Особенности противодействия коррупции на государственной службе в европейских странах

С. В. Косоногова - начальник кафедры административно-правовых дисциплин ВИПЭ ФСИН России, кандидат юридических наук, доцент

В соответствии с российским законодательством система государственной службы включает три вида: государственная гражданская служба, военная служба, правоохранительная служба[1]. Служба в органах и учреждениях ФСИН России имеет свои особенности, которые продиктованы спецификой решаемых задач и реализуемых функций. В целом содержание и направленность осуществляемой уголовно-исполнительной системой деятельности указывают на ее правоохранительный характер, а сами органы и учреждения ФСИН России являются правоохранительными. Следовательно, служба в органах и учреждениях ФСИН России по существу относиться к государственной.

Российская государственная служба, как справедливо обозначается в научной литературе, должна быть открытой, конкурентоспособной, престижной, ориентированной на результативную деятельность по предоставлению исполнения полномочий государственных органов[2]. Достичь этой цели можно при дальнейшем развитии всей системы государственной службы, в том числе в рамках противодействия коррупции.

В рамках рассмотрения опыта противодействия коррупции в Европейских странах остановимся на практике таких стран как Финляндия и Франция, в силу того, что они относятся к тем государства, которые имеют низкий уровень коррупции.

В Финляндии законодательно не закреплено определение понятия «коррупция», отсутствует специальный закон о коррупции и не создано специализированных органов по контролю за коррупцией. Функции по контролю за соблюдением антикоррупционных норм и применением мер ответственности за их нарушение наделены правоохранительные и судебные органы. Специальную роль в данной деятельности исполняют канцлер юстиции и омбудсмен парламента. Указанные должностные лица назначаются президентом республики, но независимы в своей деятельности и обладают всеми инструментами и правами, необходимыми для проведения расследований и принятия надлежащих мер.

Для рассмотрения обвинений против высших должностных лиц (членов правительства, канцлера юстиции, омбудсмена, членов верховного или административного судов) создан специальный институт - Государственный суд. Он полномочен рассматривать обвинения и против президента страны.

Особенностью государственной службы Финляндии является то, что ее структура является стройной, постоянной, а аппарат - малочисленным. Права, обязанности и ответственность финских государственных служащих детально закреплены и досконально контролируются. Например, принятие управленческих решений на государственной службе предполагает несколько этапов согласования, что обеспечивает минимизацию проявления коррупционной составляющей. При этом если окончательное решение отличается от предложенного государственным служащим, он может не привлекаться к юридической ответственности, если подаст жалобу.

В Финляндии для государственных служащих установлены этические руководящие принципы и разработаны кодексы поведения. Нормы, закрепленные в кодексах этики, призваны не допускать проявлений коррупции, неправомерного поведения, неискусного руководства и неэффективного управления. Особенно, следует отметить, что в Финляндии развит принцип доверия к власти и принцип социального равенства. Граждане доверительно относятся к деятельности государственных органов, уверены в их беспристрастности, объективности и законности принимаемых ими решений, что подтверждается данными исследований. Например, 75% из 2000 опрошенных граждан больше всего доверяют полиции[3]. В свою очередь, к ответственности за коррупционные правонарушения и преступления привлекаются лица вне зависимости от их социального положения и занимаемой должности. То есть в данном случае не применяется правило иммунитета.

Основным принципом труда государственной администрации в Финляндии является публичность. Каждый гражданин имеет право ознакомится с записями обсуждений и протоколами государственной администрации, так как они открыты.

Средства массовой информации Финляндии обладают независимостью и саморегулируемы, поэтому они являются одним из мощнейших факторов контроля. Опубликованная информация выступает поводом для реагирования органов государственной власти.

Высокий уровень образованности граждан, открытый доступ к официальным документам, четкое распределение полномочий государственных учреждений, возможность подачи жалобы на действия служащих, профессиональная юридическая помощь - являются факторами, снижающими уровень коррупции.

Также одним из важнейших принципов на государственной службе признается честность при исполнении служебных обязанностей. Профилактика антикоррупционных правонарушений на государственной службе построена на требованиях, предъявляемых к государственным служащим, вежливом отношении к гражданам, высокооплачиваемой деятельности и четкого управления. В Финляндии государственная служба открыта для всех граждан, и, как правило, это люди с высоким уровнем образования.

При прохождении государственной службы пристальное внимание уделено дисквалификации и урегулированию конфликта интересов, которые предусматривают прямой контроль в выполнении общественных задач. Должностные лица любого уровня должны уведомить свое руководство о возникновении конфликта интересов. Дисквалификация государственного служащего применяется при малейшем проявлении кумовства, товарищества или патроната. Основания для дисквалификации законодательно закреплены[4], например, близкое родство государственного служащего и лица, чьи вопросы разрешаются.

Если выявляются факты причастности государственного служащего к коррупционным преступлениям (например, вымогательству взятки), то к нему, помимо уголовно наказуемых мер, применяется «общественный позор». Дела о коррупционных преступлениях в Финляндии детально обсуждаются в средствах массовой информации, всегда имеют обширный общественный резонанс, следовательно, решения суда в отношении коррупционеров всегда объективны. Это в дальнейшем препятствует трудоустройству на престижную работу.

Социальное и материальное обеспечение служащих является одним из главных факторов, останавливающих распространение коррупции. Финляндия в борьбе с коррупцией активно применяет международно-правовые инструменты, приводит свое законодательство и практику в соответствие с международными нормами и стандартами, а также сотрудничает с различными организациями и странами в данной области. Она подписала и ратифицировала основные документы, в том числе Конвенцию Европейского Союза (ЕС) о борьбе с коррупцией 1997 г.[5], Конвенции Совета Европы 1999 г. по уголовной ответственности за коррупцию[6], Конвенцию ООН против коррупции 2003 г.[7]

Далее обратимся к опыту борьбы с коррупцией во Франции.

Основными средствами противодействия коррупции во Франции традиционно выступают уголовное законодательство, административные процедуры и административный контроль. В настоящее время пристальное внимание уделяется урегулированию и предотвращению конфликтов интересов на государственной службе. Центральная идея, реализуемая на практике, - обеспечить взаимосвязь административного контроля и уголовного преследования, а также разработать механизм урегулирования конфликта интересов.

Уголовным кодексом Франции[8] установлены 16 видов преступлений в сфере коррупции. Ж. Марку предлагает возможным систематизировать их следующим образом:

  • - использование своей должности в личных интересах для получения доходов либо иных ценностей (взяточничество);
  • - коррупция как достижение любой выгоды для себя или кого-либо путем нелегальных сговоров;
  • - использование своего влияния на принятие решений в целях получения или предоставления выгоды («торговля влиянием»);
  • - вторжение в разрешение дела, в котором имеется личный интерес;
  • - фаворитизм (предпочтение)[9].

Следует подчеркнуть, что наряду с традиционными имеют место новые виды преступлений, что предопределено развитием форм коррупционных проявлений, в том числе в рамках международной коррупции. Подобного рода преступлением является фаворитизм (предпочтения). Данное преступление предполагает следующие деяния: использование связей при получении организациями неоправданных льгот (завышение стоимости контрактов); нарушение процедур. При этом преследование лиц, замеченных в подобных операциях, возможно и в случаях, когда не представляется возможным установить факт получения ими выгоды.

Также в 2007 году в результате ратификации Конвенции ООН против коррупции были введены новые преступления коррупционной направленности: коррупционные правонарушения в отношении иностранных служащих; коррупционные правонарушения с использованием служебного влияния на международные организации, их сотрудников.

Наряду с уголовной ответственность особое значение отводиться административным процедурам и административному контролю. Государственные служащие обязаны декларировать данные о своем имуществе как при поступлении на службу и ее прохождении в рамках реализации предоставленных полномочий, так и по ее окончанию. Независимая комиссия изучает указанные данные (декларации) и в случае выявления фактов не соответствия в изменении имущественного состояния государственного служащего передает материалы в прокуратуру. Обязанность декларировать имущество, принадлежащее служащему, адресовано к руководителям организаций публичного сектора[10].

Субъектами административного контроля выступают руководители организаций, ведомственные инспекции, Счетная палата и Центральная служба предотвращения коррупции. В соответствии со ст. 40 ч. 2 УПК Франции[11] государственный служащий, до сведения которого при исполнении соответствующих полномочий дошла информация о коррупционном факте, обязан немедленно сообщать прокурору.

Специальным органом противодействия коррупции является Центральная служба предотвращения коррупции, которая была создана в 1993 году в соответствии с положениями Закона «О предотвращении коррупции и о прозрачности экономической деятельности и публичных процедур».

Данный орган выступает самостоятельной межведомственной структурой при министре юстиции, ее руководителем является один из членов судебной магистратуры, а ее сотрудниками выступают служащие, назначенные из представителей различных ведомств. Изначально служба наделялась функциями по расследованию. Однако Конституционный Совет Франции признал данные положения неконституционными, так как указанные полномочия не были ограничены и реализовывались без гарантии на судебную защиту.

В настоящее время Центральная служба предотвращения коррупции реализовывает следующие задачи:

  • - содействует и советует различным политическим, административным и судебным органам по делам о коррупции по их запросу (например, префектам, финансовым судам, антимонопольной службе, органу надзора в сфере финансовых рынков и другим). Тем не менее, число таких запросов уменьшается, что связано с недостаточным влиянием Службы и формированием тенденции к сокрытию дел уголовного характера;
  • - собирает и разбирает информацию по делам о коррупции (обнаружение, предотвращение и издание ежегодного доклада об этих правонарушениях);
  • - оказывает помощь в области международной борьбы против коррупции, например, участвует в мероприятиях по противодействию коррупции по решению Совета Европейского союза 2008 года и в рамках Организации экономического сотрудничества и развития[12].

Также интересным фактом, как указывает Л.М. Колодкин, является создание Правительством Франции в 1995 г. Комиссии по деонтологии государственной службы, предназначение которой заключается в определении совместимости будущей профессиональной деятельности служащего после оставления государственной службы с его полномочиями на государственной службе. Комиссия по деонтологии государственной службы выступает в роли своего рода фильтра, не дозволяющего государственным служащим использовать свое служебные возможности в своих меркантильных интересах, а также в интересах частных или государственных компаний. Следует отметить, что Комиссия по деонтологии государственной службы не рассматривает вопросы обратного движения на государственной службе, то есть не анализирует положение тех, кто поступает на должности государственной службы с должностей в частных компаниях[13].

Таким образом, практика борьбы с коррупцией во Франции показывает наличие сходных способов противодействия коррупции в системе установленных ограничений для государственных служащих. Однако во Франции разработаны механизмы их реализации, например, созданы Центральная служба предотвращения коррупции, Комиссии по деонтологии государственной службы, в то время как в Российской Федерации подобные организационные элементы системы противодействия коррупции отсутствуют.

Проведенный анализ опыта противодействия коррупции в Финляндии и Франции как представителей Европы позволил выявить положительные меры, заимствование которых возможно на государственной службе во ФСИН России. К ним относятся:

  • - совершенствование механизма материального и социального обеспечения сотрудников уголовно-исполнительной системы;
  • - развитие у граждан доверия к сотрудникам ФСИН России (например, освещение деятельности органов и учреждений в СМИ, размещение информации о коррупционерах и борьбе с ними и т.д.). Необходимо формирование положительного общественного мнения о сотруднике и повышение престижа профессии в связи с тем, что в настоящее время у граждан сложился негативный образ сотрудника, жестоко обращающегося с осужденными и вымогающего у них взятки;
  • - освещение в СМИ всех фактов коррупционных преступлений сотрудников уголовно-исполнительной системы;
  • - создание независимого органа по борьбе с коррупцией, непосредственно подчиненного Президенту Российской Федерации.

  • [1] См.: Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (в ред. от 02.07.2013)«О системе государственной службы Российской Федерации»// Российскаягазета. 2003. 31 мая.
  • [2] Комахин Б.Н. Административно-правовое положение государственного гражданского служащего в условиях реформы государственной службы //Современное право. 2013. № 10. С. 69-71. 18
  • [3] Clark, William A. & Jos, Philip H. Comparative Anti-Corruption Policy:The American, Soviet and Russian Cases // International Journal of PublicAdministration. 2000. № 23. S. 127.
  • [4] Administrative Procedure Act. 2003. Ministry of Justice, Finland // Официальный сайт правовой системы Lexadin. URL: http://www.lexadin.nl/wlg/ legis/nofr/eur/lxwefin.htm (дата обращения: 29.06.2012).
  • [5] См.: http://dokipedia.ru
  • [6] См.: Бюллетень международных договоров. 2009. № 9. С. 15-29.
  • [7] См.: Там же. 2006. № 10. С. 7-54.
  • [8] См.: http://mosmediator.narod.ru
  • [9] См.: Марку Ж. Борьба против коррупции во Франции // Журнал российского права. 2012. № 7. С. 34-40.
  • [10] См.: Колодкин Л. М. Франция объявляет войну коррупции // Состояниезаконности, борьбы с преступностью и коррупцией. М., 1993. С. 209.
  • [11] Уголовно-процессуальный кодекс Франции 1958 года, с изм. и доп. на 1января 1966 г. / Под ред. В. И. Каминской ; пер. с фр. С. В. Боботова. М., 1967. 23
  • [12] См.: Марку Ж. Борьба против коррупции во Франции.
  • [13] См.: Колодкин Л.М. Франция объявляет войну коррупции // Состояниезаконности, борьбы с преступностью и коррупцией. М., 1993. С. 32.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >