений органов внутренних дел (должностных лиц) о наложении административного взыскания в виде предупреждения, зафиксированного на месте совершения правонарушения без составления протокола, и постановлений должностных лиц военной автомобильной инспекции о наложении административного взыскания в виде предупреждения, зафиксированного на месте совершения правонарушения без составления протокола. Порядок рассмотрения жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях был закреплен в ГК РСФСР от 11 июня 1964 г. (гл. 24 «Жалобы на действия административных органов и должностных лиц»). В компетенцию суда входили не только проверка законности вынесенного постановления, но и право снижения размера штрафа, если сумма наложенного штрафа превышала установленный законодательством предел или штраф был наложен без учета тяжести совершенного проступка, личности виновного и его имущественного положения.

Законодательство об административных правонарушениях не отличалось стабильностью. Так, в КоАП РСФСР было внесено более 60 изменений, сотни актов принимались представительными органами власти различных уровней. Кроме того, получила широкое распространение практика установления в законодательных актах санкций в виде штрафа в отношении организаций за несоблюдение ими обязанностей, закрепленных в нормативных правовых актах. Можно сказать, что к концу 1990-х гг. институт административной ответственности юридических лиц был абсолютно некодифицирован.

В конце 1990-х гг. на государственном уровне была поставлена задача по совершенствованию законодательства об административных правонарушениях и по его кодификации.

Действующий в настоящее время КоАП РФ от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ является преемником КоАП РСФСР по многим вопросам как структурно, так и содержательно. Однако в нем значительно расширены полномочия судей в вопросах привлечения к административной ответственности.

В это же время параллельно готовились проекты АПК РФ и ГПК РФ, которые были приняты немного позднее КоАП РФ (АПК РФ — 24 июля 2002 г., а ГПК РФ — 14 ноября 2002 г.). Одним из принципиальных отличий действующих процессуальных кодексов без сомнения можно считать нормативное закрепление за судом роли арбитра, проверяющего представленные равноправными сторонами по делу доказательства. Кроме того, согласно Закону РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» судьями признаются лица, наделенные в конституционном порядке полномочиями по осуществлению правосудия, а судебная власть самостоятельна и действует независимо от законодательной и исполнительной властей.

Вместе с тем согласно КоАП РФ деятельность судьи по рассмотрению дела об административном правонарушении не может рассматриваться как правосудие с участием сторон на принципах состязательности. Судья осуществляет подзаконную административно-юрисдикционную деятельность по тем же правилам, что и административные органы.

С одной стороны, такое нововведение было продиктовано необходимостью предоставления гражданам и организациям наибольших прав и гарантий при привлечении к административной ответственности, поскольку судьи являются независимыми по отношению к органам исполнительной власти. С другой стороны, это привело к возложению на них полномочий, не связанных с осуществлением правосудия.

Представляется, что решение проблем, которые пытались устранить путем расширения компетенции судей, следует искать в усовершенствовании административной деятельности — создании специальных органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях (например, в советский период для этого создавались административные комиссии).

Кроме того, в КоАП РФ и АПК РФ нормативно закреплен вопрос о назначении административных наказаний судьями по двум совершенно разным процедурам (в АПК РФ дело об административном правонарушении рассматривается на основе принципа состязательности сторон, не закрепленном в КоАП РФ), что вряд ли позволяет говорить о единстве института административной ответственности.

В Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» были внесены изменения, определявшие порядок судебного обжалования актов органов государственной власти и расширявшие в отличие от союзного законодательства пределы судебного контроля. Законодательно была предоставлена возможность судебного обжалования действий и решений государственных служащих, причем ответственность последних наступает в связи с их обязанностью признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. В соответствии с принципом всеобщности обжалования, закрепленном в названных актах, судебное обжалование распространяется и на частные (негосударственные) коммерческие организации.

Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» в ст. 6 закрепил презумпцию, согласно которой гражданин в жалобе указывает лишь факт нарушения своих прав, администрация же несет процессуальную обязанность документально доказать законность обжалуемого действия (решения). Предметом обжалования по указанному Закону являются как индивидуальные, так и нормативные правовые акты, что является значимым для правоприменительной деятельности. В связи с этим процедура рассмотрения жалобы определена по правилам гражданского судопроизводства, но с учетом особенностей, которые являются элементами административного судопроизводства. Речь идет о судебном привлечении государственных служащих к дисциплинарной ответственности в соответствии с этим Законом, иными словами, это специфическая судебная процедура не гражданско-правового характера, где налицо административно-процессуальные элементы.

Все вышеизложенное свидетельствует о том, что российскому законодательству знакомы варианты административного судопроизводства, хотя судебный орган в анализируемом законодательстве больше выступает в роли административного органа, чем органа правосудия: постановление судьи не обжалуется, отсутствует состязательность и т. п.

Новый КоАП РФ значительно раздвинул границы правосудия по административным делам:

  • 1) существенно расширил подведомственность дел об административных правонарушениях судьями. В соответствии с ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных в 223 статьях Особенной части КоАП РФ (вместо четырех составов (статей), содержащихся в КоАП РСФСР 1984 г.);
  • 2) по делам, названным в 122 статьях Особенной части КоАП РФ, орган или должностное лицо, к которому поступило дело о соответствующем административном правонарушении, вправе передать его на рассмотрение судьи (ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ). Так, по усмотрению (желанию) административно-юрисдикционных лиц юрисдикция судов расширяется.

В КоАП РФ весьма ярко выражена тенденция роста административного судопроизводства в административно-юрисдикционном производстве по делам об административных правонарушениях. Из десяти видов административных наказаний семь (конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административный арест; административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация; обязательные работы; административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения) применяются судьями, и только три вида (предупреждение; административный штраф; административное приостановление деятельности) рассматриваются во внесудебном порядке (органами исполнительной власти и их должностными лицами). Из девяти видов административных наказаний шесть (конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административный арест; административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация; обязательные работы) применяются судьями, и только три вида (предупреждение; административный штраф; административное приостановление деятельности) рассматриваются во внесудебном порядке (органами исполнительной власти и их должностными лицами). В КоАП РСФСР существовало прямо противоположное соотношение (в судебном порядке налагались два взыскания — исправительные работы и административный арест).

Все вышеизложенное свидетельствует: 1) об упрощенной и ускоренной процедуре рассмотрения судьей вопросов; 2) о системе дополнительных гарантий, призванных максимально защитить интересы невластных субъектов, включая право на обжалование в суд; 3) о развитии административного судопроизводства.

Богатый опыт функционирования института административной юстиции в России может помочь в реформировании современного законодательства, ведь ошибки прошлого нельзя забывать, чтобы не допускать их повторения в будущем.

  • [1] См., например: Бурков А. Л. К вопросу об отраслевой принадлежности институтаадминистративной юстиции // Журнал российского права. 2003. № 4; Викторов И. С.К вопросу о создании в Российской Федерации института административного судопроизводства // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: матср. междунар, науч.-практ, конф. / под ред. В. Я. Кикотя. М.,2003; Волчецкая Т. С. Становление административной юстиции в Российской Федерации и Литовской Республике // Журнал российского права. 2003. № 8; Гаджиев Г. Конституционно-правовые ориентиры при создании системы административных судов вРоссийской Федерации // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. № 3; Демин А. А. Административное судопроизводство как вид процессуальных отношений //Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права;Дернова В. Б. Развитие системы административной юстиции в Российской Федерации // Российская юстиция. 2005. № 4; Едидин Б. А. Формирование административнойюстиции в России: некоторые вопросы теории и практики // Российский судья. 2004.№ 11; Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор: вопросы теории. М., 2005; Старилов Ю. Н. и др. Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства //Юбилеи, конференции, форумы. Вып. 7. Воронеж, 2013.
  • [2] См.: Корф С. А. Административная юстиция в России. СПб., 1910. Кн. 2. С. 50.
  • [3] См.: Градовский А. Д. Начала русского государственного права: в 3 т. СПб., 1875.Т. 1. С. 51.
  • [4] Градовский А. Д. Указ. соч. Т. 1. С. 153.
  • [5] Савинич Б. П. Ответственность чиновников. М., 1918. С. 21.
  • [6] См.: Загряцков М. Д. Административная юстиция и право жалобы (в теории и законодательстве). М., 1924.
  • [7] См., например: БахрахД. Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // Журнал российского права. 2000. № 9.
  • [8] Все это соответствует ст. 9 Международного пакта о гражданских и политическихправах, ст. 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. См.: СССР и международное сотрудничество в области прав человека: документы и материалы. М., 1989.С. 305, 306, 160, 161.
  • [9] Под злостным уклонением от явки в суд либо от медицинского освидетельствования законодатель понимает случаи неявки по неуважительным причинам два раза илиболее в суд или учреждение здравоохранения, осушествляюшее медицинское освидетельствование, либо когда несовершеннолетний скрылся с места жительства, местапребывания.
  • [10] См. указы Президиума Верховного Совета РСФСР от 19 декабря 1956 г. «Об ответственности за мелкое хулиганство», от 12 сентября 1957 г. «Об ответственности замелкую спекуляцию», от 7 апреля 1960 г. «Об ответственности за незаконное изготовление и использование радиопередающих устройств», от 4 мая 1961 г. «Об усиленииборьбы с лицами, уклоняющимися от общественно полезного труда и ведущими антиобщественный паразитический образ жизни», от 15 февраля 1962 г. «Об усилении ответственности за посягательство на жизнь здоровье и достоинство работников милиции и народных дружинников»; постановление Президиума Верховного СоветаРСФСР от 4 апреля 1962 г. «О применении мер воздействия за злостное неповиновениезаконному распоряжению или требованию работника милиции или народного дружинника».
 
Посмотреть оригинал
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >
 

Популярные страницы