История развития государственного финансового контроля в России

Государственный финансовый контроль в XVII—XIX веках

Сущность, содержание, функции финансового контроля определяются общественно-экономическим строем, конкретными задачами, стоящими перед государством на определенном этапе его развития.

Государственный финансовый контроль в России прошел в своем развитии несколько этапов: феодализм, капитализм, советский период и современный этап.

Зачаточные формы контроля появились в период образования централизованного государства. Перемены в экономике страны, развитие русского государственного строя вызвали изменения в форме контроля и осуществлявших его учреждениях.

До Октябрьской революции вопросам финансового контроля было посвящено значительное число работ, в них исследовались природа финансового контроля, его связь с осуществлением функций государства, характеризовались контрольные органы, их структура и полномочия, а также иные вопросы управления финансами и государственного финансового контроля1.

После революции внимание уделялось вопросам создания нового социалистического финансового контроля, что потребовало осмысления его функционирования в царской России[1] [2]. Позже к проблемам развития государственного финансового контроля в царской России неоднократно обращались представители экономической и юридической науки[3].

XVII в., особенно его вторая половина — эпоха формирования абсолютизма, считается важнейшим периодом становления финансового контроля в России.

Центральными правительственными учреждениями являлись приказы. Они начали складываться в определенную систему управления одновременно с образованием централизованного Русского государства.

Приказы, занимавшиеся осуществлением внутренней политики, делились на приказы общегосударственной компетенции и приказы областной компетенции. Единого финансового приказа, обладавшего общегосударственными полномочиями в XVII в. не существовало.

К числу финансовых приказов общегосударственной компетенции относились: 1) Приказ Большого прихода (ведал сбором таможенных доходов); 2) Приказ Новой четверти (осуществлял кабацкие сборы с Москвы и южных городов); 3) Приказ Большой казны (ведал государственным хозяйством, в том числе казенной промышленностью, торговлей, а также Денежным двором, где производилась чеканка монет).

Приказами областной компетенции являлись: 1) четверти — Владимирская, Галицкая, Костромская, Новгородская, Устюжская (занимались финансами, в том числе сбором налогов с определенных территорий); 2) Приказ Казанского дворца (управлял Казанью, а также городами и уездами, расположенными на Средней и Нижней Волге); 3) Сибирский приказ (осуществлял управление финансами Сибири); 4) Земский приказ (управлял Москвой и осуществлял сбор налогов с ее тяглого населения).

Доходы на местах в сами приказы не поступали, они расходовались здесь же. В Москву направлялись лишь натуральные сборы, например меха1.

Значительная часть доходов шла в военные приказы. Бюджетное дело XVII в. характеризовалось раздробленностью, отсутствовали единые правила порядка расходования средств на нужды местных образований.

Расширение центрального аппарата управления, сосредоточение в руках государства все больших денежных средств требовали осуществления финансового контроля, который в виде общегосударственного института начинает формироваться с середины XVII в. На основе общего подъема производительных сил, роста товарно-денежных отношений и складывающегося всероссийского рынка укрепился централизованный аппарат власти, развились и усложнились государственные финансы, финансовый контроль стал превращаться в особую отрасль государственного управления, осуществляемую специальным учреждением.

Таким органом стал Приказ счетного дела, преобразованный в 1655 г. в Счетный приказ. Его функции определялись как «государевы счетные и сыскные и описные дела»[4] [5]. Счетный приказ стал первым специальным органом финансового контроля, создание которого привело к усилению внимания приказного аппарата к учету государственных средств, к упорядочению финансов складывавшейся абсолютной монархии.

Счетный приказ осуществлял три основные функции: 1) ведение «счетных дел» (осуществление ревизионной деятельности); 2) ведение «сыскных дел» (ежегодное ведение «доимочной книги», в которой записывалось, с кого и сколько надо было получить государственных заемных и «доимочных» денег и взыскание этих денег); 3) ведение «описных дел» (проведение описи имущества, которое подлежало продаже в возмещение долга казне).

Финансовый контроль существовал и в местном управлении. На территории Российского государства того времени насчитывалось более 250 уездов, управление каждым уездом сосредоточивалось в руках воеводы. Власти Счетного приказа противостояли мирские выборные органы1, превратившиеся в низших представительных агентов по сбору налогов и контролю за их систематическим поступлением. Воевода не касался вопросов сбора налогов, он лишь контролировал деятельность мирских выборных лиц, хотя на практике вмешательство в их дела присутствовало. Главным источником доходов были косвенные налоги, в том числе таможенные пошлины и кабацкие доходы[6] [7].

Порядок контроля за сбором косвенных налогов на местах регламентировался правительством. Закон требовал, чтобы посадские люди смотрели за «головами и целовальниками (представителями зажиточной знати) и государевым ничем корыстоваться не давали, и будучи у таможенного сбору... казну не пропивали бы»[8].

Однако главный контроль осуществлялся в центральном аппарате, куда воеводы после 1 сентября и до 1 ноября должны были представлять сметный список (отчет), в котором указывались: 1) остатки на начало финансового года; 2) доходы, которые должны были поступить и фактически поступили; 3) недоимки; 4) произведенные за год расходы и остатки к концу года. За непредставление отчетов предусматривались штраф или иное наказание.

Петровские преобразования в первой четверти XVIII в. привели к росту государственного бюджета, появлению новых источников доходов и объектов расходов, расширению управленческого аппарата и, как следствие, повышению роли финансового контроля в системе управления. В это время были заложены основы финансового контроля абсолютной монархии. Данный процесс был обусловлен целым рядом обстоятельств объективного характера, к которым можно отнести: необходимость централизации управления финансами; наведение порядка в учете государственных ресурсов; складывающиеся приемы ревизии представляемой отчетности; первые попытки законодательного определения функций финансового контроля.

Сосредоточение данных о государственных денежных и материальных ресурсах и представление их царю были возложены на Ближнюю канцелярию, учрежденную в 1699 г. Несмотря на то что отчетность, поступавшая в Ближнюю канцелярию, не ревизовалась, это был орган финансового контроля.

В соответствии с губернской реформой 1708—1710 гг. финансовое управление было передано в руки губернаторов, что привело к его децентрализации и отрицательно сказалось на осуществлении финансового контроля. Стало очевидным, что приказная система управления не справляется с возникающими новыми задачами и функциями государства, и ее заменили коллегиальной системой управления.

Последующие реформы системы управления привели к необходимости учреждения в 1711 г. Сената, призванного осуществлять различные функции, в том числе в области управления финансами. Это сыграло большую роль в развитии финансового контроля. В Сенат входили девять различных коллегий, три из которых были собственно «финансовыми», осуществлявшими управление финансами: Камер- коллегия (ведала доходами, всеми прямыми и косвенными налогами, собирала сведения об урожаях и ценах, а также осуществляла руководство «монетным делом»); Штатс-контор-коллегия (руководила государственными расходами); Ревизион-коллегия (осуществляла финансовый контроль).

Первые две коллегии возникли на основе ранее существовавших органов, а Ревизион-коллегия была совершенно новым учреждением, образованным в 1719 г. Вместе с тем современники отмечали, что воровство продолжалось, несмотря на создание органа финансового контроля: «Из ста рублей дохода только одна треть попадала в казну, а остальное по карманам чиновников»[9].

Вскоре Петр 1 признал, что образование Ревизион-коллегии было ошибкой: «Сие не осмотря тогда учинено было», — так как функция финансового контроля отделялась от функций общего управления и надзора, сосредоточенных в Сенате.

В 1722 г. Ревизион-коллегия была реорганизована в Ревизион- контору при Сенате для контроля, наблюдения за поступлением и расходованием государственных средств и ревизии всех счетных дел. Порядок контроля устанавливался следующий: все учреждения после окончания года должны обревизовать подчиненных им должностных лиц и составить счетные выписки и направить их на проверку в Реви- зион-контору. Обо всех нарушениях требовалось сообщать Сенату.

В 1730-е гг. правительство стремилось усилить финансовый контроль. Это было вызвано фискальными соображениями, поскольку финансовый контроль рассматривался как орудие увеличения доходов, взыскания начетов. Была восстановлена Ревизион-коллегия. Важнейшие коллегии были изъяты из ведения Сената и подчинены Кабинету Ее Величества (Анны Иоанновны). Несмотря на некоторое усиление финансового контроля, продолжались злоупотребления, хищения государственных ресурсов крупнейшей знатью путем «пожалования» обширных государственных земельных богатств. Некоторые виды доходов расхищались полностью. Так, доходы от продажи соли не контролировались Соляной конторой, которая не имела права представлять соответствующие отчеты в Ревизион-коллегию, а направляла их в распоряжение Кабинета.

Ревизионное дело на данном этапе было чрезвычайно централизовано, поскольку финансовая отчетность всех учреждений страны стекалась для ревизии в Ревизион-коллегию в Москве и в ее контору в Петербурге. В 1735 г. для всех учреждений были утверждены обязательные формы учета, рапортов и счетов, которые должны были ежегодно представляться всеми учреждениями на ревизию в Ревизион- коллегию.

К 1760-м гг., в период правления Елизаветы Петровны, Сенат вновь становится высшим органом по делам внутреннего управления. Финансовые коллегии утрачивают свою самостоятельность. Ревизион-коллегия не справляется с отчетностью, представляемой всеми учреждениями страны. Ее контрольные функции переплетались со следственными и судебными, для чего выделялось особое «присутствие», куда в случае необходимости лица могли доставляться в наручниках, при допросах к ним применялись даже пытки. Вместе с тем, законодательство предусматривало различную ответственность за совершение одних и тех же правонарушений в сфере финансов. Например, представители низших сословий наказывались кнутом, батогами, ссылались в Сибирь, дворяне же, как правило, лишались чинов.

Эпоха формирования капитализма (вторая половина XVIII в.) объективно требовала преобразований в сфере государственного управления, в том числе в сфере финансов. В работах политических деятелей того времени говорилось о необходимости разделения властей и соответственно делении всех государственных учреждений на законодательные, «судительные и наказательные»[10]. Одновременно ставился вопрос о переустройстве государственных финансов, о реорганизации системы налогового обложения: «Надлежит все отрасли финансов подвергнуть единому начальству»1. Относительно совершенствования финансового контроля говорилось, что необходим орган, который «сохраняет порядок финансов, открывает злоупотребления в их источниках и принуждает всех отменно наблюдать рачение и точность в сборах и издержках казенных»[11] [12]. Как результат Ревизион-кол- легия окончательно была упразднена в 1786 г., а ее Департамент завершал ревизионную работу с ранее поступившими отчетами вплоть до 1809 г.

На местах проводилась реорганизация местного управления, вместо трехстепенного административного деления вводилось двухстепенное, включающее 50 губерний и уездов. Финансовые дела находились в ведении казенных палат (в губернских городах) и губернских и уездных казначейств. Им передавались в том числе функции финансового контроля.

Изменялись методы финансового контроля: документальный финансовый контроль был заменен его «свидетельством счетов». В центре была создана Экспедиция для свидетельства счетов[13].

Существовавшие в это время, по свидетельству современников, колоссальные злоупотребления, фаворитизм, расточительные войны, взяточничество вели, несмотря на существование органов финансового контроля, к полной бесконтрольности в распоряжении государственными средствами.

Новый этап в организации управления финансами и финансового контроля начался в XIX в. Для заведывания финансами в 1802 г. было создано Министерство финансов. Согласно Манифесту от 8 сентября 1802 г. все министерства обязывались ежегодно в начале октября представлять Министерству финансов свои сметы на будущий год. Оно, в свою очередь, должно было в ноябре свести расходные сметы всех министерств и вместе с «генеральной ведомостью о доходах следующего года» представить на рассмотрение и утверждение императору. После этого министр финансов отсылал роспись государственному казначею для ее исполнения. Государственный казначей составлял также «Генеральный отчет о государственных приходах, расходах и остатках» за минувший год и представлял его министру финансов. Бюджетные росписи и отчеты держались в тайне и не подлежали рассмотрению высших государственных учреждений.

Неоценимо значение работ и государственной деятельности М. М. Сперанского по преобразованию управления государственными финансами и государственного финансового контроля. В ряде его работ обоснование задач и организация государственного финансового контроля получили свое развитие1. М. М. Сперанский ясно осознавал, что даже хорошо задуманная бюджетная система может функционировать нормально только при наличии четко организованного контроля: «...одна ревизия счетов может показать, до какой степени финансовый закон в каждом году был сохранен или нарушен»[14] [15].

От задач охраны «государевой казны» от лихоимства и злоупотреблений, в чем видели смысл существования финансового контроля деятели XVII—XVIII вв., М. М. Сперанский пришел к мысли о контроле исполнения государственного бюджета как главной функции финансового контроля. Он ставил задачу совершенствования методов контроля, в частности ревизии, и считал необходимым распространить ревизионную деятельность контроля на все виды государственных и местных доходов и расходов, на все звенья государственного аппарата и на всех должностных лиц, вплоть до министров, что вызвало серьезное сопротивление со стороны заинтересованных высоких должностных лиц. В результате эти предложения не были реализованы.

М. М. Сперанский впервые отметил такую задачу финансового контроля, как обобщение опыта, практики управления государственными средствами, что позволяет вносить предложения по совершенствованию управления финансами.

Несмотря на сильнейшее противодействие предлагаемым мерам, ряд предложений М. М. Сперанского был реализован. Был учрежден Государственный совет и реорганизованы министерства. В соответствии с Манифестом от 25 июля 1810 г. ревизия счетов по всем гражданским и военным департаментам была выделена в самостоятельную отрасль государственного управления.

Оценивая вклад М. М. Сперанского в развитие финансового контроля и управления финансами, можно отметить, что в его трудах впервые получили обоснование цели, задачи, функции и способы организации государственного финансового контроля в России, были намечены основные направления буржуазной реформы в сфере финансов.

Будучи сторонником теории разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, М. М. Сперанский полагал, что управление финансами необходимо делить на три следующие части:

  • 1) источники доходов, их управление и распределение по расходам;
  • 2) движение капиталов, входящих в казначейство, их отпуск и верный счет; 3) отчеты в их употреблении1. Отчет должен быть, полагал М. М. Сперанский, независим от министра финансов. Вместе с тем он считал, что все управление финансами должно сосредоточиваться в данном Министерстве, в структуре которого можно выделить три направления деятельности: первое направление возглавляет министр финансов, второе — министр казначейства или государственный казначей и третье — главный директор государственных счетов или государственный контролер.

Рассматривая финансовый контроль как составную часть управления финансами, М. М. Сперанский определял его цель как соблюдение законности в сфере управления финансами, но содержание его деятельности несколько сужал и сводил к проверке исполнения бюджета, называя это одновременно и его главной функцией.

Следствием предлагаемых преобразований стало создание 1 января 1810 г. Государственного совета как единого контрольного органа. Позже, 28 января 1811 г., было создано Главное управление ревизии государственных счетов, приравненное по статусу к министерству, для проведения ревизий доходов и расходов всех казенных средств и осуществления надзора за их движением. Оно состояло из Департамента ревизии счетов по гражданской части и Департамента ревизии счетов по военной части. Позже был образован Совет Главного управления ревизии государственных счетов, который также называли Советом Государственного контролера, в 1836 г. он был преобразован в Государственный контроль.

Состояние финансов в то время образно охарактеризовал А. И. Герцен, который писал: «Финансы плохи, да ведь это обыкновенное русское хозяйство, вид пышный и ни гроша за душой»[16] [17].

В это время была завершена система ревизии генеральных отчетов, фактически действовавшая с конца XVIII в. По этой системе до поступления в Государственный контроль отчетность проходила три инстанции. В первой, низшей, учитывались обороты по приходам и расходам, велись бухгалтерские книги и по окончании года составлялись отчеты, которые вместе с книгами и документами отправлялись во вторую, среднюю инстанцию, где они ревизовались по подлинным документам. Третьей инстанцией были министерские департаменты. Здесь отчеты проверялись еще раз, данные из них обобщались в генеральных отчетах, которые и направлялись в Государственный контроль. Таким образом, Государственный контроль не производил ревизию отчетности, так как не имел дела с подлинными книгами и документами, от ревизии он был отстранен и пользовался не своими, а чужими, зачастую ложными, противоречивыми выводами ведомств. Органы финансового контроля не могли оградить государственные ресурсы от расхищения, создавалась лишь видимость контроля, он был, по мнению многих, лишь свидетелем произвола. Например, серьезные злоупотребления в сфере финансов, хищения государственных средств во время Крымской войны 1853—1856 гг. стали предметом разбирательства органов финансового контроля лишь в 1888 г., спустя 30 лет.

Дальнейшее развитие капитализма, отмена крепостного права привели к проведению земской, судебной, финансовой и ряда других реформ.

Расширение, развитие денежных отношений, рост расходов государства, военных ведомств требовали наведения порядка в области бюджета, установления контроля над поступлением и расходованием государственных средств.

В ноябре 1855 г. началась подготовка к финансовой реформе. Генерал-контролер Департамента гражданских отчетов В. А. Татаринов был отправлен в служебную командировку в целях изучения состояния дел в данной сфере в Австрии, Бельгии, Пруссии, во Франции. В представленном им докладе, где сопоставлялись контрольные системы названных стран с Россией, он отмечал, что «ни одно из коренных начал, которые в иностранных государствах служат основанием движения капиталов и их проверки, у нас не применено»[18].

В 1859 г. было принято решение о введении предварительного контроля, несколько позже, в 1864 г., введено единство кассы, приходные и расходные бюджетные росписи стали печататься.

Реформа бюджета и кассового дела была связана и с реформой Государственного контролера. Ведь он, по сути, превращался в единый ревизионный орган, обладающий правом документальной ревизии всех государственных учреждений в центре и на местах.

Местные органы государственного контролера — контрольные палаты, созданные в 1864 г., не причислялись ни к губернским учреждениям, ни к Государственному контролю и соответственно не подчинялись им. Контрольные палаты производили ревизию отчетности местных учреждений. К этому времени была введена документальная ревизия — метод, который использовался и в других странах.

Государственный контролер стал принимать участие в предварительном рассмотрении смет ведомств. С 1866 г. составление отчетов об исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств перешло из ведения Министерства финансов в компетенцию Государственного контролера.

Введение документальной ревизии[19] стало шагом на пути совершенствования финансового контроля благодаря В. А. Татаринову. Позже, к сожалению, от нее отказались, так как были затронуты интересы многих ведомств и их руководителей. От ревизии Государственного контроля были освобождены Министерство двора, Удельное ведомство, благотворительные учреждения, ведомство Святейшего синода. Государственный финансовый контроль не распространялся также на государственные кредитные учреждения и канцелярию министра финансов по кредитной части, через которую производились государственные финансовые операции с иностранными средствами. Анализируя эти давние события, стоит сделать выводы и постараться избежать ошибок прошлого в настоящем.

Несмотря на то что деятельность Государственного контроля не регламентировалась нормативным актом и, следовательно, он был лишен реальных прав и властных полномочий, в нее были введены некоторые элементы гласности, в соответствии с чем стало обязательным опубликование бюджетов и отчетов по их исполнению. Правда, краткость опубликованной информации не позволяла реально оценить бюджет страны и выявить какие-либо нарушения при его исполнении. Выявленные недостатки составляли тайну, о них лично докладывалось только царю.

Несмотря на половинчатость проведенных реформ, они носили позитивный характер, поскольку ревизия генеральных отчетов была заменена документальной ревизией, введен предварительный финансовый контроль, а также серьезно реформирован государственный финансовый контроль как средство борьбы с нарушениями в сфере государственных финансов.

Вторая половина XIX в. характеризовалась дальнейшим развитием капитализма в России, был учрежден Государственный банк, получили развитие акционерные коммерческие банки, акцизы заменили ранее действовавшие винные откупы. Вместе с тем сохранялись пережитки феодально-крепостнического строя, вплоть до 1880-х гг.

существовала подушная подать, которую уплачивали (исключая дворянство) все слои: крестьяне, мещане, ремесленники.

Характерной особенностью бюджета России и после отмены крепостничества была его дефицитность. С попытками преодолеть его связано усиление Государственного контроля.

Назначенный в 1863 г. государственным контролером В. А. Татаринов подчеркивал значение в контрольном деле факта, документа. Ревизия «всегда требует, — писал он, — факта, подлинного документа; документ должен быть прямым и исключительным орудием ревизии»[20]. С введением документальной ревизии Государственный контроль получил возможность вникать во все детали, связанные с движением государственных средств, поэтому первым условием ревизии считалось тщательное ознакомление с хозяйством ревизуемых учреждений. Только таким изучением могла быть достигнута одна из главных целей ревизии — проверка хозяйственной целесообразности и выгодности операций. При правильном развитии ревизионной работы Государственный контроль, сосредоточивая у себя данные о государственном хозяйстве, должен был представлять правительству свои соображения о необходимости тех или иных изменений и дополнений к действующим законоположениям.

В практической деятельности органов Государственного контроля обращалось внимание на организацию ревизии государственных доходов. При прежней системе ревизии генеральной отчетности доходы Государственным контролем не ревизовались. В 1860-х гг. были разработаны правила ревизии важнейших отраслей государственных доходов — «питейного, соляного, сахарного и др.».

Государственный контроль стал осуществлять и ревизию материальных ценностей, выработав общие правила материальной отчетности.

Был сделан первый шаг введения фактического контроля на Николаевской железной дороге, но во избежание неприятностей для чиновников в 1866 г. она была продана правительством Главному обществу железных дорог.

Отчеты Государственного контроля стали ежегодно публиковаться, обсуждаться в печати, что получило общественный резонанс. Некоторым чиновникам даже пришлось публично объясняться за допущенные нарушения при расходовании бюджетных средств. Однако после смерти В. А. Татаринова полномочия Государственного контроля в сфере осуществления финансового контроля были сокращены.

Проведение финансового контроля в армии во время Крымской войны привлекло внимание к злоупотреблениям в расходовании государственных средств в этой области. Александру II был представлен доклад Государственного контроля о необходимости организовать фактический контроль за деятельностью хозяйственных учреждений армии во время войны. Доводы в пользу этого предложения сводились к тому, что для проверки расходов военного времени недостаточно одной последующей ревизии отчетности1 и что только сопутствующий войскам контроль может предотвратить и вовремя устранить злоупотребления.

Для этих целей был создан полевой контроль, который состоял из полевого генерал-контролера и полевых контролеров. На полевой контроль были возложены: фактическая проверка сохранности и правильности использования всех выделяемых денежных и материальных средств, а также присутствие при правительстве на торгах на поставку всех предметов войскового довольствия. Полевой контроль имел право производить внезапную фактическую ревизию наличности в полевых казначействах и всех видов казенного имущества.

Этот опыт оценивался современниками положительно и оказал сильное влияние на дальнейшее становление финансового контроля.

Дальнейшее развитие промышленности требовало государственной поддержки. Одним из средств, необходимых для роста промышленности, являлись строительство железных дорог, средств связи, создание системы государственного кредита. Колоссальные затраты из бюджета на эти цели осуществлялись без подлинного контроля и являлись источником хищений государственных средств. Существовавшая система финансового контроля была бессильна что-либо предпринять для предотвращения этих злоупотреблений. В своем отчете за 1881 г. Государственный контролер писал: «Государственный контроль был отстранен от участия в обсуждении предположений о раздаче земель и имений и от проверки совершаемых перед его раздачей оценок. О земельных раздачах и продажах он узнавал только тогда, когда отчуждение государственного имущества являлось событием совершившимся, когда, следовательно, своими сведениями он мог послужить только более яркому освещению нанесенного казне ущерба, но зло уже не могло быть отвращено»[21] [22].

Состояние дела всего государственного контроля в сфере финансов того времени характеризует Государственный контроль на железной дороге.

В 1874 г. Государственный контроль ставит вопрос о необходимости более рациональной организации правильного надзора за оборотами частных железнодорожных обществ. К 1878 г. особой комиссией при Государственном контроле был выработан проект Положения о правильном надзоре за оборотами обществ частных железных дорог, встретивший серьезное противодействие со стороны самого учреждения и Министерства путей сообщения, которое, как представлялось, должно было быть наиболее заинтересованным в реализации этого проекта.

В области государственного железнодорожного хозяйства получил широкое распространение предварительный контроль. Временными правилами о контроле над оборотами по эксплуатации железных дорог 1883 г. на Государственный контроль возлагалось участие в рассмотрении годовых смет по доходам и расходам дорог и предположений о сверхсметных кредитах, а также предварительная проверка ассигновок, по которым требуются суммы из казначейства1. Это был положительный момент, но при этом сам контроль вводится постепенно, в результате соглашения между соответствующим ведомством и государственным контролером, причем сами правила контроля устанавливаются не законом, а по соглашению сторон.

1880-е гг. характеризуются наступлением периода контрреформ, сфера деятельности финансового контроля сокращалась, в том числе в деятельности военного ведомства.

В 1892 г. был издан Закон «Учреждение Государственного контроля», представлявший собой систематизированный свод ранее изданных постановлений о финансовом контроле. Недостатки данного Закона — отсутствие положений о предварительном финансовом контроле и оставление без изменения устаревшего, архаичного порядка наложения и взыскания начетов. «Государственный контроль, составляя отдельную часть государственного управления, наблюдает за законностью и правильностью распорядительных и исполнительных действий находящихся в заведывании отчетных перед ним учреждений, а равно составляет соображения о выгодности или невыгодности их производства»[23] [24].

По Закону 1892 г. Государственный контроль выполнял ревизионную, административную и бюджетную функции.

Ревизионная функция, заключавшаяся в ревизии отчетности по финансово-хозяйственным операциям называлась основной функцией Государственного контроля. Отчетность в Государственный контроль представляется всеми государственными учреждениями, но существовало и множество исключений из этого правила: ревизии не подлежали Министерство двора, Ведомство уделов, Министерство иностранных дел «в чрезвычайных издержках»; не контролировались секретные расходы, «известные его императорскому величеству употребление». К ревизионной функции примыкали предварительный и фактический контроль, который осуществляли путем участия представителей данного органа в обсуждении финансово-хозяйственных вопросов в различных ведомствах.

Административная функция Государственного контроля заключалась в участии его представителей в коллегиальных учреждениях с решающим голосом, например в Министерстве финансов, Министерстве путей сообщения, Министерстве торговли. Так, в Министерстве финансов они участвовали в составе Особого по промысловому налогу присутствия, Совета по тарифным делам и Тарифного комитета и др.

Бюджетная функция Государственного контроля состояла в проверке финансовых смет и в участии в их составлении, а также в подготовке отчета по исполнению государственной росписи доходов и расходов. Высказывалось мнение, что Государственный контроль, по сути, уже второе Министерство финансов.

Структура Государственного контроля выглядела следующим образом. Во главе стоял Государственный контролер, его статус приравнивался к положению министра, которому подчинялись все центральные и местные учреждения контроля.

Аппарат Государственного контроля строился как система центральных и местных учреждений. Центральными ревизионными учреждениями были департаменты гражданской, военной и морской, железнодорожной, кредитной отчетности. Местными учреждениями государственного контроля являлись контрольные палаты и специальные местные учреждения, к которым относились: а) органы контроля на казенных железных дорогах; б) органы контроля в коммерческих портах; в) иные учреждения.

Все центральные и местные учреждения Государственного контроля выступали первой инстанцией по ревизии отчетности. Второй, высшей инстанцией в составе Государственного контроля являлся Совет Государственного контроля.

Совет руководил ревизионной деятельностью всех учреждений Государственного контроля, разрешал все затруднения, возникающие при ревизии отчетности, утверждая или отменяя постановления центральных и местных учреждений Государственного контроля.

Высшей ревизионной инстанцией был правительствующий Сенат в лице его первого департамента, куда поступали дела по протестам против заключений Совета Государственного контроля и дела, превышающие власть Совета.

Основным вопросом ревизии в системе Государственного контроля являлась последующая документальная ревизия. Ее целью было установление правильности уже совершенных операций. Отчетность проверялась следующим образом. Сначала устанавливалась законность в «кассовом отношении», а затем — «по существу действий», т. е. законность и целесообразность действий распорядителей средств. Главное место в последующей документальной ревизии занимала проверка отчетности департамента Государственного казначейства Министерства финансов.

Действовавшая казначейская система кассового исполнения бюджета была установлена в 1860-х гг. Центральным органом был Департамент Государственного казначейства Министерства финансов. Он распоряжался движением сумм, поступающих в общие государственные доходы, составлял проект росписи государственных доходов и расходов, вел центральное счетоводство по государственным доходам и расходам. В непосредственном ведении Департамента находилось главное казначейство, которое обслуживало все центральные учреждения страны и держало на своих счетах все кредиты, открываемые центральным распорядителям.

Местными учреждениями Министерства финансов, на которые возлагалось финансовое управление в губернии, являлись казенные палаты. Им подчинялись местные казначейства, в среднем 10—12 казначейств на одну палату.

Местные казначейства были кассами департамента Государственного казначейства Министерства финансов. Они взимали поступающие доходы и производили платежи по расходам местных органов управления всех ведомств.

Органы Государственного контроля проверяли все операции казначейств по исполнению государственного бюджета. Однако сплошная документальная ревизия требовала дополнения более эффективными методами ревизии, которыми считались предварительная и фактическая.

Предварительный контроль заключался в проверке оборотов до их совершения и развивался в двух формах: 1) предварительной документальной ревизии распорядительных операций ведомств; 2) участии представителей Государственного контроля в совещаниях ведомств при обсуждении вопросов финансово-хозяйственного и административного порядка, разрешение которых предшествовало совершению финансовых операций.

Фактический контроль заключался в установлении целости и сохранности денежных средств и материальных ценностей, находившихся в ведении учреждений, подотчетных Государственному контролю, и правильности производимых этими учреждениями операций на месте их совершения. При фактическом контроле документы сопоставлялись с материальными ценностями, имеющимися в наличии. Выявленные в процессе ревизии убытки казне обращались в начет.

Система наложения начетов представляла собой: 1) судебно-уголовный порядок; 2) ревизионно-административный порядок. В зависимости от наличия элементов умысла в действиях должностных лиц или учреждений применялся соответственно первый или второй порядок наложения начетов.

В первом случае от виновных лиц требовалось не только возмещение ущерба, но и возбуждалось уголовное дело, причем Государственный контроль не мог самостоятельно передавать дела в следственные органы. Во втором случае контрольные органы сообщали о выявленных нарушениях начальнику проверяемого учреждения. В случае согласия начет уплачивался. Если же начальник не соглашался с выводами контролеров, дело передавали на рассмотрение Совета Государственного контроля. Постановление Совета сообщалось соответствующему министру. В случае несогласия дело переносилось на рассмотрение Сената. Дела тянулись годами, а начеты так и не взыскивались.

В целом финансовый контроль на этом этапе играл заметную роль, но зачастую он «не мешал» обогащению различных ведомств, чиновников, предпринимателей за счет государственных средств.

  • [1] См., например: Мышевский Н. Я. В память В. А. Татаринова. О прошлом и нынешнем устройстве государственного контроля в России. СПб., 1881; Блиох И. С. Устройство финансового управления и контроля в России в историческом их развитии.СПб., 1881; Он же. Финансы России XIX столетия. История. Статистика: в 4 т. СПб.,1882; Государственный контроль 1811 — 1911 гг. СПб., 1911; Образование государственного контроля. СПб., 1837; Общий обзор развития и деятельности государственногоконтроля в царствование государя императора Александра III. 1881 — 1894 гг. СПб.,1901; Сакович В. А. Государственный контроль в России: ч. 1, 2. СПб., 1896; Сперанский М. М. План государственного преобразования графа М. М. Сперанского. М., 1905;Он же. План финансов М. М. Сперанского: сб. Русского истор. общ-ва. Т. 45. СПб.,1885; Чечулин Н. Д. Очерки по истории русских финансов в царствование Екатерины II.СПб., 1906.
  • [2] См.: Альский А. О. Задачи и методы финансового контроля. М., 1925; Николаева А. В. Финансовый контроль. М., 1926; Понтович Э. Э. Казна и контроль. Государственно-правовая характеристика финансового контроля. М., 1927; Он же. Финансовыйконтроль. Л., 1928; Очередные задачи государственного финансового контроля. М.,1928; Финансовый контроль в государствах Западной Европы / под ред. С. А. Котлярев-ского, Э. Э. Понтовича. М., 1928; идр.
  • [3] См.: Ананьев И. Государственный контроль в царской России // Вестник государственного контроля. 1940. № 1; Коняев А. И. Финансовый контроль в дореволюционной России (очерки истории). М., 1959; Ровинскии Н. Н. Финансовый контроль вСССР. М., 1947; Погребинский А. П. Очерки истории финансов дореволюционной России. М., 1954; Ляндо А. Развитие государственного финансового контроля в СССР //Советское государство и право. 1941. № 1; Он же. Государственный финансовый контроль в СССР // Советские финансы. 1941. № 1—2.
  • [4] См.: Очерки истории СССР. XVII век. М., 1955. С. 366-372.
  • [5] См. Центральный государственный архив древних актов (ЦГАДА), ф. 137. Боярские и городовые книги. Белоозеро, 2. Л. 756. Цит. по: Коняев Л. Указ. соч. С. 10.
  • [6] Мир включал посад и черную слободу, представители которых входили в Земскийсовет.
  • [7] См.: Соловьев С. М. История России с древнейших времен. М., 1878. Т. 13. С. 109.
  • [8] Полное собрание законов. Собрание первое. Т. 2. № 679.
  • [9] Сборник Русского исторического общества. СПб., 1873. Т. 2. С. 361.
  • [10] См.: Десницкий С. Е. Представление об учреждении законодательной, судитель-ной и наказательной власти в Российской империи // Избр. произв. русских мыслителей второй половины XVIII века. М., 1952. Т. 1. С. 331, 332.
  • [11] Десницкий С. Е. Указ. соч. С. 331—332.
  • [12] Там же.
  • [13] См.: Чечулин Н. Д. Указ. соч. С. 255—257.
  • [14] См.: Сперанский М. М. План финансов М. М. Сперанского. С. 67; Он же. План государственного преобразования графа М. М. Сперанского. С. 30, 31, 102.
  • [15] Сперанский М. М. План финансов М. М. Сперанского. С. 70.
  • [16] См.: Сперанский М. М. План финансов М. М. Сперанского. С. 67, 68.
  • [17] Колокол. 1860. № 60. С. 492.
  • [18] Татаринов В. Л. Государственная отчетность в Австрии. СПб., 1858. См. также:Он же. Государственная отчетность в Пруссии. СПб., 1858; Он же. Государственная отчетность во Франции. СПб., 1858; Он же. Общий сравнительный обзор систем государственной отчетности во Франции, Бельгии, Австрии, Пруссии. СПб., 1857; Он же. Преобразование государственной отчетности. Ч. III. СПб., 1861. С. 43.
  • [19] Речь шла только о плановой ревизии, проведение внезапной ревизии не предусматривалось.
  • [20] Татаринов В. А. Преобразование государственной отчетности. Ч. III. С. 55.
  • [21] Она закончилась спустя более 30 лет после окончания войны.
  • [22] Всеподданнейший отчет Государственного контролера за 1881 год. СПб., 1883.С. 53.
  • [23] См.: Правила и формы сметного, кассового и ревизионного порядка/ сост. В. Сакович, Н. Широков. 6-е изд. Пг., 1915. С. 985—990.
  • [24] Свод законов. 1892. Т. 1. Ч. 2. Ст. 943.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >