Разделение властей

Возникновение теории разделения властей^[1] связано с борьбой народа против феодального абсолютизма. Стремясь к ограничению королевской власти, идеологи молодой буржуазии (Дж. Лильберн, Дж. Локк, Ш. Л. Монтескьё и др.) выдвинули тезис о разделении государственной власти на различные ветви (они называли не совсем совпадающие ветви). Наибольшее признание получила идея Монтескьё о трех ветвях государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной^[2].

В конституциях получили отражение и социологический подход к государственной власти (единство власти народа), и организационноправовой подход (разделение ветвей власти). Уже в первой писаной конституции государства — Конституции США 1787 г. — они, по существу, были соединены. Словами: «Мы, народ Соединенных Штатов...» — ее создатели провозглашали учредительную власть народа, его суверенитет, а устанавливая систему органов государства с разделением их полномочий (Конгресс, президент, суды), они закрепляли организационно-правовое разделение властей (разделение государственной власти на ее «ветви»). Соединение этих двух подходов типично для современных конституций.

Вместе с тем в современных конституциях триада разделения властей подвергнута модификациям.

Во-первых, в судебной практике, а затем в конституциях был сформулирован тезис о системе сдержек и противовесов (checks and balances) ветвей власти, одна должна сдерживать другую, не позволяя ей излишне возвышаться.

Во-вторых, обнаружилось, что некоторые государственные органы не вписываются в эту триаду. Это относится к главе государства, когда он по конституции не является или является не только органом исполнительной власти, к прокуратуре, контролирующим органам ит. д., что заставляет уточнять прежнюю схему.

В-третьих, в конституциях появились упоминания о новых ветвях власти. Конституционная доктрина некоторых стран Латинской Америки (конституции Никарагуа 1987 г., Боливии 2009 г. и др.) исходит из существования четырех властей: дополнительно названа избирательная власть (граждане, составляющие избирательный корпус). Свое организационное выражение эта ветвь власти нашла в создании органов избирательного регистра, специальных избирательных трибуналов (судов), которые, в частности, рассматривают споры о прямых выборах в государственные органы. В Конституции Венесуэлы названа пятая власть — гражданская. Она осуществляется Республиканским моральным советом, состоящим из защитника народа (нечто вроде уполномоченного по правам человека), руководителя публичного министерства (подобие прокуратуры) и генерального контролера. На местах Совет имеет свои органы. Задачи Совета: «предотвращать, расследовать и наказывать» действия, противоречащие «публичной этике», заботиться о сохранности и полезном использовании народного достояния, воспитывать гражданственность, социальную ответственность и социальную солидарность (ст. 274). Иногда в конституциях говорилось об экзаменационной власти со своими органами (они определяли квалификацию лица преимущественно для разных звеньев государственной службы, которая понималась широко (Конституция Китая 1912 г.))^[3].

В литературе говорится о существовании учредительной власти, под которой понимается право народа непосредственно (на референдуме) или путем создания специального учредительного собрания, на сессии парламента принимать конституцию и определять тем самым принципы общества и основы организации государства (учредительная власть не рассматривается как особая ветвь). Четвертой властью называют также средства массовой информации, формирующие общественное мнение, но это результат социологического подхода. Пресса государственной властью не обладает (хотя в ст. 206 Конституции Египта в редакциях 1980 и 2007 гг. говорилось, что «пресса — народная независимая власть»), равно как не являются государственной властью и другие «власти» — корпоративная власть общественной организации, идеологическая власть, техническая, религиозная и др. В конституции одного из мексиканских штатов (Идальго) в качестве четвертой названа муниципальная власть, но в большинстве стран власть местного самоуправления не рассматривается как государственная власть. В редких случаях в законодательстве говорится о контрольной государственной власти, в отдельных конституциях в развивающихся странах с однопартийной системой упоминалась партийная власть, рассматривавшаяся как особая разновидность государственной власти. В Основном низаме (конституции) Саудовской Аравии 1992 г. говорится наряду с исполнительной и судебной (юридической) властями об организационной власти (ст. 44). Источник всех трех властей — король.

В-четвертых, теория разделения властей отнюдь не предполагает создания «китайской стены» между различными ветвями власти. Да и сам Монтескьё, обосновывая эту теорию, вместе с тем подчеркивал, что ветви власти должны действовать согласованно, в «концерте». Полностью разделить их невозможно, поскольку речь идет о едином институте, единой государственной власти. В государстве не может быть несколько различных по своей сущности государственных властей. В условиях редкого в истории и кратковременного двоевластия (Россия в 1917 г., Куба в 1959 г.), по существу, имело место переплетение разных по своей сущности властей — политической и государственной (первая — это диктатура определенных социальных групп и созданных ими органов — Советов в России в феврале — июле 1917 г., органов Повстанческой армии на Кубе, вторая — власть продолжавших существовать органов государства). Социальное и политическое единство государственной власти при необходимом разграничении ее ветвей порождает переплетение некоторых элементов, их взаимодействие, взаимозависимость, взаимопроникновение. Акты под названием «законы» (общегосударственные законы) вправе принимать только представительный орган народа — парламент, олицетворяющий законодательную власть (есть также законы субъектов федерации, политических автономий). Но в ряде стран понятие «парламент» является широким. В Великобритании, Индии и некоторых других странах этот орган включает главу государства, без подписи которого закон не имеет юридической силы. Возможно так называемое делегированное законодательство: органами исполнительной власти принимаются акты, имеющие силу закона (на основе конституционных норм о регламентарной власти). В сферу законотворчества вмешиваются не только исполнительная власть, но и суды — верховные и конституционные, а также конституционные советы. Они вправе объявлять законы неконституционными и тем самым лишать их юридической силы.

В свою очередь, парламент также может осуществлять отдельные исполнительные и судебные функции. Издание «частных» законов в некоторых странах в отличие от «публичных» (а частные законы регулируют вопросы индивидуального значения) имеет характер распорядительной деятельности. Парламент принимает законы об амнистии в отношении определенных групп преступников, обладает некоторыми квазисудебными функциями; в одних странах он наделен полномочием на принятие обвинительного заключения о предании суду высших должностных лиц (президента, министров и др.), в других — рассматривает дела об импичменте по правилам судебного процесса (правда, в этом случае верхняя палата только принимает решения об отрешении от должности высших должностных лиц, судей и некоторых других государственных служащих, а судит их уже обыкновенный СУД).

В связи с отмеченным взаимопроникновением ветвей власти концепция разделения властей в последние годы в конституционном праве получила другие важные дополнения, в частности тезис о субсидиарности ветвей власти.

Смысл концепции субсидиарности в ее применении к отношениям ветвей государственной власти состоит в том, что одна ветвь может дополнять своими действиями другую, помогать ей, в какой-то мере замещать ее, если это не затрагивает существенные прерогативы первой, не встречает ее возражений и согласуется с конституцией.

Разделение властей — демократическая концепция. Она направлена против авторитаризма, тоталитаризма. Однако преувеличение значения разделимости ведет к «разрыву» ветвей, неуправляемости государства. В новых конституциях иногда закреплен не только принцип разделения властей, но и единство государственной власти.

• [1] Иногда говорится об отделении, обособлении, сепарации властей, иногда — о разделении власти в единственном числе.
• [2] Основоположники концепции разделения властей нс дали строгого определения«ветви государственной власти», они пользовались главным образом описательнымиприемами. Мы исходим из того, что ветвь государственной власти — это обособленнаяорганизационно-функциональная структура в составе целостного механизма государственной власти, органы которой, реализуя определенную функцию государственногоуправления, сотрудничают в рамках конституции с органами других ветвей государственной власти (в том числе на основе принципа субсидиарности — дополнительности,помощи), но нс подчинены им и применяют в своей деятельности особые формы, методы и процедуры по осуществлению государственной власти.
• [3] В настоящее время эта ветвь власти упомянута в Конституции Тайваня 1946 г., ноТайвань не является самостоятельным государством.