Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Политология arrow "Цветные революции" и "Арабская весна" в конституционном измерении: политолого-юридическое исследование

Новые конституции — основной правовой результат «цветных революций» и «арабской весны»

В юридической литературе «цветные революции» уже были предметом изучения с позиций государствоведения, конституционного права, отчасти международного права1. Однако конституции этого периода и вообще конституционный опыт стран Арабского Востока по принятию новых основных законов продолжает представлять значительный исследовательский интерес.

Принято считать, что революция часто ниспровергает существующие порядки и устанавливает новые основы правового положения человека, общественного и государственного строя. Конституция в таких случаях сразу или через определенный промежуток времени заменяется. В отечественной литературе встречается термин «конституционная революция»2. Но об этом можно говорить, только если такого рода изменения ликвидируют прежние основные институты конституционного строя и закрепляют иные. Оправданно ли включение в юридическую терминологию понятия «революция» при рассмотрении подобных конституционных преобразований, когда оно, как известно, в большей мере относится к арсеналу политологических? Кроме того, сами авторы «революционных преобразований» могут относиться к ним иначе, а это вносит большую долю субъективизма в юридическую оценку одних и тех же событий.

«Цветные революции» не были ни социальными, ни конституционными, ни настолько масштабными, чтобы стать основой сущест-

  • 1 Этому и близким к данной проблематике вопросам был посвящен специальный номер «Российского журнала правовых исследований» (2016. № 1). В нем данный феномен рассматривался с разных государствовсдческих и правовых позиций (сы:. Дмитриев А. В. Провокации и «цветные революции»; Корякин В. М. Односторонние санкции в международных отношениях как элемент технологии «цветных революций»; Наумов А. О. «Мягкая сила» и «цветные революции»; Романовский Г. Б. Право на восстание и «цветные революции» в современном мире; Сазонова К. Л. Проблема международноправовой ответственности государств за организацию «цветных революций»), в том числе и как результат информационных войн (см.: Пашенцев Д. А. «Цветные революции» как результат информационных войн: государственно-правовое измерение).
  • 2 См.: Медушевский А. Н. Конституционные революции в России XX века: сравнительный анализ // Неприкосновенный запас: дебаты о политике и культуре. 2005. № 6. С. 48—56; Он же. Теория конституционных циклов // Полис. 2006. № 2. С. 51—59.

венных конституционных преобразований. Однако количество изменений конституционных текстов велико, что характерно для конституционных реформ. Можно ли оценивать новые конституции в таком значении?

Конституционные преобразования отличают масштаб и последствия как для современного и развивающегося правового регулирования, так и в целом для системы общественных отношений в орбите конституционного воздействия.

В юридической науке, особенно зарубежной, как и в практике международных организаций, обычно не проводятся различия, учитывающие характер конституционных изменений. Не все они приобретают свойства реформы, и большое значение в определении ее необходимых параметров имеет доктрина, которая может определить границы вносимых в основной закон изменений, за пределами которых уже можно ставить вопрос о конституционной реформе1.

Мировая практика свидетельствует о многообразии конституционных изменений[1] [2]. Некоторые из них приближаются к реформе. В связи с этим возникает вопрос о разных уровнях конституционных реформ: частичных и более или менее целостных. Очевидно, что они имеют неодинаковый объем, различаются по актам о конституционных изменениях. Так, под полной конституционной реформой понимают введение в действие новой конституции и одновременное прекращение действия прежней. Частичной реформой называют изменение отдельных положений основного закона, т. е. внесение поправок в его текст[3]. Такое разделение учитывает внешние проявления реформы, но не отражает сущности изменений, соответственно, не может быть достаточным для итоговых оценок.

Раскрывая свойства конституционной реформы, часто обращают внимание на то, что:

  • 1) содержание конституционной реформы предполагает создание или видоизменение основных институтов конституционного строя, переустройство государственных органов, развитие конституционного законодательства;
  • 2) закрепляемые и осуществляемые нововведения направлены на обеспечение развития общества. Конституционная реформа выступает как проявление присущей общественной жизни общей тенденции к прогрессу;
  • 3) конституционная реформа должна иметь характер поступательного процесса, противостоящего радикальному слому институтов и норм преобразуемого строя; она не уничтожает положительных ценностей существующей социальной системы, но серьезно меняет и совершенствует как ее структуру в целом, так и отдельные институты;
  • 4) по масштабу действия различают полные (полный пересмотр или принятие новой конституции) и частичные реформы. В первом случае речь может идти не о простом усовершенствовании законодательства, а о качественном развитии правовых основ, разрешении противоречий, накопившихся в условиях отставания конституционной сферы от динамики общественных явлений1.

Все эти признаки характеризуют конституционную реформу, относятся и к содержательной (создание новых принципов конституционного строя), и формальной (принятие нового текста основного закона) стороне конституционной реформы.

Отличительная особенность реформаторских изменений конституции в том, что они связаны с фундаментальными основами конституционного регулирования. Изменение таких положений основного закона влечет прерывание конституционной стабильности[4] [5].

Нации идут на кардинальный пересмотр конституции лишь в том случае, когда новая социальная ситуация жестко диктует необходимость такого пересмотра. Во всех других случаях обходятся локальными поправками либо просто уточняют применительно к меняющимся условиям трактовку базовых конституционных положений[6]. В одном из своих докладов Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия Совета Европы) выразила обеспокоенность случаями, когда поправки или попытки внесения изменений в конституцию происходят слишком часто, что может негативно повлиять на конституционную и политическую стабильность. Конституция не может «быть изменена в связи с каждым изменением политической ситуации в стране или после формирования нового парламентского большинства»1.

Конституционная стабильность может и не прерываться внесением в конституцию крупных поправок или принятием новых конституций. Конституции, сменяющие друг друга, не нарушают конституционной стабильности, если они все исходят из одних и тех же базовых принципов конституционного строя.

Венецианская комиссия в таких случаях отмечает необоснованность выбора метода принятия новой конституции, поскольку изменения можно было внести путем поправок в действующую конституцию, что имеет преимущество в свете символической непрерывности и способствует обеспечению стабильности конституционного порядка. «Конституционная стабильность является важным элементом для достижения стабильности в стране в целом, и никто не должен принимать новую Конституцию как средство “быстрого решения” текущих политических проблем»[7] [8].

Нереформаторский характер имеют конституционные изменения, которые развивают базовые положения конституции, уточняют их смысл и содержание.

Конституционные преобразования должны подчиняться имманентной логике реформаторского процесса. Это означает, что конституционная реформа является целью подготовительной правотворческой и правореализационной деятельности. Обозначение такой цели побуждает к последовательным действиям всех заинтересованных участников, определяет набор возможных организационных и правовых средств и способов таких действий (например, создание специального органа, общественное обсуждение, роспуск парламента и проведение новых выборов и т. д.). Формальным основанием для изменения конституции является несоответствие фундаментальных конституционных положений складывающимся или сложившимся политическим, экономическим и социальным отношениям.

Целеполагание многозначно. Цель реформирования основного закона во многом определяется предметом реформирования, лежит в сфере общественных отношений, регулируемых конституцией, их формирования и развития. Основной закон является инструментом для достижения этой цели, которая как идеальное выражение будущего в настоящем пронизывает все содержание конституционной реформы. И таким образом реформа в определенном смысле сама становится целью, стимулирующей, организующей и направляющей практическую деятельность. Конституционная реформа как цель достижения результата может рассматриваться в ближайшей и отдаленной перспективе, в зависимости от возможностей для ее осуществления, но должно быть очевидно, что без нее наступление необходимых изменений невозможно.

Выбор реформы как способа преобразований во многом зависит от состояния общественных институтов, политических сил, их соотношения, экономических и иных факторов. И целевые установки на реформу должны быть обусловлены поиском оптимального решения, несущего наименьшие издержки.

Безусловно, это в идеале, поскольку нельзя исключать элементы стихийности в проведении конституционных изменений. Нередко задуманная реформа не может осуществиться сразу, оказывается растянутой во времени, постепенно трансформируя конституцию. Масштаб реформы может быть обусловлен сложностями политических и социальных разногласий в обществе, недостаточностью ресурсной базы. Результатом такого развития события может стать появление временной конституции.

Целеполагание при конституционной реформе находится в зависимости от общих закономерностей развития общественных отношений, от реальных возможностей государственных и иных институтов и применяемых средств.

Таким образом, целевые установки на проведение именно конституционной реформы составляют один из ее оценочных критериев. Они, как правило, достаточно четко обозначаются в правовых и сопутствующих источниках, их правильное понимание важно для их реализации. При этом цель самой конституционной реформы заключается в формировании и развитии новой системы общественных отношений посредством изменения положений основного закона.

Следует признать, что целеполагание при осуществлении рассматриваемых конституционных преобразований было. Об этом свидетельствуют масштаб внесенных изменений, создание специальных органов и привлечение зарубежных экспертов для подготовки проектов.

Но опыт конституционных преобразований позволяет сделать вывод, что конституционная реформа всегда затрагивает фундаментальные положения основного закона. Это ее главный критерий.

Анализ демонстрирует, что не все конституционные изменения могут достичь уровня конституционной реформы. Значение имеет установка на институциональное реформирование конституции. Она прослеживается уже в самом замысле внесения изменений в конституцию. Если инициаторы ставят задачу изменить сроки полномочий парламента, избирательный возраст президента, повысить или понизить возраст для активного избирательного права, то такие установки не могут стать реформой и даже ее элементами. Это текущие изменения. Для реформы необходимы институциональные изменения, в том числе если они касаются юридического содержания отдельных, но взаимосвязанных институтов, их взаимоотношений.

Установлено, что при реформе должны происходить институциональные изменения качественного характера. И речь может идти только о таких институтах, которые имеют для системы конституционных связей основополагающий характер[9].

Исходя из этого и предлагается оценивать тексты «цветных» и «весенних» конституций.

При самом крупном обобщении конституций в их содержании выделяются три главных блока норм: 1) о правовом статусе человека и гражданина, 2) о некоторых основах общественного строя, 3) о характере и организации государства, системе его органов и органов местного самоуправления.

Так, Конституция Кыргызской Республики предлагает некоторые новые формулировки для конституционного регулирования основ общественного и государственного строя, вносит дополнения и уточнения к ранее существовавшим положениям об основах конституционного строя, по-новому разграничивает основные права человека и гражданина, а также полномочия высших органов государства, предоставляет (особенно в редакции 2016 г.) новые полномочия парламенту и премьер-министру, превращая президентско-парламентарную республику в парламентарную. В Марокко была установлена парламентарная монархия, некоторые республики стали смешанными. «Цветные» и «весенние» конституции существенно изменили статус личности. Прежде всего впервые были включены или добавлены новые социально-экономические права, расширены личные и политические права граждан, дополнены гарантии против их нарушения, в частности, в сфере личных прав предусмотрена защита от произвола властей, в сфере политических прав созданы органы наблюдения и контроля с участием представителей общественности. В конституции включены коллективные права некоторых общностей. Расширены полномочия парламентов, в том числе в области контроля в отношении правительств, в Египте ликвидирована верхняя палата — Совет аш-шура.

В формулировках новых конституций о правах человека отчетливо усматриваются конкретные проблемы, которые вызывали особый протест населения, в том числе бесправие человека, приниженность его государственной властью, произвол полиции. Поэтому, регулируя основы статуса личности, конституции в первую очередь констатировали независимость естественных прав человека от государственной власти и обязали власть уважать и соблюдать права человека. В отдельных из них разделены главы о правах человека и правах гражданина (Кыргызстан), но в большинстве конституций такого разделения нет.

Новые конституции закрепляют некоторые социально-экономические права, чего не было или почти не было прежде (кроме Конституции Кыргызстана, сохранившей наследие советского строя), устанавливают коллективное право сообществ. Они определяют не только права, но и некоторые обязанности, иногда специфические, присущие арабским странам. Конституции этих арабских стран впервые более или менее детально закрепили права женщин, одновременно вводя требование сочетания общественных интересов женщин с их семейными обязанностями.

При регулировании основных прав и свобод человека и гражданина новыми конституциями все более очевидно проявляется современный подход, при котором не только обозначаются права и свободы, но и устанавливается, что государство гарантирует названные права. Это повышает действенность конституционных положений, однако иногда такие нормы остаются лишь декларациями, а на государство возлагаются чрезмерные обязанности, которые оно по своему характеру не в состоянии выполнить.

Отдельные положения об основах общественного строя в большинстве конституций рассматриваемых стран содержались и раньше.

В Кыргызстане в Конституции 1993 г., действовавшей с поправками до 2010 г., такие положения были схожи с нормами Конституции РФ 1993 г., часть из которых и сейчас сохраняют сходство. В современную Конституцию Кыргызстана 2010 г. в редакции 2016 г. включены некоторые новые для конституционного права формулировки. Хотя многие из них обращены к государству, а другие — к обществу, это различие не проведено, как и в других рассматриваемых конституциях, кроме египетской.

В конституциях Марокко и Туниса принципиальные положения об общественном строе представлены в первых главах, поименованных как общие положения, общие принципы.

Основной закон Марокко 2011 г. существенно отличается от прежних конституционных текстов обилием социальных положений, таких как социальная монархия, солидарное общество, коллективизм, социальная справедливость и др., а также новой формулировкой об отношениях ветвей власти: разделение, равновесие и сотрудничество. Он дает четкий ответ об отношении к исламу ветвей власти, раскрывающийся в принципиальной формулировке о том, что Марокко придерживается ислама умеренного толка.

В Конституции Туниса тоже имеются подобные положения, говорится о «партиципаторном обществе»[10]. Они совсем не развернуты, их важнейшие составляющие не раскрыты. В конституциях заметно усилена роль средств массовой информации (им посвящены несколько пространных статей) как ответ лозунгам.

Конституция Египта 2014 г. — наиболее социальная из конституций «арабской весны». Она восстанавливает некоторые подходы к конституционному регулированию, которые были во время провозглашения социалистической ориентации страны, но в отличие от той эпохи не содержит никаких положений о социализме.

В новой Конституции Египта социально-экономические положения, нормы об общественном строе представлены наиболее детально. В ней закреплены социальные, экономические и культурные составляющие египетского общества. Такое разделение является известной новеллой, хотя основные экономические, социальные и культурные отношения в конституциях регулируются давно, по существу начиная с советских основных законов.

В Конституции Египта основам общественного строя посвящена специальная глава, содержится много положений, относящихся к коллективным правам населения, профессиональных групп и их социальной защите. Многое в ней обращено в будущее, но вместе с тем ее особенностью является определенность в том, что более всего интересует население: она в процентном отношении фиксирует доли от ВВП, которые должны расходоваться государством на здравоохранение, образование, науку.

Создатели новых конституций ввели меры по обеспечению свободных выборов, повысили роль общественности в избирательном процессе и усилили общественный контроль.

Форма государственно-территориального устройства новыми конституциями нигде не изменена. Все четыре страны остались простыми унитарными государствами без каких-либо территориальных автономных образований, хотя в Марокко предусматривается специфическое подобие национально-культурной автономии1 для народности амазигов, известных в Европе под названием берберов. Однако конституции всех названных государств содержат положения, составляющие основу для демократизации территориально-государственного устройства, новые принципы создания административно-территориальных единиц.

Подавляющая часть текста рассматриваемых конституций, как и во всех государствах, посвящена органам государства, особенно системе высших органов, что можно совершенно точно считать наследием первой конституции государства — Конституции США 1787 г., главным образом им и посвященной[11] [12]. Нормы, относящиеся к государству, его органам, по-прежнему преобладают и, видимо, еще долго будут преобладать по объему в конституционном тексте. Предвидение Ф. Энгельса, что государство как особая организация будет сдано в музей, а простые нормы добра и справедливости заменят громоздкие законы[13], вряд ли скоро исполнится, если исполнится вообще. Нормы о государстве, его органах, регуляционных институтах, законы (общие правила) будут нужны человечеству в исторически обозримой перспективе.

Но, видимо, бесспорно, что нормы об организации органов государства, их отношениях все более уступают по значимости включаемым в новые конституции нормам социально-экономического содержания, положениям о тех или иных принципах общественного строя, его элементах, о принципах политической системы (не только государства). Ясно, что нормы, например, о гарантированном минимуме заработной платы или о многообразии форм собственности более важны для человека, чем положения о том, одну или две сессии имеет парламент. Современные конституции становятся менее инструментальными, включают множество норм социально-экономического характера.

Однако все имеет свои пределы. Социально-экономические положения, особенно если они остаются декларациями, могут снижать организационное и регулятивное значение конституции. В какой-то мере (но не очень заметной) эта тенденция сказалась и на рассматриваемых конституциях.

«Цветные» и «весенние» конституции не изменили сложившуюся систему органов государства. Сохранились формы главы государства (президент, монарх), правительства, министерства, прежние формы судов (в большинстве стран также административная юстиция со своим высшим органом). Очевидно, что для них главным было не создание новых органов государства, а перераспределение полномочий между парламентом (роль которого везде повышена) и главой государства (введены ограничения президентской власти и власти монарха и его роль юридически несколько снижена). Полномочия главы государства ограничены (хотя фактически это не всегда так) и путем повышения роли правительства, особенно премьер-министра, который стал более самостоятельным и подотчетным парламенту. Конституции усиливают значение избираемых местных советов (органов самоуправления), хотя централизация в системе местных органов осталась прежней: главы административно-территориальных единиц (кроме мелких населенных пунктов) назначаются, а не избираются.

В новой Конституции Марокко, принятой в 2011 г. как только началось народное движение, в срочном порядке (за три месяца), права монарха были ограничены, созданы новые контролирующие органы с участием общественности, в том числе при выборах в парламент. Монарх остался на престоле, но форма правления изменилась. Из преимущественно дуалистической монархии (с элементами парламентарной) страна превратилась в преимущественно парламентарную монархию.

Новым явлением стало создание множества контрольных и консультативных государственно-общественных органов и государственных органов с включением представителей общественности.

Как видно, некоторые из приведенных конституционных изменений можно считать реформаторскими. В связи с этим исследователи конституционных реформ соглашаются с тезисом о том, что необходимой стороной изучения данного политико-правового процесса является анализ с точки зрения аксиологии1. Применение аксиологического подхода в различных отраслях знания приобретает свои особенности.

Несмотря на то что в аксиологии выделяются группы, порядки, разряды ценностей, она прежде всего решает вопросы на основе дихотомии: ценность — не ценность. Для конституционных изменений этого, на наш взгляд, недостаточно. Любая поправка к конституции может иметь последствия в текущем правовом регулировании, совершенствуя или уточняя его. В связи с этим представляется, что в отличие от общефилософского аксиологического подхода в конституционном праве следует различать уровни ценностей, выделять не только базовые ценности и соответствующие им конституционные изменения, но и другие ценности, которые значимы для правового регулирования. С такой точки зрения даже переименование субъекта федерации, когда не меняется его статус, может иметь свою ценность для населения этого субъекта, так как новое название может лучше отвечать историческим традициям и национальному сознанию народа. Но это, как отмечалось выше, не является конституционной реформой. Вопрос о базовых ценностях конституции продолжает оставаться дискуссионным[14] [15].

Нередко в конституциях определенные положения объявляются неизменяемыми. Установленные запреты корректировать какие-либо части конституции могут распространяться на нормы, имеющие характер принципов. Их обозначение сразу дает ясное представление об особо защищаемых конституционных ценностях. В странах традиционного ислама следуют принципам, которые не вписываются в конституционную доктрину западных государств, например признание преимущества мужчин по сравнению с женщинами.

Так, в Конституции Марокко установлено, что положения Конституции, которые противоречат положениям мусульманской религии, монархической форме правления, демократическому выбору народа и основным правам и свободам человека, не подлежат пересмотру (ст. 175).

Оценка результата «цветных» и «весенних» революций с точки зрения их реформаторской сущности зависит и от того, как принимались новые конституции.

Конституция и законодательство, как правило, регламентируют правила и порядок проведения преобразований как гарантии легальности и легитимности изменений основного закона, которые, в свою очередь, должны по содержанию и по юридической технике отвечать предъявляемым к ним высоким требованиям. В случае переворота, революции, гражданской войны, иного конфликта этот процесс может происходить иначе, нежели закреплено в самой конституции.

Представляется, что даже если замена конституции прямо не предусмотрена в ее тексте, носитель государственного суверенитета вправе принять новый учредительный акт. Тогда актуален вопрос: насколько он связан принципами и провозглашенными ценностями заменяемой конституции? Видимо, в зависимости от конкретных исторических условий возможна замена не только конституции, но и конституционной модели.

При этом полная замена конституции — целостное изменение всего текста — может носить типологический характер, если влечет принятие конституции иной социальной сущности и означает переход к новой модели, но может выразиться и в принятии конституции, практически дублирующей предыдущую.

Реформа основного закона — это прежде всего политический процесс, и его внешнее выражение не всегда отражает суть происходящего даже в стадиях широкого общественного обсуждения проекта конституционных изменений, поскольку реформа может осуществляться под влиянием международного сообщества или даже отдельных государств.

Четыре новые конституции 2010—2014 гг., наиболее отчетливо отражающие основные правовые последствия «цветных революций» и «арабской весны», были приняты не совсем одинаково. Три — путем референдума (Кыргызстан, Марокко, Египет). В Тунисе — избранным гражданами Национальным учредительным собранием (возможен перевод также: Национальное конституционное собрание, ассамблея). Везде на референдумах было получено большинство голосов избирателей (например, в Марокко 98%, в связи с чем в СМИ говорилось о «заорганизованности» голосования). В некоторых странах новые конституции вступали в силу не целиком, а по частям.

Как и любой политике-правовой процесс, конституционная реформа начинается с ее инициирования. Для порядка проведения конституционной реформы, в отличие от обычного законодательного процесса, характерно наличие стадий, предшествующих внесению текста конституционных изменений в орган, их принимающий. Иначе говоря, следует различать политическую и законодательную инициативу. Постановка вопроса о проведении реформы может исходить от различных политических сил, и в этом смысле процесс принятия конституционных изменений не ограничивается рамками государственных институтов. В таком понимании порядок подготовки и проведения конституционной реформы включает в себя действия и отношения, предваряющие собственно законодательный процесс, в частности: выявление потребности в конституционных преобразованиях, организационная, экспертная подготовка инициативы. Поэтому конституционная реформа не всегда имеет заранее установленное правовое регулирование и не исчерпывается собственно принятием конституционных изменений.

Когда инициаторами конституционной реформы выступают социальные слои, которые не принадлежат к доминирующим и далеки от правящей элиты, процедуры реформы имеют более открытый характер, к ней привлекаются разные общественные силы. Однако то, что реформы инициируют определенные группы населения «снизу», например часть вооруженных сил, не всегда означает, что сама реформа и ее процедуры будут иметь демократический характер.

Участие общественности в инициировании реформы, равно как и в обсуждении и принятии конституционных изменений, отражает демократическую сторону процесса, но может скрывать и конфликт. Исследователи отмечают, что общество очень консервативно в отношении многих социальных институтов (например, семьи, религии, школы), но в то же время весьма радикально относится к правовому решению некоторых экономических, социально-культурных, этнических проблем. Достижение компромисса по этим позициям нередко затруднительно[16]. Причина может быть и в противоборстве различных общественных сил, которое способно привести к изменению нормального хода реформы, как это было в Ираке, где участники процесса подвергались насилию и даже уничтожению.

Стадия политической инициативы обычно завершается созданием специального органа по подготовке проекта конституционных изменений. Преимущество специальных органов состоит в том, что они имеют возможность в определенной степени дистанцироваться от интересов политических партий, учитывать мнение экспертов1.

При подготовке новых конституций, особенно в Египте, в составе конституционных комиссий, «конституционных ассамблей» (в Египте это был в основном сокращенный состав парламента) было много адвокатов, принимавших активное участие в их работе. Это сказалось на содержании конституций. В них включены конкретные нормы гражданского, трудового, уголовного и особенно уголовно-процессуального права, иногда своеобразные. Например, в Конституции Кыргызстана появилось положение, что нельзя быть подвергнутым уголовному наказанию за распространение порочащих сведений о личности, хотя во многих странах не только клевета, но и диффамация преследуются в уголовном порядке, а в Конституции Египта сказано, что применение пыток или принудительной эмиграции из страны — преступления, не имеющие срока давности.

В странах мусульманского фундаментализма, где есть конституции (Бахрейн), изменения в них, в том числе на уровне конституционной реформы, инициируются только монархом и обсуждаются сначала в его совете (аш-шуре) и правительстве, возглавляемом обычно самим монархом. В процессе подготовки обязательно участвуют улемы и другие священники ислама, знатоки Корана и Сунны. Позиция монарха предрешает вопрос о принятии законопроекта о конституционной реформе. Его мнение может быть преодолено только единогласным решением аш-шуры, но по крайней мере новейшей истории такие факты неизвестны.

Первая новая конституция, являвшаяся результатом «цветных» и «весенних» революций, была принята на референдуме 2 апреля 2010 г. в Кыргызской Республике[17] [18]. Она заменила первую Конституцию независимого Кыргызстана 1993 г. Во время правления президента А. Акаева первая Конституция Кыргызской Республики пересматривалась пять раз (1994, 1996, 1998, 2001 и 2003 гг.), в том числе в пользу усиления полномочий президента. Она была принята в новой редакции в 2007 г. уже при втором президенте (К. Бакиеве).

Коррупция (в том числе в верхушке власти), ухудшавшееся положение населения привели к массовым выступлениям народа и бегству из страны сначала первого, а затем второго президентов Кыргызстана и их окружения. К управлению государством пришли временный президент и временное правительство, подготовившее проект Конституции 2010 г. Она действует с принятыми на референдуме поправками 2016 г. и иногда считается Конституцией 2016 г. или Конституцией 2010 г. в редакции 2016 г.

Второй по времени среди конституций «цветных» и «весенних» революций была Конституция Королевства Марокко1, принятая в 2011 г. для упреждения разрастания народных протестов (до этого действовала Конституция 1972 г. в редакции 1996 г., принятой на референдуме). Сразу же после начала событий в соседнем Тунисе король Мухаммед VI из династии Алауитов, которые правят Марокко с 1666 г., заявил о разработке новой Конституции. Она была подготовлена в срочном порядке (король отвел на это три месяца) и принята на референдуме 2 июля 2011 г.

Новая действующая Конституция Арабской Республики Египет[19] [20] принята на двухдневном референдуме 14—15 января 2014 г. До революционных событий «арабской весны» в Египте считалась действующей Конституция 1971 г., принятая во времена декларированной социалистической ориентации страны, но в редакциях 1980 и 2007 гг., которые удалили из нее все упоминания о социализме и другие положения, имевшие социалистический уклон.

В результате революционных событий сначала была принята Конституция 2012 г., отражавшая влияние правой партии братьев-мусуль- ман. Действовали также акты конституционного значения, принимавшиеся Высшим советом вооруженных сил. Затем партия братьев- мусульман была запрещена, а ее лидер — избранный президент М. Мурси был предан суду. В 2013 г. Высший совет вооруженных сил назначил судью Конституционного суда А. Мансура временным президентом Египта, а в мае 2014 г. президентом избран военный по профессии А. Ф. X. Ал-Сиси.

В Тунисской Республике1 в отличие от трех названных выше стран новая Конституция была принята Учредительным собранием 26 января 2014 г. До нее действовала Конституция 1959 г., первая после завоевания независимости страны. Она закрепляла господствующее положение Дустуровской социалистической партии, которой были приданы некоторые государственные функции, а затем оформила длительную авторитарную власть пожизненного президента X. Бургибы.

Рассмотренная часть порядка подготовки и проведения конституционной реформы в большинстве случаев урегулирована самой конституцией, где сказано, кто вносит предложения об изменении конституции, кем и каким образом они рассматриваются. Некоторые действия — подготовка текста, привлечение различных политических сил, способы продвижения тех или иных идей и концепций — протекают вне правовой регламентации и развиваются в духе национальных политических традиций и практик.

Для того чтобы конституционная реформа могла быть реализована, она должна быть принята обществом. Конституционные изменения должны быть легальными и легитимными. Оба этих понятия (от лат. lex — закон) в самом общем понимании означают законность (правомерность) определенных явлений, созданных людьми объединений, совершаемых ими действий и т. д. Применительно к деятельности государства термин «законность» в литературе используется не только в понимании ее соответствия правовым актам, иными словами, легальности, но и правильности, оправданности, целесообразности самих законов и иных актов, а также и самой власти — легитимности[21] [22].

Легальность конституционных изменений, включая реформы, составляет важную часть характеристики порядка их проведения, и в мире существует большой опыт легитимации конституционных преобразований.

Нелегальность новых конституций может проявиться на самых первых стадиях необходимых процедур — инициативы внесения изменений или пересмотра. Действующая конституция почти всегда прямо предусматривает субъектов, правомочных выступить инициаторами изменений конституции. Если в конституциях регулируются вопросы пересмотра конституции, завершающегося принятием новой конституции, то в последнем случае круг инициаторов конституционной реформы может быть еще более ограничен.

Революционные события, массовые выступления народа нарушают установленные процедуры. Однако несмотря на то что инициатива исходит от недолжного субъекта, она приобретает легальность, если становится предметом обсуждения в палатах парламента. После поддержки идеи конституционных изменений установленной процедурой инициирования требования легальности относятся к соблюдению правил на следующих стадиях обсуждения.

Оценка легальности конституционных изменений с позиций их содержания связана прежде всего с вопросом соответствия их идей, норм с основными положениями изменяемого основного закона. Они заменяют одни нормы, оставляя другие в действии, поэтому важно определить, насколько новые нормы будут согласованы с сохраняющимися в конституции.

Новые конституции, безусловно, закрепили порядки своего изменения с целью обеспечения его легальности.

Так, закон о внесении изменений в Конституцию Кыргызстана может быть принят парламентом (Жогорку Кенешем) 2/3 его депутатов по предложению его большинства или по инициативе не менее 300 тыс. избирателей после проведения не менее трех чтений с перерывом между чтениями в два месяца или путем референдума, назначаемого парламентом.

Инициатива пересмотра Конституции Марокко принадлежит королю, главе Правительства, Палате представителей и Палате советников. Король имеет право непосредственно вынести на референдум свой проект конституции. Инициатива пересмотра Конституции, исходящая от одной или двух палат Парламента, должна быть принята голосами большинства 2/3 представителей каждой палаты. Все проекты и предложения, исходящие от указанных органов, направляются на референдум путем издания дахира (указа короля) и принимаются им. О требованиях к референдуму не говорится. Конституционный суд контролирует соблюдение процедуры пересмотра Конституции и объявляет результаты пересмотра. Положения Конституции, затрагивающие мусульманскую религию, монархическую форму правления, демократический строй государства, и положения о фундаментальных правах и свободах человека не подлежат пересмотру.

Глава 8 Конституции Туниса устанавливает, что изменения в Конституцию могут предложить президент Республики или 1/3 членов Собрания народных представителей (однопалатного парламента). Предложения передаются для изучения в Конституционный суд (но только на предмет, не запрещает ли Конституция вносить изменения такого рода). Изменения в Конституцию вносятся после одобрения 2/3 членов Собрания народных представителей. После одобрения изменения 2/3 членов Собрания президент имеет право представить такое изменение на референдум. Оно должно получить одобрение абсолютного большинства голосов.

В связи с тем, что общество неоднородно, его отношение к конституционным нововведениям неодинаково. Исторический опыт свидетельствует, что очень редко складывается ситуация, когда с конституционными изменениями, тем более конституционной реформой, согласны все политические силы, общественные объединения, политические партии и т. д. Для конституционных преобразований обеспечение возможно более широкой поддержки населения — очень важная часть их подготовки и реализации.

Вопросы социальной поддержки реформ, в том числе конституционных, хорошо исследованы в науке, так же как и способы их легитимации1.

Практика конституционных реформ свидетельствует о множестве путей поиска согласия или компромисса при их подготовке. В зарубежной литературе замечено, что они становятся возможными благодаря «консенсуальному конституционному духу»[23] [24].

На обеспечение легитимности конституционной реформы очень часто обращает внимание Венецианская комиссия, указывая, что принятие новой конституции должно основываться на наиболее возможном консенсусе в обществе, а также на широкой и предметной дискуссии с участием различных политических сил, неправительственных организаций и ассоциаций граждан, научных кругов и средств массовой информации, что является важным условием для принятия стабильного текста, приемлемого для всего общества, в соответствии с демократическими стандартами. В связи с этим предлагается избегать слишком жестких ограничений по времени, даже определить во время дискуссии график принятия новой конституции1.

Венецианская комиссия считает неудовлетворительными факты, согласно которым такой сложный процесс, требующий тщательной оценки долгосрочных политических решений, не позволяет извлечь пользу из взаимодействия между большинством и оппозицией, а также из вклада в него важных государственных и общественных институтов. Общественное обсуждение основных конституционных изменений и нововведений имеет ключевое значение с точки зрения законности будущей конституции, видимо, в контексте ее понимания в свете легитимности. Это особенно важно в случаях, когда конституционные преобразования требуют одобрения на референдуме[25] [26].

В то же время в практике Венецианской комиссии легитимность конституционных изменений оценивается с позиций не только масштаба их общественного обсуждения, но и избранной формы самих преобразований, использования различных, в том числе инновационных, консультационных механизмов (организация национального форума, выборы среди населения членов специального органа для подготовки проекта новой конституции, обширные неофициальные консультации, привлечение общественности путем современных технологий, а также консультативный референдум). Данные механизмы обеспечивают широкое участие населения и получают признание на международном уровне.

Тем не менее, анализируя рассматриваемые конституции, следует признать, что в ряде случаев альтернативой принятию новой конституции с точки зрения более легкого способа достижения консенсуса было бы принятие лишь определенных конституционных поправок, необходимых для страны в данный момент, и сохранение преемственности основного закона.

Таким образом, можно констатировать, что конституционная реформа основывается на глубоком понимании, что прежняя конституционная система отношений либо отдельные ее звенья не могут дальше развиваться без радикального обновления. В результате проведения реформ могут быть прерваны (нарушены) отношения преемственности в развитии конституционных отношений. При этом конституционная реформа не может не затрагивать базисных устоев государства и общества, имеющих ценностное значение, ограничиваясь отдельными институциональными изменениями, в противном случае это реформа конкретных институтов и отношений, а не конституционная реформа. Целеполагание в свете конституционной реформы связано не только со стремлением к такому результату, но и с выбором средств для ее достижения, во многом предопределенных ресурсными возможностями. И сама реформа должна иметь процедурно-процессуальное оформление.

Если оценивать конституции «цветных» революций по обозначенным критериям, то некоторые изменения могут быть обозначены как конституционная реформа. Для того чтобы такая оценка была более предметной, на наш взгляд, необходимо воспроизвести и сопоставить нормы «цветных» и «весенних» конституций, регулирующих основные права и свободы человека и гражданина, основы устройства общества и государства.

Такое изложение, несомненно, имеет элементы описательности, но дает более ясное представление о происходящих процессах конституционного развития.

  • [1] См.: Хабриева Т. Я. Доктринальное значение российской Конституции // Журналроссийского права. 2009. № 2. С. 35.
  • [2] См. подробнее: Хабриева Т. Я. Конституционная реформа в современном мире.
  • [3] См., например: Алебастрова И. А. Конституционное право зарубежных стран:учеб, пособие. М., 2000.
  • [4] Подробнее об этом см.: Мархгейм М. В., Смоленский М. Б., Яценко И. С. Конституционное право Российской Федерации. СПб., 2003.
  • [5] См.: Хабриева Т. Я. Стабильность закона, модернизация законодательства и задачи юридической науки // Закон: стабильность и динамика: матер, заседания Международной школы-практикума молодых учсных-юристов (Москва, 1—3 июня 2006 г.). М.,2007. С. XI—XXV; Она же. Стабильность Конституции РФ и реформы // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. М., 2008. Вып. 4. С. 10—13.
  • [6] См.: Зорькин В. Д. Цивилизация права: современный контекст // Журнал конституционного правосудия. 2014. № 4 (41). С. 6.
  • [7] Совместное заключение по проекту закона «О внесении изменений и дополнений в Конституцию» Кыргызской Республики (СОЬ-АО(2015)014).
  • [8] Заключение по проекту конституции Украины (СОЬ-АО(2008)015).
  • [9] См. подробнее: Хабриева Т. Я. Конституционная реформа в современном мире;Хабриева Т. Я., Чиркин В. Е. Теория современной конституции. М., 2007.
  • [10] От англ, participate — принимать участие. Теория партиципаторной демократии(авторы — К. Пейтман, К Макферсон, Дж. Циммерман, Н. Боббио, П. Бахрах, Б. Барбер и др.) заключается в возвращении к классическим идеалам демократии, предполагающим активное участие граждан не только в принятии решений по главным вопросам общественной жизни, но и непосредственно в политическом процессе (подготовке, принятии и осуществлении решений, контроле за их выполнением).
  • [11] См.: Хабриева Т. Я. Национально-культурная автономия в Российской Федерации. М., 2003.
  • [12] Как известно, первоначально в ней не было даже положений о правах человека,которые были включены Биллем о правах через четыре года.
  • [13] См.: Энгельс Ф. Происхождение семьи, частной собственности и государства.В связи с исследованиями Льюиса Г. Моргана. М., 1950. С. 196.
  • [14] Подробнее об этом см.: Киреев В. В. Теоретические проблемы реформированияКонституции Российской Федерации. Челябинск, 2008.
  • [15] См.: Базовые ценности российской Конституции // Двадцать лет КонституцииРоссийской Федерации / отв. ред. А. Г. Лисицын-Светланов. М., 2013. С. 9—37.
  • [16] Подробнее об этом см.: Брандт М., Коттрелл Д., Гаи Я., Реган Э. Разработка иреформа конституции: выбор процесса. Киев, 2011. С. 26.
  • [17] Во время «арабской весны» в 2011 г. монарх Бахрейна был вынужден созватьпредставительное собрание под названием «Национальный диалог» для реформы Конституции 2002 г. В результате была создана специальная комиссия для внесения поправок в Конституцию. Однако принципиальные положения ст. 2, поправки к которой запрещены, не были затронуты. Реформа свелась к определенному сужению прав монарха распускать нижнюю палату (он должен был предварительно проконсультироваться сКонсультативным советом и Конституционным судом), была повышена роль правительства, оно должно было представлять в парламент свою программу. Если она отвергалась, монарх мог отправить правительство в отставку или распустить парламент. Предусматривалась также более тщательная процедура рассмотрения законопроектов, но вцелом реформа имела ограниченный характер, затронув только некоторые высшие органы государственной власти.
  • [18] 85-е место среди государств мира по территории — 199 951 кв. км, 111-е место понаселению — 8 млн человек. Данные, относящиеся к населению, приблизительны, ониизменяются, но в целом дают существенную характеристику государства.
  • [19] 57-е место по территории — 146,5 тыс. кв. км, 39-е место по населению —34,1 млн человек.
  • [20] 29-е место в мире по территории — 1 млн кв. км, 14-е место по населению —92,3 млн человек.
  • [21] 91-е место по территории — 162,9 тыс. кв. км, 89-е место по населению — 11 млнчеловек.
  • [22] См., например: Лившиц Р. 3. О легитимности закона // Теория права: новые идеи.Вып. четвертый. М., 1995. С. 18—32; Чиркин В. Е. Легализация и легитимация государственной власти // Государство и право. 1995. № 8; Воскобоев А. И. Легальность и легитимность применения силы в политике // Философия права. 2008. № 1 (26).
  • [23] См., например: Ядов В. А., Климова С. Г., Халий И. А. и др. Социальная база поддержки реформ и потенциал массового протеста // Россия в глобальных процессах: поиски перспективы / под ред. М. К. Горшкова. М., 2008. С. 85—101.
  • [24] Подробнее об этом см.: Xenophon Contiades. Engineering Constitutional Change:A Comparative Perspective on Europe, Canada and the USA. L., 2012.
  • [25] См., например: Заключение о порядке внесения изменений в Конституцию Украины (СОЬ-АО(2004)030); Заключение по трем правовым вопросам, возникающим впроцессе разработки новой конституции Венгрии (СОЬ-АО(2011)001); Заключение поконцептуальному документу о создании и функционировании Конституционного собрания Украины (СОЬ-АО(2011)002); Заключение по проекту новой конституции Исландии (СОЬ-АО(2013)ОЮ); Заключение по проекту концепции о конституционныхреформах Республики Армения (СОЬ-АО(2014)027); Совместное заключение по проекту закона «О внесении изменений и дополнений в Конституцию» Кыргызской Республики (СОГ-АО(2015)014).
  • [26] См. Заключение по проекту закона по пересмотру Конституции Румынии (СОЬ-А0(2014)010).
 
Посмотреть оригинал
Если Вы заметили ошибку в тексте выделите слово и нажмите Shift + Enter
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ ОРИГИНАЛ   След >
 

Популярные страницы