Государственный финансовый контроль как важнейшее условие реализации финансовой политики государства и средство борьбы с правонарушениями в сфере финансовой деятельности

Рассматривая финансы как специфические стоимостные отношения по формированию, распределению, перераспределению и использованию валового общественного продукта, государство при организации финансовых отношений определяет главные цели и задачи, стоящие перед обществом и соответственно перед финансовой системой.

Главная цель финансовых отношений, определяющая их необходимость среди других общественных отношений, — обеспечение непрерывности воспроизводственного процесса, и прежде всего воспроизводства производительных сил — необходимого условия жизнедеятельности, существования и развития как отдельного человека, так и общества в целом.

Воспроизводственный процесс представляет собой совокупность различных общественных потребностей, степень удовлетворения которых зависит прежде всего от финансовых возможностей, т. е. от имеющихся финансовых ресурсов и от финансового потенциала государства. Поэтому второй главной и непреходящей целью финансовых отношений является их организация, направленная на обеспечение роста общественного богатства. Достижение этой цели возможно лишь при эффективности конкретных форм распределения, перераспределения и использования имеющихся финансовых ресурсов и финансового потенциала государства. Обобщающим показателем эффективности финансового механизма являются темпы роста внутреннего валового продукта и национального дохода — основного источника роста благосостояния общества.

Главная роль среди основных инструментов государственного регулирования в экономике принадлежит финансовой политике, с помощью которой в процессе распределения и перераспределения национального дохода реализуются задачи создания благоприятного финансового режима для развития производства, мобилизации огромных финансовых ресурсов на финансирование социальных программ. Всякие использование и распределение финансовых ресурсов требуют постоянного и жесткого контроля. Правильное понимание значения финансового контроля важно по многим причинам. Финансы только тогда успешно функционируют, когда они рационально организованы и управляемы, ориентированы на достижение конкретных задач развития экономики и повышения жизненного уровня населения. Без финансового контроля добиться этого невозможно.

Финансовая политика — это самостоятельная сфера деятельности государства в области финансовых отношений. Она направлена на обеспечение соответствующими финансовыми ресурсами реализации той или иной государственной программы экономического и социального развития.

Политика охватывает все направления деятельности государства. В зависимости от сферы общественных отношений, которая является объектом политического воздействия, говорят об экономической или о социальной, культурной или технической, бюджетной или кредитной, внутренней или внешней политике.

Финансовая политика имеет самостоятельное значение и в то же время является важнейшим средством реализации политики государства в любой области общественной деятельности[1].

Политика, политическое воздействие, политическое руководство сводятся к трем основным элементам: 1) определение и постановка главных целей, конкретизация перспективных и ближайших задач, которые необходимо решить для достижения поставленных целей за определенный период жизни общества; 2) разработка конкретных форм, методов и средств организации отношений, с помощью которых данные цели достигаются в кратчайшие сроки, а ближайшие и перспективные задачи решаются оптимальным образом; 3) подбор и расстановка кадров, способных решать поставленные задачи, организовывать их выполнение.

Следовательно, финансовая политика — это определение целей и задач, на решение которых направляется процесс формирования, распределения и перераспределения общественного богатства для обеспечения финансовыми ресурсами непрерывного воспроизводственного процесса и удовлетворения отдельных конкретных потребностей воспроизводства.

Реализацию финансовой политики обеспечивает совокупность мероприятий государства, направленных на мобилизацию финансовых ресурсов, их распределение и перераспределение для выполнения государством его функций и программ — долгосрочных, среднесрочных и краткосрочных. Важнейшее место среди этих мероприятий принадлежит правовой регламентации форм и норм финансовых отношений. Результативность финансовой политики тем выше, чем больше она учитывает потребности общественного развития, интересы всех слоев и групп общества, конкретно-исторические условия и особенности жизни. Финансовая политика должна быть направлена прежде всего на формирование максимально возможного объема финансовых ресурсов, так как они — материальная база любых преобразований. Следовательно, для определения и формирования финансовой политики нужна достоверная информация о финансовом положении государства. В правовом демократическом государстве показатели финансовой статистики должны быть достоянием широкой общественности; финансовая отчетность также должна быть регулярной, своевременной и доступной, а главное — достоверной.

Успех финансовой политики во многом определяется ролью государства в ее реализации. Ученые по-разному решали этот вопрос. А. Смит, Д. Рикардо обосновывали идеи невмешательства государства в экономику, сохранения свободной конкуренции, отведения главной роли в регулировании хозяйственной жизни общества рыночным механизмам. В конце 1920-х гг. возобладала кейнсианская теория. Она обосновывала необходимость усиления роли государства в развитии экономики через вмешательство и регулирование циклического развития воспроизводственного процесса. Основным инструментом реализации такой финансовой политики являлись государственные расходы, направленные на создание новых рабочих мест, что способствовало решению сразу нескольких экономических и социальных задач: повышению занятости населения и снижению безработицы, росту предпринимательской деятельности и формированию дополнительного спроса, увеличению национального дохода, а значит, и большей возможности финансирования социальных нужд[2].

Вмешательство государства вело к росту расходов государственного бюджета, поэтому оно одновременно сопровождалось финансовыми мерами, направленными на обеспечение необходимого роста государственных доходов. Основным источником увеличения доходов стал подоходный налог, при исчислении которого применялись прогрессивные ставки обложения. Такая система налогов повышала роль государства в перераспределении национального дохода.

В середине XX в. кейнсианская финансовая политика в западных странах доказала свою эффективность. По мере расширения вмешательства государства в экономику и усиления регулирующей функции государства усложнялась организация финансовых отношений. Политика дефицитного финансирования государственных расходов предопределяла развитие государственного кредита. Более широкое привлечение долгосрочных и среднесрочных займов приводит к развитию рынка ссудных капиталов и превращению его во второй по значимости источник формирования финансовых ресурсов государства. В результате усиливается роль финансов в перераспределении валового внутреннего продукта, в том числе национального дохода.

В 1970-х гг. особенности финансовой политики определялись неоклассическим направлением экономической теории. Эта концепция не отказывалась от регулирующей роли государства, но ограничивала степень вмешательства его в экономику и социальную сферу. В действительности степень вмешательства государства не уменьшалась, а, скорее, усиливалась, ибо это осуществлялось теперь не только непосредственно через доходы или расходы государственного бюджета, но и через регулирование денежного обращения, валютного курса, рынка ссудных капиталов и ценных бумаг. В результате расширялась сфера воздействия государства и усиливалась его роль в переливе капитала, что влияло на структурную перестройку и на социальные факторы развития.

В настоящее время финансовая политика развитых капиталистических государств находится под воздействием современных теорий, сочетающих две системы регулирования. А отдельные государства используют различные элементы как кейнсианской, так и неокейнси- анской системы государственного регулирования.

В Советском государстве марксистско-ленинская теория о сущности и функциях социалистического государства предопределяла главный принцип его финансовой политики — финансовую централизацию, которая предусматривала не только концентрацию подавляющей части финансовых ресурсов в распоряжении государства, но и монополию государства в организации финансовых отношений. Финансовая централизация стала необходимой, так как функции государства расширились настолько, что основными из них стали хозяйственно-организаторская и культурно-воспитательная.

Советское государство полностью финансировало из бюджета потребности экономики и социальной сферы. Роль государства в развитии общества значительно возросла, так как непосредственно оно руководило всеми сферами общественной деятельности при помощи государственных планов экономического и социального развития. Это было обусловлено переходом частной формы собственности к государственной (общенародной). В соответствии с этим государство перешло от налоговой формы перераспределения национального дохода к его прямому распределению в сфере производства и перераспределению через государственный бюджет.

Финансовая централизация выражалась и в том, что государство непосредственно и монопольно стало регламентировать ценообразование, денежное обращение, систему расчетов и кредитные отношения. Таким образом, все стоимостные элементы системы управления фактически объединились в одну административно-командную систему управления всем производственным процессом.

Такая политика была довольно эффективной, так как, несмотря на чрезвычайно трудную финансовую ситуацию начала XX в. в России, Гражданскую войну, иностранную военную интервенцию, Советскому государству удалось создать достаточно мощный экономический потенциал перед войной с фашистской Германией, победить в этой войне и в сравнительно короткий срок восстановить разрушенное войной народное хозяйство. С точки зрения поставленных государством целей финансовую политику послевоенного периода и меры по ее реализации нельзя назвать неэффективными. Вместе с тем это привело к перекосу и отставанию в развитии потребительского рынка — вот причина отрицательной оценки эффективности финансовой политики Советского государства в послевоенный период.

При разработке финансовой политики принципиальным является то, что в основе распределения и перераспределения финансовых результатов лежат: 1) выбор субъектов распределительных отношений, т. е. владельцев и распределителей финансовых ресурсов; 2) определение степени централизации финансовых ресурсов в распоряжении государства в зависимости от функций государства и степени самостоятельности юридических лиц и населения в удовлетворении своих потребностей; 3) определение первоочередных общественных потребностей и меры их удовлетворения и соответственно приоритетных направлений использования финансовых ресурсов; 4) выбор источников и методов формирования финансовых ресурсов.

«Государственная финансовая политика» — понятие многоплановое. И если в целом ее сфера определяется степенью участия государства в управлении экономикой и социальной сферой исходя из господствующих на отдельных исторических этапах развития общества теоретических концепций, дифференциация ее по элементам стоимостных отношений зависит от развитости финансовой системы и меры самостоятельности отдельных ее звеньев.

В составе финансовой политики экономисты выделяют как относительно самостоятельные бюджетную политику и кредитно-денежную политику. Вопрос о включении последней в состав финансовой политики спорный, но взаимосвязь между ними и их взаимозависимость не вызывают сомнения. Корректность включения в финансовую политику наряду с бюджетной кредитно-денежной политики подтверждает анализ причин современного финансового кризиса как в Российской Федерации, так и в странах Юго-Восточной и Восточной Азии, как известно, начавшегося с кризиса на финансовых рынках, сфера деятельности которых — кредитно-денежные операции.

О взаимозависимости бюджетно-налоговой и кредитно-денежной политики и об объединении их в один финансовый узел говорят и многочисленные правительственные программы по выходу из финансового кризиса в России на протяжении уже нескольких лет.

В настоящее время все большее значение приобретает международная финансовая политика. В ее основе лежит управление валютно-финансовыми и кредитными отношениями в сфере международных отношений, связанных как с международным разделением труда, формированием и погашением государственного долга, так и с участием в деятельности международных организаций, в том числе финансовых. Особенно большое значение в настоящее время приобретает финансовая политика таких международных финансовых организаций, как МВФ, МБРР, ЕБРР и таких как, например, Лондонский клуб кредиторов, Парижский клуб кредиторов.

Международная финансовая политика отдельных государств, как правило, направлена на развитие производительных сил своей страны, соответственно каждое государство старается занять весомое место на международных рынках сырья, товаров, рабочей силы и капитала.

Государство защищает свои интересы через таможенную и валютную политику, особенности которых определяются степенью заинтересованности в расширении или сокращении экспорта или импорта. Основная цель таможенной и валютной политики — сохранение и увеличение золотовалютных резервов государства.

В период эволюционного развития общественной жизни и стабильного государственного устройства внутренняя и внешняя финансовая политика государства решают одну главную задачу — обеспечение сохранения и упрочения существующей в государстве системы общественных отношений.

В период революционных изменений политические силы, заинтересованные в изменении сложившейся системы, проводят политику, направленную на разрушение действующей и формирование новой системы общественных отношений. Роль финансовой политики в переломные периоды трудно переоценить, так как в первую очередь происходит радикальное перераспределение общественного богатства и перестраивается финансовая система.

В условиях административно-командной системы государству довольно долго удавалось контролировать ситуацию, не допускать видимой формы инфляции и бюджетного дефицита. Политика в период перестройки потребовала повышения эффективности финансовой политики, которая должна была кардинально измениться в сторону снижения степени финансовой централизации и увеличения финансовой самостоятельности предприятий и отраслей экономики.

Решающим нормативным актом стал Закон СССР от 30 июня 1987 г. «О государственном предприятии (объединении)», так как именно он отражал снижение степени финансовой централизации как основу изменения финансовой политики. Названный Закон отводил предприятию главную роль в развитии экономического потенциала и в более полном удовлетворении растущих материальных и духовных потребностей населения. Переводя предприятие как владельца обособленной части общенародной собственности на принципы полного хозрасчета и самофинансирования, государство одновременно возлагало на трудовой коллектив обязанность самостоятельно решать все вопросы производственного и социального развития.

Отказываясь от оценки государственного плана экономического и социального развития как важнейшего инструмента реализации экономической политики, государство предоставило предприятиям право самостоятельно разрабатывать и утверждать свои планы, заключать договоры, хотя степень этой самостоятельности ограничивалась контрольными цифрами, государственными заказами, долговременными научно обоснованными нормативами и лимитами, а также заказами потребителей.

Принципиальным в изменениях взаимоотношений предприятий с государством было то, что производственная и социальная деятельность, а также оплата труда должны были осуществляться за счет заработанных трудовым коллективом средств. Одна часть прибыли (дохода) должна была использоваться предприятием для выполнения обязательств перед бюджетом, банками и вышестоящим органом, а другая — поступала в полное распоряжение предприятия и вместе со средствами на оплату труда формировала так называемый хозрасчетный доход коллектива, на уровне которого непосредственно сказывались как достижения, так и потери в работе предприятия.

По существу, предприятию отводилась главная роль в реализации курса на ускорение социально-экономического развития путем передачи предприятию части функций государства по управлению экономикой, но ответственность государства за его финансовое состояние при этом снималась. Создавался действенный стимул для повышения эффективности общественного производства. В действительности новая финансовая политика и новый финансовый механизм, формируемый этим Законом, оказались декларацией: сырьевой дефицит не позволил предприятиям производить дополнительную продукцию сверх госзаказа, делал почти невозможным своевременное выполнение плана в его пределах.

Одной из задач Закона СССР «О государственном предприятии (объединении)» было создание стимула для расширения выпуска товаров народного потребления в целях увеличения товарооборота и оздоровления денежного обращения. На это же был направлен и Закон СССР от 26 мая 1988 г. № 8998-XI «О кооперации в СССР». Предполагалось, что развитие кооперативного производства и торговли значительно расширит товарооборот. Но развитие кооперативов оказало дестабилизирующее влияние на денежное обращение и финансовую ситуацию в стране. Кооперативы сосредоточили у себя часть сырьевых ресурсов, необходимых для производства товаров, из госсектора экономики, получили из Госбанка СССР огромные ссуды и по большей части не возвратили их, тем самым значительно сократив ссудный фонд государства. При отсутствии должного финансового контроля со стороны государства от кооперативного движения получился отрицательный финансовый эффект1.

Отказ от монополии производства и реализации спиртоводочной продукции привел к потере государственным бюджетом поступлений по налогу с оборота только в 1989 г. более 20 млрд руб. Кроме того, антиалкогольная кампания привела к расцвету теневого сектора, производящего и реализующего данную продукцию. Налично-денежный оборот стал перемещаться в него, выходя из-под контроля государства.

Доходы от спиртоводочной продукции формировали дополнительный покупательный спрос, который не мог не повлиять на усиление дефицита на потребительском рынке. Антиалкогольная кампания усугубила расстройство денежной системы и одновременно способствовала возрастанию бюджетного дефицита. Начиная с 1989 г. государственный бюджет принимался со значительным бюджетным дефицитом. В первые годы перестройки негативные процессы в экономике удавалось сдерживать за счет продолжавшей существовать, хотя и в ограниченной мере, финансовой централизации. Частичный отход от нее сократил возможности правительства в перераспределении финансовых ресурсов между отдельными звеньями финансовой системы, и прежде всего между государственным бюджетом, Государственным банком и государственными предприятиями.

Закон о государственном предприятии запрещал изъятие и перераспределение прибыли (дохода) и других финансовых ресурсов сверх установленных нормативов, норм и ставок, а также и в случаях, не предусмотренных законодательством. В результате все более значимым источником покрытия бюджетного дефицита стали эмиссия и государственный кредит. Государственный внешний долг вырос к началу 1990-х гг. с 60 млрд до 75 млрд долл, и стал вторым основным источником покрытия бюджетного дефицита[3] [4].

Перестройка хозяйственного механизма требовала изменений в организации кредитно-денежных отношений. Под расстройством финансовой системы понимался отрыв денежной массы, находящейся в обращении, от товарной массы. Одним из недостатков в работе финансово-кредитной системы считалось ослабление воздействия денежно-кредитной политики на повышение эффективности производства. По мнению партии, кредитные рычаги и стимулы фактически перестали выполнять функции инструментов управления расширенным воспроизводством и контроля за рациональным использованием производственного потенциала и ресурсов. Поскольку банковская система якобы недостаточно учитывала специфику и особенности отраслей и сфер экономики, было принято постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 17 июля 1987 г. № 821 «О совершенствовании системы банков в стране и усилении их воздействия на повышение эффективности экономики».

Главной целью перестройки банковской системы было превращение кредита в один из важнейших инструментов, обеспечивающих органическое включение товарно-денежных отношений в механизм планового управления экономикой и совершенствование организации кредитования, финансирования и расчетов в народном хозяйстве с целью повышения их эффективности. Перед новой банковской системой стояли задачи по укреплению денежного обращения и повышению устойчивости и покупательной способности советского рубля. Кроме того, перестройка банковской системы была направлена на улучшение кассового исполнения государственного бюджета и кассового обслуживания народного хозяйства и населения. Для этого была проведена демонополизация банковского дела, предусматривавшая организацию банков в различных организационно-правовых формах, основанных на любых формах собственности. Государство «оставило за собой» право осуществления правового регулирования деятельности банковской системы, в том числе установление нормативов деятельности кредитных организаций, их лицензирование и регистрацию, а также проведение банковского надзора Банком России.

Кредитным организациям разрешалось осуществление банковских операций, примерный перечень которых был дан в Законе РСФСР от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности в РСФСР»[5]. Выделение бюджетных средств осуществлялось через сеть коммерческих уполномоченных банков. На деле «эффектом» перестройки банковской системы стали: задержка и расстройство расчетов из-за организационных недостатков в банковской работе, по вине Минфина России и Банка России произошло «распыление» ссудного фонда государства, была ослаблена финансовая дисциплина и государственный контроль за движением денежной массы, кредитных ресурсов и бюджетных средств.

Первый этап перехода от административно-командной системы управления экономикой к рыночному механизму и соответствующие изменения финансовой политики и финансового механизма не дали ожидаемого эффекта. Так как частичный отказ от финансовой централизации не обеспечил повышения эффективности экономики и оздоровления финансов, был сделан вывод о том, что нужно полностью отказаться от административно-командной системы управления и перейти к рыночному механизму.

Стержнем новой финансово-кредитной политики признаны обеспечение устойчивости денежной системы и твердого рубля и сохранение централизма денежно-кредитной политики.

  • [1] См.: Финансы / под ред. Л. А. Дробозиной. С. 31.
  • [2] См.: Кейнс Дж. М. Указ. соч.
  • [3] См., например: Финансы / под ред. Л. А. Дробозиной. С. 26—30.
  • [4] На 1 января 2014 г. внешний долг Российской Федерации составлял более66,2 млрддолл. См. Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 216-ФЗ «О федеральномбюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов».
  • [5] В настоящее время исчерпывающий перечень банковских операций дан в ст. 5Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности».
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >