ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ИХ ПРОЕКТОВ

Общая теория судебной экспертизы как основа для формирования антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов

В конце 80-х — начале 90-х гг. прошлого века во многом благодаря трудам профессора Р. С. Белкина и при его активном участии была сформирована основа новой науки — общей теории судебной экспертизы. Р. С. Белкин рассматривал общую теорию судебной экспертизы как «науку о закономерностях возникновения и развития судебных экспертиз, процесса экспертного исследования и формирования его результатов, закономерностей, проявляющихся в общности тех методологических и методических основ, на базе которых возможно объединение отдельных видов судебной экспертизы в единую целостную систему с четкой классификацией видов судебной экспертизы как ее элементов»^[1]. Он предвидел, что «в таком качестве общая теория судебной экспертизы будет играть известную методологическую роль по отношению к теоретическим основам отдельных видов экспертиз, не лишая их в то же время самостоятельности и не отрывая от тех наук, в рамках которых они существуют и разрабатываются»^[2].

Спустя 10 лет после написания «Курса криминалистики», когда общая теория судебной экспертизы стала всеми признанной наукой, ее методология может быть использована не только для судебных экспертиз, но и для формирования основ антикоррупционной экспертизы.

Эффективное проведение любой экспертизы невозможно без четкой методологии, определяющей предмет, цели, задачи, объекты, компетенцию, права, обязанности и ответственность ее субъекта, методы и методики, место в классификации экспертиз, подходы и критерии оценки полученных результатов и формы их представления.

Создание междисциплинарной теории — общей теории судебной экспертизы позволяет:

• — разработать единые для всех родов и видов экспертиз принципы;
• — выявить общие закономерности, способствующие формированию и развитию частных экспертных теорий;
• — выработать единые представления о предмете экспертизы, ее субъектах, объектах, задачах, методах и методиках, экспертных технологиях;
• — сформулировать единые подходы к понятийному аппарату;
• — ускорить формирование и развитие новых родов экспертиз за счет экспертного прогнозирования и учета ошибок эмпирического поиска^[3].

Основным объектом общей теории судебной экспертизы является судебно-экспертная деятельность, рассматриваемая как некая единая система. Поэтому между судебной и антикоррупционной экспертизами при всех различиях этих видов деятельности имеется ряд общих для всех экспертиз независимо от их родов и видов позиций, основными из которых являются следующие:

• — предназначение;
• — теоретическое обоснование;
• — систематизация целей и задач;
• — источники возникновения;
• — стадии развития;
• — функционирование;
• — нормативное регулирование;
• — организация.

Во многих случаях судебному эксперту приходится решать вопросы, связанные с исследованием нормативных и нормативно-технических актов. Например, при производстве судебной пожарно-технической и судебной взрыво-технологической экспертиз эксперту часто приходится решать следующие задачи^[4]:

• 1) установление технической причины пожаров и техногенных взрывов, т. е. природы и условий возникновения начального импульса (источника зажигания);
• 2) установление нарушений требований нормативно-технического характера, содержащихся в законодательных и подзаконных нормативных актах:
  • — Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»;
  • — Федеральном законе от 4 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»;
  • — Федеральном законе от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»;
  • — Сводах правил (СП);
  • — Строительных нормах и правилах (СНиПах);
  • — государственных и отраслевых стандартах (ГОСТах, ОСТах);
  • — Правилах противопожарного режима (ППР);
  • — нормах пожарной безопасности (НПБ);
  • — ведомственных инструкциях и др.

Потребность в использовании специальных знаний по делам о пожарах и взрывах увеличилась и в связи с принятием Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», декларирующего необходимость разработки технических регламентов, которые должны сделать рекомендательными требования всей существующей нормативно-технической документации. Заметим также: в соответствии с положениями этого Закона устанавливается добровольное применение стандартов;

• 3) установление нарушений, допущенных на стадии разработки нормативно-технической документации (НТД);
• 4) установление организационно-технической причины пожаров и техногенных взрывов, т. е. причинно-следственной связи между технической причиной пожара или техногенного взрыва, наступившими последствиями и нарушениями нормативно-технических требований законодательных и подзаконных актов, предписаний нормативно-технической документации, а также нарушений, допущенных при разработке этой документации;
• 5) разработка профилактических рекомендаций по предотвращению пожаров и взрывов или рекомендаций по ограничению их последствий^[5].

Еще одной точкой соприкосновения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов с иными родами, видами экспертиз является то, что любой эксперт, проводящий антикоррупционную экспертизу, должен руководствоваться одинаковыми с судебным экспертом принципами: полноты и всесторонности проведения исследования на строго научной и практической основе, объективности, независимости.

Заключение антикоррупционной экспертизы может стать предметом судебного разбирательства в случае представления прокурора, чье требование о внесении изменений и исправлений в нормативный правовой акт не будет удовлетворено соответствующим органом. В таком случае потребуется назначение и производство уже судебной экспертизы на предмет обоснованности и компетентности заключения антикоррупционной экспертизы.

При выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование о его изменении с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Требование прокурора об изменении нормативного правого акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации или представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа. О результатах рассмотрения данного требования незамедлительно сообщается прокурору. Однако требование может быть отклонено, поскольку не носит обязательный для рассматривающего его органа характер. Так, не случайно в приказе Генеральной прокуратуры РФ от 28 декабря 2009 г. № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» (см. приложение 2 к настоящей работе) подчеркивается необходимость использовать прокурором право на обращение в суд в случае отклонения требования в порядке, установленном процессуальным законодательством (ст. 9¹ Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с принятием Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»).

Специфика любой экспертизы, в том числе антикоррупционной, состоит в проведении исследования, основанного на применении специальных знаний. Эксперт не объясняет уже имеющийся факт, а добывает новый и дает ему профессиональную оценку, которая и составляет содержание заключения эксперта. Соответственно, и заключение эксперта, проводящего антикоррупционную экспертизу нормативного правового акта или его проекта, должно отвечать общим принципам экспертной деятельности.

Несмотря на принятие ряда нормативных правовых актов, посвященных вопросам антикоррупционной экспертизы, неразрешенными остаются множество проблем, связанных с методическим и организационным обеспечением ее производства. Рассмотрим некоторые из них, которые могут быть решены на практике за счет применения методологии общей теории судебной экспертизы.

Первая проблема обусловлена потребностью практики в модернизации законодательства по противодействию коррупции и оптимизации превентивных мер ее проявлений. В соответствии со ст. 6 Федерального закона «О противодействии коррупции» данная экспертиза выступает в качестве основной меры профилактики коррупционных правонарушений. Производство подобных экспертиз осуществляется в соответствии с требованиями Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», где даны правовые и организационные основы такой экспертизы, понятие коррупциогенных факторов, сформулированы основные принципы организации экспертизы, субъекты, уполномоченные ее производить. Таким образом, правовая база противодействия коррупции предусматривает обязательное проведение антикоррупционной экспертизы проектов федеральных нормативных правовых актов в соответствии с Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденными постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. №96.

По нашему мнению, понятие, предмет, объекты, субъекты, цели и задачи антикоррупционной экспертизы могут и должны быть раскрыты через общую теорию судебной экспертизы как методологическую основу не только судебно-экспертной, но и любой экспертной деятельности как формы практической деятельности, осуществляемой в интересах общества. Тем более что среди судебных экспертиз существует класс, имеющий общую гносеологическую основу с антикоррупционной экспертизой, — судебно-нормативные экспертизы, предметом которых являются фактические данные (обстоятельства дела), устанавливаемые в гражданском, административном, уголовном и конституционном судопроизводстве путем исследования с использованием специальных знаний нормативных и нормативно-технических актов.

Рассмотрим последовательно основные понятия, известные в теории судебной экспертизы, но порождающие проблемы антикоррупционной экспертизы.

Независимость эксперта и объективность исследования. Объективность и независимость судебного эксперта взаимосвязаны. Не может дать объективное заключение несамостоятельный эксперт, на которого оказывается какое-либо давление (например, прямым начальником или органом, принимающим нормативный правовой акт). Объективность, таким образом, обусловлена незаинтересованностью любого эксперта в исходе дела, его беспристрастностью, независимостью по службе или иным образом от лиц, принимающих решение по тому или иному вопросу. Можно ли при проведении антикоррупционной экспертизы противопоставлять независимых экспертов, прошедших аккредитацию, «зависимым» — работникам прокуратуры, других государственных органов и организаций?

Концепция общей теории судебной экспертизы уже сформулировала ответ на указанный вопрос, когда судебные экспертизы, производимые в негосударственных экспертных учреждениях, и частных экспертов стали называть независимыми. На наш взгляд, это некорректно, поскольку отсюда следует, что в государственных экспертных учреждениях выполняются «зависимые» экспертизы. В связи с этим можно согласиться с предложением о переименовании «независимой антикоррупционной экспертизы», например, в «общественную»^[6].

Верифицируемость результата. В соответствии со ст. 8 Федерального закона от 31 мая 2001 г. № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации»^[7] заключение эксперта должно основываться на положениях, дающих возможность проверить обоснованность и достоверность сделанных выводов на базе общепринятых научных и практических данных, т. е. методика судебно-экспертного исследования должна отвечать требованию проверяемости, иным словом, верифицируемости. Результаты, получаемые с использованием выбранной методики, должны быть воспроизводимы при повторном исследовании. Мы полагаем необходимым распространить данные положения и на результаты применения методики антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.

Полнота и всесторонность. Это означает, что:

• — исследованы все представленные на экспертизу объекты, причем выявлены все необходимые и достаточные для формулирования ответов на поставленные вопросы диагностические и идентификационные признаки;
• — использованы рекомендованные современной наукой и экспертной практикой методы и методики;
• — эксперт дал аргументированные ответы на все поставленные перед ним вопросы либо обосновал отказ дать ответ на один из них;
• — в экспертном заключении полно и всесторонне описан ход и результаты исследования, приложен соответствующий иллюстративный материал.

Проведение исследования строго в пределах своей компетенции. Эксперт, которому поручается производство антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, должен обладать особой компетенцией. Это обусловлено в первую очередь тем, что для выявления коррупциогенных факторов, возможно имеющих место в тексте нормативного правового акта или его проекта, необходимо использование специальных знаний в области лингвистики, экономики, материального и процессуального права, юридической техники и многих других отраслей знания. Только такая совокупность специальных знаний позволит эксперту успешно решить поставленную задачу и выявить в тексте нормативного правового акта или его проекта такие корруп- циогенные факторы, как:

• — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
• — диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;
• — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
• — наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;
• — нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;
• — заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий;
• — отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;
• — отказ от конкурсных (аукционных) процедур: закрепление административного порядка предоставления права (блага);
• — наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, — установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;
• — злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) — отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;
• — юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

Определение факторов, перечисленных в упомянутой выше методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 (далее — Методика, утвержденная постановлением № 96), указывает на необходимость наличия у эксперта специальной юридико-лингвистической подготовки и в общем виде формулирует основные требования к его компетенции.

Комплексная экспертиза. Процессуальным законодательством (ст. 201 УПК РФ, ст. 85 АПК РФ, ст. 82 ГПК РФ) и Федеральным законом «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» (ст. 23) регламентирован порядок назначения и производства комплексных судебных экспертиз. При производстве комиссионной судебной экспертизы экспертами разных специальностей каждый из них проводит исследования в пределах своих специальных знаний. В заключении экспертов, участвующих в производстве комплексной экспертизы, указывается, какие исследования и в каком объеме провел каждый из них, какие факты он установил и к каким выводам пришел. Каждый эксперт, участвующий в производстве комплексной экспертизы, подписывает часть заключения, содержащую описание проведенных им исследований, и несет за нее ответственность. Общий вывод делают эксперты, компетентные в оценке полученных результатов и формулировании данного вывода.

Принятие Федерального закона «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации», а также процессуальная регламентация производства комплексных экспертиз положили конец многолетней дискуссии в криминалистической литературе о правомерности комплексной судебной экспертизы, поскольку такая экспертиза получила прямое законодательное закрепление. В связи с этим, с нашей точки зрения, необходимо конкретизировать принятые в теории судебной экспертизы и используемые в следственной, судебной и экспертной практике понятия «комплекс экспертиз», «комплексное исследование в рамках одной экспертизы», «комплексная экспертиза». Они гносеологически однозначны и указывают на комплексный подход к предмету исследования.

Как следует из теории судебной экспертизы, по одному гражданскому или уголовному делу можно производить комплекс различных судебных экспертиз в отношении одного и того же объекта или группы объектов. Например, по документу, содержащему рукописный текст, подпись и печать, возможно назначение целого комплекса судебных экспертиз:

• — судебная дактилоскопическая экспертиза следов рук на документе (не оставлены ли эти следы конкретными лицами);
• — судебная почерковедческая экспертиза рукописного текста (не выполнен ли текст данным лицом);
• — судебно-техническая экспертиза документов (для проверки подлинности подписи и печати).

При этом судебные экспертизы выполняются самостоятельно и каждая оформляется отдельным заключением. Обязанностью руководителя экспертного учреждения является решение вопроса о последовательности производства этих судебных экспертиз, поскольку при осуществлении экспертных исследований в объект экспертизы могут быть внесены изменения. Так, если производить почерковедческую экспертизу ранее, чем дактилоскопическую, эксперт-почерковед может уничтожить следы пальцев рук на документе или оставить собственные следы.

В рамках экспертизы одного вида может выполняться комплексное исследование одних и тех же вещественных доказательств с использованием различных методов. Однако такое исследование не является комплексной экспертизой, даже если выполнено комиссией экспертов.

Учитывая многообразие сфер деятельности и правоотношений, порядок реализации и статус участников которых регламентируются нормативными правовыми актами, представляется целесообразным привлекать к производству антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов и их проектов специалистов, глубоко знающих специфику правоотношений, регулируемых исследуемым нормативным правовым актом (или его проектом). В этом случае в рамках производства антикоррупционной экспертизы и составления соответствующего заключения эксперта может быть реализован порядок производства комплексной экспертизы, разработанный общей теорией судебной экспертизы и апробированный судебно-экспертной практикой. Предусмотренная в подобной ситуации роль эксперта-организатора, осуществляющего общее руководство ходом исследования, может быть поручена лицу, чья профессиональная деятельность непосредственно связана с антикоррупционной экспертизой нормативных правовых актов и их проектов. Термин «руководство» здесь не означает подчинение других экспертов, входящих в состав комиссии, эксперту-организатору, дабы не нарушать принцип независимости.

Однако при производстве антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов имеется черта, существенно отличающая ее от судебной экспертизы. Наличие различающихся мнений у членов комиссии экспертов при наличии соответствующей аргументации однозначно является основанием для внесения изменений в текст нормативного правового акта, поскольку свидетельствует о возможности разночтений, следовательно, о юридико-лингвистической неопределенности (употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера), которая относится к числу коррупциогенных факторов, перечисленных в Методике, утвержденной постановлением № 96.

Развитию антикоррупционной экспертизы может существенным образом способствовать и разработанная в теории судебной экспертизы система экспертной профилактики, основанная на судебно-экспертной практике. Согласно частной теории экспертной профилактики в ходе производства экспертизы эксперту могут стать известны обстоятельства, способствующие совершению правонарушений. При их анализе в рамках проведения экспертизы он может выявить коррупцио- генные факторы.

Как уже упоминалось, для производства многих судебных экспертиз (например финансово-экономических, судебнобухгалтерских, строительно-технических, автотехнических, землеустроительных и др.) эксперты должны хорошо ориентироваться в нормативных правовых и нормативно-технических актах. Часто в задачу эксперта входит установление фактов нарушений норм и правил (например, правил пожарной безопасности, строительных норм и правил, стандартов бухгалтерского учета и др.). При этом могут быть выявлены и коррупциогенные факторы. В теории судебной экспертизы существует учение об экспертной профилактике. На практике разработаны конкретные механизмы осуществления этой профилактики, когда, например, в ходе экспертизы вне связи с расследуемым делом выявлены дефекты оборудования, которые могут привести к аварии, или нарушения технологии, влияющие на качество продукции. Если же выявляются кор- рупциогенные факторы в нормативных актах, механизм экспертной профилактики отсутствует, хотя должен быть предусмотрен.

Данные прогностического характера, полученные при производстве судебных экспертиз, могут быть эффективно использованы и будут востребованы при производстве антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. На наш взгляд, такого рода синтез увеличит эффективность системы профилактики коррупции в целом. Анализ правоприменительной практики позволит выявлять новые коррупциогенные факторы и разрабатывать систему мер по борьбе с уже существующими коррупционными проявлениями.

Наряду с общей теорией судебной экспертизы обосновывающим знанием для теории антикоррупционной экспертизы может служить криминалистика, изучающая закономерности механизма преступления, возникновения информации о преступлении и его участниках, собирания, исследования, оценки и использования доказательств^[8]. Таким образом, криминалистика в соответствии со своим предметом может служить обосновывающим знанием для антикоррупционной экспертизы, проводимой в целях установления в нормативном правовом акте или его проекте коррупциогенных факторов.

Подводя итог рассмотрению вопроса об использовании понятийного и категориального аппарата криминалистики и общей теории судебной экспертизы для разработки теоретических основ частной теории антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, следует отметить: такие понятия, как «специальные знания», «компетенция», «стадии экспертного исследования», «заключение эксперта» ит. д., уже устоявшиеся в данных науках и имеющие однозначное толкование, не только вполне применимы, но и, на наш взгляд, должны лежать в основе теории антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.

• [1] Белкин Р. С. Курс криминалистики. М., 2001. С. 455.
• [2] Там же.
• [3] См.: Российская Е. Р., Галяшина Е. И., Зинин А. М. Указ. соч.
• [4] См.: Таубкин И. С. Судебные пожарно-техническая и взрывотехническая экспертизы // Современные возможности судебных экспертиз: методич.пособие для экспертов, следователей и судей. М., 2000. С. 236—260.
• [5] См.: Российская Е. Р., Таубкин И. С. Исследование нарушений требований нормативных и нормативно-технических актов как задача судебных пожарно-технической и взрыво-технологической экспертиз // Судебная экспертиза. 2007. № 2.
• [6] См.: Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и ихпроектов (федеральный и региональные аспекты) / под ред. Н. А. Лопашенко.М., 2011. С. 47.
• [7] СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2291.
• [8] См.: Аверьянова Т. В., Белкин Р. С., Корухов Ю. Г., Российская Е. Р. Криминалистика: учебник. 4-е изд. М., 2014.