Субъекты ответственности за убытки, причиненные незаконными действиями государственных органов и должностных лиц

Должником в обязательстве по возмещению вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, является публично-правовое образование, а не его органы либо должностные лица этих органов.

Под государственным органом, органом местного самоуправления (ст. 53 Конституции РФ; ст. 16, 1069 ГК РФ) следует понимать орган, входящий в структуру органов государственной власти или местного самоуправления, а также орган, которому в соответствии с законодательством делегированы отдельные государственные полномочия, полномочия органов местного самоуправления (отдельные государственные функции) в случаях, когда такой орган реализует указанные полномочия.

По мнению А. В. Сушко, привлечение Министерства финансов РФ (финансовых органов) в качестве представителя ответчика по основаниям и в порядке ст. 1069 ГК РФ является неправомерным и необоснованным. Как полагает этот автор, формированию правильного подхода в вопросе определения представителя ответчика по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) государственных органов (органов местного самоуправления) либо должностных лиц этих органов, препятствует конструкция ст. 1071 ГК РФ[1]. Статьей 1069 ГК РФ установлено, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации. Совершенно очевидно, что указание на казну как на субъект возмещения вреда противоречит закрепленным в гражданском законодательстве основополагающим правилам. Необходимо признать, что данная статья определяет источник возмещения вреда. Казна публично-правового образования не может выступать в качестве ответчика ввиду того, что согласно ст. 214 ГК РФ это всего лишь средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. Не может быть ответчиком и бюджет, который в силу ст. 6 БК РФ является формой образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Понятие «казна» сформулировано в п. 4 ст. 214 ГК РФ, согласно которой под государственной казной понимают средства федерального бюджета и иного федерального имущества, не закрепленного за государственными федеральными предприятиями и учреждениями.

В целях реализации имущественной ответственности государства были приняты Правила исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти, утвержденные постановлением Правительства РФ от 9 сентября 2002 г. № 666.

В соответствии с п. 10 ст. 158 БК РФ по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями государственных органов и должностных лиц, в суде от имени казны Российской Федерации выступают соответствующие главные распорядители средств федерального бюджета по подведомственной принадлежности.

Возложение на МВД России, Генеральную прокуратуру РФ и Судебный департамент РФ как главных распорядителей и прямых получателей средств из федерального бюджета обязанности выступать в судах от имени казны Российской Федерации по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) соответствующих должностных лиц и органов, по ведомственной принадлежности является новеллой.

Согласно п. 3 ст. 125 ГК РФ от имени государства, его субъектов и муниципальных образований по их специальному поручению в гражданских правоотношениях могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. Случаи и порядок таких выступлений должны предусматриваться федеральными законами, нормативными актами федерального уровня и актами субъектов РФ и муниципальных образований. В этом случае речь идет о гражданско-правовых отношениях представительства, в которых государственные органы, органы местного самоуправления выполняют функции не органов публичной власти, а представителей. Публично-правовые образования реализуют свою дееспособность через государственные или муниципальные органы, действующие в рамках своей компетенции. Однако с юридической точки зрения участниками этой деятельности выступают не упомянутые органы, а публично-правовое образование, от имени которого эти органы действуют.

Таким образом, выступление от имени государства, субъектов РФ и муниципальных образований в рассматриваемых случаях должно опираться на нормативный акт, допускающий такую возможность, договор поручения и доверенность соответствующего органа государственной власти или органа местного самоуправления. В связи с этим на сегодняшний день наиболее остро стоит проблема применения в правоотношениях по возмещению вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, норм бюджетного законодательства в части привлечения к участию в делах в качестве представителя ответчика главных распорядителей средств соответствующего бюджета по ведомственной принадлежности.

Как указывает В. В. Витрянский, комментируя постановление Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8, ранее определенные трудности в судебной практике вызывало применение ст. 16 ГК РФ, предусматривающей, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или их должностных лиц, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием. Постановлением в п. 12 определено, что ответчиками по таким спорам являются соответственно Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа. Однако если в качестве адресата искового заявления указан государственный орган или орган местного самоуправления, допустивший нарушение, суд тем не менее принимает иск к рассмотрению, привлекает в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый или иной управомоченный орган и рассматривает спор по существу. Взыскание присужденных денежных сумм должно производиться за счет средств соответствующего бюджета и лишь при отсутствии таковых может быть обращено на иное имущество, составляющее казну Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования[2].

С момента начала действия норм БК РФ арбитражные суды в качестве представителя ответчика по делам о возмещении ущерба, причиненного органами государственной власти и их должностными лицами, стали привлекать соответствующих главных распорядителей бюджетных средств. Окончательно данная судебная практика была закреплена в постановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», который сформулировал четкую позицию в данном вопросе: «...согласно п. 10 ст. 158 БК РФ в суде от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) государственных органов (органов местного самоуправления) либо должностных лиц этих органов, а также по искам, предъявленным в порядке субсидиарной ответственности к публичноправовым образованиям по обязательствам созданных ими учреждений, выступает... главный распорядитель бюджетных средств» (п. 1). Арбитражным судам при рассмотрении исков, предъявленных согласно ст. 16, 1069 ГК РФ, предписывалось иметь в виду, что должником в обязательстве по возмещению вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, является публично-правовое образование, а не его органы либо должностные лица этих органов. Следовательно, при удовлетворении указанных исков в резолютивной части решения суда должно указываться взыскание денежных средств за счет казны соответствующего публично-правового образования, а не за счет государственного или муниципального органа.

Представляется недопустимым ограничивать источники взыскания путем указания на взыскание только за счет средств бюджета, поскольку такое ограничение противоречит ст. 126, 214, 215 ГК РФ. В данном случае действует общее правило об ответственности публично-правового образования всем принадлежащим ему на праве собственности имуществом, составляющим казну.

В ч. 2 ст. 104 Таможенного кодекса Таможенного союза прямо предусмотрено, что убытки, причиненные лицам неправомерными решениями, действиями (бездействием) таможенных органов либо их должностных лиц при проведении таможенного контроля, подлежат возмещению в полном объеме, в соответствии с законодательством государств — членов Таможенного союза.

Статья 35 НК РФ предусматривает ответственность налоговых и таможенных органов за убытки, причиненные налогоплательщикам, плательщикам сборов и налоговым агентам вследствие своих неправомерных действий (решений) или бездействия, а равно неправомерных действий (решений) или бездействия должностных лиц и других работников указанных органов при исполнении ими служебных обязанностей. Убытки, причиненные налогоплательщикам, плательщикам сборов, налоговым агентам и другим участникам налоговых правоотношений в результате неправомерных решений или действий (бездействия) налоговых и таможенных органов, а также их должностных лиц и других работников, возмещаются за счет средств федерального бюджета (абз. 2 п. 1 ст. 35 НК РФ).

  • [1] См.: СушкоА. Проблемы правового регулирования возмещения вреда, причиненного в результате незаконных действий государственных органов и их должностныхлиц, пути их разрешения. С. 9.
  • [2] См.: Витрянский В. Комментарий к постановлению Пленума Верховного СудаРоссийской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года № 6/8.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >