ФОРМИРОВАНИЕ ОПТИМАЛЬНОГО МЕХАНИЗМА РАСПРЕДЕЛЕНИЯ СУБСИДИЙ

В данной главе будут рассмотрены основные подходы к реформированию системы распределения субсидий, которые наиболее часто можно встретить в научной и деловой литературе. Более детально предлагается рассмотреть обоснование необходимости формирования механизма распределения субсидий, в котором стимулы участников согласованы и экономически обоснованы. Система государственной поддержки, предусмотренная для стран, входящих во Всемирную торговую организацию, в рамках настоящей главы рассматриваться не будет, так как рассмотрена ранее и не имеет влияния, кроме количественного, на саму методику распределения средств между конечными пользователями.

Подходы к совершенствованию механизма распределения субсидий

Проблема распределения субсидий имеет широкое обсуждение среди аграриев, ученых и политических деятелей. В предыдущих разделах было указано, что в этой дискуссии доминирует тема роста объемов поддержки до уровня развитых западных стран. Также были рассмотрены результаты исследования, доказывающие то, что увеличение субсидий при действующем механизме не принесет эффекта, соответствующего объемам вкладываемых средств, не изменит сложившегося финансового состояния производителей. В связи с этим опустим описание позиций, где содержатся указания к увеличению финансирования или подходы без подтверждения их экономической целесообразности. Для отражения позиций всех участвующих групп будет проведен анализ концепций, опубликованных в научных работах, обозначенных политическими деятелями и поддерживаемых крупными общественными институтами.

Одно из направлений совершенствования механизма субсидирования связано с развитием системы кредитования и компенсации части оплачиваемых банку процентов. В рамках этого направления можно выделить работу Ю.В. Трушина, основанную на исследовательской деятельности и практической работе в крупнейших отраслевых банках[1]. Рассматриваемая система предполагает включение банков в систему субсидирования отрасли. Одной из функций, которую предполагается отводить банкам, является контроль эффективности использования полученных субсидий. Речь идет о том, что реальным получателем субсидий становится банк, осуществляющий действительно льготное кредитование, контролирующий целевое использование и эффективность вложения средств. В данной системе предполагается перенос ответственности за целевое использование средств с конечного получателя средств на банк, их выдающий. В обоснование необходимости внедрения подобного механизма приводится дискредитация действующей системы и неспособность самого государства контролировать уровень эффективность субсидирования производителей. Функция распределителя средств переносится на агентов в лице банков, которые строят свою работу на основе анализа кредитоспособности получателей средств государственной поддержки.

Предложенная система с участием банков соответствует идеи конструирования экономических механизмов, совместимых по стимулам участников. В данном механизме вводится в схему некий надзорный орган в виде банка. Теоретическое описание механизма с участием надзорного органа мы проводили в § 1.2. Подобная система имеет под собой экономическое обоснование и теоретическую базу. Вместе с тем в соответствии с теоремой Ж.-Ж. Лаффона эффективность работы надзорного органа имеет свои ограничения и связана напрямую с размером ренты, которую государство готово платить в данном случае банкам за осуществление этой функции. Исходя из описания механизма становится понятно, что доминирующей стратегией получателя средств становится достижение соответствия требованиям банка. Для надзорного органа основной стратегией становится исполнение контракта с заказчиком услуг по надзору, т.е. с государством. Для государства основной стратегий становится контроль за надзорным органом по качеству исполнения условий контракта. Поэтому для определения степени соответствия этого механизма российским условиям сегодня необходимо проведение расчета эффективности введения банков в состав участников механизма государственной поддержки. В случае если рента, выплачиваемая банкам, будет слишком мала, то возрастает вероятность взаимного сговора надзорного органа как с получателями, так и с государством. Как вытекает из теории стимулов, при взаимном надзоре возрастает вероятность появления трудно выявляемых и трудно преодолеваемых сговоров.

Данная концепция является интересной с точки зрения предания процессу субсидирования более объективного характера и большего экономического обоснования. Это обусловлено тем, что коммерческие банки — априори более эффективные распорядители средств, чем чиновники. Однако, как мы указали выше, система требует дополнительного исследования с точки зрения двух позиций: определения оптимального размера ренты за осуществление банками функции надзорного органа; анализа возможности появления сговора надзорного органа с другими участниками механизма.

В качестве противоположного вектора реформирования системы распределения субсидий без участия банков можно отметить дискуссию среди думских депутатов, где в качестве примера рациональной системы приводится система субсидирования в США. Депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации VI созыва А.В. Беляков на своей страничке в Интернете опубликовал предложение по приведению системы субсидирования в соответствие с американской[2]. В качестве ориентира приводится следующий механизм. Прямые платежи осуществляются в виде субсидий, размер которых зависит от базовой площади посева, причем она может вообще не использоваться или засеваться другими культурами (кроме риса, фруктов и овощей). Показатели сева на получение субсидии не влияют. Первая часть в размере 50% расчетного объема субсидии выдается фермеру в начале года, остальная сумма выплачивается после 1 октября. Прямой платеж рассчитывается по формуле: ставка прямого платежа х базовую урожайность х базовую площадь х 0,85 (коэффициент, закрепленный законодательно). Базовая площадь фиксируется по предыдущим годам, а базовая урожайность фиксируется на уровне 1995 г. Ставка определяется отдельно для каждой культуры. Антициклические выплаты рассчитываются на основании исторического уровня посевных платежей и не связаны с объемами производства. Ставка антициклических платежей, в отличие от прямых, не фиксируется, а зависит от рынка. Размер антициклического платежа равен произведению ставки, базовой урожайности, базовой площади и утвержденного коэффициента (0,85).

Таким образом, механизм довольно четко обозначен и возможность влияния отдельных чиновников сведена к минимуму. Основной стратегией фермера становится, во первых, увеличение урожайности; во-вторых, увеличение площади угодий; в третьих, лоббирование в Конгрессе, если речь идет о США, повышение ставки прямого и антициклического платежей. Стратегией землевладельца, сдающего в аренду земельные площади, является получение максимальной арендной платы, что также стимулирует повышение эффективности работы фермера. Скрытой стратегией землевладельца является лоббирование роста субсидий через Конгресс в целях получения дополнительного дохода от роста арендных ставок.

Как уже было указано в предыдущих главах, американская система признана согласованным по стимулам и высокоэффективным механизмом государственной поддержки фермеров. Вместе с тем указывалось, что в соответствии с последними исследованиями установлено, что значительная часть субсидий проходят у фермеров транзитом, далее перераспределяясь в пользу собственников земли через арендные отношения. Часто собственники земли не имеют никакого отношения к производству сельскохозяйственной продукции. Доля фермеров США, работающих на подобных арендованных землях, составляет около 50%[3]. В связи с этим информация о том, сколько реально остается субсидий у фермеров, является скрытой от аналитиков. Для того чтобы принимать американскую систему за ориентир, необходимо понять всю цепочку распределения средств. Но в целом, безусловно, американцы построили систему распределения субсидий, где согласованы стимулы всех участников: государства, землевладельца и фермера. Этому способствуют не только элементы построенного механизма распределения, но и развитая система отношений вокруг института предпринимательства и собственности на результаты труда фермеров. Большей части российских «бывших колхозов» предстоит еще проделать долгий путь до построения отношений того уровня рациональности, который сложился вокруг фермерства к настоящему времени в развитых странах. Система отношений, их влияние на экономические механизмы были более подробно рассмотрены в § 1.3 и 4.3 данной работы.

Следующим подходом к распределению субсидий, который было бы интересно учесть, является ориентированный на природоохранные мероприятия, чаще всего связанный с повышением плодородия почвы. Здесь можно отметить предложения по совершенствованию субсидирования затрат на приобретение удобрений, подготовленные учеными ВНИИЭСХ в 2009 г.[4] Согласно этому документу всесторонняя государственная поддержка должна оказываться всем хозяйствам, в том числе и даже преимущественно слабым, чтобы предотвратить их банкротство.

В этой системе стратегиями получателей будут обоснование необходимости повышения плодородия почвы, а также доказательство своего близкого к банкротству состояния. Чем ближе к банкротству, чем хуже почва, тем выше вероятность получения государственной поддержки в больших объемах. В этой системе трудно согласовать стимулы участников механизма, так как стратегии получателей не всегда будут рациональными и могут тяготеть к поведению, не связанному с экономической эффективностью.

Продолжая тему механизмов, ориентированных на природоохранные мероприятия, приведем результаты исследования Н.Г. Барышникова[5]. В рамках своей работы автор обосновывает связь между размерами субсидий и производственным процессом, отмечая низкую степень связи с финансовыми результатами хозяйственной деятельности получателей. Среди определяющих факторов эффективности использования бюджетных субсидий выделяются качество земель и природно-климатические особенности. В итоге автор делает вывод о том, что при распределении средств с учетом климатических и почвенных особенностей влияние на финансовые результаты значительно усиливается. Отсюда предлагается при построении механизма распределения учитывать почвенные и климатические особенности. В этой системе согласование стимулов требует отдельного исследования.

Еще одним из основных подходов к формированию механизма распределения субсидий является социальный подход. По этому пункту можно рассматривать множество работ, обосновывающих идею о том, что субсидирование должно выполнять прежде всего социальную роль и поддерживать сельских жителей, а также потребителей продукции сельскохозяйственных производителей. С одной из подобных концепций в декабре 2011 г. выступила Общественная палата Российской Федерации. Инициатива об изменении принципа распределения субсидий была выдвинута на фоне только что произошедшего вступления России во Всемирную торговую организацию. Прозвучало предложение об изменении механизма распределения средств господдержки. Сейчас каждая отраслевая ассоциация по собственной инициативе добивается выделения денег, а в будущем, по заявлению Общественной палаты Российской Федерации, государство должно само распределять средства среди предприятий, выпускающих наиболее востребованные населением продукты. На максимальную поддержку могут рассчитывать производители мяса и молока. По заявлению представителей организации, в потребительской корзине россиян доминируют хлеб, макароны, крупы, молочные продукты, мясо и мясные продукты. Соответственно, сельхозпроизводители и перерабатывающие предприятия этих подотраслей должны поддерживаться в большей степени, чем другие подотрасли сельского хозяйства и пищевой промышленности[6].

Если оценивать социально ориентированные концепции, то можно отметить, что это будет стимулировать стратегию производителей на увеличение производства именно социально значимых продуктов. Это требует также дополнительного изучения, так как может привести к серьезному влиянию на рыночную конъюнктуру.

Среди научных работ последних лет также можно отметить исследование О.Н. Михайлюк, где основными пунктами механизма государственной поддержки обозначены:

  • — основная цель механизма в виде достижения нормативных показателей продовольственной независимости государства;
  • — распределение субсидий с учетом бонитета почв и уровня затрат на 100 га сельхозугодий по специально разработанным нормативам объема товарной продукции, проектируемого ее прироста;
  • — недопущение перекосов, когда большая часть бюджетных ассигнований поступает только в высокоэффективные хозяйства;
  • — антикризисная направленность и поддержка консолидации не только финансовых, но и управленческих ресурсов;
  • — дифференциация субсидий на основе нормативов;
  • — переход от поддержки продукции к прямой поддержке товаропроизводителей. В этом случае бюджетные выплаты определяются уровнем доходов товаропроизводителей[7].

Еще один часто цитируемый подход к распределению субсидий — это нормативный. Здесь можно привести множество элементов, которые предлагается положить в основу расчета нормативов, например показатели плодородия почв, потребности в обновлении основных фондов, размера посевных площадей, количества животных и т.д. Среди работ по нормативному подходу можно отметить исследование коллектива авторов ГНУ ВН ИИЭСХ, опубликованное под редакцией Н.А. Борхунова[8]. Кроме обоснования нормативов авторы указывают в качестве основной причины трудностей сельского хозяйства России длительные нарушения пропорций обмена и как следствие масштабные изъятия дохода из сельского хозяйства. Эта концепция согласуется с нулевой корреляцией между размерами субсидий и динамикой финансового состояния отрасли. Также рассматривается проблема диверсификации как фактора рентабельности производства и связи этих показателей с механизмом государственной поддержки. Эта идея согласуется с моделью Светлова — Казакевич, выполненной по материалам Беларуси и по которой обосновывается рост отдачи от субсидирования при вложениях в узкий перечень производства наиболее рентабельных продуктов[9].

Процесс согласования стимулов при нормативном подходе к государственной поддержке представляется затруднительным без применения дополнительных процедур. То есть нормативный подход должен сочетаться с неким механизмом, который будет приводить к единой направленности стратегии поведения участников механизма.

Среди более ранних существенных работ также выделяем Концепцию развития хозяйственного механизма в системе агропромышленного комплекса Российской Федерации, разработанную авторским коллективом (П.А. Андреев, Г.И. Будылкин, И.Н. Бузда- лов, А.А. Вершинин, В.А. Добрынин и др.)[10]. Основное внимание было уделено развитию поддержки развития многообразных форм хозяйствования, земельным отношениям, формированию рынка продовольствия.

Концепция аграрной политики и продовольственного обеспечения Российской Федерации предусматривала в ценовой политике применение свободных рыночных цен, складывающихся под влиянием спроса и предложения. Предусматривалось дотирование отдельных видов сельскохозяйственных продуктов, особенно в регионах с неблагоприятными почвенно-климатическими условиями; использование гарантированных цен, обеспечивающих целевой уровень рентабельности; государственное регулирование цен на основные виды материально-технических ресурсов[11].

Концепция аграрной политики России в 1997-2000 гг. была опубликована в 1997 г. под редакцией академика Е.С. Строева. Отличительной особенностью данной работы можно обозначить выведение на более высокий уровень обсуждения в России мер по регулированию страхования в АПК как одного из элементов государственной поддержки отрасли.

Выше рассмотрены основные подходы к распределению субсидий среди товаропроизводителей. Авторы концепций часто не детализировали информацию о том, какие именно субсидии распределяются, и ни в одной из методик не проводился анализ стратегий участников механизма. Также можно отметить, что ни одна из предложенных российских систем не основывается на теории конструирования экономических механизмов и не согласована по стимулам его участников. В связи с этим предлагается рассмотреть еще один подход, разрабатываемый в рамках настоящей работы и основанный на согласовании стимулов участников на примере введения рейтинга финансового состояния получателей в качестве ориентира при выборе направлений распределения ресурсов. Более подробно этот вопрос рассматривается далее.

  • [1] Трушин Ю.В. О роли системы кредитования в экономическом регулированиисельского хозяйства. — М.: ООО «НИПКЦ Восход-А», 2010. — С. 122.
  • [2] Беляков А.В. Как кредитуется сельское хозяйство в России и в США. — URL:http://abeliakov.livejournal.com/10679.html.
  • [3] Barry К. Goodwin, Ashok К. Mishra, Francois Ortalo-Magne. The Buck StopsWhere? The Distribution of Agricultural Subsidies^ http://www.nber.org/papers/wl6693>
  • [4] Павлова Г. Государственная поддержка как фактор повышения плодородияпочв // Экономист. — 2011. — № 3.
  • [5] Барышников Н.Г. Государственная поддержка сельского хозяйства: теория, методология планирования, практика: Дис. ... д-ра эконом, наук. — М., 2007. —С. 140.
  • [6] Торговая система «Зерно-Онлайн». — URL: http://www.zol.ru/z-news/preview.php?newsid=79643.
  • [7] Михайлюк О.Н. Формы и приоритеты государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей: Дис. д-ра эконом, наук. — М.: 2009. —С. 277.
  • [8] Государственная поддержка и механизмы ее реализации в АПК (теория, методология, расчеты) / Отв. за вып. Н.А. Борхунов; коллектив авторов ГНУВНИИЭСХ. — М., 2008.
  • [9] Svetlov N.M., Kazakevich LA. Ibid.
  • [10] Концепция развития хозяйственного механизма в системе агропромышленного комплекса Российской Федерации / П.А. Андреев и др. — М.: Центр научно-технической информации, пропаганды и рекламы, 1991. — С. 72.
  • [11] Концепция аграрной политики Российской Федерации. — М., 1999. — С. 68.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >