Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право arrow Административная юстиция

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ПРОЦЕДУРА (ВНЕСУДЕБНАЯ И ДОСУДЕБНАЯ) РАССМОТРЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ДЕЛ

Понятие и виды административных процедур

Каждый орган государственной власти (законодательной, исполнительной (административной) или судебной) осуществляет деятельность в определенной процессуальной форме: законодательный — в виде законодательного процесса, исполнительный (административный) — посредством административного процесса, судебный — путем судопроизводства (конституционного, гражданского, уголовного и административного).

Административное и административно-процессуальное законодательство выделены в ст. 72 Конституции РФ в качестве самостоятельных звеньев системы, а в ст. 118 закреплено административное судопроизводство.

Сначала следует раскрыть несколько понятий.

Под внесудебным рассмотрением понимают рассмотрение административного дела административно-юрисдикционным органом при отсутствии административного спора (например, дела об административном правонарушении) либо рассмотрение административного спора, инициированного самим невластным субъектом, административно-юрисдикционным органом (в этом случае у невластного субъекта был выбор между судебным и административным обжалованием). В любом случае внесудебное рассмотрение административного дела не исключает его дальнейшего рассмотрения в судебных органах.

Досудебное (претензионное) обжалование — обращение невластного субъекта с жалобой в административно-юрисдикционный орган как обязательная стадия, необходимая для дальнейшего обращения в судебные органы.

В настоящий период административный порядок в России достаточно урегулирован. К примеру, досудебное (внесудебное) рассмотрение споров в российском законодательстве становится обязательным, а не альтернативным. Благодаря этому в 2010 г. количество рассмотренных дел по экономическим спорам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, сократилось на 39,9%.

Удельный вес этих дел в общем объеме рассмотренных арбитражными судами снизился с 40,3 до 28,5%. В 36 арбитражных судах, по статистическим данным, количество названных дел уменьшилось в два- три раза.

Отметим и Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении». Согласно ему ФСТ России наделена полномочиями по досудебному рассмотрению споров в сфере теплоснабжения (законодательством не определен порядок рассмотрения данных споров, в связи с чем рассмотрение споров в сфере теплоснабжения, связанных с установлением и применением цен (тарифов) в этой сфере, осуществляется на основании поданного в ФСТ России заявления о досудебном рассмотрении спора в сфере теплоснабжения)[1]. Сейчас ФСТ России оказывает две государственные услуги по досудебному рассмотрению споров: 1) связанных с установлением и применением тарифов, регулируемых в соответствии с законодательством о естественных монополиях (исчерпывающий перечень этих тарифов приведен в ст. 4 Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях»); 2) возникающих между органами регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, теплоснабжающими организациями, теплосетевыми организациями, потребителями тепловой энергии при установлении и применении цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (исчерпывающий перечень этих тарифов приведен в ч. 1 ст. 8 Федерального закона «О теплоснабжении»). С 1 января 2013 г. ФСТ России оказывает третью государственную услугу: по досудебному рассмотрению споров, возникающих между органами регулирования тарифов, организациями, осуществляющими горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение, и абонентами при установлении и (или) применении тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения (исчерпывающий перечень этих тарифов приведен в ст. 31 Федерального закона от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении»). При этом в настоящее время законодательством не определен порядок только для досудебного рассмотрения споров, возникающих между органами регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, теплоснабжающими организациями, теплосетевыми организациями, потребителями тепловой энергии при установлении и применении цен (тарифов) в сфере теплоснабжения.

Федеральный закон от 4 ноября 2005 г. № 137-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров» установил внесудебную процедуру взыскания налогов, сборов, пеней и штрафов на небольшие суммы.

Основными целями административной реформы в России являются, во-первых, выработка эффективного механизма взаимодействия публичных органов исполнительной власти с невластными субъектами (гражданами, индивидуальными предпринимателями, предприятиями, учреждениями и другими институтами гражданского общества), во-вторых, рассмотрение административных дел и жалоб специализированным административно-юрисдикционным органом (в установленные динамичные сроки) по четкой и простой административной процедуре с полным набором дополнительных гарантий для невластных субъектов.

Задачами административной (внесудебной и досудебной) процедуры рассмотрения административных дел являются:

  • — создание эффективного (объективного, бесплатного, оперативного) механизма защиты прав и законных интересов невластного субъекта с сокращением затрат (экономических, юридических, психологических);
  • — повышение авторитета исполнительных органов публичной власти, профессионализма и оперативности при рассмотрении административных дел (снижение уровня бюрократии и коррупции);
  • — разгрузка судов и освобождение от несвойственных им функций административно-юрисдикционного органа;
  • — создание правовой базы для административной процедуры внесудебного и досудебного рассмотрения административных дел.

Обращаясь к историческому прошлому России, можно сделать вывод, что любые административные усовершенствования успешны, если они учитывают специфические условия страны и зарубежный опыт. Однако административные реформы, проводимые в нашей стране по сей день, приводят к мысли, что надежный путь решения данного вопроса до сих пор не найден.

Правовые реформы долгое время не затрагивали общий административный порядок рассмотрения жалоб граждан. В течение многих лет после принятия Конституции РФ (ст. 33 которой предусмотрела право граждан на подачу обращений в государственные органы, не конкретизируя содержания этих обращений, а стало быть, предполагая подачу жалоб) федеральный законодатель не обеспечивал ее положений специальным законодательным регулированием.

Только Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» предусмотрел возможность административного обжалования действий и решений административных органов и должностных лиц, вновь не изменив основных принципов регулирования административного порядка подачи жалоб. Таким образом, до этого времени в отношении инстанционной системы и даже процедуры рассмотрения жалоб действовали принципы, сформированные еще в 1930-е гг.

Российский законодатель в области обеспечения законности в сфере государственного управления и защиты прав и свобод граждан и юридических лиц всегда идет двумя параллельными путями — административным и судебным, которые в разные исторические периоды то расширяются, то сужаются. Причем расширение в 1990-е гг. судебного порядка рассмотрения административных дел автоматически вело к необоснованному сужению административного порядка их рассмотрения. Ограниченный доступ к судебной защите, существовавший почти до 1990-х гг., — тоже крайность. Следовательно, административные споры необходимо рассматривать в административном (досудебном, внесудебном) порядке и в порядке административного судопроизводства, синхронно (гармонично) развивая и совершенствуя оба института.

Внесудебный порядок рассмотрения административных дел не является чем-то новым, он был хорошо известен в дореволюционной России. Так, по Уставу «О благоустройстве в казенных селениях» 1899 г. не подлежали судебному рассмотрению административные взыскания за маловажные проступки (например, за штраф до 1 руб.), общественные работы. В советском законодательстве содержались нормы, в соответствии с которыми из ведения народных судов изымались дела по спору на сумму до 100 руб. Раздел IV Административного кодекса УССР 1928 г. был посвящен взысканию сумм неналогового характера в бесспорном порядке.

В советском законодательстве действовал досудебный порядок обжалования. В органы хозяйственного руководства и в арбитражные органы в довоенный период поступало много так называемых бесспорных исков. В свою очередь, арбитражные органы руководствовались стремлением разрешать именно споры, а не рассматривать бесспорные дела. Стремление избежать или максимально уменьшить количество дел, проходящих через специальные юрисдикционные органы, достигалось ужесточением требований к доарбитражному урегулированию споров.

В более позднее время основной упор стал делаться на урегулирование конфликта сторонами, в доарбитражной стадии, чтобы в арбитраж попадали только настоящие хозяйственные споры, т. е. те хозяйственные конфликты, в отношении которых спорящие стороны, приняв все меры к их разрешению, оказались бессильны. В довоенный же период, анализируя материалы, опубликованные в журнале «Арбитраж» за 1937—1939 гг., большое значение придавали исчерпывающему принудительному разрешению хозспора юрисдикционным органом, акцентируя внимание на том, что участвующие в деле руководители спорящих сторон из арбитражного заседания сделают правильные выводы, в том числе примут необходимые меры по предотвращению поступления в арбитраж в будущем аналогичных бесспорных дел.

В Инструкции о порядке обращения взыскания на средства учреждений, предприятий и организаций, находящиеся в Госбанке, утвержденной 14 февраля 1946 г., целая глава, состоявшая из 17 пунктов, регулировала вопросы очередности удовлетворения претензий. Вопросы претензионного урегулирования хозяйственных конфликтов регламентировались в тот период и на ведомственном уровне, в частности Инструкцией о порядке предъявления претензий, утвержденной постановлением Правления Центросоюза от 15 июня 1949 г.

В вопросе последствий соблюдения претензионного порядка урегулирования хозяйственных споров с органами транспорта судебная практика 1940-х гг. была не вполне логичной. По действующему в то время транспортному законодательству (ст. 99 Устава железных дорог 1935 г.; ст. 249 Кодекса торгового мореплавания СССР 1929 г.; ст. 169 Устава внутреннего водного транспорта РСФСР 1930 г.; ст. 90 Воздушного кодекса СССР 1935 г.) иски к органам транспорта могли быть предъявлены лишь при соблюдении истцом претензионного порядка. Постановлением Пленума ВС СССР от 29 января 1942 г. принятие исков и удовлетворение требований к органам транспорта, в отношении которых претензионный порядок не был соблюден, было признано неправильным. Однако постановлением Пленума ВС СССР от 3 марта 1950 г. это положение было существенно изменено: несоблюдение претензионного порядка по требованиям к предприятиям транспорта не лишало истца права обращаться в суд; если срок на предъявление претензии не истек, то суд, установив несоблюдение претензионного порядка, был обязан направить материал соответствующему органу транспорта, если же срок истек — разрешить дело по существу.

Требование о необходимости принятия спорящими сторонами мер к непосредственному урегулированию спора содержалось также во временных Правилах рассмотрения хозяйственных споров третейскими судами, утвержденных Госарбитражем при Совете Министров СССР от 31 августа 1960 г. на основании п. 4 постановления Совета Министров СССР от 23 июля 1959 г. № 824. А ряд инструктивных указаний Госарбитража при Совете Министров СССР 1960-х гг. и вовсе содержал запрет на обращение с иском в Госарбитраж до получения ответа на претензию.

В эти же годы отмечается наличие трех видов претензионного порядка: общий — для основной массы дел, специальный — для споров клиентуры с органами транспорта и связи, рекламационный — для споров, связанных с поставкой продукции. В арбитражной практике и юридической литературе для них обычно применялся единый термин «претензионный порядок».

В 1970-е гг. закрепилось правило, установленное в инструктивных письмах Госарбитража при Совете Министров СССР: до предъявления к перевозчику иска, вытекающего из перевозки, обязательно предъявление ему претензии в порядке и в сроки, установленные ст. 76 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик.

При приеме исковых заявлений арбитражам необходимо было проверять соблюдение истцом установленных порядка и сроков предъявления претензий. В случае несоблюдения истцом порядка и сроков предъявления претензии арбитраж не принимал исковое заявление к рассмотрению.

Отказ рассмотрения претензии по существу со ссылкой на нарушение грузополучателем (грузоотправителем) претензионного порядка и оспаривания истцом правомерности отказа в рассмотрении претензии, который считает претензионный порядок соблюденным, требования от арбитража принять исковое заявление и рассмотреть возникшее разногласие в заседании. При признании претензионного порядка соблюденным исковое заявление рассматривалось арбитражем по существу.

Досудебное урегулирование споров использовалось и в трудовом законодательстве советского периода (гл. 14 КЗоТ РСФСР).

Согласно ст. 201 КЗоТ РСФСР трудовые споры, возникавшие между работником и администрацией предприятия, учреждения, организации, по вопросам применения законодательных и иных нормативных актов о труде, коллективного договора и других соглашений о труде, а также условий трудового договора (контракта) должны были рассматриваться районными (городскими) народными судами, а также комиссиями по трудовым спорам. Комиссия по трудовым спорам избиралась общим собранием (конференцией) трудового коллектива предприятия, учреждения, организации с числом работающих не менее 15 человек и являлась первичным органом по рассмотрению трудовых споров, возникающих на предприятиях, в учреждениях, организациях (подразделениях).

Трудовой спор подлежал рассмотрению в комиссии по трудовым спорам, если работник самостоятельно или с участием представляющей его интересы профсоюзной организации не урегулировал разногласия при непосредственных переговорах с администрацией. Работник мог обратиться в комиссию по трудовым спорам в трехмесячный срок со дня, когда он узнал или должен был узнать о нарушении своего права.

В случае пропуска по уважительным причинам установленного срока комиссия по трудовым спорам могла его восстановить и разрешить спор по существу.

В случае если комиссия по трудовым спорам в 10-дневный срок не рассмотрела трудовой спор, заинтересованный работник был вправе перенести его рассмотрение в районный (городской) народный суд. Кроме того, решение комиссии по трудовым спорам могло быть обжаловано заинтересованным работником или администрацией в районный (городской) народный суд в 10-дневный срок со дня вручения им копий решения комиссии. Пропуск указанного срока не являлся основанием для отказа в приеме заявления. Признав причины пропуска уважительными, суд мог восстановить этот срок и рассмотреть спор по существу.

Решение комиссии по трудовым спорам подлежало исполнению администрацией предприятия, учреждения, организации в трехдневный срок по истечении десяти дней, предусмотренных на обжалование.

О пользе существования двух порядков рассмотрения административных споров свидетельствует и такая особенность, как возможность распространения на судебные органы контроля в ряде случаев свободного усмотрения, которое имеется у публичных органов исполнительной власти в силу их административных полномочий.

Чем может быть ограничено вмешательство суда в независимую деятельность администрации? Только ли защитой публичных прав граждан или возможно вмешательство в компетенцию, что по сути будет напоминать административное распоряжение. Всегда ли невластный субъект может обращаться с заявлением в суд с требованиями о выдаче лицензии, о принятии какого-либо ненормативного акта об изменении заключения экспертизы, о принятии документов, необходимых для рассмотрения того или иного вопроса? Закон по многим аспектам дает публичным органам исполнительной власти выбор действий и весьма часто право административного усмотрения.

Можно ли обжаловать в суд не правовую, а организационную форму управления (например, представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, которое обязательно лишь для рассмотрения, но не для исполнения) — фонд социального страхования?

Можно ли обжаловать в судебном порядке предписания публичных органов исполнительной власти, обязательные только к рассмотрению? Такие акты ничьих прав не нарушают, но суды арбитражной системы их рассматривают. Так, Президиум ВАС РФ в постановлении от 28 октября 2009 г. № 5417/09 признал недействительным акт административного органа (представление, обязательное лишь для рассмотрения). Считаем, что данные представления не носят властнораспорядительного характера, не влекут каких-либо правовых последствий, а лишь отражают сведения о неправомерной деятельности, выступают информационными и разъяснительными, не являются окончательными (итоговыми) актами и в силу перечисленного не могут быть самостоятельным предметом спора в суде.

Возникает вопрос о природе актов (представлений), обязательных для рассмотрения. Можно ли отнести их к ненормативным правовым актам?

«Правовой акт» — родовое понятие, включающее как правотворческие (нормативные), так и правоприменительные (ненормативные, индивидуальные) акты. Еще в постановлении Пленума ВС РФ от 27 апреля 1993 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону» было дано определение нормативного правового акта: изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом». Под правовым актом индивидуального характера в постановлении понимался акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц. И несмотря на то что постановление утратило силу, суть понятия «нормативный акт» остается прежней. «Ненормативный правовой акт» в отличие от нормативного носит индивидуально-разовый и индивидуально-определенный характер, принимается в основном по организационно-распорядительным вопросам и не содержит правовых норм, не изменяет и не отменяет существующих норм, а является актом применения действующих норм права к конкретным фактам, событиям, случаям.

На первый взгляд здесь все четко определено. Но вопросы возникают, когда речь идет именно о второй категории, т. е. о ненормативных индивидуально-правовых актах, а точнее, о неправовых формах управления. Как соотносятся эти два понятия, закон четко и однозначно не указывает.

В управленческой деятельности органы исполнительной власти и должностные лица используют многочисленные и разнообразные формы управления или формы реализации исполнительной власти. Основная их классификация проводится по признаку наличия или отсутствия в результате их применения правовых последствий. Ученые выделяют две большие группы форм управленческой деятельности: правовые и неправовые. То есть фактически мы говорим о различии исполнительно-распорядительной деятельности по ее конкретному результату, правовым последствиям.

Неправовые формы регламентируются действующим законодательством, но правом определяются лишь их общие параметры, использование этих форм непосредственно не влечет наступления юридических последствий.

Неправовыми формами деятельности исполнительной власти являются организационные действия и материально-технические операции, которые хотя и осуществляются в рамках действующего законодательства, но зачастую регламентируются правом лишь в общем.

Правовая форма управления — юридически оформленное действие субъекта исполнительной власти, осуществляемое в пределах его компетенции, выражающее государственно-властное волеизъявление данного субъекта и вызывающее определенные юридические последствия.

Основной административно-правовой формой реализации целей, задач, функций исполнительной власти и государственного управления являются правовые акты управления. Им свойственны определенные признаки, отличающие их от других актов и служебных документов.

Административно-правовой акт представляет собой управленческое решение, имеющее особую юридическую форму выражения. Он принимается уполномоченным субъектом исполнительной власти, как правило, в одностороннем порядке, т. е. не требует согласия других субъектов и объектов управления, на которых распространяется его действие. Вынесенный в отношении конкретного субъекта индивидуальный акт носит характер административно-властного принуждения. Административно-правовой акт устанавливает общеобязательные правила поведения (административно-правовые нормы) или регулирует конкретные общественные отношения в сфере публичного государственного управления. Он подзаконен и имеет юридическую силу, его предписания носят обязательный, императивный характер и подлежат безусловному исполнению субъектами, которым он адресован. Несоблюдение предписаний влечет наступление особых юридических последствий. Индивидуальный акт как официальный письменный документ должен отвечать определенным установленным законодательством требованиям (содержание, необходимые реквизиты), а также соответствовать правилам юридической техники.

Индивидуальные акты отличаются от других служебных документов (справок, докладных и служебных записок, актов ревизий), действующих в сфере государственного управления, по своему назначению, содержанию, функциям, характеру, вызываемым ими последствиям. Они содержат информацию, имеющую то или иное юридическое значение, удостоверяют наличие или отсутствие определенных юридических фактов. При этом они не выражают юридическое волеизъявление субъекта исполнительной власти, не устанавливают государственно- властные предписания, т. е. нормы права; не регулируют общественные отношения и не могут непосредственно порождать конкретные правоотношения. Они могут служить только основанием для принятия соответствующего правового акта управления.

Спорным остается вопрос о правовой природе такого документа, как представление, вынесенное административным органом, например представление о ненадлежащем исполнении бюджета, выносимое Федеральной службой финансово-бюджетного надзора.

В нормах БК РФ в качестве функции вышеуказанного надзорного органа законодатель указал контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов.

В соответствии с п. 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 278, а также согласно п. 122 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденного приказом Минфина России от 4 сентября 2007 г. № 75-н, руководителю Росфиннадзора предоставляется право по результатам ревизии (проверки) направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

В соответствии со ст. 284 БК РФ представление руководителей Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса отнесено к мерам принуждения за нарушение бюджетного законодательства — такого мнения придерживаются арбитражные суды некоторых округов. Однако нельзя согласиться с подобной позицией хотя бы по той причине, что в ст. 284 БК РФ содержится исчерпывающий перечень мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства, в числе которых представление о ненадлежащем исполнении бюджета не названо.

Вообще сложно говорить о спорном представлении как о ненормативном акте, определенном ст. 198 АПК РФ и ст. 19.5 КоАП РФ, поскольку вынесение Росфиннадзором по результатам ревизий представления (за исключением случаев вынесения представлений с требованием о возмещении средств) имеет целью рассмотрение его проверенной организацией и лишь предлагает принять меры по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений требований бюджетного законодательства.

Спорное представление в отличие от предписания обязательно для рассмотрения учреждением. Оно не носит властно-распорядительного характера, не влечет для учреждения каких-либо правовых последствий, а лишь отражает сведения о нецелевом использовании последним средств федерального бюджета, выступает информационным и разъяснительным и, следовательно, не влечет для него никаких правовых последствий. Данный документ не является окончательным по решению вопроса, поэтому не может быть самостоятельным предметом спора в арбитражном суде. Кроме того, обжалуемое представление не содержит каких-либо властных предписаний комитету, следовательно, не нарушает права и законные интересы поднадзорного органа — один из основных признаков подсудности и подведомственности данного спора арбитражному суду, заявленных в ч. 1 ст. 198 АПК РФ.

Необходимо добавить, что бюджетное законодательство не предусматривает порядок разрешения межбюджетных споров и не устанавливает подведомственность данных споров арбитражным судам. Постановление Пленума ВАС РФ от 2 июня 2004 г. № 10 уточняет, какие именно представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), ответственность за невыполнение которых предусмотрена ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и в порядке, определенных гл. 24 АПК РФ.

Пленум ВАС РФ выделил две категории представлений: представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства и представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения. В первом случае речь идет больше о предписаниях (обязательных для исполнения) и представлениях, описывающих требования и последствия неисполнения этих требований, которые бесспорно являются ненормативными актами государственных органов. Что же касается второй группы, то здесь речь идет о документе, который вынесен на основании свершившихся обстоятельств, отраженных в постановлении по делу об административном правонарушении.

Таким образом, ни нормы КоАП РФ, ни нормы бюджетного законодательства не предусматривают возможности рассмотрения представлений о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. Данный служебный документ не является ненормативным правовым актом административного органа и не предполагает его рассмотрение в суде.

Однако данная аргументация не была принята во внимание Президиумом ВАС РФ, который, рассмотрев дело, отменил постановление арбитражного суда кассационной инстанции как противоречащее закону и нарушающее единообразие в толковании и применении судами норм права.

Суд своим решением расширил полномочия одного органа за счет хоть и формального, но все-таки уменьшения прав другого органа. Получилось, что с любым актом проверки и ревизии, с любой справкой и докладной запиской можно смело обращаться в суд, затягивая и осложняя работу контролирующего органа, а в итоге ухудшая результат его деятельности в целом.

Все это свидетельствует в пользу необходимости сохранения и дальнейшего развития административного порядка рассмотрения административных споров, при котором не нарушается принцип разделения ветвей власти, как в вышеприведенных примерах, а судебное усмотрение основывается на невмешательстве в исполнительную деятельность в границах усмотрения.

В связи с принятием Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о контрактной системе) и фактически созданием федеральной контрактной системы представляется возможным обратить внимание законодателя на важность разработки механизма организации досудебной административной процедуры рассмотрения административных дел в области правоотношений в сфере государственных (муниципальных) закупок, анализа нормативных правовых актов, регулирующих административную процедуру рассмотрения административных дел. Закон о контрактной системе является основой, в соответствии с которой будут определены направления развития российского законодательства об административном (досудебном и внесудебном) порядке рассмотрения споров в области контрактных отношений (вступит в силу в 2014 г.).

Для всестороннего и полного решения проблемы в Законе о контрактной системе путем внесения соответствующих поправок необходимо осветить следующие вопросы: стадийность процесса; цели и принципы деятельности;

круг участников процессуальных отношений, их полномочия;

властные акты;

процессуальные сроки;

подведомственность дел;

виды и источники доказательств;

гарантии соблюдения законности и обоснованности принимаемых актов;

санкции процессуального и иного характера;

возмещение расходов, связанных с осуществлением процессуальных действий.

Также предлагаем усовершенствовать нормы гл. 6 Закона о контрактной системе.

В основу данной главы должны быть положены стадийность и институциональность рассмотрения административных дел (ведомственный, межведомственный и судебный аспекты), а также устранены основные ее пробелы:

1) исключены альтернативные формы выбора процедуры обжалования; для участников федеральной контрактной системы установлена обязательность досудебного и внесудебного порядка рассмотрения жалоб, который будет являться оперативным и эффективным.

Судебная процедура обжалования должна осуществляться в надзорном органе только после прохождения досудебной и внесудебной процедур обжалования. Это позволит избежать дублирования процедур и исключить злоупотребление правом участниками процедуры закупок, а также излишнюю загруженность судов;

  • 2) установлен четкий исчерпывающий порядок осуществления контрактными органами производства по досудебному рассмотрению жалоб участников;
  • 3) предусмотрен административный (досудебный, внесудебный) порядок рассмотрения жалоб в случае нарушения прав участников процедур закупок операторами электронной площадки (в настоящее время в ряде статей речь идет только о судебном порядке, а п. 4 ст. 96 включает указанных субъектов в круг лиц, на которых жалобы подаются в досудебном порядке);
  • 4) решен целый ряд практических вопросов, возникающих при рассмотрении жалоб контрактными органами: процессуальное оформление начала (окончания) производства по рассмотрению жалобы; процессуальные права и обязанности заявителя в ходе осуществления досудебного производства по рассмотрению жалобы; процессуальные права и обязанности контрактных органов (должностных лиц контрактных органов) в ходе подготовки и осуществления досудебного производства по рассмотрению жалобы; основания прекращения производства по рассмотрению жалобы при наличии обстоятельств, препятствующих рассмотрению спора по существу; как и чем должны подтверждаться полномочия заявителя и его законного или уполномоченного представителя; последствия оставления жалобы без рассмотрения; порядок исчисления срока рассмотрения жалобы (приостановления течения срока в связи с запросом информации (сведений) от третьих лиц; новое исчисление сроков при представлении заявителем новых документов и доводов); компетенция контрактных органов по рассмотрению жалоб; пересмотр решений контрактных органов по жалобам в связи с открывшимися новыми обстоятельствами; риски при производстве по рассмотрению контрактными органами споров в досудебном порядке; юридические гарантии минимизации ошибок правоприменения; страхование ответственности и др.

Также мы можем предложить следующие структуру, систему и полномочия возможной федеральной контрактной службы РФ (далее — ФКС РФ).

Служба могла бы являться уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим следующие функции:

  • — нормотворческие;
  • — правоприменительные;
  • — контрольно-надзорные;
  • — по управлению государственным имуществом;
  • — по оказанию государственных услуг.

В том числе к полномочиям ФКС РФ относятся полномочия: по принятию правоприменительных актов в сфере госзакупок; контролю и надзору за проведением контрактных процедур; прогнозированию и планированию в федеральной контрактной системе; ведению реестра государственных контрактов, заключенных заказчиками; ведению реестра недобросовестных поставщиков, подрядчиков, исполнителей; мониторингу в федеральной контрактной системе; анализу результативности обеспечения государственных и муниципальных нужд и эффективности расходования бюджетных средств; досудебному порядку рассмотрения жалоб на действия участников контрактного процесса; созданию, ведению, развитию и обслуживанию единой информационной системы, а также сайта.

Службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы.

Руководство деятельностью ФКС РФ осуществляет Правительство РФ.

Служба осуществляет деятельность непосредственно и через свои территориальные органы (территориальные управления) и контрактных инспекторов во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Территориальные управления ФКС РФ, подчиняющиеся только вышестоящему органу ФКС РФ, осуществляют деятельность на территории каждого субъекта РФ.

Контрактные инспекторы, подчиняющиеся только вышестоящему органу ФКС РФ, осуществляют деятельность на территории каждого муниципального образования.

Деятельность существующих административно-юрисдикционных органов по вопросам рассмотрения административных дел можно условно разделить на два важнейших направления:

  • 1) рассмотрение административных жалоб (общих и специальных);
  • 2) привлечение к административной ответственности.

  • [1] Подробнее об этом см. письмо ФСТ России от 23 апреля 2013 г. № ДС-3933/4.
 
Посмотреть оригинал
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >
 

Популярные страницы