Пути совершенствования законодательства в сфере причинения вреда незаконными действиями (бездействием) государственных органов

По мнению А. В. Сушко, для формирования единой позиции, устраняющей имеющиеся спорные моменты, необходима воля законодателя, которая может быть выражена путем внесения изменения (дополнения) в ст. 1 БК РФ, дополнив перечень правоотношений, регулируемых БК РФ, правоотношениями, возникающими из причинения вреда физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов по ведомственной принадлежности, в том числе в результате издания актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту[1].

Согласно ст. 1071 ГК РФ в случаях, когда в соответствии с законом причиненный вред подлежит возмещению за счет казны публичноправового образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в силу ст. 125 ГК РФ эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина. А. В. Сушко полагает, что применение законодателем при конструировании данной нормы словосочетания «от имени казны» в наименовании статьи и самой статье нельзя признать удачным. Оно порождает отношение к казне как к субъекту обязательства (ответственности), что противоречит легальному определению понятия «казна», закрепленному в ГК РФ и детализированному в постановлении Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе

Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». Согласно этому постановлению под государственной казной Российской Федерации понимаются средства республиканского бюджета Российской Федерации, Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования и других государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, Центрального банка РФ, а также золотой запас, Алмазный и Валютный фонды. Следует подчеркнуть, что действующее законодательство рассматривает казну не в качестве субъекта права, а как часть государственного или другого публичного имущества, не закрепленную за государственными юридическими лицами — предприятиями и учреждениями. Это имущество является материальной базой для самостоятельного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях.

Определение финансового органа, представляющего собой субъект ответственности по отдельной категории дел, не вызывает затруднений. Легальное понятие установлено Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации». Согласно данному Закону финансовыми органами являются: МВД России, органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов РФ (далее — финансовые органы субъектов РФ), органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов (далее — финансовые органы муниципальных образований).

Заслуживают тщательного анализа и последующего учета при реформировании подходов законодателя к регулированию данного вопроса следующие выводы А. В. Сушко, которые, по его мнению, должны послужить веским аргументом для того, чтобы практика привлечения в качестве представителя ответчика финансовых органов при причинении вреда должностными лицами правоохранительных органов по основаниям и в порядке ст. 1069 ГК РФ была сведена к минимуму.

Во-первых, должностные лица финансовых органов не могут быть знакомы со спецификой работы органов внутренних дел, прокуратуры, службы судебных приставов, таможенных органов и т. д., должностные лица которых являются основными причинителями вреда.

В результате отсутствует возможность представить в суде обоснованную позицию.

Во-вторых, полностью отсутствует обратная связь между неправомерными действиями государственного органа или должностного лица и взыскиваемым ущербом. В результате незаконные действия не несут никаких негативных последствий для данного органа и лиц, их совершивших.

В-третьих, нагрузка, которая ложится на один орган государственной власти, весьма значительна. Министерство финансов РФ и территориальные органы Федерального казначейства перегружены судебными делами, что неизбежно отражается на качестве представления интересов Российской Федерации.

При этом необходимо заметить, что выступление в суде в качестве представителя ответчика по возмещению вреда в результате незаконных действий органов внутренних дел, прокуратуры, службы судебных приставов и т. д. не является профильной деятельностью Минфина России и не соответствует его целям и задачам.

Положение о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329, также не предусматривает права Минфина России представлять казну Российской Федерации.

Правовая конструкция ст. 16 ГК РФ определяет, по нашему мнению, источник возмещения вреда — казну Российской Федерации или муниципального образования. От имени Российской Федерации и субъектов РФ сторонами являются и могут выступать в арбитражном суде органы государственной власти; от имени муниципальных образований — органы местного самоуправления. Полномочия по выступлению в арбитражном процессе от имени Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований могут быть установлены как федеральными законами, так и иными актами о компетенции соответствующих органов.

Непосредственно ответчиком по делу, как представляется, должно выступать лицо, чьими действиями нарушены права и интересы истца, положенные в основу исковых требований, т. е. уполномоченный государственный орган. Государственные органы, чьими незаконными действиями причинены убытки истцу, как правило, создаются в организационно-правовой форме учреждений. В силу ст. 120 ГК РФ учреждение самостоятельно отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, и лишь при их недостаточности собственник (в рассматриваемом случае — Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование) несет субсидиарную ответственность по обязательствам созданного им учреждения.

Анализируя норму ст. 16 ГК РФ во взаимосвязи со ст. 1069 и 1070 ГК РФ, можно сделать вывод о том, что вред возмещается за счет казны, от имени которой выступают соответствующие финансовые органы. Однако данные нормы, нам представляется, не препятствуют привлечению в качестве ответчика по делу государственного органа, непосредственно причинившего вред. Именно такая правовая позиция позволит обеспечить прочность причинно-следственной связи — неотъемлемого компонента права на возмещение убытков. Необходимо учитывать, что при привлечении в качестве ответчика только финансового органа складывается ситуация, когда непосредственный причинитель вреда и ответчик не совпадают. Возможно, более целесообразно уполномоченный финансовый орган привлекать в качестве третьего лица на стороне ответчика по делу в соответствии со ст. 43 АПК РФ. Основанием для вступления (привлечения) в дело финансового органа в качестве третьего лица является его заинтересованность в исходе дела между истцом и ответчиком, наличие правовой связи между ними, когда решение суда может повлечь определенные правовые последствия, в первую очередь исполнение решения.

Принципы участия государства в гражданских правоотношениях на равных с другими его участниками и множественности субъектов, представляющих государство, отражены в ст. 124, 125 ГК РФ. При этом необходимо учитывать, что субъект ответственности в рассматриваемых правоотношениях один — публично-правовое образование, а субъектов, представляющих публично-правовое образование, осуществляющих от его имени гражданские права и обязанности в зависимости от установленной для них компетенции, множество.

Учитывая, что согласно требованиям гражданского законодательства казна, за счет которой согласно ст. 16 ГК РФ подлежат возмещению убытки, не может включать средства, находящиеся в непосредственном распоряжении главных распорядителей кредитов (в том числе учреждений), представляется интересным для развития дискуссии суждение о том, чтобы внести изменения в соответствующие нормы гражданского законодательства и определить, что убытки возмещаются за счет средств распорядителей кредитов, причинивших вред, а при их недостаточности субсидиарную ответственность несет государство. Данная конструкция представляется логичной и в силу того, что причинение незаконными действиями убытков юридическим лицам публичными органами означает неэффективное исполнение задач, для которых данные учреждения созданы государством. Следовательно, уменьшение выделенного объема финансирования и недофинансирование иных статей расходов учреждения может оказать определенный превентивный эффект. Такой подход используется в Казахстане и Молдове.

Привлекая в качестве представителя публично-правового образования соответствующий государственный орган (главный распорядитель средств соответствующего бюджета), суд имеет все основания в соответствии со ст. 43 ГК РФ к привлечению для участия в деле финансового органа в качестве третьего лица на стороне ответчика, а не в качестве соответчика. В связи с этим ВАС РФ указывает, что в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, необходимо иметь в виду, что ответчиками по такому делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект РФ или муниципальное образование (ст. 16 ГК РФ) в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа (п. 12 постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8).

Российская Федерация или субъект РФ могут выступать в гражданском или арбитражном процессе в лице соответствующего государственного органа, определенного с учетом действующего законодательства РФ. Их процессуальное положение становится сходным, но ответчик и представитель ответчика не могут подменять друг друга и должны четко разграничиваться в ходе судебного разбирательства и в принимаемых судебных постановлениях (актах).

Возмещение убытков вследствие причинения морального вреда — весьма спорное положение российского законодательства. До сих пор не сформирована единая практика по решению таких вопросов, соответственно и судебные иски, предъявленные предпринимателями в адрес государственных органов, далеко не всегда решались в пользу бизнесменов. Высший Арбитражный Суд РФ решил изменить данную ситуацию, закрепив в едином документе существующий опыт по решению таких вопросов, и привести отечественную судебную практику в соответствие с нормами международного права. В целях единообразного разрешения вопросов, возникающих в судебной практике применительно к реализации прав участников экономического оборота на возмещение вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами, в соответствии с принципом баланса публичных и частных интересов, а также для обеспечения соблюдения международных обязательств Российской Федерации согласно Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод Пленум ВАС РФ подготовил проект постановления «О способах защиты прав и законных интересов участников экономического оборота в случае причинения им вреда со стороны государственных органов, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц»[2].

Согласно проекту в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности организации, являющиеся юридическими лицами, граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющие статус индивидуального предпринимателя (далее — участники экономического оборота), могут защищать свои права и законные интересы путем признания нарушения права, восстановления положения, существовавшего до нарушения права, соразмерного возмещения убытков, компенсации морального вреда и иными способами согласно ст. 12 ГК РФ.

При рассмотрении арбитражными судами дел в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами, необходимо исходить из того, что вред может выражаться в нарушении чьего-либо субъективного права и наступлении имущественного ущерба (утраты или умаления имущества) или неблагоприятных последствий нематериального характера (нанесение морального вреда, вреда репутации и иного нематериального вреда).

Проект предполагает: судам следует учитывать, что в случае причинения вреда неправомерными действиями субъектов власти неправомерность поведения субъектов власти может выражаться в форме действий или бездействия, нарушающих нормы международного права в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ и российского права, действовавших на момент причинения вреда.

Неправомерными считаются действия (бездействие) субъектов власти в нарушение правовых норм, с превышением или вне предоставленных законом или иным нормативным актом полномочий, в частности:

  • — принятие незаконного нормативного или ненормативного акта;
  • — ненадлежащее (неполное, несвоевременное) выполнение органом или должностным лицом обязанности, возложенной на него законом или иным нормативным актом;
  • — отказ в выдаче, приостановление, отзыв лицензии или иного разрешительного документа в нарушение требований закона или иных нормативных актов;
  • — невыполнение (уклонение от выполнения) органом или должностным лицом обязанности, возложенной на него законом или иным нормативным актом (по разработке нормативного или ненормативного акта, государственной регистрации юридических лиц, договоров, по принятию охранительных, регулятивных и иных мер, рассмотрению заявлений, обращений);
  • — неисполнение судебного акта.

Причинившие вред действия (бездействие) субъектов власти на момент их совершения могут формально отвечать требованиям закона, однако это не исключает возможности возмещения вреда, причиненного указанными действиями.

В случае прекращения или ограничения права собственности в результате принятия Российской Федерацией закона или иного акта, основанного на законе, участники экономического оборота в соответствии со ст. 306 ГК РФ могут требовать возмещения убытков.

Вред, причиненный иными правомерными действиями субъектов власти, в соответствии с п. 3 ст. 1064 ГК РФ подлежит возмещению в случаях, предусмотренных законом.

Имущественный вред, причиненный субъектами власти участникам экономического оборота, в соответствии со ст. 1082 ГК РФ может быть возмещен путем предъявления требования о совершении действий, направленных на восстановление нарушенного права (возмещение вреда в натуре). В силу того, что согласно п. 1 ст. 1064 ГК РФ вред подлежит возмещению в полном объеме, возмещение вреда в натуре не препятствует потерпевшему требовать взыскания убытков в оставшейся части.

Гражданин, обладающий статусом индивидуального предпринимателя, в случае ущемления субъектами власти его нематериальных благ, гарантированных ст. 150 ГК РФ, может обратиться в суд с требованием о признании нарушения своего права. Если указанный способ не позволяет в полной мере восстановить нарушенное право, гражданин может требовать компенсации морального вреда в соответствии со ст. 151 ГК РФ.

По смыслу ст. 150 ГК РФ положения ст. 151 ГК РФ не могут толковаться как исключающие право юридического лица требовать компенсации нематериального вреда. Перечисленные выше способы защиты применяются в отношении юридического лица с учетом существа нарушенного нематериального права и характера последствий этого нарушения согласно п. 1 ст. 6 ГК РФ (аналогия закона).

В соответствии со ст. 150 и 151 ГК РФ участники экономического оборота могут обращаться в суд в случаях причинения им беспокойства за развитие бизнеса, увеличения рисков ведения хозяйственной деятельности, нестабильности инвестиционного процесса, непредвиденных затрат времени персонала на преодоление возникших затруднений, неопределенности в планировании решений, которые нужно принимать в связи с управлением хозяйственной деятельностью, иных препятствий в управлении им, явившихся следствием действий (бездействия) субъектов власти.

Согласно ст. 152 ГК РФ гражданин или юридическое лицо, деловой репутации которого причинен вред действиями (бездействием) субъектов власти, вправе обратиться в суд с требованием опровержения сведений, порочащих деловую репутацию, опубликования в СМИ судебного решения, принятого в пользу пострадавшего. Если перечисленные способы не позволяют в полной мере восстановить деловую репутацию, участники экономического оборота могут требовать компенсации за вред репутации.

При рассмотрении дел о возмещении вреда, причиненного субъектами власти, арбитражным судам следует учитывать, что в соответствии со ст. 16, 1069 ГК РФ за счет казны Российской Федерации, казны субъекта РФ или казны муниципального образования возмещается вред, причиненный не только органами, входящими в структуру органов государственной власти или местного самоуправления, и их должностными лицами, но также и органами или организациями (и их должностными лицами), которым делегированы соответствующие властные полномочия в соответствии с законодательством, если вред причинен в рамках выполнения этих полномочий.

При рассмотрении дел о возмещении вреда, причиненного субъектами власти, следует учитывать, что требование о наличии вступившего в законную силу приговора суда, которым установлена вина причинителя, в качестве обязательного условия для возмещения вреда предусмотрено лишь для случаев возмещения вреда, причиненного при осуществлении правосудия (п. 2 ст. 1070 ГК РФ), и не распространяется на случаи возмещения вреда по основаниям и в порядке, которые предусмотрены ст. 1069 ГК РФ.

Проект постановления ВАС РФ обращает внимание судей, что фирмам и индивидуальным предпринимателям может быть причинен не только имущественный, но и нематериальный вред. Ущерб может наступить вследствие как незаконных действий или бездействия чиновников, например превышения ими должностных полномочий, принятия неправомерных актов и халатного исполнения своих обязанностей, так и формально законных. Иски в адрес государственных органов и их представителей можно подать за чрезмерную длительность или отказ в рассмотрении заявлений и обращений бизнесменов, неисполнение чиновниками судебных актов и необоснованное возбуждение уголовных дел. Возмещение нематериального ущерба предпринимателям будет осуществляться за счет средств государственного бюджета. Эксперты считают, что это поможет чиновникам более добросовестно относиться к своим обязанностям.

В соответствии со ст. 151 ГК РФ, если человеку причинен моральный вред, т. е. физические и нравственные страдания от действий, нарушающих его личные неимущественные права, судом может быть принято решение о компенсации такого вреда. Однако обычно судьи руководствовались этой статьей только по отношению к гражданам и иногда индивидуальным предпринимателям, так как, по их мнению, юридические лица не могут испытывать физические и нравственные страдания. Предприниматели же могли в основном рассчитывать лишь на компенсацию ущерба, нанесенного их деловой репутации (ст. 152 ГК РФ). Но и в этой части судебных разбирательств часто возникали проблемы.

Механизмы защиты деловой репутации предпринимателей существуют уже давно, но до настоящего времени судьи достаточно осторожно подходили к вопросам взыскания убытков с государства в пользу пострадавших бизнесменов. Несмотря на некоторый опыт по разбору дел о возмещении убытков и вреда репутации, нанесенного предпринимателям чиновниками, который сложился в процессе судебных разбирательств, судьи не в полной мере встают на защиту предпринимателей и не всегда следуют сложившейся практике. Если постановление будет принято, суды обяжут следовать общей позиции.

Постановление разъясняет противоречия с применением ст. 151 по отношению к фирмам, устанавливая, что пункт закона может применяться по отношению не только к физическим, но и к юридическим лицам. То есть за компенсацией морального вреда смогут обращаться в суд предприниматели.

Проект постановления Президиума ВАС РФ дает важные для судебной практики разъяснения. Со ссылкой на ст. 150 ГК РФ документ утверждает, что положения ст. 151 «не могут толковаться как исключающие право юридического лица требовать компенсации нематериального вреда».

Одним из главных плюсов документа можно назвать пункт, который гласит, что «причинившие вред действия (бездействие) субъектов власти на момент их совершения могут формально отвечать требованиям закона, однако это не исключает возможности возмещения вреда, причиненного указанными действиями». Что же касается морального вреда, то это самый спорный вопрос документа. Юридические лица не могут испытывать физических и нравственных страданий, и данный пункт больше применим к индивидуальным предпринимателям. Причем тут тоже надо учитывать разницу между вредом, нанесенным самому бизнесмену, и ущербом, причиненным его делу.

Одной их явных недоработок проекта можно назвать отсутствие четкого регламента по порядку расчета компенсаций. Документ не определяет факторы, которые влияют на размер материальных выплат, и не решает вопросы компенсации в качестве убытков в виде расходов на судебные издержки и обжалования исков.

Между тем проект разъясняет некоторые вопросы арбитражного процесса в данной сфере.

В соответствии с положениями ст. 27—29 АПК РФ арбитражным судам подведомственны дела о возмещении имущественного вреда, причиненного субъектами власти по экономическим спорам, возникающим из гражданских и публичных правоотношений.

С учетом положений ст. 27 АПК РФ споры о возмещении имущественного вреда, причиненного действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, относятся к подведомственности арбитражных судов, если действиями указанных органов нанесен вред, непосредственно связанный с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Иски о возмещении нематериального вреда, причиненного в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности участникам экономического оборота субъектами власти, подведомственны арбитражным судам Российской Федерации на основании ст. 27, 33 АПК РФ.

Согласно ст. 35 АПК РФ иски о возмещении вреда предъявляются в арбитражный суд по месту нахождения ответчика. Поскольку в силу ст. 158 БК РФ в суде от имени публично-правового образования по искам о возмещении вреда, причиненного субъектами власти, выступает соответствующий главный распорядитель бюджетных средств, иск о возмещении вреда подлежит рассмотрению по месту нахождения его территориального органа, а при отсутствии такого территориального органа — по месту нахождения главного распорядителя бюджетных средств.

Предъявление гражданином или юридическим лицом иска непосредственно государственному органу или органу местного самоуправления, допустившему соответствующее нарушение, не может служить основанием для возвращения искового заявления. В этом случае суд привлекает к участию в деле соответствующего главного распорядителя бюджетных средств.

Должностное лицо, действиями (бездействием) которого причинен вред, может быть привлечено судом в качестве третьего лица без самостоятельных требований на стороне ответчика.

Если вред причинен действиями (бездействием) нескольких государственных органов, органов местного самоуправления либо их должностными лицами, то применительно к ч. 2 ст. 36 АПК РФ иск предъявляется по месту нахождения территориального органа одного из соответствующих главных распорядителей бюджетных средств по выбору истца.

В соответствии с ч. 2 ст. 120 Конституции РФ суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного органа или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом.

Из данной статьи следует, что иск о возмещении вреда, причиненного субъектами власти, подлежит удовлетворению независимо от признания соответствующих действий (бездействия) незаконными в судебном акте по другому делу или предъявления заявления о признании соответствующих действий (бездействия) незаконными.

В случае если действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов признаны незаконными вступившим в законную силу судебным актом, арбитражный суд, рассматривающий дело о возмещении вреда, причиненного указанными действиями (бездействием), на основании ч. 2 ст. 69 АПК РФ не переоценивает установленные обстоятельства.

В соответствии со ст. 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. При этом представляемые в суд доказательства должны отвечать требованиям ст. 64 и 67 АПК РФ о допустимости и относимости.

Судам следует также учитывать, что на граждан и юридических лиц, обратившихся с исками о возмещении вреда, причиненного субъектами власти, не может быть возложено чрезмерное бремя по доказыванию размера вреда и причинной связи между действием (бездействием) ответчика и неблагоприятными последствиями.

Если для установления какого-то обстоятельства достаточно одного доказательства, суд не вправе считать этот факт недоказанным по причине непредставления иных доказательств. Например, для подтверждения факта обращения к органу государственной власти достаточно решения этого органа об отказе в совершении требуемого действия.

Также проект рассматривает вопросы подготовки к судебному разбирательству и вопросы непосредственного рассмотрения дел о возмещении вреда.

При рассмотрении споров о возмещении вреда, причиненного субъектами власти, судам следует в соответствии с принципом баланса публичных и частных интересов и со ст. 1083 ГК РФ учитывать поведение участников экономического оборота, в частности поведение, способствующее возникновению или увеличению вреда, отсутствие надлежащей рачительности, осмотрительности в гражданском обороте, непринятие разумных мер к уменьшению убытков со стороны потерпевшего.

В случае установления обстоятельств, свидетельствующих о возникновении или об увеличении вреда по вине потерпевшего, размер возмещения подлежит соразмерному уменьшению.

В соответствии со ст. 10 ГК РФ арбитражный суд может отказать в защите, если будут установлены факты недобросовестного поведения или злоупотребления правом со стороны лица, обратившегося за возмещением вреда.

Согласно ст. 1067 ГК РФ вред, причиненный правомерными действиями субъектов власти в состоянии крайней необходимости для устранения опасности, угрожающей истцу, третьим лицам или публичным интересам (например, проведение антитеррористических или спасательных операций и иные подобные мероприятия), подлежит возмещению за счет казны.

Суд может частично или полностью освободить причинителя вреда от его возмещения, если будет установлено, что действия ответчика были совершены в интересах заявителя, являлись разумными в свете преследуемой цели и не налагали на него чрезмерного бремени.

У действующего механизма возмещения вреда, причиненного решениями и действиями (бездействием) органов государственной власти и их должностных лиц, есть как сторонники, так и противники[3]. Противники аргументируют необходимость возврата к применению правила о возмещении вреда непосредственным причинителем возможностью индивидуализировать причинителя; определить условия ответственности (противоправность, виновность); предупредить и устранить нарушения; возложить в порядке регресса ответственность на виновных работников, в том числе должностных лиц, причинивших вред. В обоснование применения этого правила приводится аргумент экономии бюджетных средств. Сторонники же действующего механизма вполне обоснованно, на наш взгляд, считают, что все эти проблемы должны найти разрешение и при возмещении вреда за счет казны. Неэтичность аргумента экономии бюджетных средств очевидна перед фактами беспрецедентного расточительства государством народного достояния.

Не всеми авторами признается необходимость возложения ответственности за причинение вреда на государство. Так, по мнению В. А. Батурина, «более действенным для потерпевшего будет предоставление ему возможности в качестве ответчика по обязательствам, возникающим в свете ст. 1069 и 1070 ГК РФ, привлекать именно те органы, которые допустили правонарушение, а не казну»[4].

Как же построить взаимоотношения с причинившим вред так, чтобы интересы потерпевшего были защищены? Мы считаем, что ответ прост: следует применить положения внесудебного порядка возмещения ущерба. Тем более что на сегодняшний момент в законодательстве проведение данной процедуры было уточнено.

Начало 2012 г. в Российской Федерации ознаменовалось внесением существенных изменений в целый ряд норм действующего законодательства. Причиной стало активное развитие ипотечного кредитования и острая необходимость урегулирования порядка обращения взысканий. Во внесенных изменениях в законы о залоге, об ипотеке, об исполнительном производстве был значительным образом уточнен и урегулирован внесудебный порядок обращения взыскания на заложенное имущество, а также были изложены те основания, по которым допустима его реализация. На сегодняшний день урегулирован внесудебный порядок обращения взыскания, вернее процедура его реализации, и уточнен список документов, которые следует представить.

Соответствует ли внесудебный способ взыскания убытков, предусматривающий бесспорный порядок взыскания средств с виновного лица, законодательству? Думается, что соответствует. Это разгрузит арбитражные суды и облегчит жизнь налоговых органов. Однако должны быть предусмотрены определенные санкции в отношении должностных лиц, чтобы избежать произвола с их стороны.

У подобного подхода к взысканию средств две стороны. С одной стороны, можно говорить о том, что нарушена презумпция невиновности. Организации и предприниматели вынуждены сами доказывать, почему они не обязаны платить штраф или пени. С другой стороны, внесудебное взыскание убытков по некоторым нарушениям применялось и раньше, и весьма эффективно.

Если организация не согласна с решением налогового органа, бесспорный порядок взыскания штрафов превышает конституционно допустимое ограничение права (ст. 55, 57 Конституции РФ), так как никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (п. 3 ст. 35 Конституции РФ). Действительно, налоговая санкция является мерой ответственности за совершение налогового правонарушения. При производстве по делу о подобном правонарушении инспекторы обязаны доказать факт его совершения, а также наличие и степень вины налогоплательщика. Применять санкции можно лишь при условии бесспорного установления этих обстоятельств налоговым органом. А это возможно, только если организация согласна с выводами инспекторов или если это установил суд при рассмотрении спора.

Требование о признании нормативного акта недействительным может сочетаться с другими мерами защиты, например с требованием о возмещении убытков, либо оно может носить самостоятельный характер, если интерес субъекта права сводится лишь к констатации недействительности акта, препятствующего реализации права. С заявлением о признании нормативного акта недействительным в суд могут обратиться юридические лица, государственные органы и органы местного самоуправления, прокурор. В судебной практике сложилось правило, что сроков для оспаривания нормативных актов не существует, поскольку отношения, возникающие в связи с изданием нормативного акта, являются длящимися.

Административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Считаем, что нужно четко определить случаи, когда возможен внесудебный порядок возмещения ущерба. Следует также помнить о том, что в действующем законодательстве РФ предусмотрены случаи, когда внесудебный порядок обращения взыскания не может быть реализован и, даже более того, его реализация в этих случаях не допускается. К таким случаям относится ситуация, когда залогодателем является физическое лицо, которое было признано безвестно отсутствующим. Это условие действительно только в том случае, если данный факт был установлен в соответствии со всеми требованиями законодательства.

По аналогии с ГК РФ следует предоставить сторонам взаимоотношений право в любой момент (до непосредственной реализации возмещения) остановить процесс осуществления внесудебного порядка возмещения убытков. Выполнить это возможно в случае принятия решения о добровольном возмещении вреда виновной стороной.

Постановление по делу об административном правонарушении в части возмещения имущественного ущерба должно приводиться в исполнение в порядке, установленном КоАП РФ и ГК РФ. Постановление по делу об административном правонарушении в части возмещения имущественного ущерба является исполнительным документом.

Имущественный ущерб должен быть возмещен нарушителем не позднее какого-то установленного срока, например 15 дней со дня вручения ему постановления; в случае обжалования или опротестования такого постановления — не позднее, допустим, 15 дней со дня уведомления об оставлении жалобы или протеста без удовлетворения.

В случае неисполнения постановления в части возмещения имущественного ущерба в установленный срок оно должно направляться для взыскания ущерба в порядке исполнительного производства, предусмотренном гражданским процессуальным законодательством.

Дискуссионным остается вопрос об органе власти, который взял бы на себя полномочия в сфере досудебного урегулирования споров.

Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 639 утверждена структура органов исполнительной власти. Проанализировав весь перечень органов исполнительной власти, полагаем, что на роль досудебного регулятора по вопросам возмещения убытков больше подходит ФАС России. На основании Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331 «Об утверждении положения о Федеральной антимонопольной службе», определены полномочия указанного органа исполнительной власти.

Так, ФАС России контролирует соблюдение требований обеспечения доступа на рынки услуг естественных монополий и оказание услуг субъектами естественных монополий на недискриминационных началах; следит за соответствием антимонопольному законодательству соглашений между хозяйствующими субъектами, которые могут быть признаны допустимыми в соответствии с антимонопольным законодательством; выдает заключения о наличии или об отсутствии признаков ограничения конкуренции при введении, изменении таможенных тарифов или прекращения их действия и при введении специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер; осуществляет в случаях, предусмотренных законодательством РФ, плановые и внеплановые проверки соблюдения заказчиком законодательства, уполномоченным органом или специализированной организацией, конкурсной, аукционной или котировочной комиссией; рассматривает жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и приостанавливает размещение заказа до рассмотрения жалобы по существу в случаях и порядке, установленных законодательством РФ о размещении заказов.

Широкий спектр полномочий ФАС России на стыке юриспруденции и экономики, большой опыт в сфере досудебного урегулирования споров в антимонопольной сфере (рассмотрение многочисленных жалоб) делают данный орган исполнительной власти наиболее предпочтительным для досудебного взыскания и по более широкому кругу вопросов.

Также ФАС России имеет свои территориальные органы, находящиеся в каждом субъекте РФ, что значительно упрощает и ускоряет введение в действие досудебного порядка возмещения.

Открытым остается вопрос, кто будет заниматься досудебным порядком урегулирования споров, когда одной из сторон по делу будет выступать сам антимонопольный орган. Считаем, что для категории антимонопольных дел досудебный порядок предусмотреть практически невозможно.

В заключение отметим, что анализ ст. 53 Конституции РФ в связи со ст. 1069, 1070 ГК РФ позволяет сделать вывод о несовершенстве юридической техники указанной конституционной нормы. Данное несовершенство обусловлено необходимостью толкования практически каждого термина, содержащегося в рассматриваемой норме, и неоднозначностью такого толкования среди авторов. Поскольку ст. 53 находится в гл. 2 Конституции РФ, постольку в силу требования ст. 135 Конституции РФ изменение текста данной статьи возможно только в результате пересмотра Основного закона.

По мнению юридического сообщества, устранению несовершенства нормы ст. 53 Конституции РФ способствовало бы принятие федерального закона «Об общих принципах и порядке реализации права на возмещение вреда государством», регулирующего общие принципы реализации права на возмещение вреда государством. Концепция такого закона могла бы быть разработана на основе правовых позиций высших судов Российской Федерации. Кроме того, считаем возможным рассмотреть целесообразность введения ранее действовавшего в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г. № 4892-Х порядка предоставления в некоторых строго ограниченных случаях возможности внесудебного порядка возмещения убытков, например в случаях, когда подлежит возмещению только реальный ущерб и имеется вступившее в законную силу судебное решение, подтверждающее факт незаконных действий государственных органов и их должностных лиц.

Таким образом, внесудебный порядок возмещения убытков по административным делам оказывает существенную помощь в защите прав потерпевшего, гарантирует возмещение и даже отсутствие убытков, а также позволяет избежать долгого судебного разбирательства и последующего не менее долгого, сложного и порой существенно затратного процесса исполнения судебного решения. Данный порядок позволит избежать будущих споров и сформировать четкое понимание уровня и размера ответственности при причинении убытков по административным делам. Это в значительной мере дисциплинирует субъектов административного правоотношения.

Считаем, что в законодательство следует ввести правило, в соответствии с которым нарушать права невластных субъектов со стороны должностных лиц было бы невыгодным.

Возможно ввести внесудебный (административный) порядок взыскания убытков при совершении административного правонарушения или причинении вреда незаконными действиями должностных лиц (органов), установить предельный размер суммы взыскания — 100 тыс. руб., ввести в КоАП РФ статью, согласно которой убытки в порядке меры административно-восстановительной могли быть взысканы одновременно с рассмотрением вопроса об административной ответственности.

Предлагаем дополнить КоАП РФ ст. 4.21.

Статья 4.21. Досудебное возмещение убытков

Если в результате совершения административного правонарушения гражданину, предпринимателю, учреждению или организации был причинен имущественный вред, то потерпевшая сторона имеет право на возмещение убытков в досудебном порядке в случае, если сумма имущественного ущерба не превышает 100 тысяч рублей.

Досудебное рассмотрение производится органом исполнительной власти Российской Федерации — управлением Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации.

В других случаях вопрос о возмещении имущественного ущерба, причиненного административным правонарушением, решается по общим правилам гражданского судопроизводства с соблюдением соответствующей подсудности.

Также предлагаем дополнить ст. 2 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» следующим абзацем:

Граждане вправе подавать в суд заявления о возмещении вреда или убытков, причиненных незаконными действиями административных органов, в случае письменного отказа от соблюдения досудебного порядка урегулирования споров со стороны должностного лица.

Предлагаем дополнить ст. 6 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» следующим абзацем:

В случаях, установленных законом, при рассмотрении жалобы о возмещении убытков (вреда), причиненного незаконными действиями (бездействием) должностного лица, суду необходимо учитывать обязанность соблюдения досудебного порядка рассмотрения вопроса о возмещении убытков (вреда) в пределах до 100 тысяч рублей.

Можно в Законе РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» установить правило: за противоправное поведение должностного лица (которое в административном порядке не возместило убытки) несет ответственность в суде орган или вышестоящее должностное лицо (которое впоследствии в дисциплинарном порядке будет выяснять все вопросы со своим подчиненным).

В соответствии с этим предлагаем дополнить ст. 2 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» следующим абзацем:

Если должностное лицо, которое по закону обязано было возместить убытки в административном порядке, не возместило данные убытки (вред), причиненные незаконными действиями (бездействием) такого лица, и (или) уклоняется от явки в суд, то обязанность такого возмещения в порядке подчиненности переходит к вышестоящему должностному лицу.

Также возможно в соответствующих статьях АПК РФ, ГПК РФ и проекта кодекса административного судопроизводства записать следующую норму:

Если соответствующий субъект в административном порядке добровольно не уплачивает убытки, причиненные незаконными действиями (бездействием) должностных лиц, то сумма, взыскиваемая через суд, может быть увеличена.

Законодательство должно стимулировать возмещение вреда в административном порядке в противовес большим финансовым затратам в судах.

Приложения

  • [1] См.: Сушко А. Указ. соч. С. 7.
  • [2] См.: URL: http://www.arbitr.ru/_upimg/7D6E51A5A6771BC61DC75345F87696E8_vas_zp_2008-05-15.pdf.
  • [3] См.: Андреева И. А. Возмещение вреда государством как конституционно-правовой институт: дис.... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 99.
  • [4] Батурин В. Л. Проблемы ответственности за вред, причиненный незаконнымидействиями органов внутренних дел // Юридический мир. 2008. № 1. С. 25.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >