Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право arrow Административная юстиция

Медиация как альтернативный порядок рассмотрения споров

Институт медиации, или посредничества, как альтернативный способ разрешения конфликтов широко известен законодательству зарубежных стран. Под медиацией (англ, mediation) понимается процедура примирения конфликтующих сторон путем их вступления в добровольные переговоры с помощью третьей стороны — посредника (медиатора), оказывающего содействие для урегулирования спора. В настоящее время медиацию можно рассматривать в качестве альтернативного, довольно распространенного в современных условиях способа урегулирования конфликтов.

Медиация не новая дисциплина, это междисциплинарная деятельность. Ее применяют юристы — в гражданском и уголовном процессах; психологи, психотерапевты, социальные работники — при разводах, в разрешении семейных споров; она используется в практике разрешения споров между предпринимателями, а также между гражданами и представителями разных ветвей власти[1] [2].

Впервые к помощи медиатора при урегулировании различных споров стали прибегать в США. Хорошо зарекомендовав себя, институт медиации получил распространение в странах континентальной Европы, Канаде, Австралии, Великобритании и других государствах. Например, в Англии, по данным Центра эффективного разрешения споров, 85% споров, которые разрешались путем посредничества в указанном Центре, завершались заключением мирового соглашения (при средней продолжительности посредничества в полтора дня), 6% были мирно урегулированы в течение трех месяцев после проведения посредничества и лишь 9% споров были переданы на разрешение в суд.

Медиация в ее современном понимании начала развиваться во второй половине XX в., прежде всего в странах англосаксонского права — Великобритании, США, Австралии, а затем постепенно и в Европе. Первые попытки применения медиации, как правило, предпринимались при разрешении споров в сфере семейных отношений (как наиболее приспособленной к посредническому урегулированию сферы отношений). Однако впоследствии медиация получила признание при разрешении споров самого широкого круга, начиная от семейных конфликтов и заканчивая сложными многосторонними конфликтами в коммерческой и публичной сферах.

Так, в США без медиации практически не проходит ни один процесс в сфере экономики, политики, бизнеса. Американская система судопроизводства способствует тому, чтобы большинство споров разрешалось сторонами добровольно до суда. В некоторых штатах суд принимает дело к производству только тогда, когда стороны аргументируют, что медиация в их деле не может быть применима. Часто суды предлагают сторонам обратиться к медиации до рассмотрения дела. К примеру, в 2008 г. суды направили на медиацию 300 тыс. дел. В США действует Национальный институт разрешения споров, который занимается разработкой новых методов медиации, а также существуют частные и государственные службы медиации. Значительное влияние имеет Американская арбитражная ассоциация (American Arbitration Association), которая утвердила собственные Правила третейского разбирательства (арбитража) и медиации, используемые в том числе при рассмотрении внутренних споров. Секция альтернативного разрешения споров Американской ассоциации юристов (American Bar Association) объединяет более 13 тыс. практикующих специалистов в области альтернативного разрешения споров.

В Великобритании существует специальная служба — организатор горячей линии. В нее можно позвонить, охарактеризовать конфликт, свои предпочтения в отношении медиатора. Работники службы предложат длинный перечень специалистов, которые отвечают названным требованиям. Используя общеобязательность процедуры медиации, Великобритания пошла на компромисс: лицо может отказаться от услуг медиаторов, но тогда оно должно понести все судебные расходы, даже если выиграет дело.

В ФРГ медиация максимально интегрирована в судебную систему. Посредники работают фактически при судах (нет необходимости в горячих линиях). Особенно важно отметить, что в Германии медиация интегрирована не только в общественные отношения сферы семейного права, но и в административно-правовые категории дел.

В некоторых странах (например, Австрии) профессия медиатора внесена в номенклатуру профессий, более того, в этой стране на законодательном уровне урегулирован процесс профессиональной подготовки медиатора и установлены определенные нормативы этой подготовки.

Эффективность использования данного института подтверждается и международной практикой. Так, Комиссией ООН по праву международной торговли принят типовой закон о международной коммерческой согласительной процедуре. Данный модельный нормативный акт рекомендован Генеральной Ассамблеей ООН: всем государствам должным образом рассмотреть возможность его принятия в целях обеспечения единообразия законодательства о процедурах урегулирования споров и разрешения конкретных потребностей международной коммерческой согласительной практики. В резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 24 января 2003 г. № A/RES/57/18 отмечается, что согласительная процедура, или посредническая деятельность, применяется в международной и национальной практике в качестве альтернативы судебному разбирательству.

В связи с тем что для России данный институт является новым, важным представляется проведение исследований его сущности в целях установления преимуществ в сравнении с другими известными и применяемыми на практике альтернативными способами разрешения конфликтов, а также в сравнении с традиционной судебной процедурой рассмотрения и разрешения споров.

Особые надежды на его скорейшую и эффективную реализацию, представляется, должны возлагать судьи и предприниматели. В пояснительной записке к законопроекту, который готовила для Президента РФ его Администрация, указаны конкретные цели разработки этого нормативного правового акта: создать правовые условия для развития в Российской Федерации альтернативных (неюрисдикционных) способов урегулирования споров при участии независимых лиц — медиаторов, осуществляющих свою деятельность, в том числе профессионально; снизить нагрузки на судебную систему Российской Федерации; предложить удобный и быстрый способ разрешения споров, который должен отличаться гибкостью и гарантировать исполняемость решений, принятых в ходе процедуры медиации, сэкономить судебные издержки.

Нагрузка на арбитражи нашей страны действительно впечатляет (см. приложение 1).

При надлежащем правовом обеспечении в составе арбитражных судов представлялось целесообразным создать коллегию медиаторов, сформированную из наиболее опытных судей, в том числе находящихся в отставке. Освободив их от рассмотрения судебных дел, предполагалось вменить в обязанность вести подготовку дел к слушаниям с обязательным применением примирительных процедур. Такой подход создавал бы реальную альтернативу и позволял сторонам спора сделать осознанный выбор в пользу негосударственной (добровольной и платной) или государственной (обязательной и фактически бесплатной) медиации.

Сегодня круг использования примирительных процедур, в том числе посредничества, достаточно широк. Это семейные споры (разводы, раздел наследства), защита окружающей среды, споры в школе, иных учебных заведениях, между соседями, конфликты внутри организации и между организациями, политические споры, конфликты между государством и частными корпорациями, потребителями и компаниями и т. д.

Действие закона может быть распространено или на коммерческие отношения, как это сделано в Типовом законе о международной коммерческой согласительной процедуре ЮНСИТРАЛ, или, наоборот, на широкий спектр отношений, в том числе трудовые, семейные, экологические и т. п. Однако без общего положительного общественного мнения по поводу использования примирительных процедур, что связано с уровнем правовой культуры и правосознания, реализации законодательных положений, в том числе и в сфере предпринимательства, невозможно добиться.

Прогнозировать снижение количества обращений в суд нельзя, поскольку главной причиной их роста является то, что люди лучше знают свои права и увереннее их отстаивают.

Медиация в праве — одна из технологий альтернативного урегулирования споров с участием третьей нейтральной, беспристрастной, не заинтересованной в данном конфликте стороны — медиатора, который помогает сторонам выработать определенное соглашение по спору при полном контроле сторон процесса принятия решения по урегулированию спора и условий его разрешения.

В нашей стране применение медиации как способа разрешения споров впервые было закреплено в нормах АПК РФ. Так, в ст. 138, 190 впервые был использован термин «примирительные процедуры». Более того, согласно п. 13 постановления Пленума ВАС РФ от 20 декабря 2006 г. № 65 «О подготовке дела к судебному разбирательству» в рамках подготовки дела к судебному разбирательству судья может отложить проведение предварительного судебного заседания, совершение других подготовительных действий по ходатайству обеих сторон в случае их обращения за содействием к посреднику в целях урегулирования спора или использования иных примирительных процедур.

На сегодняшний день в России действует Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)». Закон позволяет по-новому решать споры и конфликты, не доводя их до суда.

Однако для большинства граждан принятие и вступление в силу данного Закона осталось незамеченным. Как и раньше, большинство споров предприниматели стремятся разрешить в арбитражных судах, а граждане — в мировых судах.

Очевидно, что для применения данного Закона требуется определенное вмешательство государства. По сути, медиация идет не так, как задумано; граждане не понимают ее смысла, воспринимают ее как посредническую процедуру.

Одним из импульсов, который подтолкнет к использованию нового закона, может стать введение обязательной процедуры медиации по административным делам. Говоря о будущем медиации, можно привести общую позицию ВС РФ и ВАС РФ по данному вопросу.

Всегда лучше, когда конфликт разрешается самими сторонами. Сегодня судебный процесс построен так, что он имеет состязательный характер. Всегда остается недовольная сторона. Однако практика показывает, что если принимается медиативное решение, то стороны, как правило, исполняют его. Верховный Суд РФ выступил с предложением ввести обязательную процедуру медиации по ряду категорий дел.

Также ВАС РФ разработал законопроект, где прописаны варианты применения примирительного инструментария и действия судьи. Суды должны активнее содействовать примирению сторон. Но отсутствуют пояснения, как именно следует содействовать. Отмечается и необходимость четкого обозначения категории дел по судебной медиации. К категориям дел, по которым суд будет обязан провести примирительные процедуры, предлагается отнести споры, возникающие из гражданских и административных правоотношений, дела по оспариванию актов государственных органов и взысканию обязательных платежей и применению санкций.

Среди проблем, с которыми сталкивается медиация, согласно действующему Федеральному закону «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» можно назвать следующие.

  • 1. Закон допускает ведение медиативной деятельности лицами, не имеющими юридического образования (ст. 15). Получается, что Закон допускает и регулирует не только профессиональную правовую медиацию, но и ее иные формы: психологическую, медицинскую, педагогическую и т. д. Такое положение представляется недопустимым ввиду невозможности адекватного правового регулирования некой универсальной медиативной деятельности посредством единого нормативного акта. Законодателю следовало распространить сферу действия Закона исключительно на область разрешения правовых конфликтов, указав, в частности, в качестве обязательного требования к медиатору наличие высшего юридического образования.
  • 2. Сомнение в части возможности реализации процедуры медиации вызывает п. 2 ч. 6 ст. 15 Закона, согласно которому медиатор не вправе оказывать какой-либо стороне юридическую, консультационную или иную помощь. При каких же условиях возможна медиация? Ведь основная задача медиатора как раз и состоит в том, чтобы оказывать сторонам спора правовую и иную помощь в урегулировании конфликта.
  • 3. Закон не только не содержит определенных требований к процедуре медиации и медиаторам, но и не создает достаточную для функционирования института правовую основу и организационную структуру. В европейских странах медиация органично существует на добровольных началах, но подобное ее внедрение в условиях Российской Федерации, на наш взгляд, не вполне оправданно.
  • 4. В отношении посредничества добавляются и чисто организационные вопросы. Отсутствуют центры подготовки основного участника-примирителя. В Москве работает Центр медиации и права, где зарубежные представители читают специальные курсы лекций, но в субъектах РФ ни специалистов, ни преподавателей нет.

Приказ Минобрнауки России от 14 февраля 2011 г. № 187 «Об утверждении программы подготовки медиаторов» и постановление Правительства РФ от 3 декабря 2010 г. № 969 «О программе подготовки медиаторов» также не устанавливают ничего, кроме самих программ и обязательств по их изучению. Не указаны ни орган, ни образовательное учреждение, которые будут проводить соответствующую подготовку. И это еще с учетом того, что медиаторы могут осуществлять деятельность как на профессиональной, так и на непрофессиональной основе.

Хотелось бы особо отметить, что даже в Федеральный закон от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе» уже внесены нормы, касающиеся особенностей рекламы услуг медиаторов. В его ст. 301 указано, что реклама деятельности медиаторов по обеспечению проведения процедуры медиации, не прошедших соответствующего профессионального обучения и не имеющих подтверждающих такое обучение документов, выданных соответствующей некоммерческой организацией, осуществляющей подготовку медиаторов, не допускается.

  • 5. Употребление слов, обозначающих лицо, принимающее участие в примирительных процедурах, требует осторожности. Медиатор в переводе с английского означает «посредник, примиритель»; в континентальном праве используется слово «коллектор», но посредник не может предлагать свои варианты в отличие от коллектора. В России, как известно, есть установленные Федеральным законом от 1 июня 2005 г. № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации» ограничения при использовании русского языка как государственного языка Российской Федерации: не допускается использование слов и выражений, не соответствующих нормам современного русского литературного языка, за исключением иностранных слов, не имеющих общеупотребительных аналогов в русском языке (ст. 1). Слово «посредник» распространено в российском законодательстве, но имеет несколько значений, в том числе в гражданско-правовом смысле: это лицо, действующее от собственного имени, но в интересах и за счет другого лица (клиента), по поручению которого совершает двухсторонние сделки или содействует клиенту в их совершении, за что получает вознаграждение. Поэтому, вероятно, более приемлемо использовать термин «примиритель».
  • 6. В российских условиях согласительную процедуру невозможно назвать простой, дешевой и быстрой. Основная причина в том, что у российских предпринимателей отсутствует установка на поиск компромисса, что может до бесконечности растянуть процедуру, которая и сама по себе предусматривает большое количество этапов.
  • 7. Сегодня ничего не мешает применению различного рода примирительных процедур, заключению мировых соглашений и без нового закона. Но становится очевидным, что они не получили развития в нашей стране, поэтому улучшения ситуации ждать не следует. Необходимо вводить не добровольные, а обязательные примирительные процедуры, безусловно, при наличии соответствующего организационно-правового оформления. В этом случае имеется шанс снизить количество обращений в суд, поскольку так или иначе стороны вынуждены будут вести переговоры, в процессе осуществления которых есть вероятность прийти к согласованному решению или по крайней мере снять часть взаимных претензий с привлечением примирителя или без его участия. По такому пути идут многие страны, например в США обязательное посредничество закреплено в законах большинства штатов, а французское законодательство содержит положение о направлении судом сторон к примирителю.
  • 8. Российский законодатель игнорирует очевидный факт: любое нормативное нововведение должно сопровождаться изменением существующих структур. Введение альтернативных форм при той судебной системе, которая существует, не приведет к какому-либо результату, поскольку сомнительно, что она способна работать на новых принципах. Так, в самом судебном производстве заложена необходимость соблюдения определенных установленных императивных норм, являющихся гарантией правосудия, где между сторонами существует противоборство, поэтому истец даже с самыми умеренными требованиями не ищет компромиссного решения. При этом чем дольше длится судебное разбирательство — апелляция, кассация, надзор, тем больше расходов несет государственный бюджет.
  • 9. Изменения АПК РФ и ГПК РФ, внесенные Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 194-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)”», определяют лишь незначительные специальные условия для процессуальной адаптации новой внесудебной процедуры медиации, когда она проводится по спорам, ставшим предметом рассмотрения в порядке гражданского судопроизводства. Арбитражный процессуальный кодекс РФ такую процедуру относит к примирительным процедурам. С ее помощью стороны могут урегулировать внесенный на рассмотрение суда спор (ч. 2 ст. 138 АПК РФ), реализовать свое право на обращение за содействием к медиатору на любой стадии арбитражного процесса (п. 2 ч. 1 ст. 135 АПК РФ). В случае же обращения сторон и по их ходатайству предусматривается даже отложение судебного разбирательства (ч. 2 ст. 158 АПК РФ). При применении АПК РФ и Федерального закона «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» с 1 января 2011 г. выявляется отличие (которым позволим себе ограничиться) от ГПК РФ, связанное с обжалованием определения суда первой инстанции об утверждении в качестве мирового соглашения медиативного соглашения, достигнутого сторонами в результате процедуры медиации, проведенной после передачи спора на рассмотрение арбитражного суда. Согласно ГПК РФ это определение не может быть обжаловано во вторую (апелляционную) инстанцию.

В ГПК РФ (п. 5 ч. 1 ст. 150) указано на возможность сторон проводить процедуры медиации «на любой стадии судебного разбирательства», что менее точно.

Перечисленные выше проблемные аспекты Закона не умаляют его значения, они являются стимулом для дальнейшего совершенствования законодательства, посвященного альтернативным процедурам урегулирования споров. Тем более что первые попытки действовать в соответствии с ним уже осуществлялись.

Согласно постановлению Правительства РФ от 3 декабря 2010 г. № 269 «О Программе подготовки медиаторов» программа подготовки медиаторов утверждается Минобрнауки России по согласованию с Минюстом России.

Программа подготовки медиаторов, утвержденная приказом Минобрнауки России от 14 февраля 2011 г. № 187 (далее — Программа), является дополнительной профессиональной образовательной программой профессиональной переподготовки.

Она служит основой для разработки и утверждения организациями, осуществляющими в соответствии с законодательством РФ подготовку медиаторов (далее — организация), специализированных учебных программ.

Программа осваивается по очной форме обучения. Она состоит из трех образовательных программ повышения квалификации:

  • 1) «Медиация. Базовый курс»;
  • 2) «Медиация. Особенности применения медиации»;
  • 3) «Медиация. Курс подготовки тренеров медиаторов».

Каждая из трех образовательных программ повышения квалификации (далее — образовательная программа) завершается итоговой аттестацией и выдачей документа о повышении квалификации, форма которого определяется организацией. Указанные документы заверяются печатью организации.

Структура и содержание программы представлены примерным учебным планом по каждой образовательной программе, модулями и темами в рамках каждой образовательной программы.

В модулях и темах по образовательным программам раскрывается рекомендуемая последовательность обучения, указывается распределение академических часов по темам.

Освоение программы должно быть завершено в течение пяти лет с момента успешного завершения обучения по образовательной программе «Медиация. Базовый курс».

Итоговая аттестация по образовательной программе «Медиация. Курс подготовки тренеров медиаторов» проводится в форме экзамена.

Лица, освоившие образовательную программу «Медиация. Курс подготовки тренеров медиаторов» и успешно прошедшие итоговую аттестацию, получают документ о повышении квалификации.

Программа завершается итоговой аттестацией в форме экзамена. Слушатель допускается к итоговой аттестации по программе после успешного завершения трех образовательных программ. Лица, освоившие программу и успешно прошедшие итоговую аттестацию, получают документ о профессиональной переподготовке, форма которого определяется организацией. Указанные документы заверяются печатью организации.

Успешное освоение программы в полном объеме дает лицу необходимые знания, умения и навыки для ведения медиативной деятельности на профессиональной основе, ведения практической деятельности в качестве медиатора широкого профиля, а также для преподавания в качестве тренера в рамках образовательных программ «Медиация. Базовый курс», «Медиация. Курс подготовки тренеров медиаторов».

Хочется надеяться, что законодательство РФ о медиации, представленное федеральными законами «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)», от 27 июля 2010 г. № 194-ФЗ, постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2010 г. № 969, а также приказом Минобрнауки России от 14 февраля 2011 г. № 187, будет способствовать развитию в Российской Федерации альтернативных процедур урегулирования споров и повышению уровня охраны прав и законных интересов граждан и организаций.

Согласно ч. 1 ст. 7 Федерального закона «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» применение процедуры медиации осуществляется на основании соглашения сторон, в том числе на основании соглашения о применении процедуры медиации. Ссылка в договоре на документ, содержащий условия урегулирования спора при содействии медиатора, признается медиативной оговоркой при условии, что договор заключен в письменной форме.

Доказательств того, что ответчик выразил свое согласие на применение процедуры медиации либо между сторонами подписано соглашение о применении процедуры медиации, истцом не представлено. Более того, из текста возражений на кассационную жалобу, представленных Т., представителем ФСБ России, действующим по доверенности от 12 февраля

2009 г. (т. 3, л. д. 153), не следует, что ответчик выразил согласие на применение процедуры медиации.

Общество «РТК “СинтОйл”» обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с иском об обязании Регионального пограничного управления ФСБ России по Уральскому федеральному округу, дирекции по строительству в Юго-Восточном регионе Управления капитального строительства службы обеспечения деятельности ФСБ России по Челябинской области принять: трехкомнатную квартиру в доме по ул. Техническая проектной площадью 69,70 кв. м; трехкомнатную квартиру в доме по ул. Техническая проектной площадью 69,70 кв. м; трехкомнатную квартиру в доме по ул. Техническая проектной площадью 70,10 кв. м; трехкомнатную квартиру в доме по ул. Вилонова проектной площадью 68,70 кв. м; двухкомнатную квартиру в доме по ул. Водная проектной площадью 64,30 кв. м; двухкомнатную квартиру в доме по ул. Бисертская проектной площадью 63,82 кв. м; однокомнатную квартиру в доме по ул. Бисертская проектной площадью 36,80 кв. м.

Определением Арбитражного суда Свердловской области от 24 июня

2010 г. произведена замена ответчиков — Регионального пограничного управления ФСБ России по Уральскому федеральному округу, дирекции по строительству в Юго-Восточном регионе Управления капитального строительства службы обеспечения деятельности ФСБ по Челябинской области на ФСБ России.

Определением Арбитражного суда Свердловской области от 19 июля 2010 г. к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены ООО «СК-Мастер», ООО «УКС-Стройтех», ЖСК «Строитель».

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 7 сентября 2010 г. в удовлетворении исковых требований отказано. Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 ноября 2010 г. решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе общество «РТК “СинтОйл”» просит указанные судебные акты отменить, ссылаясь на неправильное применение норм материального (ст. 153, 157, 200 ГК РФ) и процессуального права.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, судом кассационной инстанции также отклонены, поскольку не свидетельствуют о нарушении судами норм права и сводятся лишь к переоценке установленных по делу обстоятельств. Суд кассационной инстанции считает, что все обстоятельства, имеющие существенное значение для дела, судами первой и апелляционной инстанций установлены, все доказательства исследованы и оценены в соответствии с требованиями ст. 71 АПК РФ.

В зарубежной практике альтернативные способы разрешения споров и медиация применяются по самым различным категориям дел, в том числе по делам публичного характера, административным делам. Однако возможность их применения при разрешении споров публичного характера естественным образом ограничена.

Прежде всего это связано с невозможностью изменения соглашением сторон императивных норм административного права. Так, английские исследователи и практики отмечают, что зачастую неэффективным является использование медиации по делам, связанным с контролем судов над администрацией, поскольку в принципе нет общей основы, на которой может быть достигнуто соглашение. В случае если суть спора сводится к наличию либо отсутствию у администрации той или иной обязанности или права у частного лица, какие-либо взаимные уступки практически невозможны. В то же время английские специалисты в области медиации отмечают, что это мнение основано на ложном представлении о медиации как об обязательных взаимных уступках. В Великобритании не подлежат медиации только вопросы публичного порядка и прав человека. В остальных случаях опасения практиков надуманны, и в случае обращения к медиации соглашение вполне может быть достигнуто. Тем более уместна медиация по делам, в которых идет речь о вопросах факта, оценки, дискреционных полномочий.

Отрицательными чертами медиации считают неравенство сторон и отсутствие процессуальных гарантий в процессе медиации; необходимость установления прецедента и недопустимость замалчивания администрацией допущенных нарушений, соответствие публичным интересам. В Великобритании неравенство сторон компенсируется за счет существования различных фондов, к которым во многих случаях может обратиться даже физическое лицо, не имеющее средств на ведение дорогостоящего процесса. Что касается корпораций, то не считается, что они находятся в менее выгодном положении, чем администрация. То есть вопрос об изначальном юридическом неравенстве сторон не ставится.

В судебной практике и доктрине дискуссия о возможности применения медиации по административным делам шла с середины 1990-х гг., когда при поддержке правительства началось активное внедрение альтернативных способов разрешения споров. Однако область судебного контроля над администрацией признавалась особенно важной, поэтому возможность применения альтернативных способов разрешения споров и медиации была спорной. Позиции судей по этому вопросу различались вплоть до противоположных. И до так называемой реформы Баумана в 2001 г. использование медиации по административным делам не получило широкого распространения.

В 2001 г. были приняты существенные изменения в процессуальном порядке рассмотрения административных дел судами общего права. Для получения разрешения судьи на обращение с заявлением о судебном пересмотре административного акта стало необходимо проведение досудебных согласительных процедур. Были приняты во внимание ограниченные возможности применения процедур альтернативного разрешения споров и медиации. В качестве альтернативы по административным делам был создан институт досудебного протокола, призванный склонить сторону к мирному урегулированию спора.

В настоящее время получить разрешение суда на обращение с заявлением об оспаривании акта администрации можно, пройдя следующие этапы.

  • 1. Предполагаемый истец направляет предполагаемому ответчику письмо, где подробно излагает суть требований, фактические обстоятельства и юридические аргументы, на которые ссылается заявитель. Содержание такого письма формализовано.
  • 2. В течение 14 дней предполагаемый ответчик обязан дать столь же развернутый ответ по установленной форме.

Для исполнения этих требований обе стороны нуждаются в помощи профессионального юриста. По статистике, после введения института досудебного протокола около 60% административных дел, которые должны были быть рассмотрены Административным судом (не так давно учрежденным в Великобритании), заканчиваются соглашением сторон. При этом большая часть дел заканчивается после направления правильно оформленного письма и совсем незначительная — после получения ответа, из которого становится ясно, что иск не имеет шансов на успех.

  • 3. Иск направляется в установленный срок.
  • 4. Предполагаемый ответчик обязан направить развернутый ответ (acknowledgment of service), если намеревается участвовать в деле. Он не может игнорировать наличие иска.

Еще 14% дел прекращаются мирным соглашением, потому что стороны не видят возможности закончить процесс с положительным результатом для себя.

На протяжении упомянутого выше обмена документами принимаются меры, направленные на урегулирование спора. Изначально при введении в 2001 г. стандартной формы досудебного протокола во введении к ней имелась ссылка на возможность обращения к альтернативным способам разрешения споров. Одним из оснований для отказа судьи рассматривать дело было названо неиспользование альтернативных способов. Однако решение судьи зависит от многих факторов. В любом случае предполагаемый истец должен внимательно рассмотреть возможность разрешения вопроса посредством альтернативных способов разрешения спора, прежде чем обращаться с жалобой.

С 2005 г. эта косвенная ссылка была заменена прямым указанием на то, что стороны обязаны выяснить, пригодны ли альтернативные способы разрешения споров к их делу, и, если да, договориться о применении конкретной формы.

Среди таких форм упоминается и медиация. Хотя формально никто не может быть принужден к медиации, некоторый элемент убеждения присутствует. Так, на лицо, необоснованно уклоняющееся от обсуждения возможности альтернативного разрешения, могут быть возложены дополнительные и весьма существенные судебные расходы.

Следует отметить, что в некоторых государствах в административных делах применяется обязательная медиация.

Например, предварительную медиацию использует в Австралии Трибунал по административным апелляциям. Трибунал может самостоятельно передать спор на медиацию.

В Великобритании судья, давая разрешение на обращение с иском, может дать сторонам указание обратиться к альтернативным способам разрешения споров.

Необходимо учитывать, что в Великобритании наряду с судами общего права существует развернутая сеть трибуналов по административным делам.

Деятельность трибуналов регулируется Актом о трибуналах, судах и принуждении 2007 г. Его секция 24 прямо регулирует применение альтернативных способов разрешения споров, включая медиацию. Разница в том, что трибуналы не могут возложить дополнительные расходы на сторону, отказывающуюся от сотрудничества.

На примере Великобритании мы видим, что возможность применения медиации к административным делам существует. Более того, по административным делам вводятся дополнительные процессуальные правила, с помощью которых можно склонить сторону к мирному урегулированию споров.

В Федеральном законе «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» не предусмотрена возможность разрешать посредством медиации споры административного характера. Это обусловлено множеством причин. Однако представляется, что к определенным формам административных правоотношений применение медиации вполне допустимо, причем даже на основании действующего законодательства. Речь идет о такой форме управленческих действий, как административный договор. Споры, вытекающие из административного договора, по своей процессуальной правовой природе носят характер гражданско- правовых споров. Тем не менее в регулировании этих правоотношений имеется значительный элемент государственного принуждения.

В законодательстве РФ отсутствует нормативно-правовое определение административного договора, нет единого мнения о признаках, отличающих административно-правовой договор от сходных явлений, и в науке. Тем не менее существует специальное законодательство, регулирующее материальные и процессуальные вопросы заключения и расторжения такого вида соглашений. Эти вопросы регулируются как на уровне федеральных законов (например, федеральными законами от 22 июля 2007 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»), так и в подзаконных актах, определяющих примерную форму соглашений в той или иной области.

Споры, вытекающие из концессионных соглашений, соглашений об осуществлении деятельности на территории особой экономической деятельности и из до сих пор не институционализированных контрактов жизненного цикла, или модели BOLT, связаны прежде всего именно с реализацией государством своих дискреционных полномочий, оценкой фактических обстоятельств. Они не затрагивают публичный порядок, т. е. вполне могут быть объектом альтернативной процедуры разрешения споров с участием посредника. Вопрос лишь в наличии воли сторон и собственно посредника, который мог бы содействовать в урегулировании спора между государством и крупнейшими хозяйствующими субъектами.

Что касается воли сторон, то, как нам представляется, возможность применения специального механизма для урегулирования спора входит как в интересы хозяйствующего субъекта, инвестировавшего в тот или иной проект немалые деньги, так и в интересы государства, реализующего публичные функции развития инфраструктуры на той или иной территории или в определенной сфере. Прекращение того или иного проекта или передача его иному лицу в любом случае ведет к увеличению затрат на его реализацию, в конечном счете к снижению его эффективности. Как таковые институты государственно-частного партнерства призваны снизить для публичного участника экономические риски, а для частного — политические риски деятельности в общественно значимой сфере. И прерывание этих правоотношений или внесение в них элемента принуждения со стороны суда во многом сводит на нет предполагаемый эффект.

С точки зрения посредника представляется, что это должен быть единый центр медиации, учрежденный на достаточно высоком уровне, чтобы быть авторитетным для участников правоотношений и в то же время разбираться в проблемах на высоком профессиональном уровне. В России существует основа, на которой может быть создан такой центр: это ВАС РФ.

Сферой, где органы управления пользуются широтой усмотрения, является социальная сфера: предоставление пенсий, пособий; жилищное право; миграционное право; лицензирование; разрешительное производство. Отдельный вопрос представляют собой отношения частных субъектов с организациями частного права, которым передано выполнение отдельных государственных функций, например с са- морегулируемыми организациями. Представляется, что в этих сферах в будущем также возможно применение медиации.

При этом и в случае с государственно-частным партнерством, и по иным вопросам применение медиации возможно в том случае, если речь идет о дискреционных полномочиях организации, выполняющей функции публичного управления. В то же время рассмотрение таких дел в судах — вещь достаточно формальная, поскольку в России суды не имеют возможности оценивать обоснованность, верность, целесообразность принятых решений и ограничиваются только правовой стороной вопроса. В целом эта практика соответствует международной, например немецкой, где при обжаловании акта управления суды не вдаются в содержание дискреционных полномочий и могут оценивать правильность административных актов и решений только в тех случаях, когда речь идет о неопределенных правовых понятиях.

При этом необходим реальный механизм обжалования решений и актов в административном порядке. И если на уровне государственно-частного партнерства это не так существенно, поскольку решения принимаются на самом высоком уровне, то для иных сфер это насущный вопрос. Однако система государственного управления в России устроена таким образом, что обжалование в административном порядке чаще всего лишено смысла.

Целесообразным может стать создание упомянутого нами выше единого квазисудебного органа — административной палаты РФ, которая через свои территориальные подразделения могла бы одновременно быть органом для административного обжалования и вместе с тем разгружать суды. Для обжалования решений территориальных подразделений административной палаты заинтересованные лица обращались бы не в низовые суды — районные суды общей юрисдикции или арбитражные суды субъектов РФ, а в апелляционную или даже кассационную инстанцию.

При этом, как показывает зарубежная практика, квазисудебный и административный характер таких органов не препятствует применению медиации сторонами спора. Более того, на базе региональных или межрегиональных подразделений административной палаты возможно создание центров медиации, которые специализировались бы именно на административных делах.

В научной литературе отмечается, что положения российского законодательства содержат все основные признаки голландской модели судебной медиации'. Среди них можно назвать: 1) возможность проведения медиации после возбуждения гражданского дела; 2) рекомендации суда; 3) проведение медиации у стороннего профессионального медиатора; 4) утверждение медиативного соглашения в качестве мирового и окончание судебного процесса.

Практическое воплощение данного подхода уже началось в Екатеринбурге, где в апреле 2011 г. стартовал правовой эксперимент «Разработка и апробация механизмов интеграции медиации в гражданское судопроизводство», который проводится Свердловским областным судом совместно с Центром медиации УрГЮА на базе Октябрьского районного суда Екатеринбурга при содействии управления Судебного департамента в Свердловской области. Цель эксперимента — поиск оптимальной модели согласования медиации и гражданского судопроизводства на основе положений современного законодательства. Ожидается, что опыт Екатеринбурга в скором времени переймут другие регионы России[3] [4].

В июле 2012 г. в рамках законодательной инициативы Пленум ВАС РФ рассмотрел проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием примирительных процедур».

В пояснительной записке к законопроекту отмечается, что в АПК РФ 2002 г. закреплены нормы, регулирующие институт примирения сторон: примирительным процедурам посвящена специальная глава (гл. 15), арбитражный суд обязывается принимать меры для примирения сторон, содействовать им в урегулировании спора (ст. 133, 135, 138 АПК РФ); впервые получил законодательное закрепление институт посредничества (ст. 135, 158 АПК РФ). Однако лаконичность и разрозненность существующих норм не позволили им стать эффективным инструментом урегулирования споров. В связи с этим в целях более широкого внедрения в сферу осуществления правосудия способов урегулирования споров посредством использования примирительных процедур, в том числе примирения, осуществляемого при содействии суда, и был подготовлен предлагаемый законопроект.

В законопроекте предусматриваются дополнительные по отношению к медиации и другим примирительным процедурам возможности для лиц, участвующих в деле, урегулировать спор при содействии судебного примирителя, закрепляется институт судебного примирения, определяются принципы примирительных процедур, создаются условия для активной роли суда в содействии сторонам в урегулировании споров, включая возникающие из административных и иных публичных правоотношений.

О необходимости содействовать примирению сторон на стадии судебного разбирательства в целях сокращения количества рассматриваемых судами дел и улучшения качества отправления правосудия указано в рекомендации Комитета министров Совета Европы № R (86) 12 о мерах по недопущению и сокращению чрезмерной рабочей нагрузки на суды, принятой еще в 1986 г.

В законопроекте сформулированы общие положения о примирительных процедурах как процессуальном институте, обозначены принципы проведения примирительных процедур, их основные разновидности: переговоры, посредничество, медиация, судебное примирение. Термины «посредничество», «посредник» используются в законопроекте как родовые понятия с учетом того, что термины «медиация», «медиатор», «судебное примирение», «судебный примиритель» являются специальными по отношению к ним согласно положениям п. 2 ч. 1 ст. 135, п. 2 ст. 158 АПК РФ. По состоянию на январь 2014 г. законопроект все еще не принят.

Как уже говорилось выше, вступивший в силу с 1 января 2011 г. Федеральный закон «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» был принят в целях создания правовых условий для применения в Российской Федерации процедуры медиации. При этом в соответствии с ч. 6 ст. 1 этого Закона его положения не применяются к отношениям, связанным с оказанием судьей или третейским судьей в ходе судебного или третейского разбирательства содействия примирению сторон, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Отметим, что в 2011 г. примирительные процедуры с участием медиаторов использовались в арбитражных судах в рамках рассмотрения всего 11 дел.

В свою очередь, в разработанном с учетом положений названного Закона законопроекте особое внимание уделяется пределам участия суда в урегулировании споров и формам, в которых суд может реализовать возложенные на него законом обязанности по оказанию содействия сторонам в примирении, в урегулировании существующего между ними конфликта.

В законопроекте в целях предоставления сторонам максимальных возможностей по урегулированию спора реализована гибкая и многоплановая модель содействия суда примирению сторон, которое может осуществляться в различных формах.

В соответствии с законопроектом примирительная процедура может быть проведена по любому делу и на любой стадии арбитражного процесса по ходатайству сторон (стороны) или по предложению арбитражного суда при согласии сторон. Такое предложение может быть сделано судом на любой стадии процесса, для его рассмотрения арбитражным судом может быть объявлен перерыв.

Законопроектом предлагается закрепить широкий перечень возможных результатов примирения, к которым могут прийти стороны в процессе примирительной процедуры. К их числу относятся: мировое соглашение, заключаемое в отношении всех или части требований; частичный или полный отказ от иска; его частичное или полное признание; признание обстоятельств, на которых другая сторона основывает свои требования или возражения; соглашение по обстоятельствам дела.

В случае если в процессе примирительной процедуры, срок которой не может превышать два месяца, стороны не достигнут взаимоприемлемого результата примирения, судебное разбирательство возобновляется. В соответствии с предлагаемым законопроектом к осуществлению функций судебных примирителей предлагается привлекать помощников судей, не принимающих участия в рассмотрении дела, сотрудников аппарата суда, имеющих высшее юридическое образование, и судей в отставке. Предполагается, что список судебных примирителей будет утверждаться Пленумом ВАС РФ на основе предложений арбитражных судов о кандидатурах судебных примирителей.

Помимо возможности участия в судебном примирении, стороны в соответствии с действующей редакцией АПК РФ вправе на любой стадии рассмотрения дела инициировать проведение процедуры медиации. При этом они не ограничены в выборе посредника и могут прибегнуть к услугам медиатора либо избрать судебного примирителя, который утверждается арбитражным судом.

Законопроектом также устанавливаются принципы судебного примирения, полномочия судебного примирителя, возможность его замены судом.

Предполагается, что порядок проведения судебного примирения и требования к судебному примирителю будут также определены Регламентом проведения судебного примирения, утверждаемым ВАС РФ.

Законопроект исходит из того, что примирительные процедуры могут проводиться в том числе по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. Представляется, что такой подход будет способствовать нахождению сторонами взаимоприемлемого результата урегулирования спора либо (при его недостижении) сближению позиций сторон, в том числе и по спорам, где одной из сторон является государственный орган, орган местного самоуправления.

Подобный опыт имеется в ряде стран (Нидерланды, Германия, Великобритания, Австрия), где существует обязательный досудебный порядок урегулирования налоговых споров, в том числе с использованием медиации, который способствует тому, что до стадии судебного рассмотрения доходит менее 10% таких споров.

Результатами примирения сторон по спорам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, могут быть признание обстоятельств дела, соглашение сторон по обстоятельствам дела: соглашение сторон, содержащее квалификацию сделки, совершенной лицом, участвующим в деле, или статуса и характера деятельности этого лица — частичный или полный отказ от требований, частичное или полное признание требований, в том числе вследствие достижения сторонами соглашения в оценке обстоятельств в целом или в их отдельных частях.

На необходимость активного использования примирительных процедур по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, указывает также рекомендация Комитета министров Совета Европы от 5 сентября 2001 г. Rec (2001) 9 об альтернативных методах урегулирования споров между административными органами и частными лицами.

При этом, как указано в данной рекомендации, примирение и медиация могут инициироваться участвующими сторонами, судьей или предусматриваться в обязательном порядке законом.

В ряде стран процедура судебной медиации (примирения) носит обязательный характер. Например, в США, Канаде, Словении судья вправе предписать сторонам провести процедуру медиации; в Великобритании сторона вправе отказаться от предложенной судом медиации, но при этом такая сторона несет все судебные расходы другой стороны, даже выиграв спор.

Представляется, что в условиях непростой экономической ситуации и возрастающего количества споров с участием государственных органов именно государство, в том числе в целях укрепления авторитета органов государственной власти, повышения доверия к ним, должно расширять использование примирительных процедур для эффективного урегулирования споров со своим участием.

При этом суд, откладывая судебное разбирательство по своей инициативе, не принуждает стороны к примирению, а лишь предлагает им попытаться урегулировать спор самим, оценить все положительные стороны данного способа. В случае недостижения согласия по спорным вопросам рассмотрение дела судом будет продолжено.

Изменения, предлагаемые для внесения в Закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации», предоставляют судье, пребывающему в отставке и имеющему стаж работы в должности судьи не менее 20 лет, право осуществлять полномочия третейского судьи, быть медиатором, судебным примирителем. Это не только позволит повысить привлекательность альтернативных процедур разрешения споров, но и укрепит профессиональными кадрами институты медиации и судебного примирения.

В целях дополнительного стимулирования сторон к использованию примирительных процедур законопроектом предлагаются изменения в НК РФ, согласно которым до 70% государственной пошлины будет подлежать возвращению истцу при заключении мирового соглашения, отказе от иска, признании ответчиком иска, в том числе по результатам проведения таких процедур.

На основании ч. 3 ст. 16 Федерального закона «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с учетом посредника (процедуре медиации)» процедура медиации по спорам, переданным на рассмотрение суда или третейского суда до начала ее проведения, может проводиться только медиаторами, осуществляющими свою деятельность на профессиональной основе. Такими медиаторами могут быть в соответствии с ч. 1 ст. 16 этого Закона лица, достигшие возраста 25 лет, имеющие высшее профессиональное образование и прошедшие курс обучения по программе подготовки медиаторов, утвержденной в порядке, установленном Правительством РФ.

Представляется, что для утверждения арбитражным судом мирового соглашения, заключенного сторонами, статус медиатора не столь важен, поскольку суд самостоятельно оценивает условия мирового соглашения на предмет выявления противоречий закону или нарушения прав других лиц (ч. 5 ст. 49 АПК РФ).

Вместе с тем мировое соглашение, заключенное по спору, рассматриваемому арбитражным судом с участием непрофессионального медиатора, вопреки желанию сторон может быть не утверждено арбитражным судом как противоречащее закону или определение об утверждении такого мирового соглашения может быть отменено судом вышестоящей инстанции.

Такая ситуация может привести к нарушению основополагающих принципов примирительных процедур — принципов добровольности, сотрудничества и свободы договора, не будет способствовать развитию примирительных процедур и их более активному использованию в спорах, рассматриваемых судами. В связи с изложенным законопроектом предлагается исключить ч. 3 ст. 16 названного выше Закона.

Хотелось бы отметить, что принятие федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием примирительных процедур» может повлечь расходы федерального бюджета. Это связано с тем, что при заключении мирового соглашения, отказе от иска, признании ответчиком иска, в том числе по результатам проведения примирительных процедур, до 70% государственной пошлины будет подлежать возвращению истцу.

При этом с учетом того, что основанием взимания государственной пошлины является рассмотрение судом заявления лица, уменьшение объема юридически значимых действий, совершаемых в ходе судебного разбирательства, должно отражаться и на размере пошлины. Поскольку государственная пошлина по общему правилу уплачивается до обращения в суд, ее уменьшение возможно лишь после досрочного завершения производства по делу путем возврата части суммы.

Также принятие указанного федерального закона потребует дополнительного финансирования системы арбитражных судов из федерального бюджета, поскольку судьям в отставке, выступающим в качестве судебных примирителей, законопроектом предполагается возмещать командировочные расходы в порядке и размере, которые установлены для судей при командировании в пределах Российской Федерации (ст. 5 законопроекта).

Без сомнения, совместные усилия юридической общественности нашей страны приведут к развитию и дальнейшему необходимому совершенствованию уже созданной процедуры медиации (примирительного посредничества) в России. Для достижения этой цели нужно совсем немного: строгая доктрина, имеющая своей основой глубокие национальные корни; добротное законодательство, опирающееся на классическое русское право, и последовательная, а главное — непротиворечивая правоприменительная практика. Все эти шаги, безусловно, важны для рассмотрения административных дел в России, но ни ведомственный контроль, ни процедуры примирения не снимут вопроса о создании независимого контрольного органа. Создание данного контрольного органа будет способствовать повышению профессионального уровня при судебном рассмотрении административных дел за счет разгрузки судов и освобождения их от несвойственной им административно-юрисдикционной функции и высвобождения кадровых и организационных ресурсов для осуществления функции правового контроля и решения правовых проблем и задач.

Проанализировав международный опыт, можно выделить приоритетные направления, по которым должна развиваться медиация в Российской Федерации.

  • 1. Широкое информирование населения, в том числе через СМИ, о возможном применении процедуры медиации при урегулировании споров на территории РФ.
  • 2. Качественное расширение нормативно-правового регулирования действий медиаторов (на примере США), создание соответствующих ассоциаций, принятие кодекса поведения медиаторов.
  • 3. Рассмотрение вопроса о внесении изменений в Федеральный закон «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)», КоАП РФ, АПК РФ в целях придания медиации статуса официальной предсудебной процедуры.

  • [1] Внесудебная ликвидация «мертвых компаний».
  • [2] См.: Медиация — искусство разрешать конфликты. Знакомство с теорией, методами и профессиональными технологиями / сост. Г. Мета, Г. Похмелкина; пер. с нем.Г. Похмелкиной. М., 2004. С. 6.
  • [3] См.: Аболонин В. О. В поисках российской модели судебной медиации // Российский юридический журнал. 2011. № 5. С. 120—127.
  • [4] См.: Впервые в России // Юрист. 2011. № 4.
 
Посмотреть оригинал
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >
 

Популярные страницы