Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право arrow Антикоррупционная этика и служебное поведение

ПРИНЦИПЫ СЛУЖЕБНОГО (ДОЛЖНОСТНОГО) ПОВЕДЕНИЯ И ИХ РОЛЬ В ПРЕДУПРЕЖДЕНИИ КОРРУПЦИИ

ПРИНЦИПЫ СЛУЖЕБНОГО ПОВЕДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ

Деятельность лиц, замещающих государственные и муниципальные должности и должности государственной и муниципальной службы, основывается на законоустановленных положениях, определяющих среди прочего субъективное поведение публичных лиц. Названные положения составляют каркас, точнее сказать, систему юридических принципов и норм служебного поведения и профессиональной служебной деятельности госслужащих, на которой строится вся их служебная и внеслужебная жизнь.

Например, требования к служебному поведению гражданского служащего содержатся в ст. 18 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» :

  • 1) исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне;
  • 2) исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности;
  • 3) осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленной законодательством Российской Федерации компетенции государственного органа;
  • 4) обеспечивать равное, беспристрастное отношение ко всем физическим и юридическим лицам, не оказывать предпочтение каким- либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, гражданам и организациям и не допускать предвзятости в отношении таких объединений, групп, граждан и организаций;
  • 5) не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей;
  • 6) соблюдать ограничения, установленные настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами для гражданских служащих;
  • 7) соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций;
  • 8) не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство;
  • 9) проявлять корректность в обращении с гражданами;
  • 10) проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации;
  • 11) учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий;
  • 12) способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;
  • 13) не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;
  • 14) соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации.

Установление определенных поведенческих рамок отвечало требованиям времени. Действовавший до принятия Закона № 79-ФЗ Федеральный закон от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» не содержал специальных установлений в отношении правил служебного поведения государственных служащих. В этом законе закреплялись принципы государственной службы (ст. 5). К государственным служащим предъявлялись квалификационные требования (п. 3. Ст. 6). Практика государственной службы настоятельной требовала нормирования не только квалификационных требований к государственным служащим, но и более четкого регулирования их служебного поведения.

Согласно Указу Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении Общих принципов служебного поведения государственных служащих» такими принципами стали цели государственнослужебной деятельности государственных служащих, которые представляли (п. 1 Указа) основы поведения государственных служащих и государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации. С момента вступления в силу названного Указа государственные служащие (к этой категории сегодня относятся все государственные служащие, проходящие федеральную государственную службу) и государственные служащие субъектов Российской Федерации обязаны при исполнении должностных обязанностей руководствоваться установленными п. 2 и п. 3 Общих принципов служебного поведения государственных служащих требованиями, несмотря на то, что юридические конструкции Указа имели поведенческо- целевой смысл и поэтому носили этический характер.

Указ содержал (п. 2) рекомендацию лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и выборные муниципальные должности, придерживаться принципов, утвержденных настоящим Указом, в части, не противоречащей правовому статусу этих лиц.

Отметим, что общие принципы служебного поведения, установленные Указом Президента Российской Федерации № 885, содержали и положения антикоррупционной направленности. Так, государственные служащие, сознавая ответственность перед государством, обществом и гражданами, призваны (пп. «г», пп. «д», пп. «е», пп. «н» п. 2; пп. «а», пп. «б» п. 3) не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимыми от влияния отдельных граждан, профессиональных или социальных групп и организаций; исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей; уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к государственному служащему каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений; принимать предусмотренные законодательством Российской Федерации меры по недопущению возникновения конфликтов интересов и урегулированию возникших конфликтов интересов.

Указанный пункт предписывает государственным служащим соблюдать (пп. «и») нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения; воздерживаться (пп. «м») от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении государственными служащими должностных обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб их репутации или авторитету государственного органа; соблюдать (пп. «р») установленные в государственном органе правила публичных выступлений и предоставления служебной информации; (пп. «с») уважительно относиться к деятельности представителей средств массовой информации по информированию общества о работе государственного органа, а также оказывать содействие в получении достоверной информации.

С принятием Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» изменилась структура государственной службы. Последовавший за ним Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон № 79-ФЗ) содержал прямое требование (пп. 11 п. 1 ст. 15), обязывающее соблюдать требования к служебному поведению и закрепил их в ст. 18.

Не будет преувеличением указать н то, что нормы права должны соотноситься с господствующими в обществе моральными и этическим установками. В этом отношении реализация моральных и этических установок обеспечивается нормами права, юридические конструкции которых содержат требования к служебному поведению государственных служащих. Названные требования применительно к государственным гражданским служащим можно классифицировать по трем видам содержащихся в ст. 18 Закона № 79-ФЗ норм:

  • - предписывающие (как требуется поступать с точки зрения профессиональной морали гражданского служащего);
  • - запретительные (что недопустимо в рамках служебного поведения);
  • - рекомендательные (как следует вести себя в той или иной ситуации в служебное и неслужебное время)[1].

Подпункт 1 пункта 1 ст. 18 обязывает исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне. Однако добросовестное на высоком профессиональном уровне выполнение должностных обязанностей вполне может быть отнесено не только к государственно-служебной деятельности, но и ко всем другим видам публичной и трудовой деятельности. Поэтому характеристикой работника (служащего) только высоким профессионализмом и добросовестностью ограничиваться нельзя. Весте с тем, без соответствия этому требованию не следует ожидать эффективной реализации исполняемых и обеспечиваемых служащим государственных полномочий.

Статья 18 Закона № 79-ФЗ содержит требования, основывающиеся на нормах конституции РФ. Так, согласно статье 2 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина являются высшей ценностью. Они являются (ст. 18 Конституции РФ) непосредственно действующими и определяют содержание и смысл применения законов, деятельности законодательной и исполнительной власти и местного самоуправления и обеспечиваются принудительной силой государства. Приведенным нормам корреспондирует обязанность гражданского служащего (пп. 2 п. 1 ст. 18 Закона № 79-ФЗ) исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности.

Федеральный закон от 30.11.2011 № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон № 342-ФЗ) в пп. 1 п. 1 ст. 13 устанавливает требование, в соответствии с которым сотрудник органов внутренних дел должен исходить из конституционно установленного принципа признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, определяющего содержание его профессиональной служебной деятельности. Тем самым, названным Законом подчеркивается смысловая нагрузка всей деятельности органов внутренних дел.

Следующее требование ст. 18 Закона № 79-ФЗ относит обязанность гражданского служащего по осуществлению служебной деятельности в рамках установленной законодательством РФ компетенции государственного органа к первостепенной качественной характеристике профессионализма государственного служащего, четко и твердо знающего закрепленную за органом государственной власти Конституцией РФ, законами, подзаконными нормативными правовыми актами совокупность полномочий. Закон № 342-ФЗ требует от сотрудника органов внутренних дел (пп. 8 п. 1 ст. 13) выполнять служебные обязанности в рамках компетенции федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, установленной законодательством Российской Федерации.

Пункт 4 части 1 статьи 18 Закона № 79-ФЗ обязывает гражданского служащего при исполнении им обязанностей не оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и отдельным гражданам. Такое содержание служебной деятельности направлено на обеспечение равенства и характеризует независимость государственного служащего влияния на него со стороны, обеспечивая, тем самым, справедливое рассмотрение дел, основанное на учете прав, обязанностей, законных интересов всех участвующих в разрешении дела сторон.

Особенно следует отметить обязанность государственного гражданского служащего, не получать никаких выгод имущественного и неимущественного характера, не предусмотренных законом. Он не вправе совершать действия, вызванных влиянием его личных, имущественных (финансовых) и иных интересов.

Принимая решения, гражданский служащий в своих действиях (бездействия) не должен допускать, чтобы его частные интересы каким-либо образом оказывали влияние на исполнение им своих служебных обязанностей. На гражданском служащем лежит ответственность за то, чтобы такие коллизии не возникали в его служебной деятельности, независимо о того, какими бы они ни были: реальными, потенциальными или могущими оказаться таковыми. Эти положения согласуются с мировой практикой. Так, Кодекс этики правительственной службы США запрещает служащим органов исполнительной власти участвовать я в делах, на успех которых они могут, принимая решения, повлиять.

Соблюдение правил служебного поведения рассматривается п. 6 ч. 1 ст. 18 Закона № 79-ФЗ обязанностью гражданского служащего. В круг правил служебного поведения можно отнести и ограничения и запреты, связанные с гражданской службой.

Соблюдать нейтральность, не оказывать предпочтение каким- либо политическим партиям, другим общественным объединениям, религиозным и иным организациям, профессиональным или социальным группам, гражданам требует от сотрудников органов внутренних дел пп. 4 п. 1 ст. 13 Закона № 342-ФЗ. С данным положением соотносится норма п. 7 ч. 1 ст. 18 Закона № 79-ФЗ, согласно которой гражданский служащий в своих действиях (бездействии) не вправе руководствоваться решениями политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и любых других организаций.

Требование, установленное п. 8 ч. 1 ст. 18 Закона № 79-ФЗ обязывает гражданского служащего том не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство. В свою очередь, пп. 2 п. 2 ст. 13 Закона № 342-ФЗ предписывает заботиться о сохранении своих чести и достоинства, не допускать принятия решений из соображений личной заинтересованности, не совершать при выполнении служебных обязанностей поступки, вызывающие сомнение в объективности, справедливости и беспристрастности сотрудника, наносящие ущерб его репутации, авторитету федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, а также государственной власти. Эти положения обязывают государственного служащего принимать меры, направленные на обеспечение создания и сохранения позитивной репутации государственного органа, в котором он проходит государственную службу, поддерживать и укреплять доверие граждан их уверенность в беспристрастности гражданского служащего и его честности.

Оценка этичности поведения государственного служащего связана с формированием поведенческих стандартов, правила которых должны содержать более высокие значения, по сравнению с оценками поведения иных граждан. Тенденцией современности, к сожалению, стали пересмотр и отрицание общепринятых нравственных и этических норм и ценностей. Государственный служащий должен считать недопустимым поступки, совершение которых иными гражданами может быть негативно истолковано, как нарушающее нормы этики и морали и, тем самым, приводящее к умалению достоинства и унижению чести государственного служащего.

Появление корректность в обращении с гражданами также рассматривается п. 9 ч. 1 ст. 18 Закона № 79-ФЗ как обязанность гражданского служащего. Отсутствие критериев и методик определения степени корректности поведения государственного служащего в отношениях с гражданами и организациями не позволяет объективно оценивать исполнение государственным служащим данной обязанности.

Аналогичные нормы, содержаться в законодательстве зарубежных государств, позволяют производить такую оценку. Например, государственные служащие Великобритании согласно Кодексу государственной службы должны стремиться решать поставленные перед ними задачи благожелательно, эффективно, вовремя, непредвзято и квалифицированно. Федеральные чиновники в ФРГ, в соответствии с Законом о федеральных чиновниках ФРГ, должны обладать необходимыми для административного работника чертами характера.

Уважение к нравственным обычаям и традициям народов России (п. 10 ч. 1 ст. 18 Закона № 79-ФЗ), учет культурных и иных особенностей различных этнических и социальных групп и конфессий (п. 11 ч. 1 ст. 18 Закона № 79-ФЗ), а также способствование межнациональному и межконфессиональному согласию (п. 12 ч. 1 ст. 18 Закона № 79-ФЗ) являются обязанностями гражданского служащего. Проявление уважения к национальным обычаям и традициям, учет культурных особенностей различных социальных и этнических групп, не допущение действий, нарушающих межнациональное и межконфессиональное согласие, является требованием и к служебному поведению сотрудников органов внутренних дел (пп. 5 п. 1 ст. 13 Закона № 342-ФЗ). Однако уважение к обычаям и традициям и учет их особенностей не означают, что государственный служащий должен мириться с проявлениями в служебном поведении рудиментов устаревших традиций, восходящих к сословно-клановым и родовым обычаям. Напротив, приведенные положения Закона № 79-ФЗ и Закона № 79-ФЗ означают обязанность государственного служащего учитывать и использовать те стороны и аспекты обычаи и традиции, которые способствуют формированию позитивного образа государственных институтов, способствуют правильному применению законов и иных нормативных правовых актов.

Гражданский служащий в соответствии с п. 13 ч. 1 п. 8 части 1 статьи 18 Федерального закона № 79-ФЗ обязан не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа, в котором он проходит службу.

Здесь следует иметь в виду, что речь идет о поведении гражданского служащего, как на гражданской службе, так и за ее пределами. Гражданский служащий не имеет права осуществлять действия, которые могут нанести ущерб авторитету государства, участвовать в акциях, нарушающих работу государственных органов[2].

Соблюдение правил публичных выступлений и предоставления служебной информации (п. 14. ч. 1 ст. 18 Закона № № 79-ФЗ) является обязанностью гражданских служащих. Системная связь видов государственной службы выражается в установлении аналогичного требования в иных видах государственной службы. Так, в соответствии с пп. 5 п. 1 ст. 13 Закона № 342-ФЗ) сотрудник органов внутренних дел обязан не допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении государственных органов, должностных лиц, политических партий, других общественных объединений, религиозных и иных организаций, профессиональных или социальных групп, граждан, если это не входит в его служебные обязанности. Публичные выступления обязывают государственных служащих воздерживаться от высказываний, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в его должностные (служебные) обязанности. Вместе с тем, требуется уважительное отношение к деятельности представителей средств массовой информации по информированию общества о работе государственного органа. Другим аспектом информационных отношений, возникающих в ходе служебной деятельности, является обеспечение режимов сохранения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну.

Следует отметить, что в Указ № 885 наряду с общими принципами служебного поведения государственных служащих отдельно оговорены особые принципы служебного государственных служащих, наделенных организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным служащим.

К названным принципам отнесены следующие дополнительные обязанности для указанной категории государственных служащих:

  • а) принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликтов интересов;
  • б) принимать меры по предупреждению коррупции;
  • в) не допускать случаев принуждения государственных служащих к участию в деятельности политических партий, иных общественных объединений.

Представляется целесообразным включение в число общих принципов служебного поведения государственных служащих этических начал должностного поведения, в том числе и для должностных лиц, наделенных организационно-распорядительными полномочиями (руководителей). Указанные лица должны учитывать положения о предотвращении и урегулировании конфликта интересов, сознательно сохранять чистоту общественных связей, повседневного окружения и круга общения, не привносить товарно-денежные обменные отношения в политическую жизнь.

Вне зависимости от места и времени служащим необходимо учитывать, что их поведение должно всецело соответствовать ограничениям, запретам и требованиям и не допускать поступков, способных вызвать сомнения в их честности и порядочности.

Профессиональная деятельность служащих, замещающих руководящие должности, как правило, носит публичный характер, такие служащие легко узнаваемы, непосредственно ассоциируются с государственными (муниципальными) органами, в связи с чем, обращают на себя внимание общества, включая средства массовой информации, в том числе и во внеслужебное время.

Служащие, замещающие руководящие должности, своим личным примером формируют правила поведения подчиненных.

С учетом анализа правоприменительной практики, включая практику комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов, служащим рекомендуется исключить возникновение следующих неэтичных поступков:

1. Внеслужебное общение с заинтересованными лицами.

Личные дружеские взаимоотношения, включая встречи в свободное от работы время, с лицами, в отношении которых служащий непосредственно осуществляет функции государственного (муниципального) управления (функции по контролю и надзору, распределению бюджетных средств или иных ресурсов, осуществлению государственных закупок, выдачу лицензий и разрешений и др.) способны вызвать обоснованные подозрения у окружающих в необъективности решений, принимаемых в пользу данных лиц.

Служащему не рекомендуется получать подарки или какие-либо иные вознаграждения, в том числе на личных торжественных мероприятиях, от своих друзей или связанных с ними людей, которые одновременно являются лицами, в отношении которых служащий непосредственно осуществляет функции государственного (муниципального) управления. Прием таких подарков может его скомпрометировать и повлечь возникновение сомнений в его честности, беспристрастности и объективности.

Участие в развлекательных мероприятиях, отдых, в том числе за рубежом, в компании лиц, в отношении которых служащий осуществляет функции государственного (муниципального) управления, способны скомпрометировать служащего.

Данные рекомендации также распространяются на ситуации, при которых функции государственного (муниципального) управления в отношении лиц, с которыми служащий состоит в дружеских взаимоотношениях, осуществляют подчиненные или подконтрольные служащему должностные лица, в случае если можно сделать вывод что их действия осуществляются в интересах служащего.

2. Использование должностного статуса для получения личных преимуществ.

Служащий не должен использовать служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных (муниципальных) органов, организаций, должностных лиц и граждан при решении вопросов личного характера как для себя, так и в интересах иных лиц.

Не допускается использование служащим служебного удостоверения и иных служебных средств, в том числе, служебного транспорта, а также служебной информации для получения личных преимуществ для себя или иных лиц (например, при взаимодействии с сотрудниками ГИБДД, получении государственных (муниципальных) услуг, преодоления очередей И Т.Д.).

Неэтичным для служащего при решении вопросов личного характера для себя или в интересах иных лиц является упоминание фамилии, имени, отчества или должности третьих лиц, обладающих политическим или административным влиянием, с целью получения преимущества.

Служащему рекомендуется сообщать супруге (супругу), детям и иным близким родственникам (свойственникам) о недопустимости использования его имени, должности и авторитета для решения вопросов личного характера.

Недопустимым является использование служащим своего должностного статуса для целей, не связанных с осуществлением служебной деятельности, в том числе для рекламы товаров и услуг.

Служащему не следует совершать поступки, позволяющие усомниться в обоснованности или рациональности использования им транспортных средств, средств материально-технического и иного обеспечения, другого государственного (муниципального) имущества, включая передачу их третьим лицам для целей, не связанных с осуществлением должностных обязанностей.

3. Использование имущества, несопоставимого с доходами.

Государственным и муниципальным служащим следует воздерживаться от безвозмездного получения услуг, результатов выполненных работ, а также от безвозмездного получения имущества, в том числе во временное пользование, от коммерческих и некоммерческих организаций, поскольку получение подарков в виде любой материальной выгоды служащему запрещено.

В служебном поведении следует воздерживаться от любых действий и высказываний, которые могли бы быть восприняты окружающими как согласие принять взятку, как просьба о даче взятки, как провокация взятки.

Дорогое имущество, законность происхождения которого не очевидна, может восприниматься как полученное в результате злоупотребления своим должностным положением.

Применение мер ответственности.

Неэтичный поступок служащего может быть рассмотрен на заседании комиссии по соблюдению требований к служебному поведению служащих и урегулированию конфликта интересов. По итогам рассмотрения данного вопроса руководителю государственного (муниципального) органа может быть рекомендовано:

  • - указать служащему на недопустимость совершения неэтичного поступка;
  • - применить к служащему конкретную меру ответственности, предусмотренную законодательством о государственной (муниципальной) службе и о противодействии коррупции.

Указание служащему на недопустимость совершения неэтичного поступка может выражаться в:

  • - устном замечании;
  • - предупреждении о недопустимости совершения неэтичного поступка;
  • - требовании о публичном извинении.

По решению руководителя государственного (муниципального) органа указание на недопустимость совершения неэтичного поступка может быть совершено в присутствии иных служащих.

Меры дисциплинарной ответственности, предусмотренные федеральными законами, должны применяться к служащему в случае, если совершение неэтичного поступка повлекло нарушение установленных ограничений, запретов и требований.

Строгость мер ответственности за совершенный служащим неэтичный поступок зависит от объема ущерба, причиненного репутации служащего или авторитету государственного (муниципального) органа. Принципиальное значение имеет анализ поступка служащего на предмет его соответствия ограничениям, запретам и требованиям к служебному поведению исходя из характера, места, времени и обстоятельств его совершения.

Размер аудитории, которой стало известно о совершении служащим неэтичного поступка, увеличивает ущерб, причиненный репутации служащего, авторитету государственного (муниципального) органа.

Государственным (муниципальным) органам рекомендуется учитывать наличие фактов совершения служащим неэтичного поступка, в том числе рассмотренного на заседании комиссии по соблюдению требований к служебному поведению служащих и урегулированию конфликта интересов, при принятии кадровых решений.

  • [1] Комментарий к ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» (постатейный)(Председатель редакционного совета Д.А. Медведев) («Питер Пресс», 2008) //https://www.lawmix.ru/commlaw/806.
  • [2] Подробнее см.: Информацию Минтруда РФ от 04 марта 2013 года «Обзор рекомендаций по осуществлению комплекса организационных, разъяснительных ииных мер по недопущению должностными лицами поведения, которое можетвосприниматься окружающими как обещание дачи взятки или предложение дачивзятки либо как согласие принять взятку или как просьба о даче взятки».
 
Посмотреть оригинал
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >
 

Популярные страницы