Организация государства, система органов государства и местного самоуправления

Несколько заключительных глав в конституциях «цветных» и «весенних» революций посвящены территориальной организации государства, системе его органов и органов местного самоуправления, их взаимоотношениям. Эти главы в своей совокупности занимают основную часть текста каждой конституции.

Для того чтобы понять существо изменений в результате революций в этой сфере, нет необходимости рассматривать детали. Многие нормы характеризуют частные полномочия органов государства и местного самоуправления, регулируют практику их текущей работы. Такая рутинная работа государственного аппарата необходима всегда, и ее основы тоже регулируются конституциями, они кардинально не изменились.

Территориальное устройство в рассматриваемых государствах осталось в основном прежним, но изменились внутренние административные границы между провинциями, губернаторствами и др., а также в связи с созданием выборных органов местного самоуправления иногда во всех, а иногда в части видов административно-территориальных единиц изменились отношения между ними. Сохранилась система основных органов государства (парламент, глава государства, правительство, суды и др.) с некоторыми изменениями форм (например, в Кыргызстане и Египте парламенты стали однопалатными).

«Цветные» и «весенние» революции повлекли изменение формы правления в государствах, перераспределение полномочий между парламентом, главой государства и правительством. Более самостоятельной, в частности, стала роль премьер-министра, который в отличие от главы государства1 несет в той или иной мере ответственность перед парламентом (в Кыргызстане — в большей, в Египте — в меньшей).

В научной литературе применяются разные подходы к понятию формы правления2. С нашей точки зрения, поскольку речь идет об

  • 1 Монарх Марокко никакой ответственности не несет. Президент — только в форме импичмента.
  • 2 См., например: Сравнительное конституционное право / отв. ред. В. Е. Чиркин. М„ 1996. С. 454-467.

управлении прежде всего людьми, при характеристике той или иной формы правления следует учитывать не только положение главы государства — монарха или президента, но и другие факторы. Конечно, традиционное деление на монархии и республики сохраняется, однако положение безвластного монарха в парламентарной республике совсем не похоже на единовластие (монархия на древнегреческом — «власть одного»), а положение президента в президентской республике иное, чем в парламентарной. Следует учитывать современную роль других центральных органов государства (например, контрольных органов, тоже участвующих в управлении государством), методы управления, формы прямых и обратных связей «управляющих» с «управляемыми». Организация государственного управления на местах (назначаемые префекты во Франции, губернаторы в Украине), существование или отсутствие местного самоуправления, даже если его органы не входят в систему органов государства, тоже оказывает влияние на форму правления.

Кроме того, в современных условиях появились такие формы правления, которые трудно однозначно отнести к существующим классификациям. Это полуабсолютные монархии (с дарованными конституциями, но без парламентов), выборная монархия в Малайзии, где король избирается на пять лет из числа девяти султанов — глав девяти монархических штатов (всего в стране 13 штатов), республики, где по конституциям соединены черты президентской и парламентарной республик, но на практике в системе управления государством доминирует либо президент, либо парламент и правительство (Украина после реформ 2004 г.).

Все эти и иные новеллы современности (появление правительства и премьер-министра в президентской республике, например в Сирии, что нетипично для классической президентской республики; широкое распространение органов конституционного контроля, которые вправе лишать закон действия, объявляя его противоречащим конституции; влияние общественного мнения на принимаемые решения и методы управления и др.) влекут за собой своеобразные характеристики формы правления в конституциях. В современной республике (монархия, как говорилось, форма «несовременная») в определение формы правления в конституции, видимо, может войти ее демократический характер, указание, что государство является президентской, парламентарной, президентско-парламентарной или парламентарнопрезидентской республикой (это зависит от доминирования различных органов в структуре осуществления государственной власти, от того, какой орган формирует правительство и перед кем оно несет основную ответственность), указание на методы управления, прямые и обратные связи в управлении: население обязано выполнять решения органов государства, принятые в соответствии с конституцией и в пределах их компетенции, а органы управления обязаны учитывать общественное мнение в своей деятельности.

Что же касается оценки форм президентской и парламентарной республик, то в литературе существует мнение, что выбор президентских структур ведет к росту политической нестабильности, противопоставлению законодательных и исполнительных органов, пренебрежению принципом законности. Отрицательно оцениваются президентские модели в постсоциалистических государствах[1]. При этом в научной литературе часты негативные оценки парламентарной модели, главным образом по причине нестабильности исполнительной власти (ее органы формируются парламентом) и недостаточного профессионализма парламентов. Смешанная, президентско-парламентарная или парламентарно-президентская республика, казалось бы, устраняет некоторые недостатки президентской и парламентарной республик, но, видимо, какой-то общий рецепт невозможен. Многое, если не все, зависит от конкретной ситуации. С этим связаны конституционный выбор и конституционное регулирование.

Хотя, как говорилось, после «цветных революций» система высших органов государства в рассматриваемых четырех странах в основном сохранилась (в Кыргызстане и Египте были только ликвидированы верхние палаты парламентов), в выступлениях народа отчетливо проявилось недовольство этой системой, ее плохим функционированием (даже исполнением рутинных обязанностей управления), отсутствием непосредственных связей с населением.

Протестующие и оппозиция не знали, чем заменить эту традиционную систему. В науке тоже не предложены институты, которые в крупном государстве (о предпочтительной системе управления в небольшом государстве говорил еще Ж. Ж. Руссо) могли бы заменить парламент, главу государства, правительство. Поэтому поиски протестующих пошли по иному пути. Новые конституции предусматривают целую систему независимых и контролирующих органов, которые призваны исправлять закостенелость традиционной системы. Конституции предусматривают создание целой группы, по существу, государственно-общественных консультативных органов и контрольных государственно-общественных органов (о некоторых из них говорилось выше), а также изменение и повышение роли судов, в том числе Конституционного суда. К конкретным судам, особенно в своем регионе, у них не было доверия (протестующие знали и практику), но к институту суда, его возможностям определенное доверие у них было, тем более что многие юристы (особенно адвокаты), требуя справедливости, участвовали в протестных действиях.

В Конституцию Кыргызстана в 2016 г. внесены существенные поправки, причем в основном эти поправки относятся к взаимоотношениям высших органов государства. Мы рассматриваем изменения в форме правления и в отношениях между высшими органами государства с учетом этих поправок, поскольку они продолжают традиции, заложенные в Конституции 2010 г.

Регулирование системы органов государства в Конституции Кыргызстана открывается разделом третьим, посвященным президенту Кыргызской Республики.

Статья 60 устанавливает, что президент является главой государства и олицетворяет единство народа и государственной власти. Президент избирается на шесть лет гражданами Кыргызской Республики. Одно и то же лицо не может быть избрано президентом дважды. Это положение может быть понято и так, что одно и то же лицо не может быть повторно избрано президентом на протяжении всей его жизни.

Президентом Кыргызстана может быть избран гражданин Кыргызской Республики не моложе 35 лет и не старше 70 лет, владеющий государственным языком и проживающий в Республике в совокупности не менее 15 лет. Кандидатом на должность президента может быть зарегистрировано лицо, собравшее не менее 30 тыс. подписей избирателей.

Президент на период осуществления своих полномочий приостанавливает свое членство в политической партии и прекращает любые действия, связанные с деятельностью политических партий. Последнее положение внесено в 2016 г. Если оно исключает любые контакты, то это вряд ли осуществимо. Кроме того, президент по своему положению назначает членов Правительства из победившей на выборах партии (партий). Так что его отношения с партиями совсем исключить нельзя.

В Конституции Кыргызстана названы основные полномочия президента. Они разделены на полномочия в связи с назначением выборов в представительные органы, с отношениями с парламентом, с Правительством, с назначением судей и других должностных лиц, иные кадровые вопросы и т. д. Такая систематизация дает лучшее представление о полномочиях президента, чем та, где они перечисляются подряд (а в некоторых конституциях их названо более тридцати).

В Конституции 2010 г. (в редакции 2016 г.) названы традиционные полномочия главы государства. Президент Кыргызстана:

назначает выборы в парламент (Жогорку Кенеш) и местные кене- ши (местные представительные органы), в предусмотренных Конституцией случаях осуществляет роспуск местных кенешей;

подписывает и обнародует законы; возвращает законы с возражениями в парламент; созывает в необходимых случаях внеочередное заседание парламента и определяет вопросы, подлежащие рассмотрению; вправе выступать на заседаниях парламента;

представляет парламенту кандидатуры для избрания на должности судей Верховного суда и Конституционной палаты Верховного суда[2] и для освобождения их от должности по предложению Совета по отбору судей (его дисциплинарной комиссии); назначает и освобождает от должности судей местных судов по предложению Совета по отбору судей;

назначает с согласия парламента генерального прокурора; в случаях, предусмотренных законом, освобождает от должности генерального прокурора с согласия не менее половины от общего числа депутатов парламента либо по инициативе 1/3 от общего числа депутатов парламента, одобренной 2/3 депутатов; по предложению генерального прокурора назначает и освобождает от должности его заместителей;

назначает и освобождает от должности членов Правительства — руководителей государственных органов, ведающих вопросами обороны, национальной безопасности, а также их заместителей;

вносит в парламент кандидатуру для избрания на должность председателя Национального банка; по предложению председателя Национального банка назначает заместителей председателя и членов правления Национального банка; в случаях, предусмотренных законом, освобождает их от должности;

вносит в Жогорку Кенеш для избрания и освобождения от должности кандидатуры 1/3 членов Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов, кандидатуры 1/3 членов Счетной палаты; назначает председателя Счетной палаты из числа избранных Жогорку

Кенешем членов Счетной палаты и освобождает его в случаях, предусмотренных законом;

представляет Кыргызскую Республику внутри страны и за ее пределами; ведет переговоры и подписывает по согласованию с премьер- министром международные договоры; вправе передавать указанные полномочия премьер-министру, членам Правительства и другим должностным лицам (положение о согласовании, как и о передаче полномочий, является новым); подписывает ратификационные грамоты и грамоты о присоединении; назначает по согласованию с премьер-министром глав дипломатических представительств Кыргызской Республики в иностранных государствах и постоянных представителей в международных организациях; отзывает их; принимает верительные и отзывные грамоты глав дипломатических представительств иностранных государств;

решает вопросы гражданства, является главнокомандующим вооруженными силами Кыргызской Республики, назначает и освобождает их высший командный состав, возглавляет Совет безопасности;

при наличии основания, предусмотренного конституционным законом, предупреждает о возможности введения чрезвычайного положения, а при необходимости вводит его в отдельных местностях без предварительного объявления, о чем незамедлительно сообщает парламенту; он объявляет общую или частичную мобилизацию; объявляет состояние войны в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии Кыргызской Республике и незамедлительно вносит этот вопрос на рассмотрение Жогорку Кенеша; объявляет в интересах защиты страны и безопасности ее граждан военное положение и незамедлительно вносит этот вопрос на рассмотрение Жогорку Кенеша;

награждает государственными наградами Республики; присваивает почетные звания, высшие воинские звания, дипломатические ранги и иные специальные звания; осуществляет помилование.

Президент осуществляет также иные полномочия, предусмотренные Конституцией; имеет свой аппарат, определяет его структуру и назначает руководителя; реализует свои полномочия посредством принятия указов и распоряжений, которые обязательны для исполнения на всей территории Кыргызской Республики.

Полномочия президента могут быть прекращены досрочно в случае отставки по его заявлению, отрешения его от должности в предусмотренном Конституцией порядке, а также при невозможности осуществления полномочий по болезни или в случае смерти.

При невозможности осуществления президентом своих обязанностей по болезни Жогорку Кенеш на основании заключения создаваемой им государственной медицинской комиссии принимает решение о досрочном освобождении президента от должности не менее чем 2/3 голосов от общего числа депутатов Жогорку Кенеша.

Статья 68 Конституции устанавливает правила импичмента президенту. Президент может быть отрешен от должности только на основании выдвинутого Жогорку Кенешем обвинения в совершении преступления, подтвержденного заключением генерального прокурора о наличии в действиях президента признаков преступления.

Решение Жогорку Кенеша о выдвижении обвинения против президента для отрешения его от должности должно быть принято большинством от общего числа депутатов по инициативе не менее 1/3 от общего числа депутатов и при наличии заключения специальной комиссии, образованной парламентом.

Решение об отрешении президента от должности должно быть принято большинством не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Жогорку Кенеша не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения обвинения против президента. Если в этот срок решение не будет принято, обвинение считается отклоненным.

Президент может быть привлечен к уголовной ответственности после отрешения его от должности. Все бывшие президенты, кроме отрешенных от должности, имеют звание экс-президента Кыргызской Республики.

Должностные лица, временно исполняющие полномочия президента, не вправе назначать досрочные выборы в парламент, отправлять Правительство в отставку, быть кандидатами на должность президента на досрочных выборах президента.

Законодательной власти Кыргызской Республики посвящен раздел четвертый, в котором три главы. В первой содержатся основные положения о парламенте, вторая посвящена его полномочиям, третья регулирует законодательный процесс.

Парламент определен как однопалатный высший представительный орган, осуществляющий законодательную власть и контрольные функции в пределах своих полномочий (по прежней Конституции парламент имел две палаты). В этом определении не упомянуты важнейшие кадровые полномочия парламента и его роль в международных отношениях.

Жогорку Кенеш состоит из 120 депутатов, избираемых сроком на пять лет по пропорциональной системе. По результатам выборов любой политической партии может быть предоставлено не более 65 депутатских мандатов в парламенте (из 120). Таким образом, одна партия может иметь абсолютное большинство (50% + 1) и принять закон одна своими голосами (кроме конституционного закона), но она не может иметь квалифицированного большинства (2/3) и, следовательно, не может одна внести поправку в Конституцию. Эти положения, по нашему мнению, следует учесть создателям конституций других государств.

Депутатом Жогорку Кенеша может быть избран гражданин Кыргызской Республики, достигший надень выборов 21 года, обладающий избирательными правами и соответствующий дополнительным условиям, установленным законом о выборах.

Статья 72 устанавливает основы правового положения депутатов. Депутат Жогорку Кенеша не может подвергаться преследованиям за высказываемые им в связи с депутатской деятельностью суждения или за результаты голосования в Жогорку Кенеше. Привлечение депутата к уголовной ответственности допускается с согласия большинства депутатов Жогорку Кенеша, за исключением случаев совершения особо тяжких преступлений (последняя оговорка вряд ли удачна, она допускает арест и суд без разрешения парламента). Подобные положения появились в конституциях давно для защиты не подчинившихся монархам депутатов. Бывают ситуации, когда депутатский корпус проявляет корпоративную солидарность и не дает согласия на привлечение депутата к ответственности, хотя его вина очевидна. Это нужно предусмотреть и найти подходящую формулировку.

Депутат Жогорку Кенеша не может совмещать депутатскую деятельность с иной государственной или муниципальной службой, за исключением должности премьер-министра и первого вице-премьера, не может осуществлять предпринимательскую деятельность, входить в состав руководящего органа или наблюдательного совета коммерческой организации. Депутат Жогорку Кенеша может заниматься научной, педагогической и иной творческой деятельностью.

Депутат Жогорку Кенеша не связан императивным мандатом. Отзыв депутата не допускается. Полномочия депутата прекращаются одновременно с прекращением деятельности соответствующего созыва парламента. Помимо этого они прекращаются при подаче им письменного заявления о сложении депутатских полномочий или выходе из партийной фракции; выходе из гражданства либо приобретении иного гражданства; переходе на работу или неоставлении им работы, несовместимой с выполнением депутатских полномочий и др., в том числе при отсутствии на заседаниях Жогорку Кенеша без уважительных причин 30 и более рабочих дней в течение одной сессии.

Конституция устанавливает, что депутаты объединяются во фракции. Парламентским большинством считается фракция или коалиция фракций, официально объявившая о создании коалиции фракций, имеющая более половины депутатских мандатов. Парламентской оппозицией считаются фракция или фракции, не входящие в состав парламентского большинства и объявившие о своей оппозиции по отношению к нему.

Для обеспечения стабильности установлено, что решение о выходе из коалиции фракций парламентского большинства принимается фракцией не менее чем 2/3 от общего числа депутатов фракции. Решение фракции оформляется ее постановлением и подписывается каждым членом фракции, проголосовавшим за выход (ст. 70).

Жогорку Кенеш принимает закон о назначении референдума, назначает выборы президента, вносит изменения в Конституцию, принимает иные законы, ратифицирует и денонсирует международные договоры, решает вопросы об изменении государственных границ Кыргызской Республики, утверждает республиканский бюджет и отчет о его исполнении, решает вопросы административно-территориального устройства Кыргызской Республики, издает акты об амнистии.

Парламент утверждает программу деятельности Правительства, определяет структуру и состав Правительства, за исключением членов Правительства — руководителей государственных органов, ведающих вопросами обороны и национальной безопасности (эти кадровые вопросы входят в исключительную компетенцию президента).

Положение об утверждении программы Правительства парламентом являются новыми, равно как и положение о назначении части членов Правительства. Ранее состав Правительства в полном составе назначал президент, он же определял программу его деятельности.

Жогорку Кенеш утверждает также общегосударственные программы развития Кыргызской Республики, внесенные Правительством; принимает решение о доверии (недоверии) Правительству. Недоверие Правительству и отказ в доверии были возможны и раньше, но теперь эти вопросы, как мы увидим ниже, регулируются несколько иначе.

Многие полномочия парламента связаны с избранием и назначением судей и других должностных лиц. По представлению президента парламент избирает судей Верховного суда и Конституционной палаты Верховного суда, освобождает их от должности (тоже только по представлению президента). Парламент утверждает состав Совета по отбору судей, избирает по представлению президента председателя Национального банка; освобождает его от должности; избирает членов Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов: 1/3 состава — по представлению президента, 1/3 — от парламентского большинства и 1/3 — от парламентской оппозиции; освобождает их от должности в случаях, предусмотренных законом, таким же образом формируется Счетная палата. Нормы о представительстве членов парламентской оппозиции в Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов и Счетной палате являются новыми для постсоветских стран.

Парламент избирает в случаях, предусмотренных законом, освобождает от должности акыйкатчы (омбудсмена) и его заместителей, дает согласие на привлечение их к уголовной ответственности.

По представлению президента парламент дает согласие на назначение генерального прокурора; дает согласие на привлечение его к уголовной ответственности; дает большинством не менее 2/3 голосов согласие на освобождение от должности генерального прокурора.

Жогорку Кенеш вводит чрезвычайное положение, решает вопросы войны и мира, введения военного положения, объявления состояния войны, утверждает или отменяет указы президента по этим вопросам. Он решает вопрос о возможности использования вооруженных сил Кыргызской Республики за ее пределами при необходимости выполнения межгосударственных договорных обязательств по поддержанию мира и безопасности. Он также устанавливает воинские звания, дипломатические ранги, учреждает государственные награды.

Жогорку Кенеш заслушивает выступления президента, представителей иностранных государств, международных организаций, ежегодный доклад омбудсмена, ежегодные отчеты премьер-министра, генерального прокурора, председателя Национального банка, председателя Счетной палаты. Устанавливая подотчетность, Конституция делает интересную оговорку: заслушивание ежегодных отчетов и докладов должностных лиц осуществляется с учетом положений о самостоятельности и независимости государственных органов и их должностных лиц.

Система внутренних органов и депутатских объединений Жогорку Кенеша, их деятельность каких-либо существенных особенностей не имеют (председатель и его заместители, комитеты и комиссии, партайные фракции, сессии и заседания парламента и т. д.). Можно отметать лишь, что в Конституцию вошло положение о представительстве в этих органах оппозиции, но оно существовало на практике и раньше (с 90-х гг. XX в.).

Жогорку Кенеш может принять решение о самороспуске большинством не менее 2/3 голосов от конституционного числа. Президент в пятидневный срок со дня самороспуска Жогорку Кенеша назначает досрочные выборы.

Право законодательной инициативы принадлежит 10 тыс. избирателей (народная инициатива), депутату парламента, Правительству (ст. 79). Законопроекты вносятся в парламент. Далее существует общепринятая процедура. Законопроекты, определенные Правительством как неотложные, рассматриваются Жогорку Кенешем во внеочередном порядке. Проекты законов, предусматривающие увеличение расходов, покрываемых за счет государственного бюджета, могут быть приняты после определения Правительством источника финансирования.

Заседание Жогорку Кенеша правомочно при условии присутствия на нем большинства от общего числа депутатов (т. е. 61 депутат). Законы принимаются в трех чтениях большинством присутствующих депутатов, но не менее чем 50 голосами депутатов (поправки в Конституцию, конституционные законы требуют повышенного большинства — 2/3). Запрещается принятие конституционного закона, закона об изменении государственной границы во время чрезвычайного и военного положения. Для подписания или возвращения принятого закона президенту предоставляется один месяц. Премьер-министр может обратиться к президенту о возвращении некоторых законов (о бюджете, налогах) без подписания. При преодолении вето президента большинством не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Жогорку Кенеша такой закон подлежит подписанию президентом в течение 14 дней со дня поступления к нему (ст. 81).

Раздел пятый Конституции Кыргызстана посвящен исполнительной власти. В отличие от подходов в президентских республиках в данном случае президент не рассматривается как глава исполнительной власти.

Согласно ст. 83 исполнительную власть в Кыргызской Республике осуществляют Правительство, подчиненные ему министерства, государственные комитеты, административные ведомства и местные государственные администрации. Эта формулировка удачна, она дает целостное представление об исполнительной власти. Высшим органом исполнительной власти Кыргызской Республики является Правительство.

Правительство возглавляет премьер-министр. Оно состоит из премьер-министра, вице-премьер-министров, министров и председателей государственных комитетов.

При формировании Правительства используется парламентский способ, но с усложнениями. Фракция, имеющая более половины депутатских мандатов, или коалиция фракций с ее участием в течение 25 рабочих дней со дня первого заседания Жогорку Кенеша нового созыва выдвигает кандидата на должность премьер-министра. Кандидат на должность премьер-министра вносит в Жогорку Кенеш программу, предложение о структуре и составе Правительства.

В случае если до истечения вышеуказанного срока Жогорку Кенеш не утвердит программу, не определит структуру и состав Правительства либо если по результатам выборов ни одна из политических партий не получит более половины депутатских мандатов, президент предлагает одной из фракций в течение 25 рабочих дней сформировать парламентское большинство и выдвинуть кандидатуру на должность премьер-министра. Кандидат на должность премьер-министра до истечения вышеуказанного срока вносит в Жогорку Кенеш программу, структуру и состав Правительства.

Если до истечения вышеуказанного срока Жогорку Кенеш не утвердит программу, не определит структуру и состав Правительства, президент предлагает второй фракции в течение 15 рабочих дней сформировать парламентское большинство и выдвинуть кандидатуру на должность премьер-министра. Кандидат на должность премьер- министра до истечения вышеуказанного срока вносит в Жогорку Кенеш программу, структуру и состав Правительства.

Если до истечения вышеуказанного срока парламент не утвердит программу, не определит структуру и состав Правительства, фракции по своей инициативе в течение 15 рабочих дней должны сформировать парламентское большинство и выдвинуть кандидатуру на должность премьер-министра. Кандидат на должность премьер-министра до истечения вышеуказанного срока вносит в Жогорку Кенеш программу, структуру и состав Правительства. Президент в трехдневный срок издает указ о назначении премьер-министра и остальных членов Правительства. В случае если президент в вышеуказанный срок не издает указ о назначении премьер-министра и членов Правительства, они считаются назначенными.

В случае если в установленном Конституцией порядке не будут определены структура и состав Правительства, утверждена его программа, президент назначает досрочные выборы в Жогорку Кенеш. В этом случае Правительство исполняет свои обязанности до формирования Правительства новым созывом парламента в порядке, предусмотренном Конституцией. Утрата коалицией фракций статуса парламентского большинства влечет за собой отставку Правительства и формирование его нового состава. Таким образом, новый порядок ослабляет влияние президента на формирование правительства. В его исключительном ведении остаются лишь две названные выше министерские должности.

Статья 85 устанавливает, что Правительство подотчетно Жогорку Кенешу и ответственно перед ним в пределах, предусмотренных Конституцией. Премьер-министр ежегодно представляет в Жогорку Кенеш отчет о работе Правительства. О подотчетности Правительства президенту в Конституции не говорится.

Жогорку Кенеш по инициативе 1/3 от общего числа депутатов может рассмотреть вопрос о выражении недоверия Правительству. Постановление о выражении недоверия Правительству принимается большинством голосов от конституционного числа депутатов Жогорку Кенеша. После выражения недоверия Правительству президент вправе принять решение об отставке Правительства либо не согласиться с решением Жогорку Кенеша. В случае если парламент в течение трех месяцев повторно примет решение о выражении недоверия Правительству, президент отправляет Правительство в отставку.

Таким образом, как и в России, существует двойной вотум недоверия Правительству. Только после второго вотума президент обязан уволить Правительство в отставку. Премьер-министр не чаще двух раз в год может поставить перед Жогорку Кенешем вопрос о доверии Правительству. Если парламент отказывает в доверии правительству, то последствия наступают примерно такие же, как в России: президент в течение пяти рабочих дней принимает решение об отставке Правительства либо распускает парламент и назначает досрочные выборы в парламент.

Член Правительства, за исключением членов Правительства — руководителей государственных органов, ведающих вопросами обороны и национальной безопасности, может быть освобожден президентом от занимаемой должности по представлению премьер-министра. В случае если в течение пяти рабочих дней после получения указанного представления президент не издает указ об освобождении члена

Правительства от занимаемой должности, премьер-министр после консультации с лидерами фракций парламентского большинства вправе освободить члена Правительства от занимаемой должности своим решением.

Таким образом, отношения между главой государства, парламентом и Правительством в Кыргызстане — преимущественно отношения, характерные для парламентарной республики. От прези- денциализма сохранились очень слабые элементы. Но на практике влияние президента достаточно сильно. Поэтому Кыргызстан, особенно после поправок в Конституцию 2016 г., является парламентарно-президентской республикой.

В случае отставки либо освобождения от должности члена Правительства премьер-министр в течение пяти рабочих дней вносит в Жо- горку Кенеш кандидатуру на вакантную должность. Одобренный кандидат назначается президентом на соответствующую должность члена Правительства. В случае если в течение трех рабочих дней со дня получения решения об одобрении кандидатуры президент не издает указ о назначении члена Правительства, он считается назначенным. Таким образом, в определенных случаях министр может быть назначен парламентом без согласия президента.

Основные полномочия Правительства определяет ст. 88. Они напоминают тот перечень, который был в советских конституциях.

Правительство обеспечивает исполнение Конституции и законов; реализует внутреннюю и внешнюю политику государства; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране общественного порядка, борьбе с преступностью; обеспечивает проведение единой государственной политики в социально-экономической и культурной сферах; обороноспособности, национальной безопасности и правопорядка и др. Новыми являются положения о мерах по обеспечению равных условий развития всех форм собственности и их защите, по управлению объектами государственной собственности, по взаимодействию с гражданским обществом.

В новой Конституции повышена роль премьер-министра. Его положению и полномочиям посвящена отдельная статья. Премьер-министр руководит Правительством, несет персональную ответственность за его деятельность перед Жогорку Кенешем, обеспечивает исполнение Конституции и законов всеми органами исполнительной власти, назначает и освобождает руководителей административных ведомств, назначает и освобождает глав местных государственных ад- мистраций.

В разделе шестом Конституции говорится о судебной власти. Содержатся общепринятые положения: об осуществлении правосудия только судом, о праве граждан участвовать в отправлении правосудия, о формах судопроизводства (помимо конституционного, гражданского, уголовного, административного предусмотрены и иные формы судопроизводства), о судах общей юрисдикции и специальных судах, запрещении чрезвычайных судов, состязательности процесса и т. д. Вместе с тем есть новые формулировки, а часть положений из законов о судах перенесена в Конституцию для повышения роли судов и обеспечения их независимости. Органами судейского самоуправления в Кыргызской Республике являются съезд судей, Совет судей и собрание судей.

Важным явлением становится ликвидация отдельного Конституционного суда и создание в составе Верховного суда Конституционной палаты. Решение Конституционной палаты Верховного суда является окончательным и обжалованию не подлежит. Такой порядок существует в некоторых странах Латинской Америки и позволяет избежать различий в толкованиях некоторых правовых норм двумя этими судебными органами, что, кстати сказать, имело место и в России. На наш взгляд, такая система организации конституционного контроля может стать в некоторых условиях предпочтительной.

Верховный суд является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, экономическим, административным и иным делам и осуществляет пересмотр судебных актов судов по обращениям участников судебного процесса. Судьей Верховного суда может быть гражданин Кыргызской Республики не моложе 40 лет и не старше 70 лет, имеющий высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее 10 лет (для судьи Конституционной палаты — 15 лет). Судьи Верховного суда избираются до достижения предельного возраста, они (включая судей Конституционной палаты) могут быть досрочно освобождены парламентом от занимаемой должности.

Судьей местного суда может быть гражданин Кыргызской Республики не моложе 30 лет и не старше 65 лет, имеющий высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет. Судьи местных судов назначаются президентом по представлению Совета по отбору судей в первый раз сроком на пять лет, а в последующем — до достижения предельного возраста.

Судьи всех судов Кыргызской Республики занимают свои должности и сохраняют свои полномочия до тех пор, пока их поведение является безупречным. Временное отстранение от должности, привлечение судей к уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, допускается с согласия дисциплинарной комиссии при Совете судей в порядке, определяемом конституционным законом. Дисциплинарная комиссия при Совете судей формируется президентом, Жогорку Кенешем и Советом судей по 1/3 состава комиссии соответственно.

В Конституции Кыргызстана 2010 г. имеется раздел седьмой «Иные государственные органы». В нем традиционно, под влиянием советского периода, говорится о прокуратуре, но иначе о Национальном банке, осуществляющем надзор за банковской системой, Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов. Новыми органами такого рода являются Счетная палата и акыйкатчы, который осуществляет парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

В разделе восьмом сказано о местном самоуправлении.

Статья 110 устанавливает, что местное самоуправление — гарантированное Конституцией право и реальная возможность местных сообществ самостоятельно в своих интересах и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Местное самоуправление в Кыргызской Республике осуществляется местными сообществами на территории соответствующих административно-территориальных единиц. Важное значение имеет включение в это положение слов «реальная возможность», а также указание на местные сообщества. Эти положения отражают новые подходы в юридической науке.

Систему органов местного самоуправления образуют избираемые гражданами местные кенеши — представительные органы и тоже избираемые исполнительные органы местного самоуправления — айыл окмоту, мэрии городов, их должностные лица. Последние подотчетны кенешам. Однако наряду с такими органами в крупных административно-территориальных единицах есть назначаемые государственные администрации, они не являются органами местного самоуправления.

Согласно ст. 91 исполнительную власть на территории соответствующей административно-территориальной единицы осуществляет назначаемая местная государственная администрация. Таким образом, в крупных территориальных единицах есть три вида органов. Два относятся к местному самоуправлению, а третий — это орган государственной исполнительной власти под руководством Правительства.

Таким образом, Кыргызстан пошел по пути многих государств Европы: местный представительный орган и местный исполнительный орган избираются, а исполнительный орган общей компетенции назначается. Представляется, что такая схема в современных условиях более удачна.

Государственные органы в Кыргызстане не вправе вмешиваться в предусмотренные законом полномочия местного самоуправления.

Органам местного самоуправления могут быть делегированы государственные полномочия с передачей материальных, финансовых и иных средств, необходимых для их осуществления. Государственные полномочия могут быть переданы органам местного самоуправления на основании закона или договора. По делегированным полномочиям органы местного самоуправления подотчетны государственным органам.

Еще на стадии проекта Конституция Кыргызстана заслужила высокой похвалы со стороны Венецианской комиссии, так как она впервые в Центральной Азии создавала форму парламентского правления1. «Даже с учетом того, что такая система может иметь определенные недостатки, опыт Кыргызстана свидетельствует о том, что президентская форма правления может легко перерасти в авторитарную. Хотя партийная система развита в меньшей степени, в Кыргызстане имеется достаточно сильное гражданское общество, которое может послужить основой для демократического развития в условиях парламентской системы»[3] [4].

В Конституции предусмотрена более сбалансированная, чем ранее, по Конституции 2007 г., система распределения властных полномочий между президентом, парламентом и исполнительной властью.

Иначе строится система органов государства и местного самоуправления, разграничиваются между ними полномочия в Марокко, но в результате «арабской весны» в этом Королевстве осуществлена демократизация этой системы.

В Конституции Марокко регулирование системы органов государства начинается в главе третьей «О Королевстве». Определяя положение короля, Конституция говорит сначала о его религиозных правах и обязанностях, хотя в основном в Конституции речь идет о правах монарха светского характера.

Статья 41 устанавливает, что король всех правоверных Амир Аль Муминин следит за уважением ислама. Одновременно он выступает гарантом свободного отправления религиозных культов.

Король является председателем Высшего совета улема[5] и обязан рассматривать подаваемые ему вопросы. Совет является единственной инстанцией, дающей религиозные консультации, на деле — указания (фетвы) на основе принципов, предписаний и догматов ислама. Утвержденная Советом фетва является для мусульманина по существу и юридической обязанностью.

Король выполняет свои обязанности посредством дахиров, осуществляет религиозные прерогативы, присущие эмиру в качестве исключительных (ст. 42). На деле, однако, как это видно ниже, дахира- ми король осуществляет и светские полномочия. Большинство из них скрепляется подписью премьер-министра.

Король является главой государства, его высшим представителем, символом единства нации, гарантом стабильности и постоянства государства, а также высшим арбитром между институтами (в положении об арбитраже видно влияние французского конституционного права), следит за соблюдением Конституции, за должным функционированием конституционных институтов, за защитой демократического выбора, прав и свобод граждан, территориальных коллективов и соблюдением международных соглашений Королевства. Король — гарант независимости и территориальной целостности Королевства. Это общие положения. На деле права короля Конституцией 2010 г. ограничены в пользу двухпалатного Парламента и Правительства, ответственного перед Парламентом.

Корона Марокко и конституционные права передаются по наследству от отца к сыну по прямой мужской линии в порядке первородства. Исключение составляют случаи, когда король при жизни назначает своим преемником другого сына, а не старшего. В случае отсутствия потомков по прямой мужской линии трон передается мужчинам-род- ственникам по боковой линии на тех же условиях. Женщина главой государства быть не может.

В период несовершеннолетия короля (до 18 лет) конституционные полномочия выполняет Регентский совет (ст. 44), а затем совет при нем (до 20-летия монарха) в качестве консультативного органа. Председателем Регентского совета является председатель Конституционного суда, члены — высшие должностные лица: генеральный секретарь Высшего совета улема и 10 представителей, лично назначенных королем.

Король неприкосновенен, и ему должно оказываться надлежащее уважение. Он имеет цивильный лист1, размеры и порядок выплаты которого устанавливаются органическим законом.

Согласно ст. 47 король назначает главу Правительства из представителей политической партии, набравшей на выборах в Палату представителей наибольшее количество голосов. Король назначает других членов Правительства из кандидатур, представленных главой Правительства. Король может по своей инициативе после консультации с главой Правительства прекращать функции одного или нескольких членов Правительства. Глава Правительства может потребовать от короля прекратить функции одного или нескольких членов Правительства, сделав их отставку индивидуальной или коллективной. Таким образом, в Марокко существует парламентарный порядок формирования Правительства с элементами дуалистического.

Король председательствует в Совете министров, который состоит из главы и членов Правительства[6] [7]. Он может назначить главу Правительства председательствовать в Совете министров. Правительство можно уволить в отставку, Совет министров нельзя.

Статья 49 называет вопросы и документы, которые рассматривает Совет министров:

стратегическая ориентация государственной политики; проекты пересмотра Конституции; проекты органических и рамочных законов; проекты документов, касающихся военной сферы; общая ориентация проекта закона о бюджете; объявление чрезвычайного положения; объявление войны;

проект декрета Правительства о роспуске Парламента (ст. 104); назначение министра, назначение на государственные должности: руководителя банка Аль-Магреб, послов, вали[8], губернаторов, руководителей отделов внутренней безопасности, руководителей стратегических организаций и предприятий (список организаций и предприятий стратегического назначения указан в органическом законе) и др.

Король промульгирует законы в течение 30 дней с момента получения от Правительства принятого Парламентом закона. Он имеет право, издав дахир, распустить две палаты Парламента или одну из них (ст. 51, с соблюдением условий, указанных в ст. 96—98 (проведение консультаций и одновременное назначение новых выборов)).

Король имеет право направлять послания к нации и Парламенту. Эти послания зачитываются перед двумя палатами Парламента и не могут быть предметом для обсуждений. Король является верховным главнокомандующим вооруженными силами Королевства. Он назначает на военные должности и может делегировать это право. При монархе создается Высший совет безопасности, в состав которого входят глава Правительства и другие высокопоставленные должностные лица (Совет занимается разработкой стратегий внутренней и внешней безопасности страны и управлением кризисными ситуациями).

Король представляет и аккредитует послов в иностранные государства и международные организации, а также принимает верительные грамоты дипломатических представителей других государств и международных организаций. Он подписывает и ратифицирует международные договоры. Однако договоры о мире или о союзе, соглашения по изменению границ, коммерческие соглашения, соглашения о государственных финансах, соглашения, применение которых требует законодательных мер, а также соглашения, затрагивающие индивидуальные или коллективные права и свободы граждан, могут быть ратифицированы только после их одобрения законом. Король имеет право по своему усмотрению направить в Парламент любое другое соглашение или конвенцию перед ратификацией.

Статья 55 содержит, по существу, норму о приоритете международных договоров перед Конституцией. В ней говорится, что если Конституционный суд, в который обратились король, или глава Правительства, или председатель Палаты представителей, председатель Палаты советников, или 50 членов первой палаты, или 40 членов второй палаты, придет к выводу, что международные соглашения содержат положения, противоречащие нормам действующей Конституции, то подобные соглашения могут быть ратифицированы только после пересмотра Конституции.

Король председательствует в Высшем совете судебной власти, назначает магистратов в Высший совет судебной власти, издавая соответствующий дахир, осуществляет помилование, в определенных ситуациях после консультаций с высшими должностными лицами и обращения к народу имеет право объявить чрезвычайное положение. В таком случае король имеет право предпринять меры по защите территориальной целостности и скорейшему возвращению к нормальному функционированию конституционных учреждений. Парламент не может быть распущен во время чрезвычайного положения.

В главе четвертой Конституции Марокко 2011 г. говорится о законодательной власти.

Парламент состоит из двух палат — Палаты представителей и Палаты советников. Право их членов голосовать является персональным и не может быть делегировано. Важнейшее значение имеет ст. 60. Она устанавливает, что оппозиция является неотъемлемой составляющей каждой из палат Парламента. Она принимает участие в законотворческом процессе и осуществляет контроль в рамках Конституции и законов.

Любой из членов Парламента, отказавшийся от принадлежности к политической партии, группе или парламентской группировке, от имени которой он баллотировался как кандидат, лишается своего мандата (о вакансии объявляет Конституционный суд)[9].

Члены Палаты представителей избираются сроком на пять лет посредством прямых всеобщих выборов. Срок полномочий истекает в день открытия заседания в октябре на пятый год с момента выборов членов палаты. Количество членов палаты, избирательную систему, принципы образования избирательных округов, условия представления кандидатуры, неизбираемость, порядок ограничения количества мандатов и организации избирательной кампании определяет органический закон.

Председатель Палаты представителей, члены бюро, председатели постоянных комиссий и члены их бюро избираются (переизбираются) исходя из количественного соотношения групп, представленных в Палате, приблизительно на два с половиной года.

Палата советников может включать от 90 до 120 членов. Представители Палаты советников избираются по сложной системе посредством всеобщего непрямого голосования сроком на шесть лет по следующему принципу. Три пятых членов палаты — представители территориальных коллективов. Одна треть из этих 3/5 избирается советами регионов из их членов. Оставшиеся 2/3 избираются на уровне региона из представителей коллегиума, состоящего из представителей коммунальных, префектурных и провинциальных советов. Две пятых членов избираются в каждом регионе из представителей коллегиума, состоящего из избранных представителей наиболее известных профессиональных палат и профессиональных организаций работодателей и из членов организаций профсоюзов национального уровня, состоящих из наемных работников. Они избираются этими коллегиумами из их среды. Председатель, члены бюро, председатели постоянных комиссий Палаты избираются исходя из количественного соотношения групп, представленных в Палате.

Члены Парламента не могут подвергаться преследованию, аресту или задержанию, объявляться в розыск на основании действий или мнений, которые они высказали при выполнении парламентских функций. Исключение составляют случаи высказываний против монархической формы правления, мусульманской религии или проявления неуважения к королю (ст. 64).

Парламент заседает два раза в год каждый раз минимум четыре месяца (установлены даты начала сессий). Заседания открытые (закрытые заседания проводятся по требованию главы Правительства или 1/3 членов палаты). Парламент может собираться на внеочередную сессию на основании декрета или требования 2/3 членов Палаты представителей или большинства членов Палаты советников. Внеочередная сессия Парламента проводится на основании точно определенной повестки дня. После рассмотрения повестки дня внеочередная сессия закрывается изданием декрета.

Возможны совместные заседания палат по традиционным вопросам. Например, для заслушивания послания монарха Парламенту и по немногим нетрадиционным, указанным в Конституции вопросам (принятие решения о пересмотре Конституции, заслушивание заявлений главы Правительства, представление годового бюджета страны). Кроме этого, глава Правительства имеет право требовать от председателя Палаты представителей и председателя Палаты советников проведения совместного заседания двух палат Парламента для представления информации государственной важности. Постоянные комиссии Парламента тоже могут проводить совместные заседания в соответствии с правилами внутреннего регламента, принимаемого каждой палатой.

Кроме постоянных комиссий по инициативе короля, 2/3 членов Палаты представителей или 1/3 членов Палаты советников могут создаваться комиссии расследований для сбора информации по определенным фактам или по вопросам управления, услуг, по поводу предприятий или государственных компаний. Предусматривается также создание временных комиссий по отдельным вопросам.

Министры имеют право доступа в каждую из палат Парламента и комиссию. Министры могут использовать помощь их комиссионеров[10].

Статья 70 устанавливает, что Парламент осуществляет законодательную власть, контролирует работу Правительства, оценивает государственную политику и определяет полномочия Правительства. Здесь же имеется важная оговорка: на основании делегирующего закона Правительство имеет право на ограниченный срок в случае определенных обстоятельств издавать декреты по вопросам, которые в основном являются сферой деятельности законодательной власти. Декреты вступают в силу с момента их публикации. Они должны быть направлены на утверждение Парламента в течение определенного срока в форме делегирующего закона. Такой закон становится недействительным в случае роспуска двух палат Парламента или одной из палат. Кроме того, ст. 81 устанавливает, что в перерывах между парламентскими сессиями Правительство имеет право с согласия соответствующих комиссий двух палат принимать декрет-законы, которые должны быть направлены на утверждение Парламента на очередном заседании Парламента.

В особой статье по примеру французского права в виде перечня определяется сфера полномочий законодательной власти. Этот перечень содержит более 30 позиций, плохо систематизированных. В нем названы законы по вопросам фундаментальных прав и свобод, семейного и гражданского статуса, гражданский и уголовный кодекс; порядок работы банков, страховых компаний и товариществ и др. Кроме того, говорится, что в Конституции существуют и другие сферы законодательства (например, Конституция детально регулирует принятие закона о бюджете в ст. 75—77), что «Парламент обязан» также принимать рамочные законы по вопросам фундаментальных задач экономической, социальной, экологической и культурной деятельности государства.

Все другие вопросы согласно ст. 72 относятся к регламентарной сфере, т. е. к актам исполнительной власти, но и закон может быть изменен декретом исполнительной власти после заслушивания мнения Конституционного суда, если он вмешивается в сферу регламен- тарной власти.

Такая схема давно существует во Франции, но практически не применяется. Законы регулируют вопросы декретов, и наоборот.

Чрезвычайное положение может вводиться дахиром, который должен быть контрасигнован главой Правительства в течение 30 дней. Этот срок может быть продлен только на основании закона (ст. 74).

При принятии закона Правительство имеет право представить мотивированный отказ от представленных членами Парламента предложений и дополнений, если их утверждение влечет за собой уменьшение государственных средств или создание дополнительных публичных обременений.

Особый раздел главы третьей посвящен реализации законодательной власти. Правом законодательной инициативы обладают глава Правительства и члены Парламента. Предложенные законопроекты направляются в бюро той или иной палаты (в бюро Палаты советников, если они касаются территориальных коллективов, регионального развития и социальных вопросов). Затем законопроекты и поправки направляются на рассмотрение комиссий, которые должны работать между сессиями Парламента. Правительство имеет право оспорить принятие любой поправки. Если председатель той или иной палаты возражает, вопрос в течение восьми дней рассматривает и принимает решение Конституционный суд.

Минимум один день в месяц в палатах выделяется для рассмотрения законопроектов, вносимых оппозицией. Любой законопроект должен быть рассмотрен обеими палатами Парламента для выработки единого согласованного текста. Палата представителей окончательно рассматривает предоставленный ей текст (после Палаты советников). Органические законы, как говорилось, принимаются в более усложненном порядке.

Глава пятая Конституции Марокко 2011 г. посвящена исполнительной власти. Исполнительную власть осуществляет Правительство. Статья 87 устанавливает, что Правительство (глава, члены, могут быть государственные секретари) в целом составе назначается королем. Не требуется, чтобы председатель и члены Правительства принадлежали к фракции парламентского большинства, парламентский способ формирования правительства не обязателен. Используется французская схема.

После назначения глава Правительства обязан представить перед двумя палатами программу действий Правительства. В программе должны быть указаны основные направления деятельности Правительства в различных сферах деятельности государства. В первую очередь эти направления касаются экономической, социальной, экологической, культурной и внешней политики.

Программа должна обсуждаться в каждой из палат Парламента. Дебаты должны завершаться голосованием членов Палаты представителей. Правительство считается созданным после получения доверия Палаты представителей в форме большинства голосов членов этой Палаты в пользу правительственной программы. Таким образом, состав Правительства все же зависит от решения Палаты представителей.

Правительство под руководством главы Правительства составляет программу действий Правительства, гарантирует выполнение законов, выполняет административные функции, контролирует государственные предприятия и организации и гарантирует их постоянную работу. В Конституции названы около 20 полномочий Правительства, в том числе право издавать декрет-законы.

Глава Правительства в Марокко имеет сильную власть, осуществляет регламентарную власть. Но все же регламентарные акты, подписанные председателем Правительства, должны также контрасигновы- ваться министрами соответствующих министерств (ст. 90). Глава Правительства информирует короля о результатах обсуждений в Совете Правительства.

Глава шестая устанавливает принципы отношений между ветвями власти. В ней говорится об отношениях короля и законодательной ветви власти, а также законодательной и исполнительной власти. Наиболее важные стороны этих отношений уже были названы выше. В данной главе есть только некоторые дополнения.

Статья 95 устанавливает, что король имеет право потребовать от двух палат Парламента повторного чтения (т. е. обсуждения) любого законопроекта или предложения закона[11], в этом ему не может быть отказано. Он вправе распустить одну или обе палаты Парламента путем издания дахира после консультации с председателем Конституционного суда и информирования главы Правительства, председателя Палаты представителей и председателя Палаты советников (ст. 95). Роспуск осуществляется путем послания короля к нации. Выборы нового Парламента или новой палаты Парламента проходят через два месяца после роспуска.

Регулируя отношения законодательной и исполнительной ветвей власти, ст. 100 устанавливает, что в каждой палате одно заседание в неделю отводится на рассмотрение вопросов членов этой палаты и ответов Правительства, одно в месяц — на ответы главы Правительства. Раз в год Парламент проводит заседание по обсуждению и оценке общей политики Правительства.

Правительство должно дать ответ на вопрос в течение 20 дней с момента поступления вопроса парламентария. На вопросы, касающиеся общей политики, отвечает глава Правительства. Одно заседание в месяц отводится для вопросов и ответов, направленных в соответствующую палату в течение 30 дней после их подачи главе Правительства.

Соответствующие комиссии двух палат Парламента имеют право потребовать проверить работу руководителей государственных организаций и предприятий в присутствии и под ответственность министров соответствующих министерств.

Глава Правительства может поставить вопрос об ответственности Правительства перед Палатой представителей в связи с декларацией об общей политике правительства или при голосовании текста законопроекта. Отказ от одобрения политического курса или от принятия текста законопроекта возможен только при абсолютном большинстве голосов Палаты представителей. Отказ от одобрения или принятия закона означает отставку Правительства.

Глава Правительства с обоснованием мотивов перед Палатой представителей может распустить эту Палату декретом, принятым Советом министров после консультации с королем, председателем этой палаты и председателем Конституционного суда. О возможности роспуска Палаты советников в Конституции не говорится.

Согласно ст. 103 Палата представителей имеет право выразить Правительству вотум недоверия посредством голосования, Палата советников такого права не имеет. Голосование возможно, если предложение о вотуме недоверия подписано не менее чем 1/5 частью членов Палаты. Вотум недоверия считается принятым, если он принят абсолютным большинством членов Палаты представителей. Голосование о вотуме недоверия должно произойти в течение трех дней с момента подачи предложения о вотуме недоверия.

Принятый вотум недоверия влечет за собой коллективную отставку Правительства. Другой вотум недоверия может быть внесен только через год.

Палата советников имеет право направлять интерпелляцию Правительству, подписанную по меньшей мере 1/5 частью ее членов[12]. Голосование может состояться только через три дня посредством вотума, подписанного минимум 50% от числа членов Палаты представителей, и требует абсолютного большинства членов Палаты. Вотум может утверждаться только в течение трех дней с момента его подачи абсолютным большинством голосов от числа членов этой Палаты.

Текст интерпелляции должен быть немедленно направлен председателем Палаты советников главе Правительства, который должен направить ответ от имени Правительства в течение шести дней с момента его получения.

После этого ответ обсуждается без проведения голосования.

Глава о судебной власти включает общепринятые положения о подчинении закону, независимости и беспристрастности судебной власти (гарант независимости — король), запрете вмешательства, несменяемости судей, их праве создавать свои ассоциации и запрещении вступать в политические партии и профсоюзы и др. Прокуроры обязаны применять закон и должны быть информированы о письменных инструкциях, соответствующих закону, которые приняты вышестоящими властям.

Создается Высший совет судебной власти. Его председатель — король, члены — руководители высших судебных органов, генеральный прокурор Королевства в Кассационном (т. е. верховном) суде, председатель Национального совета по правам человека, назначенные и избранные судьями члены, причем среди избранных должно быть обеспечено представительство одной женщины-судьи на каждые 10 членов. Король назначает судей на основании рекомендаций генерального секретаря Высшего совета улема. Таким образом, судьи не только светские, но и религиозные деятели.

Высший совет судебной власти следит за осуществлением гарантий, предоставленных магистратам (судьям и прокурорам), в частности за их независимостью, назначениями, жалованьем, отставкой и дисциплиной. Судьи-инспекторы от имени Высшего совета периодически контролируют состояние судебной дисциплины. Высший совет судебной власти принимает во внимание оценочные доклады соответствующих инстанций, к которым относятся прокуроры. По требованию короля, председателя Правительства или Парламента Совет обязан предоставлять любые консультации по юридическим вопросам, соблюдая принцип разделения властей.

Высший совет заседает минимум два раза в год. Он административно и финансово автономен. В органическом законе определены порядок избрания, организационная структура и порядок функционирования Высшего совета судебной власти, критерии повышения судей и дисциплинарные правила, указаны положения, касающиеся прокуроров. Конституция устанавливает правила функционирования системы правосудия. Некоторые из них имеют общепринятый характер (свобода доступа к суду, презумпция невиновности, право на защиту и запрещение чрезвычайных судов и др.). Другие специфичны, например: любой регламентарный или индивидуальный акт административного характера может быть оспорен в соответствующей инстанции административной юстиции, приговоры выносятся и исполняются от имени короля, правосудие бесплатно для тех, кто не обладает достаточными средствами для оплаты юстиции.

Глава восьмая Конституции посвящена Конституционному суду. Конституционный суд состоит из 12 судей, которые назначаются сроком на девять лет невозобновляемо (повторное назначение запрещается). Шесть членов суда назначаются королем по рекомендации генерального секретаря Высшего совета улема. Шесть членов Конституционного суда избираются: половина — Палатой представителей, половина — Палатой советников из кандидатур, представленных бюро каждой из палат. Они избираются тайным голосованием 2/3 голосов каждой палаты. Треть членов Конституционного суда переизбирается каждые три года. Председателя Конституционного суда из членов Конституционного суда назначает король.

Если палаты не избрали членов Суда в установленный срок для его обновления, Суд продолжает осуществлять свои полномочия, но принимает решения кворумом без учета еще не избранных членов.

Члены Конституционного суда избираются из лиц, обладающих безупречными знаниями в области юриспруденции и опытом работы в юридической, теоретической и административной сфере более 15 лет, известных своей беспристрастностью и честностью.

Согласно ст. 131 органический закон определяет организационную структуру и порядок функционирования Конституционного суда, процедуру назначения и положение членов Конституционного суда, критерии несовместимости, что особенно касается свободных профессий, условия первых трехгодичных обновлений и порядок замещения судей, у которых возникли препятствия для исполнения должности, ушедших в отставку или умерших, задержанных судей, судей в отставке или судей, умерших при исполнении своих обязанностей.

В соответствии со ст. 132 Конституционный суд выполняет полномочия, предоставленные ему Конституцией и требованиями органических законов.

Органические (не все) законы перед своим обнародованием и регламенты Палаты представителей и Палаты советников должны направляться на рассмотрение Конституционного суда для вынесения решения об их соответствии Конституции.

Иные законы имеют право направлять на рассмотрение Конституционного суда перед их обнародованием король, председатель Правительства, председатели Палаты представителей и Палаты советников, 50 членов Палаты представителей и 40 членов Палаты советников.

В полномочия Конституционного суда входит вынесение решения по ходатайству о нарушении конституционности, поданному в ходе судебного процесса заинтересованной стороной, которая считает, что закон, от которого зависят результаты судебной тяжбы, нарушает ее права и свободы, гарантированные Конституцией. Но непосредственно в Суд физическому и юридическому лицу обращаться нельзя — это делается только через суд, в котором рассматривается его дело. Кроме того, Суд устанавливает правильность проведения выборов членов Парламента и проведения референдума. Обычный срок для решения Суда — один месяц, он может быть уменьшен до восьми дней в случае срочности по требованию Правительства. Рассмотрение проекта закона Конституционным судом откладывает дату его обнародования.

Конституционный суд определяет постоянство выборов членов Парламента через год после выражения вотума недоверия. Тем не менее Суд вправе принять мотивированное решение вне установленных временных рамок, если этого требуют обстоятельства.

Положение, признанное не соответствующим Конституции, в соответствии со ст. 132 этой Конституции не может быть обнародовано или использовано. Положение, признанное не соответствующим в соответствии со ст. 133 этой Конституции, считается недействительным с момента решения Конституционного суда.

Решения Конституционного суда обязательны к исполнению публичными властями, административными и юрисдикционными инстанциями.

В главе девятой речь идет о регионах и других территориальных единицах. Статья 136 устанавливает, что территориальная и региональная организация Королевства основана на принципе свободного управления, сотрудничества и солидарности. Такая организация обеспечивает участие заинтересованного населения в управлении своими делами и способствует его вкладу в полное и устойчивое человеческое развитие.

Территориальными коллективами Королевства являются регионы, префектуры, провинции и коммуны. Другие территориальные коллективы создаются в случае необходимости. Они являются юридическими лицами публичного права, которые управляют своими делами на демократических началах. Советы регионов и коммун избираются посредством всеобщего и прямого голосования.

Механизмы участия в обсуждении и взаимодействия в работе утверждаются советами регионов и советами других территориальных коллективов с целью привлечения гражданок и граждан и организаций к разработке и выполнению программ развития. Граждане и ассоциации имеют право подать петицию с требованием о включении в повестку дня работы совета рассмотрения вопроса, относящегося к его компетенции.

На основе принципа субсидиарности территориальные коллективы имеют собственную компетенцию, компетенцию, делимую с государством, и компетенцию, которая им передана государством, обладают территориальными полномочиями регламентарной власти для осуществления их дел. Любая передача полномочий государства регионам или другим территориальным коллективам должна сопровождаться передачей соответствующих финансовых ресурсов.

Территориальные единицы автономны. Ни одна территориальная единица не может руководить другой территориальной единицей, но при разработке и выполнении программ регионального развития и схем благоустройства регион под наблюдением председателя совета региона обеспечивает доминирующую роль по отношению к другим территориальным коллективам при соблюдении компетенции данного региона.

Представителями центральной власти в территориальных коллективах являются вали в регионах, губернаторы в префектурах и провинциях (ст. 145). От имени Правительства они гарантируют выполнение законов, правительственных постановлений и решений, осуществляют административный контроль, помогают председателям местных советов.

Под руководством соответствующих министерств они координируют деятельность децентрализованных служб центральной администрации и контролируют их работу.

Конституция Марокко, учитывая требования прошедших революционных выступлений, предусматривает создание различных консультативных и контрольных органов с участием общественности и для эффективного управления. Глава такого содержания (глава двенадцатая) является особенностью Конституции Марокко.

Глава двенадцатая об эффективном управлении[13] устанавливает, что публичные службы организуются на основе равного доступа гражданок и граждан, равномерного размещения на государственной территории и постоянства предоставляемых услуг. Они работают в соответствии с правилами качества, прозрачности, отчетности об использовании средств и ответственности (такие отчеты обсуждаются в Парламенте) и принципами демократических ценностей, освященными Конституцией. Представители публичной службы обязаны выполнять свою работу, соблюдая закон, нейтральность, прозрачность, честность и общие интересы. Публичные службы должны прислушиваться к мнению граждан, государственные органы должны работать для людей и принимать во внимание их наблюдения, предложения и нужды (ст. 156). Они представляют отчеты об управлении публичным имуществом в соответствии с действующим законодательством, а также в связи с этим подвергаются контролю и оценке.

Любое лицо, избранное или назначенное, выполняющее публичные обязанности, должно в соответствии с положениями законодательства представлять письменную декларацию о своем имуществе и активах, прямых и косвенных, при вступлении в должность, в течение всего времени нахождения на этой должности и после прекращения работы. Инстанции, ответственные за соблюдение принципа эффективного управления, являются независимыми. Они пользуются поддержкой органов государства.

Конституция предусматривает создание следующих «инстанций по защите и популяризации прав человека, управлению, устойчивому развитию личности и партиципаторной демократии»:

  • 1) Социально-экономический и экологический совет. Это консультативный орган. Он может консультировать Правительство, Палату представителей и Палату советников по всем вопросам экономического, социального и экологического характера;
  • 2) Национальный совет по правам человека. Он является независимым и плюралистическим государственным институтом, в обязанности которого входит изучение всех вопросов по поводу защиты прав, обеспечение достоинства, индивидуальных и коллективных свобод гражданок и граждан, строгое соблюдение национальных и международных положений в этом отношении;
  • 3) медиатор. Является независимым государственным институтом, к обязанностям которого относится рассмотрение споров между администрацией и пользователями ее услугами, защита прав, способствование верховенству закона; распространение принципов справедливости и равенства, моральных ценностей, прозрачности управления административных структур, публичных учреждений, государственных организаций, территориальных единиц и организмов, которым предоставлена публичная власть;
  • 4) Совет марокканских общин за границей. В его обязанности входит, в частности, представление своего мнения об ориентации публичной политики, обеспечивающей марокканцам, проживающим за границей, поддержку тесных связей с марокканской культурой, гарантии их прав и охрану их интересов, способствование устойчивому человеческому развитию на их родине — Марокко, ее прогрессу.

В ст. 165—166 отдельно названы институты эффективного управления и регулирования:

  • 1) Высшая власть по аудиовизуальной коммуникации. Контролирует соблюдение плюрализма выражения мнений и права на информацию в аудиовизуальной сфере, соблюдая цивилизационные ценности и законы Королевства;
  • 2) Совет по конкуренции. Является независимым институтом, в обязанности которого входит обеспечение свободной и лояльной конкуренции, прозрачности и равенства в экономических отношениях, особенно анализ регулирования конкуренции на рынках, контроль антиконкурентной практики, практики коммерческой нелояльности и операций по концентрации экономических ресурсов и монополии;
  • 3) Национальная организация по честности, предотвращению и борьбе с коррупцией. Создана на основании положений ст. 36, обязана инициировать, координировать, контролировать и обеспечивать проведение политики по предотвращению и борьбе с коррупцией, ответственна за сбор и распространение информации в этой сфере, должна содействовать повышению морального уровня публичной жизни, укреплению принципов эффективного управления, культуры публичных служб и ценностей, гражданской ответственности.

Инстанциями по способствованию устойчивому развитию личности и партиципаторной демократии являются:

  • 1) Высший совет по образованию, формированию и научным исследованиям. Совет является консультационной инстанцией, в обязанности которой входит предоставление консультаций по вопросам публичной политики и другим вопросам государственной важности в сфере образования, распространения знаний и научных исследований, по вопросам функционирования публичных служб, ответственных за эту сферу деятельности. Он также участвует в оценке политики и публичных программ в этой сфере;
  • 2) Консультативный совет по вопросам семьи и детства, созданный на основании положений ст. 32 Конституции. Контролирует вопросы семьи и детства, представляет свои мнения по национальным планам в этой сфере, стимулирует общественные дебаты по вопросам семейной политики и обеспечивает реализацию национальных программ, инициированных различными компетентными департаментами, структурами и органами;
  • 3) Консультативный совет по вопросам молодежи, созданный на основании ст. 133 Конституции. Является консультативной инстанцией в сфере защиты молодежи и ее интеграции в общественную жизнь.

Исследователи отмечают, что такое быстрое и безболезненное проведение конституционной реформы в Марокко стало возможным в том числе и потому, что в самой Конституции уже был заложен механизм для этого. «Марокко с момента достижения политической независимости в 1956 году пошло по пути эволюционной трансформации монархии, в ходе которой вырабатывалась юридическая основа, позволяющая соблюдать баланс властей, а само Королевство достаточно близко приблизилось к государствам с парламентской формой правления, хотя и с особой специфической властью главы государства»[14].

Часть полномочий короля была перераспределена в пользу главы Правительства. Прогнозируется, что борьба за получение должности премьер-министра будет и в дальнейшем способствовать активизации политической борьбы между различными группировками, для которых теперь очень важно завоевать большинство парламентских мест[15]. Полномочия Парламента существенно расширены. Правительство теперь подотчетно только законодательному органу, а не королю. Повышен статус судебной власти, в том числе за счет появления Конституционного суда, обозначены иные новые конституционные институты.

Конституция Египта регулирует систему органов государства в гл. 5 «Система управления». В отличие от ранее рассмотренных конституций она начинается с норм не о главе государства, а о законодательной власти, парламенте — Палате представителей. Статья 101 устанавливает, что Палата представителей наделена законодательной властью и полномочиями одобрять общую политику государства, общий план экономического и социального развития и государственный бюджет. Она контролирует действия исполнительной власти.

Палата представителей состоит по крайней мере из 450 членов, избранных путем прямого тайного всеобщего голосования. Кандидат в члены Палаты должен быть гражданином Египта, пользоваться гражданскими и политическими правами, иметь образование не ниже среднего и быть в возрасте не менее 25 лет в день открытия регистрации кандидатов. Другие требования для выдвижения кандидатуры, избирательная система и распределение избирательных округов определяются законом, принимая во внимание справедливое представительство населения и провинций и равное представительство избирателей.

На выборах может использоваться мажоритарная, пропорциональная или смешанная система в любом соотношении. Это определяет закон. Президент Республики имеет право назначить не более 5% членов парламента. Члены парламента посвящают себя работе в парламенте, но их должность сохранятся за ними. Они приносят клятву Всемогущим Аллахом.

Срок членства в Палате представителей составляет пять лет. Решение об аннулировании членства при утрате доверия и в иных случаях принимается 2/3 членов Палаты представителей. Вопросы действительности членства в Палате представителей решает Кассационный суд. Ходатайства должны подаваться в Суд в течение не более 30 дней с даты объявления результатов выборов. Вакантное место должно заполняться в течение 60 дней с даты объявления Палаты о вакансии.

Статья 109 устанавливает ограничения экономической деятельности и обязанность раскрытия финансовой информации. Парламентарий не вправе лично или через посредника покупать или арендовать любой объект из государственной собственности или государственного коммерческого сектора. Он также не имеет права сдавать в аренду, продавать или обменивать с государством любую часть его собственности и заключать контракт с государством в качестве подрядчика, поставщика, исполнителя и т. п. Парламентарий обязан подавать финансовый отчет в момент вступления в должность, после ухода с должности и в конце каждого года. Если в связи со своим членством он получает денежные или другие подобные подарки, они переходят в собственность государственной казны.

Член Палаты вправе задавать вопросы правительству (Кабинету министров), министрам, их заместителям. Ответ обязателен, но срок дачи ответа не установлен. Любой член Палаты представителей может направлять интерпелляции премьер-министру, заместителям премьер-министра, министрам или их заместителям. Интерпелляция в отличие от вопроса обсуждается (срок — от 7 до 60 дней после подачи). Вотум недоверия может быть вынесен только после интерпелляции по требованию по крайней мере 1/3 членов Палаты представителей. Палата принимает решение большинством членов. Если Палата принимает решение о вотуме недоверия премьер-министру, одному из его заместителей, министру или его заместителям и правительство объявило о своей солидарности с ним до голосования, правительство обязано подать в отставку. Если вотум недоверия выносится относительно определенного члена правительства, член обязан уйти в отставку. Не менее 20 членов Палаты представителей могут потребовать обсуждения государственного вопроса для получения разъяснений по политике правительства в этом отношении. Любой член Палаты представителей может потребовать срочного брифинга или заявления от премьер-министра, заместителей премьер-министра, любого министра или его заместителей в отношении срочных вопросов государственной важности.

Член Палаты представителей не может быть привлечен к ответственности за любое мнение, которое он высказал в ходе своей работы в Палате или ее комитетах. Запрещено, кроме случаев поимки на месте преступления, осуществлять уголовное преследование за совершение любых преступлений против члена Палаты без предварительного разрешения Палаты. Если Палата находится не на сессии, разрешение должно предоставляться бюро Палаты представителей.

Палата представителей выбирает на первом собрании регулярной ежегодной сессии спикера и двух заместителей спикера, создает бюро, принимает законом свои правила.

Президент Республики созывает Палату представителей на очередную ежегодную сессию перед первым четвергом октября. Если такой созыв не сделан, Палата обязана согласно Конституции собраться в указанный день. Очередная сессия длится не менее девяти месяцев. Палата представителей может созываться на внеочередное собрание для рассмотрения срочных вопросов по требованию президента Республики или по крайней мере 10 членов Палаты. Сессии Палаты представителей проводятся в открытом порядке. Закрытые сессии проводятся по требованию президента Республики, спикера Палаты или по крайней мере 20 ее членов.

Палата большинством голосов принимает решение о проведении соответствующих обсуждений в открытом или закрытом порядке. Премьер-министр, его заместители, министры и их заместители имеют право присутствовать на сессиях Палаты представителей или заседаниях любого из ее комитетов. Их присутствие обязательно по требованию Палаты. Им могут оказывать содействие высшие должностные лица по их выбору. Им предоставляется слово по их просьбе. Они должны отвечать на вопросы, по которым проводится обсуждение, но не могут принимать участие в голосовании.

Собрания Палаты и решения, которые она принимает, считаются действительными только в случае присутствия большинства ее членов. Кроме тех случаев, когда для принятия решения необходимо специальное большинство, решения принимаются абсолютным большинством присутствующих членов, при этом оно должно составлять не менее 1/3 членов. Законы, дополняющие Конституцию, принимаются большинством в 2/3 голосов членов Палаты. Законы, регулирующие президентские, парламентские и любые местные выборы, деятельность политических партий, судебную систему и судебные органы, а также права и обязанности, определенные в Конституции, считаются дополняющими Конституцию.

Законопроекты предлагают президент Республики, Кабинет министров и 1/10 членов Палаты представителей (любой член Палаты тоже может предлагать законопроекты, но они не рассматриваются даже в комитетах).

Статья 123 устанавливает, что президент имеет право вето по отношению к принятому закону в течение 30 дней. Вето преодолевается 2/3 голосов Палаты (видимо, от существующего числа членов).

Детально регулируется порядок принятия государственного бюджета. Правительство по этому вопросу должно достигнуть соглашения с парламентом. Статья 127 устанавливает, что исполнительная власть имеет право предоставлять ссуду, принимать средства или брать обязательства по проектам, не перечисленным в одобренном государственном бюджете и влекущим расходы из государственной казны на последующий период, только при наличии одобрения Палаты представителей. Устанавливается также, что правила, определяющие заработную плату, пенсии, вознаграждение, субсидии и бонусы, выплачиваемые из государственной казны, регулируются законом, но возможны и исключения из таких правил. В последнем положении требования «арабской весны» не выполнены.

Закон об исполнении бюджета («итоговый баланс») принимается с заключением Центральной аудиторской организации.

Статья 125 устанавливает порядок парламентских расследований. Палата представителей может создать специальный комитет или поручить одному из существующих комитетов задачу по изучению государственного вопроса или деятельности любого административного департамента, государственного ведомства или государственного предприятия в целях выявления фактов. Для исполнения своей миссии такой комитет имеет право собирать доказательства, которые он считает необходимыми, и вызывать граждан для дачи показаний. Все органы обязаны отвечать на запросы комитета и предоставлять все документы, доказательства или другую необходимую информацию.

В любом случае любой член Палаты представителей имеет право получать от исполнительной власти любые данные или информацию, связанную с выполнением его работы в Палате.

Согласно ст. 137 президент Республики имеет право распустить Палату представителей путем обоснованного решения и только после государственного референдума, если избиратели примут такое решение. В течение 30 дней проводятся досрочные парламентские выборы.

Граждане могут подавать в Палату представителей письменные предложения по государственным вопросам. Граждане также могут подавать в Палату представителей жалобы, которые передаются соответствующему министру. По требованию Палаты министр должен предоставить разъяснения, и гражданин, который подал жалобу, должен быть проинформирован о результате.

Раздел 2 гл. 5 посвящен исполнительной власти. В отличие от иных конституций в рассматриваемой президент отнесен к исполнительной власти. Статья 139 устанавливает, что президент Республики является главой государства и «главой исполнительной власти — правительства». Он защищает интересы народа, охраняет независимость, территориальную целостность и безопасность страны, соблюдает положения Конституции и выполняет свои обязанности в порядке, определенном Конституцией.

Президент Республики избирается на четыре года путем прямого тайного голосования абсолютным большинством голосов и может быть переизбран только один раз. Он не имеет права занимать любые партийные должности в течение срока своих полномочий.

Кандидат на пост президента должен быть египтянином, рожденным от родителей-египтян. Он, его родители и его супруги (использовано множественное число) не могут иметь другое гражданство. Он должен быть старше 40 лет, обладать гражданскими и политическими правами, выполнить долг военной службы или быть освобожденным от нее в соответствии с законом.

Кандидатура выдвигается минимум 20 выборными членами Палаты представителей, или требуются подписи 25 тыс. граждан, которые имеют право голоса, по крайней мере в 15 провинциях, при этом от каждой провинции необходимо не менее 1000 подписей.

В любом случае одно лицо может поставить подпись в поддержку только одного кандидата.

Президент не имеет права покупать или арендовать любой объект государственной собственности или любых государственных юридических лиц, компаний государственного сектора или государственного коммерческого сектора. Он также не имеет права сдавать в аренду, продавать или обменивать с государством любую часть его собственности и заключать контракт с государством в качестве подрядчика, поставщика, исполнителя и т. п.

Для президента, как и для членов Палаты представителей, установлены трудовые, хозяйственные и финансовые ограничения и отчетность. Если в связи со своей должностью президент получает денежные или другие подобные подарки, они переходят в собственность государственной казны. Президент Республики может подавать заявление об уходе в отставку Палате представителей. Если Палата распущена, он передает его заседанию Верховного конституционного суда.

В соответствии со ст. 146 президент Республики назначает для формирования правительства премьер-министра, который представляет свою программу в Палату представителей. Если его правительство не получает вотум доверия в течение 30 дней, президент назначает на должность премьер-министра кандидатуру, предложенную партией или коалицией, которой принадлежит большинство мест в Палате представителей. Если это его правительство не получает вотум доверия в течение 30 дней, Палата считается распущенной, и президент Республики объявляет о проведении выборов новой Палаты. Если правительство избрано из членов партии или коалиции, которой принадлежит большинство мест в Палате представителей, президент Республики имеет право после консультаций с премьер-министром выбрать министров юстиции, внутренних дел и обороны.

Президент Республики имеет право освобождать правительство от выполнения задач, при этом Палата представителей должна одобрить это решение большинством голосов. Президент Республики имеет право провести перестановку в Кабинете после консультаций с премьер-министром и одобрения Палаты представителей абсолютным большинством присутствующих членов, которое должно составлять не менее 1/3 членов.

Президент Республики может созывать правительство для обсуждения важных вопросов и председательствовать на этом обсуждении. Он имеет право делегировать некоторые свои полномочия премьер- министру, его заместителям, министрам или губернаторам. Никакие полномочия не должны делегироваться другим лицам (ст. 148).

Президент Республики совместно с Кабинетом определяет общую политику государства и контролирует ее реализацию в соответствии с Конституцией.

Президент Республики может сделать заявление об общей политике государства перед Палатой представителей на открытии очередной сессии. Президент может делать другие заявления или передавать другие сообщения Палате.

Президент Республики представляет государство в международных отношениях, заключает соглашения и ратифицирует их после получения одобрения Палаты представителей. В отношении любого мирного и союзного договора, а также договоров, связанных с правом суверенитета, устраивается референдум, и такой договор не может быть ратифицирован до объявления о его одобрении на референдуме. В любом случае не может заключаться соглашение, противоречащее положениям Конституции или ведущее к передаче государственных территорий. Таким образом, в Египте в отличие от Марокко установлен приоритет Конституции.

Президент Республики является верховным главнокомандующим вооруженными силами. Президент имеет право объявлять войну или отправлять вооруженные силы для операций за пределами государственной территории только после проведения консультаций с Советом национальной обороны и одобрения Палаты представителей большинством в 2/3 голосов ее членов.

«Эти положения отразили особую роль армии в Египте, ее глубокую вовлеченность в различные сферы жизни страны, функцию своего рода арбитра в конфликтах различных политических сил»1.

Военные управляли страной 60 лет. Четыре президента Египта — М. Нагиб, Г. А. Насер, А. Садат и X. Мубарак — были офицерами и опирались главным образом на армию[16] [17].

Если Палата представителей была распущена, необходимо провести консультации с Верховным советом вооруженных сил и получить одобрение Кабинета и Совета национальной обороны.

Президент Республики назначает и снимает с должности гражданский и военный персонал и дипломатических представителей, а также утверждает политических представителей в иностранных государствах и международных организациях. После консультаций с Кабинетом он объявляет чрезвычайное положение. Такая прокламация должна передаваться на рассмотрение Палаты представителей в течение следующих семи дней. Если объявление чрезвычайного положения происходит между сессиями Палаты представителей, сессия созывается немедленно для рассмотрения объявления. В любом случае объявление чрезвычайного положения должно одобряться большинством голосов членов Палаты представителей. Чрезвычайное положение может быть объявлено на определенный период не более трех месяцев, который может продлеваться на такой же срок после одобрения 2/3 голосов членов Палаты.

Президент Республики может объявить помилование или смягчить приговор после проведения консультаций с Кабинетом. Общая амнистия может осуществляться только законом.

Президент вправе издавать указы, имеющие силу закона (ст. 156). В случае отсутствия Палаты представителей президент Республики имеет право издать указы, имеющие силу закона, при этом такие указы затем должны быть представлены в Палату представителей, обсуждены и одобрены в течение 15 дней с даты созыва новой Палаты. Если в период между сессиями Палаты представителей существует необходимость принятия срочных мер, которые не терпят отлагательства, президент Республики созывает Палату на внеочередную сессию. Если такие указы не были представлены Палате и по ним не было проведено обсуждение или если они не были одобрены, документ аннулируется с обратной силой кроме случаев, когда принимается решение об урегулировании последствий.

Президент Республики имеет право назначать референдум по вопросам, связанным с высшими интересами страны. Если референдум созывается более чем по одному вопросу, народ должен голосовать отдельно по каждому вопросу.

Таким образом, отношения президента Египта с парламентом и правительством характеризуют Египет как президентско-парламентарную республику из-за реальной роли президента, который, как правило, является генералом или маршалом. Египет в основном пропрезидентская республика с некоторыми элементами парламентаризма, тем более что в парламенте доминирует пропрезидентская партия.

В отличие от монарха президент может быть досрочно отрешен от должности (монархов тоже смещают, но только в результате переворотов, в том числе семейных). Обвинение президента Республики в нарушении положений Конституции, государственной измене или совершении другого тяжкого преступления должно основываться на ходатайстве, подписанном по крайней мере большинством членов Палаты представителей. Решение об импичменте должно приниматься большинством в 2/3 голосов членов Палаты представителей после расследования, которое должно быть проведено генеральным прокурором. Немедленно после принятия решения о начале процедуры импичмента президент Республики прекращает свою работу до вынесения решения. Импичмент своеобразен, осуществляется в форме судебной ответственности. Президент Республики привлекается к судебной ответственности специальным судом во главе с президентом Верховного судебного совета и в составе старшего заместителя председателя Верховного конституционного суда, старшего заместителя председателя Государственного совета и двух старших председателей Апелляционного суда; сторону обвинения перед таким судом должен представлять генеральный прокурор. В случае обвинительного приговора президент Республики снимается с должности, решения суда окончательны и обжалованию не подлежат. Закон регулирует порядок расследования и судебного рассмотрения.

При возникновении вакансии президентской должности по причине смерти, ухода в отставку и др. Палата представителей объявляет о ней большинством в 2/3 голосов. Палата уведомляет Национальную избирательную комиссию, спикер Палаты представителей становится временным президентом, проводятся выборы.

Наряду с вотумом недоверия правительству Конституция Египта предусматривает возможность вотума недоверия президенту Республики. Для этого обоснованное ходатайство подписывается большинством членов Палаты представителей и одобряется 2/3 ее членов. После этого премьер-министр должен вынести на референдум вопрос о вотуме недоверия президенту Республики. Если большинство участников референдума одобряет решение о вотуме недоверия, президент Республики снимается с должности и пост президента Республики считается вакантным. В течение 60 дней должны быть проведены досрочные президентские выборы. Если результаты референдума отрицательны, Палата представителей считается распущенной, а президент Республики должен объявить о проведении выборов новой Палаты представителей в течение 30 дней после даты роспуска.

Подраздел 2 гл. 5 относится к правительству. В дополнение к сказанному выше он устанавливает, что правительство является высшим исполнительным и административным органом государства и состоит из премьер-министра, заместителей премьер-министра, министров и их заместителей. Член правительства должен быть египтянином, рожденным от родителей-египтян. Он, его родители и супруги не могут иметь другое гражданство. Такое лицо должно быть в возрасте старше 30 лет (премьер-министр — 35 лет), обладать гражданскими и политическими правами, выполнить долг военной службы или быть освобожденным от нее законом. Запрещено одновременно занимать должность в правительстве и быть членом Палаты представителей. Члены правительства подобно парламентариям и президенту приносят клятву именем Аллаха.

Заработная плата премьер-министра и членов правительства подобно заработной плате члена Палаты представителей и президента определяется законом. Премьер-министр так же, как член Палаты представителей и президент, имеет трудовые, хозяйственные и финансовые ограничения и обязан отчитываться.

Среди функций правительства названы типичные функции (например, разработка проектов и исполнение законов, поддержание безопасности нации и защита права граждан и интересов государства). Вместе с тем устанавливается, что оно сотрудничает с президентом Республики в процессе определения государственной политики и надзора за ее реализацией.

Члены правительства могут делать заявления перед Палатой представителей или одним из ее комитетов по любым вопросам.

Премьер-министр вправе издавать необходимые постановления для исполнения законов. Постановления, необходимые для создания и организации коммунальных предприятий, дисциплинарные постановления издаются после одобрения их правительством.

В отношении премьер-министра и членов правительства действуют общие правила организации расследования и судебного рассмотрения, если они совершают преступление во время нахождения в своей должности. Окончание срока их полномочий не препятствует возбуждению или возобновлению преследования.

Подраздел 3 гл. 5 посвящен местному самоуправлению.

Государство разделено на местные административные единицы (провинции, города, деревни и др.), имеющие юридическую правоспособность.

При создании или упразднении местных единиц либо изменении их границ необходимо учитывать экономические и социальные условия. Все вышеперечисленное регулируется законом. Государство обеспечивает поддержку административной, финансовой и экономической децентрализации, передачу административным единицам полномочий в обеспечении, улучшении и управлении коммунальными предприятиями, а также определяет порядок передачи полномочий и бюджетов единицам местного самоуправления.

Статья 179 говорит о выборах губернаторов и глав других местных административно-территориальных единиц. На деле они назначаются. Выбираются советы. Каждая местная единица выбирает местный совет путем прямого, тайного голосования на четыре года. Кандидат должен быть в возрасте старше 21 года. При этом 1/4 мест должна распределяться для молодежи до 35 лет, 1/4 — для женщин и 50% — для рабочих и фермеров. И это соотношение предусматривает надлежащее представительство христиан и лиц с ограниченными возможностями.

Статья 177 устанавливает, что государство гарантирует предоставление местным территориальным единицам научной, технической, административной и финансовой поддержки, а также обеспечивает равное распределение средств, услуг и ресурсов и работает в направлении обеспечения соответствия уровня развития таких единиц всеобщим стандартам и установления социальной справедливости между такими единицами. Местные единицы имеют независимые финансовые бюджеты. Доходы местных единиц включают в дополнение к доходам, предоставляемым государством, основные и дополнительные налоги местного характера.

Местные советы отвечают за развитие и реализацию плана развития, контроль различных аспектов деятельности, использование инструментов контроля исполнительной власти, таких как предложения, вопросы, брифинги, ходатайства, интерпелляции и др., а также за вынесение вотума недоверия главам местных советов.

Исполнительная власть не вправе оказывать влияние на их решения кроме случаев, когда это осуществляется в целях предотвращения нарушения советом административно-территориальных границ, нанесения вреда государственным интересам или интересам местных советов. Статья 183 устанавливает, что местные советы нельзя распускать в административном порядке государственным интересам или интересам местных советов.

Любой спор относительно юрисдикции таких местных советов в деревнях, центрах или городах урегулируется местным советом на уровне провинции.

Раздел 3 гл. 5 называется «Судебная власть». В подразделе 1 содержатся общепринятые положения (судебная власть независима, принадлежит судам различных типов и уровней, применяет закон; существует судейское самоуправление, вмешательство в судебные дела является преступлением, которое не имеет срока исковой давности, и др.). Судьи не могут сниматься с должности. Вместе с тем говорится, что судьи могут частично или полностью делегироваться в органы для выполнения задач, которые определены законом.

Подраздел 2 озаглавлен «Судебная власть и государственное обвинение». Статья 189 устанавливает, что государственное обвинение (включая расследование) является неотъемлемой частью судебной системы (как и во многих других странах, прокуроры в Египте находятся при судах). Государственное обвинение осуществляется генеральным прокурором, который избирается Верховным судебным советом из числа заместителей председателя Суда кассации, председателя Апелляционного суда или помощников генерального прокурора на четыре года и только один раз в течение карьеры судьи.

Подраздел 3 — «Государственный совет». Как и во Франции, это высший орган административной и дисциплинарной юстиции (помимо некоторых других функций, например дача заключений по правовым вопросам для высших органов государства). Он является независимым судебным органом, который обладает исключительной компетенцией для принятия решений по административным спорам, дисциплинарным делам и апелляциям и спорам, связанным с его решениями (ст. 190). Он также обладает исключительной компетенцией для заключений по правовым вопросам органов, определенных законом, изучает и разрабатывает законопроекты и резолюции законодательного характера, а также изучает проекты соглашений, стороной которых выступает государство или любые государственные предприятия.

Статья 191 регулирует положение Верховного конституционного суда. Суд состоит из председателя и «достаточного количества» заместителей председателя. Он имеет «Уполномоченный орган Верховного конституционного суда», который состоит из председателя и достаточного количества заместителей председателя в этом органе, советников и помощников советников.

Общее собрание Верховного конституционного суда выбирает председателя суда из числа старших трех вице-председателей суда. Оно также выбирает вице-председателей и членов Уполномоченного органа, которые назначаются указом президента Республики.

Суд обладает исключительной компетенцией для принятия решений о конституционности законов и постановлений, толкования законодательных текстов и разрешения споров, связанных с деятельностью его членов, споров между судебными органами и организациями, имеющими судебные полномочия, споров, связанных с исполнением двух противоречащих друг другу распоряжений, одно из которых принято судебным органом или ведомством с судебными полномочиями, а второе — другим органом, а также споров относительно исполнения его распоряжений и решений.

О системе иных судов в Конституции не говорится, но из содержания некоторых статей видно, что существуют Верховный кассационный суд и Апелляционный суд.

Раздел 5 гл. 3 называется «Судебные органы». Это своеобразные суды, юридически они не рассматриваются как подлинные, настоящие суды.

Раздел открывается положением, что Ведомство по государственным делам является независимым судебным органом. Оно осуществляет правовое представительство государства в исках и спорах, стороной которых является государство. Оно может предлагать урегулирование споров на любой стадии судебного разбирательства в соответствии с законом. Оно также может осуществлять технический надзор заделами, которые ведут департаменты правовой деятельности при органах исполнительной власти, оно разрабатывает проекты административных соглашений, стороной которых выступает государство. Его члены владеют всеми гарантиями, правами и обязанностями, предусмотренными для других членов судебной системы.

Независимым судебным органом в Египте является также Административное обвинение. Оно расследует финансовые и административные нарушения, переданные ему. В отношении таких нарушений оно обладает полномочиями, переданными ему административным органом по наложению дисциплинарных наказаний. Оспаривание его решений осуществляется перед компетентным дисциплинарным судом Государственного совета. Оно также возбуждает и проводит судебное разбирательство и дисциплинарные апелляции перед судами Государственного совета в соответствии с законом. Все вышеперечисленное регулируется законом.

Его члены владеют всеми гарантиями, правами и обязанностями, предусмотренными для других членов судебной системы. Они имеют дисциплинарную подчиненность, но в Конституции сказано лишь, что она определяется законом.

Статья 198 устанавливает, что адвокатура является независимой профессией. Адвокатура действует вместе с судебной властью в целях установления справедливости и верховенства закона, а также обеспечения права защиты. Кроме случаев поимки на месте преступления, запрещен арест и задержание адвокатов в момент реализации ими права защиты.

В разделе 7 названы служащие, содействующие правосудию, — судебные эксперты, криминалистические медицинские эксперты и публичные нотариусы, независимую деятельность которых обеспечивает закон.

Вооруженные силы принадлежат народу. Их обязанность — защищать страну, охранять безопасность и территории. Исключительное право на создание вооруженных сил принадлежит государству. Лицо, предприятие, организация или группа не имеют права создавать военные структуры, группы или организации или военизированные подразделения гражданских лиц либо их формирований.

Армия выполняет нехарактерные для нее задачи: осваивает земли, осуществляет строительство национальных проектов, обеспечивает продовольствием бедных и т. п.

Вооруженные силы имеют Верховный совет. Он был создан во время «арабской весны».

Под председательством президента действуют Совет национальной обороны и Совет национальной безопасности. Существует военная судебная система, а также судебные комитеты для офицеров и персонала вооруженных сил, обладающие исключительной компетенцией по разрешению всех административных споров.

Согласно ст. 206 полиция — гражданский орган на службе народа. Она обеспечивает безопасность граждан, охраняет общественный порядок и нравственность. Существует Верховный полицейский совет, который состоит из офицеров полиции, пользующихся наивысшим авторитетом, и главы правового департамента Государственного совета. Совет содействует министру внутренних дел. Его мнение запрашивается в отношении законов, связанных с деятельностью полиции.

Национальная избирательная комиссия несет исключительную ответственность за организацию референдумов и президентских выборов, что включает подготовку и обновление базы данных избирателей, предложения о разделении избирательных округов, проведении и контроле избирательных кампаний, финансировании, порядке голосования, вплоть до объявления результатов выборов (ст. 208). Руководство Национальной избирательной комиссией осуществляет совет, состоящий из 10 членов, выбранных на шесть лет в равной пропорции между вице-председателями Суда кассации, председателем Апелляционного суда, вице-председателя Государственного совета, Ведомства по государственным делам и Административного обвинения, которые выбираются Верховным судебным советом и специальными советами вышеуказанных судебных органов, при этом они не должны быть членами Совета избирательной комиссии. Они назначаются указом президента Республики, половина членов совета замещаются каждые три года.

Голосование и подсчет голосов на референдумах и выборах в течение 10 лет после даты вступления действующей Конституции в силу должны проходить под надзором членов судебных органов.

Заключения по жалобам на решения Комиссии, связанные с референдумами, президентскими и парламентскими выборами, а также с их результатами, принимает Верховный административный суд. Результаты местных выборов оспариваются в Административном суде.

Согласно ст. 211 Национальный медиасовет является независимой организацией, которая имеет юридическую правоспособность, пользуется технической, финансовой и административной независимостью и имеет собственный бюджет.

Совет регулирует деятельность радио, телевидения, печатной и цифровой прессы и несет ответственность за гарантирование и защиту свободы прессы и медиа; охрану независимости, нейтралитета, плюрализма и разнообразия, предотвращение монополии; контроль законности источников финансирования прессы и медиаинститутов; с Советом проводятся консультации по законопроектам и постановлениям, связанным со сферой его деятельности.

Существует также Национальная ассоциация прессы и медиа (ст. 212). Она независима, управляет государственными институтами прессы и медиа, обеспечивает их развитие, независимость, нейтралитет и соблюдение ими профессиональных, административных и экономических стандартов. С ней проводятся консультации по законопроектам и постановлениям, связанным со сферой ее деятельности.

Раздел 11 посвящен независимым национальным советам и независимым контролирующим органам.

В подразделе 1 названы Национальный совет по правам человека, Национальный совет по вопросам женщин, Национальный совет по вопросам детства и материнства и Национальный совет по вопросам лиц с ограниченными возможностями. Все они имеют юридическую правоспособность и пользуются технической, финансовой и административной независимостью, правом уведомлять государственные органы о любых нарушениях, связанных со сферами их деятельности. Предусматривается также административная независимость их членов. С ними должны проводиться консультации по проектам законов и постановлений, связанных с их деятельностью (ст. 214).

Среди независимых контролирующих органов Конституцией названы Центральный банк, Египетская служба финансового надзора, Центральная аудиторская организация и Административный орган контроля (ст. 215). Они имеют юридическую правоспособность, техническую, финансовую и административную независимость, с ними проводятся консультации по проектам законов и постановлений, связанных с их деятельностью.

Для создания каждого независимого национального совета или контролирующего органа принимается закон, определяющий его полномочия, регулирующий его работу и закрепляющий гарантии его независимости и необходимой защиты для его работников, а также другие условия для обеспечения нейтралитета и независимости. Глав независимых и контролирующих органов назначает президент Республики после одобрения большинством членов Палаты представителей на четыре года. Период работы этих руководителей может быть продлен еще на четыре года один раз. На них распространяются те же запреты, что и на министров. Независимые и контролирующие органы представляют годовые отчеты президенту Республики, в Палату представителей и премьер-министру.

Особая статья (218) посвящена борьбе с коррупцией. Государство обязуется бороться с коррупцией. Компетентные контролирующие органы и организации осуществляют координацию друг с другом в борьбе с коррупцией для укрепления честности и прозрачности в целях надлежащего осуществления государственных функций, охраны государственных средств, развития и исполнения национальной стратегии борьбы с коррупцией в сотрудничестве с другими компетентными контролирующими органами и организациями.

Центральная аудиторская организация несет ответственность за контроль средств государства, государственных лиц и других органов, определенных законом, за исполнение государственного бюджета и независимых бюджетов и рассмотрение их итоговых балансов (ст. 219).

Центральный банк несет ответственность за развитие и надзор исполнения денежной, кредитной и банковской политики и контроль банков. Он обладает исключительной компетенцией по выпуску банкнот. Он поддерживает безопасность денежной и банковской системы, стабильность цен в рамках общей экономической политики государства в порядке, определенном законом.

Египетская служба финансового надзора несет ответственность за контроль рынков и небанковских финансовых инструментов, включая рынки капитала, фьючерсные биржи, страховую деятельность, недвижимое имущество, финансовый лизинг, факторинг (ст. 221).

Заключительные статьи Конституции Египта посвящены некоторым уточнениям, борьбе с терроризмом, упразднению прежних и созданию новых органов и переходным положениям.

Итак, Конституция Египта не поменяла существовавшую в стране смешанную (президентско-парламентскую) республику с широкими полномочиями главы государства, но установила некоторые особенности.

Конституция отразила новое соотношение сил в стране — победу военных над исламистами. В итоге вооруженные силы фактически стали автономным институтом с широкими полномочиями. Так, военная юстиция может подвергать суду гражданских лиц, рассматривать коррупционные преступления. Вооруженные силы страны имеют свой Верховный совет.

«Жесткая президентская форма правления в Египте, по-видимо- му, себя исчерпала. Свержение режима X. Мубарака показало, что эта модель, как ассоциирующаяся с диктатурой, отвергается обществом. В то же время с учетом многовековых исторических традиций Египет трудно представить себе и парламентской республикой европейского типа. Политические традиции и склад ментальности в арабском обществе отличаются крайней живучестью»[18].

Конституция Туниса 2014 г. сначала регулирует систему органов государства в традиционном плане (законодательная, исполнительная, судебная власть), но затем добавляются новые органы, порожденные революцией.

Глава 3 Конституции посвящена законодательной власти. Статья 50 устанавливает, что народ реализует законодательную власть через своих представителей в однопалатном Собрании народных представителей или посредством референдума. Государство предоставляет в распоряжение Собрания народных представителей необходимые людские и материальные ресурсы для создания возможностей для Собрания в выполнении его обязанностей. Собрание народных представителей пользуется финансовой и административной независимостью в рамках государственного бюджета. Оно должно разработать правила внутренней процедуры и утвердить их абсолютным большинством членов Собрания.

Члены Собрания народных представителей выбираются на пять лет путем всеобщего, свободного, прямого, тайного, справедливого и прозрачного голосования в соответствии с законом о выборах. Избиратели — граждане Туниса с 18 лет, избранными членами Собрания могут быть избиратели с 23 лет, которые имеют тунисское гражданство не менее 10 лет, если им не запрещено законом занимать такую должность. Это относится и к тунисским гражданам, проживающим за границей. В случае невозможности проведения выборов по причине непосредственной угрозы мандат Собрания должен быть продлен в соответствии с положениями закона. Каждый член Собрания должен принять присягу именем Аллаха: «Я клянусь Всемогущим Господом добросовестно служить нации, уважать положения Конституции и хранить верность Тунису».

Согласно ст. 68 член Собрания народных представителей при исполнении его функций в парламенте неприкосновенен. Во время действия его мандата он не может быть привлечен к гражданской или уголовной ответственности, арестован или судим за свое мнение, предложения или действия, связанные с выполнением его обязанностей. Член Собрания народных представителей может быть задержан на месте преступления (ст. 69), но если он ссылается на свой парламентский иммунитет в письменной форме, он не может быть привлечен к ответственности или арестован за преступление или деликт в течение срока своих полномочий, кроме случаев, когда неприкосновенность была отменена парламентом. Спикер Собрания народных представителей должен быть немедленно уведомлен о задержании, и член парламента должен быть освобожден по требованию Бюро Собрания.

Обычные сессии Собрание народных представителей должно проводить каждый год, начиная с октября и заканчивая июлем. Внеочередную сессию Собрание народных представителей должно провести по требованию президента Республики, главы Правительства или 1/3 его членов для рассмотрения специальной повестки дня. Собрание выбирает председателя, постоянные и специальные комитеты, следственные комиссии. Все органы власти обязаны сотрудничать со следственными комиссиями в ходе выполнения ими своих задач.

Парламентская оппозиция является неотъемлемой частью Собрания народных представителей (ст. 60). Она должна пользоваться правами, которые позволяют ей выполнять свои парламентские обязанности и гарантируют надлежащее и эффективное представительство во всех органах Собрания, а также в его внутренней и внешней деятельности. Оппозиция имеет право председательствования в Бюджетном комитете и место докладчика в Комиссии внешних отношений. Она имеет право создавать и возглавлять следственную комиссию каждый год. Обязанности оппозиции включают активное и конструктивное участие в парламентской работе.

Венецианская комиссия в своем Заключении приветствовала конституционное признание оппозиции в качестве субъекта права. При этом Комиссия отметила, что права оппозиции не очень широки и ее определение не должно ограничиваться фактом принадлежности к определенной политической партии. «Используемыми критериями могут быть факт отсутствия дачи согласия на деятельность правительства, неодобрение предложенного правительством бюджета. Аналогичный термин применяется в ситуациях, когда член парламента просто не соглашается с решением или законопроектом»1.

Голосование в Собрании народных представителей имеет личный характер и не может делегироваться (ст. 61).

Законодательная инициатива принадлежит не менее чем 10 членам парламента (это по французскому образцу «законодательные предложения»), президенту Республики и главе Правительства (это «проекты законов»). Глава Правительства — единственный, кто уполномочен представлять проекты законов, связанные с ратификацией договоров, и проект бюджетного закона. Проектам закона, исходящим от президента или главы Правительства, должен отдаваться приоритет при представлении на обсуждение. Такие формулировки вызвали вопросы у Венецианской комиссии: «Как определить иерархию законопроектов, представленных президентом и премьер-министром? Не лучше ли ограничить право законодательной инициативы президента сферами его компетенции?»[19] [4].

Законодательные предложения и изменения, вносимые членами Собрания народных представителей, недопустимы, если они влияют на финансовый баланс, регулируемый законом о бюджете (ст. 62). Собрание народных представителей должно принимать органические законы абсолютным большинством всех членов (т. е. списочного состава), а обычные законы — большинством присутствующих членов, при этом такое большинство должно быть не менее 1/3 членов Собрания. Таким образом, порядок принятия обычных законов весьма «демократичен», например, из 120 членов парламента закон может быть принят 21 депутатом.

Статья 65 разграничивает предметы обыкновенных и органических законов согласно французской модели. Как говорилось, такие перечни сложно подвергаются систематизации.

Обычные законы посвящены следующим сферам: создание государственных институтов и учреждений, гражданство, гражданские и коммерческие обязательства, порядок процедуры в различных судах, определение тяжких и менее тяжких преступлений, законы о финансах, законы о праве собственности и др.

Сферы регулирования органических законов: утверждение договоров, организация правосудия и судебной системы, организация информации, прессы и публикаций, избирательное право, местные правительства (избранные советы местного самоуправления и назначаемые главы административно-территориальных единиц) и др.

Все вопросы, которые не включены в сферу действия законов, могут регулироваться общей регламентарной властью (ст. 65).

Подобно ранее рассмотренным конституциям в тунисской конституции особо регулируется принятие закона о государственном бюджете. Проект закона о бюджете должен быть представлен Собранию не позднее 15 октября и должен быть принят не позднее 10 декабря.

Провозглашение закона должно произойти не позднее 31 декабря. Если проект закона о бюджете не принят до 31 декабря, проект закона может приводиться в исполнение в плане расходов возобновляемым президентским декретом, траншами по три месяца.

Повышая роль Собрания народных представителей, ст. 67 устанавливает, что коммерческие договоры и договоры с международными организациями относительно границ государства, финансовых обязательств государства, статуса отдельных лиц или положений законодательного характера должны представляться в Собрание народных представителей для ратификации и вступают силу только после ратификации.

В случае роспуска Собрания президент Республики согласно ст. 70 имеет право по согласованию с главой Правительства издавать «декрет-законы»[21], которые должны быть представлены для ратификации в Собрание народных представителей в течение следующей сессии. Собрание народных представителей имеет право по согласованию с 3/5 своих членов уполномочить посредством закона на ограниченный период не более двух месяцев и для определенной цели также главу Правительства издавать «указы-законы» законодательного характера, которые подлежат представлению в Собрание для ратификации немедленно после окончания периода специальных полномочий. Избирательная система не может изменяться посредством декрет-законов.

Глава 4 регулирует вопросы исполнительной власти. Статья 71 устанавливает, что исполнительная власть реализуется президентом Республики и Правительством, которое возглавляет глава Правительства. Таким образом, президент, являющийся по нормам Конституции главой государства, отнесен к исполнительной власти, хотя по этим же нормам он занимает в ней не первое место (на практике, как и в Кыргызстане, часто дело обстоит иначе).

Часть 1 этой главы посвящена президенту. Президент Республики является главой государства и символом его единства. Он гарантирует независимость и преемственность государства, а также обеспечивает уважение Конституции.

Согласно ст. 74 каждый избиратель, мужчина или женщина, в возрасте от 35 лет, имеющий тунисское гражданство по рождению и исповедующий ислам, может стать кандидатом на должность президента. Если кандидат имеет другое гражданство, кроме тунисского, он обязан подать заявление об отказе от другого гражданства в случае его избрания президентом. По мнению Венецианской комиссии, исключение любого кандидата (мужчины или женщины), который не придерживается мусульманской веры, не согласуется с конституционными принципами равенства прав и обязанностей всех граждан и беспристрастности и равноценности при осуществлении государственного управления1.

Кандидат обязан получить поддержку определенного количества членов Собрания народных представителей, глав избранных местных советов или зарегистрированных избирателей согласно закону о выборах. В отличие от египетской Конституции тунисская Конституция конкретных показателей такой поддержки в виде сбора подписей не содержит. Предполагается, что более точные детали будут определены избирательным законом, но важная часть этого вопроса — список кандидатур, безусловно, повлияет на результат. Нет сомнений в том, что необходима большая ясность по данному вопросу в Конституции[22] [4].

Президент Республики избирается на пять лет путем всеобщего, свободного, прямого, тайного, справедливого и прозрачного голосования абсолютным большинством голосов избирателей. В случае если ни один из кандидатов не получает такое большинство в первом туре, в течение двух недель после объявления результатов первого тура необходимо провести второй тур. Во втором туре участвуют только два кандидата, набравшие наибольшее количество голосов в первом туре.

В случае невозможности проведения президентских выборов в результате непосредственной угрозы мандат президента продлевается путем принятия закона. Одно и то же лицо имеет право занимать должность президента не более двух полных сроков полномочий, не имеет значения, последовательных либо раздельных. Президент Республики не имеет права занимать партийную должность одновременно с президентской. Конституция не может изменяться в целях увеличения срока полномочий президента.

Статья 77 определяет полномочия президента Республики. Они традиционны, но сформулированы в виде его ответственности. Такой подход при конституционном закреплении полномочий некоторых органов государства давно пробивает себе дорогу, впервые появившись в немецком государственном и административном праве. На наш взгляд, он имеет свои преимущества, ибо с точки зрения теории права полномочия не только права, но и обязанности, причем последние могут иметь доминирующее значение.

Президент несет ответственность за представительство государства, за определение общих государственных ориентиров в сфере обороны, внешних отношений и национальной безопасности, относительно зашиты государства и национальной территории от внутренних и внешних угроз. Эти вопросы он решает после консультаций с главой Правительства.

Президент вправе распускать Собрание народных представителей в соответствии с положениями Конституции (оно не может быть распущено в течение шести месяцев после представления вотума доверия Правительству, шести месяцев после выборов в парламент или в течение шести месяцев до окончания президентских и парламентских полномочий), возглавляет Совет национальной безопасности, является верховным главнокомандующим вооруженными силами, объявляет войну и заключает мир после одобрения большинством в 3/5 членов Собрания народных представителей, принимает меры, требуемые чрезвычайным положением, и в открытом порядке объявляет о них, ратифицирует договоры, присуждает награды, издает декреты (в том числе декрет-законы при отсутствии парламента), осуществляет особое помилование.

Путем обыкновенного президентского декрета президент Республики назначает и снимает с должности главного муфтия Тунисской Республики (главный пост исламской религии в стране)[24]; лиц, занимающих старшие должности в президентских институтах Республики и связанных с ними институтах; лиц, занимающих старшие военные и дипломатические должности, а также должности, связанные с национальной безопасностью, после проведения консультаций с главой Правительства; управляющего Центральным банком по предложению главы Правительства и после одобрения назначения абсолютным большинством членов Собрания народных представителей (ст. 78).

Согласно ст. 80 у президента есть право вето по отношению к принятым законам, но Конституция в некоторых случаях своеобразно устанавливает сроки — четыре или пять дней при разных обстоятельствах (например, четыре дня — после истечения срока для оспаривания конституционности закона или возвращения закона после оспаривания, пять дней — когда суд принимает решение о конституционности закона). Срок для оспаривания составляет обычно не более четырех дней, если президент возвращает закон в парламент; для преодоления вето президента по отношению к обычному закону необходимо одобрение абсолютного большинства членов Собрания, а для проекта органического закона — одобрение 3/5 членов. Согласно ст. 120 Конституции Туниса проекты закона, направленные в Конституционный суд по ходатайству президента Республики, главы Правительства или 30 членов Собрания народных представителей, подаются в течение семи дней после ратификации Собранием проекта закона или ратификации проекта закона с учетом поправок, после его возврата президентом Республики.

В случае непосредственной угрозы национальным институтам, безопасности или независимости страны, препятствий обычному функционированию государства президент Республики имеет право принять все меры, необходимые в исключительных обстоятельствах, после проведения консультаций с главой Правительства и председателем Собрания народных представителей, а также информирует председателя Конституционного суда. Президент обязан заявить о таких мерах в обращении к народу. В течение такого периода Собрание народных представителей считается находящимся на непрерывной сессии. В данной ситуации президент Республики не имеет права распустить Собрание народных представителей и принять выраженный вотум недоверия правительству.

В течение 30 дней после вступления в силу таких мер и в любое время после этого председатель Собрания народных представителей или 30 членов Собрания имеют право обратиться в Конституционный суд в целях определения, являются ли обстоятельства исключительными. Суд должен принять постановление в течение 15 дней.

Согласно ст. 82 президент Республики имеет право при исключительных обстоятельствах в течение крайнего срока для возврата проекта закона представить на референдум проект закона, связанный с ратификацией договоров, с правами и свободами человека или личным статусом, который был принят Собранием народных представителей. Представление на референдум считается отказом от права возврата проекта закона Собранию. Если результаты референдума подтверждают принятие проекта закона Собранием, президент Республики обязан подписать его и издать указ о его опубликовании в течение 10 дней с момента оглашения результатов референдума.

При временной нетрудоспособности президента, констатированной Конституционным судом, его полномочия исполняет глава Правительства (до 60 дней). В иных случаях по решению этого Суда обязанности президента до выборов исполняет председатель Собрания народных представителей (как обычно, у него есть ограничения по исполнению президентских полномочий, например, он не вправе предлагать поправки к Конституции или назначать референдум). Справедливо отмечена необоснованность асимметрии в правилах замены президента в зависимости от того, превышает или нет его временное отсутствие 60 дней[25].

В течение срока своих полномочий президент Республики пользуется судебной неприкосновенностью. Все сроки исковой давности и другие крайние сроки отменяются, и судебные разбирательства могут быть возобновлены после окончания сроков его полномочий. Президент Республики не может привлекаться к судебной ответственности за действия, осуществленные в рамках исполнения своих функций.

Президент не может рассматриваться как номинальный глава государства или «нейтральный» арбитр. Он наделен значительными политическими полномочиями. С такими полномочиями процедура отставки возможна только в случае явного нарушения Конституции. Статья 88 устанавливает возможность импичмента президенту за грубое нарушение Конституции. Инициатива исходит от большинства членов Собрания народных представителей. Если это ходатайство одобрено большинством в 2/3 членов, вопрос передается в Конституционный суд для принятия решения большинством в 2/3 его членов. В случае принятия обвинения Конституционный суд издает постановление о смещении президента Республики с должности при возможности в дальнейшем уголовного преследования в случае необходимости. Таким образом, вопрос об импичменте президенту в Тунисе решает не парламент, а Конституционный суд.

Конституция (ч. 2 гл. 3) повышает положение Правительства и особенно премьер-министра. В определенной мере это результат протестного движения против 32-летнего правления президента Бен Али.

Правительство состоит из главы Правительства, министров и государственных секретарей, выбранных главой Правительства (министров иностранных дел и обороны он выбирает после консультаций с президентом Республики). Таким образом, даже в отношении этих двух должностей в Правительстве полномочия президента невелики: с ним нужно только проконсультироваться. На практике, конечно, глава Правительства при его формировании удовлетворит пожелания президента, который несет ответственность по этим двум направлениям.

Порядок формирования Правительства в Тунисе таков. Хотя Правительство реально формирует его глава, в течение первой недели после объявления результатов выборов в парламент президент Республики обращается к партиям, представленным в парламенте, и требует от руководителя партии или партийной коалиции, которая получила наибольшее количество мест в Собрании народных представителей, сформировать Правительство в течение одного месяца. Этот период может быть увеличен еще на месяц. Если две и более партии или коалиции имеют одинаковое количество мест, то требование о формировании Правительства направляется партии или коалиции, которая получила наибольшее количество голосов на выборах. Если Правительство не было сформировано в течение указанного периода или не получило вотум доверия Собрания народных представителей, президент Республики обязан провести консультации с политическими партиями, коалициями и парламентскими группами с целью выявления кандидатуры, способной сформировать Правительство в течение не более одного месяца. Если в течение четырех месяцев после первого назначения лица для формирования Правительства Правительство не получило вотум доверия членов Собрания народных представителей, президент Республики имеет право распустить Собрание народных представителей и объявить о проведении новых выборов. Таким образом, используется парламентский способ формирования Правительства. В отличие от прежнего времени роль президента в этом очень невелика.

Правительство должно представить краткую программу Собранию народных представителей для получения вотума доверия абсолютного большинства членов Собрания. Если Правительство получает вотум доверия Собрания, президент Республики обязан назначить главу Правительства и членов Правительства. Если и это Правительство не получит доверие, президент вправе распустить парламент с датой назначения новых выборов.

В Тунисе совмещение членства в Правительстве (должность министра и др.) и в Собрании народных представителей (депутата) невозможно (ст. 89)'. Глава и члены Правительства не имеют также права заниматься какой-либо другой профессиональной деятельностью.

Статья 91 выделяет в Правительстве роль главы Правительства. Глава Правительства возглавляет Совет министров (ст. 93)[26] [27]. Президент Республики председательствует в Совете министров на заседаниях по вопросам, связанным с обороной, внешней политикой и национальной безопасностью, в целях защиты государства и национальной территории от внешних и внутренних угроз. Президент также имеет право присутствовать на других заседаниях Совета министров и председательствовать на них.

Глава Правительства определяет общую политику государства и обязан обеспечить ее осуществление. Он несет ответственность:

за создание, изменение и роспуск министерств и секретариатов государства, а также определение их полномочий и прерогатив после обсуждения вопроса в Совете министров;

персональное снятие с должности и принятие отставки одного или нескольких членов Правительства (в случае министров иностранных дел и обороны после проведения консультаций с президентом Республики);

создание, изменение и роспуск государственных институтов, государственных предприятий и административных органов, а также определение их полномочий и компетенции после обсуждений в Совете министров, кроме институтов, предприятий и департаментов в рамках компетенции Администрации президента Республики.

Глава Правительства информирует президента Республики о решениях, принятых в рамках вышеупомянутых сфер компетенции.

Постановлениям, издаваемым главой Правительства, посвящена ст. 94. Управленческие постановления скрепляются второй подписью каждого министра соответствующей компетенции. Глава Правительства тоже скрепляет второй подписью управленческие приказы министров, что обычно не применяется в других странах. Министры постоянно информируют главу Правительства или отчитываются перед ним. В Тунисе контрасигнатура премьер-министра на актах министров устанавливает взаимную ответственность и усиливает коллегиальность Правительства.

Правительство подотчетно Собранию народных представителей (ст. 95), о его ответственности перед президентом Республики не говорится.

Правительство увольняется в отставку Собранием народных представителей в результате вотума недоверия, выдвинутого Правительству на основании обоснованного требования, представленного по крайней мере 1/3 членов парламента. Голосование по вотуму недоверия может проводиться только после истечения 15 дней с момента представления проекта вотума председателю Собрания.

Вотум недоверия Правительству требует абсолютного большинства членов Собрания народных представителей и одновременного представления альтернативного кандидата на должность главы Правительства, который должен быть одобрен таким же количеством голосов (ст. 97). Президент Республики обязан поручить такому кандидату задачу формирования Правительства. Таким образом, в Тунисе принят немецкий вариант «конструктивного вотума недоверия»: государство не останется без главы Правительства и, следовательно, без управления. Аналогичный порядок относится и к отзыву доверия для отдельного министра.

Заявление об уходе главы Правительства (и, следовательно, всего Правительства) в отставку представляется в письменной форме президенту Республики, который информирует председателя Собрания народных представителей. При этом глава Правительства имеет право потребовать от Собрания народных представителей рассмотреть вотум доверия Правительству для продолжения его работы. Такой вотум доверия требует абсолютного большинства членов Собрания народных представителей. Если Собрание не возобновляет свое доверие Правительству, Правительство считается ушедшим в отставку (ст. 89). Во всех случаях президент Республики назначает лицо, которое обладает возможностью сформировать новое Правительство.

Президент Республики также имеет право запросить у Собрания народных представителей принять вотум доверия Правительству, но максимум два раза в течение срока президентских полномочий. Вотум доверия требует абсолютного большинства членов Собрания.

В случае невозобновления вотума доверия Правительство считается ушедшим в отставку. В таком случае президент Республики направляет лицу, имеющему наибольшие возможности по формированию Правительства, задачу сформировать Правительство.

Если в течение установленного периода Правительство не сформировано или если Правительство не получает вотум доверия Собрания, президент Республики имеет право распустить Собрание народных представителей (с даты назначения выборов) и провести досрочные выборы законодательного органа в течение не менее 45 дней и не более 90 дней. Если Собрание возобновляет свой вотум доверия Правительству, когда вопрос о недоверии ставил президент, он считается ушедшим в отставку. Таким образом, парламент может снять президента с должности без импичмента, но только тогда, когда сам президент начал процедуру отставки Правительства и проиграл.

Любые споры, которые возникают относительно соответствующих полномочий президента Республики, Правительства и главы Правительства, передаются в Конституционный суд какой-либо из сторон. Суд обязан принять решение по спору в течение одной недели (ст. 101).

Глава 5 регулирует вопросы судебной власти. Сначала содержатся общепринятые принципы с некоторой спецификой (независимость, неприкосновенность, компетентность, объективность, честность, свободный доступ к правосудию, запрет на вмешательство, правовая помощь за счет государства обездоленным и др.). Здесь же определяется характер юридической профессии. Она является свободной и независимой, содействующей отправлению правосудия и защите прав и свобод, адвокаты пользуются правовыми гарантиями, которые защищают их и позволяют им выполнять свои функции.

Различные категории судов учреждаются законом. Не могут создаваться специальные суды и специальные процедуры (речь идет о чрезвычайных судах и процессах), которые противоречат принципам справедливого судебного разбирательства. Военные суды обладают компетенцией только по рассмотрению военных преступлений.

Судьи назначаются президентским декретом на основе согласованного предложения Верховного судебного совета. Старшие судьи назначаются президентским декретом после консультаций с главой Правительства (ст. 106).

Разделы 1 и 2 главы 5 посвящены Верховному судебному совету и судебной системе. Судебная система Туниса состоит из Суда кассации (это верховный суд), апелляционных судов и судов первой инстанции. Прокуратура является частью судебной системы и пользуется аналогичной конституционной защитой.

Верховный судебный совет в Тунисе своеобразный орган. Он состоит из четырех органов: Судебный совет, Административный судебный совет, Финансовый судебный совет и Общее собрание трех названных выше судебных советов (ст. 111). Две трети каждой из этих структур состоит из судей, большинство из которых являются выборными, в дополнение к судьям, которые назначаются за профессиональные качества, а оставшаяся треть состоит из независимых специалистов, не являющихся судьями. Большинство членов таких органов подлежат избранию. Выборные члены выполняют свои функции в течение одного срока — шесть лет.

Верховный судебный совет пользуется административной и финансовой независимостью и является самоуправляемым. Он разрабатывает собственный проект бюджета, который обсуждается компетентной комиссией Собрания народных представителей. Верховный судебный совет обеспечивает надлежащее функционирование системы правосудия и уважение ее независимости. Общее собрание трех судебных советов предлагает поправки и дает заключение относительно проектов законов, связанных с судебной системой (ст. 115).

Раздел 3 гл. 5 регулирует систему административного правосудия. Она состоит из Верховного административного суда (французское название «Государственный совет» в Тунисе не принято), административных апелляционных судов и административных судов первой инстанции.

Система административного правосудия имеет юрисдикцию относительно фактов злоупотребления полномочиями в сферах управления, всех административных споров и выполняет консультативные функции в соответствии с законом.

Верховный административный суд (как и иные высшие судебные органы) представляет ежегодный отчет президенту Республики, председателю Собрания народных представителей, главе Правительства и председателю Верховного судебного совета. Он публикуется.

Раздел 4 гл. 5 посвящен системе финансового правосудия. Она состоит из Счетной палаты и ее различных органов. Система финансового правосудия принимает решения в лице государственных аудиторов. Они оценивают методы бухгалтерского учета и назначают наказания за ошибки и недостатки, которые выявляют. Система финансового правосудия помогает законодательной и исполнительной власти контролировать исполнение государственного бюджета и закрытие счетов бюджета (т. е. исполнение бюджета).

Часть 2 гл. 5 регулирует организацию и деятельность Конституционного суда. В Тунисе также не принято французское название «Конституционный совет», но в порядке формирования, полномочиях и процедуре много заимствовано от французской модели.

Конституционный суд Туниса состоит из 12 компетентных членов, 3/4 из которых являются правовыми экспертами, имеющими по крайней мере 20 лет опыта. Президент Республики, Собрание народных представителей и Верховный судебный совет назначают по четыре члена, 3/4 из которых являются правовыми специалистами, на один срок — девять лет. Одна треть членов Конституционного суда подлежит обновлению каждые три года.

Члены Суда выбирают председателя и вице-председателя Суда из числа своих членов, специализирующихся в правовой сфере. Запрещено совмещение членства в Конституционном суде с любыми другими функциями или задачами.

Согласно ст. 112 Конституционный суд является единственным органом, наделенным компетенцией для рассмотрения конституционности следующих документов:

проектов законов, направленных по ходатайству президента Республики, главы Правительства или 30 членов Собрания народных представителей1. Ходатайство подается в течение семи дней после принятия Собранием проекта закона или принятия проекта закона с учетом поправок после его возврата президентом Республики;

проектов конституционных законов[28] [29], переданных ему председателем Собрания народных представителей согласно ст. 144 или после принятия решения относительно соблюдения процедуры внесения изменений в Конституцию;

договоров, представленных президентом Республики до подписания проекта закона, одобряющего такие договоры;

законов, переданных судом на основании ходатайства суда, в случае подачи иска о неконституционности одной из сторон судебного процесса в соответствии с порядком, определенным законом (таким образом, физические и юридические лица при нарушении их конституционных прав с жалобами непосредственно в Конституционный суд Туниса, как и во Франции в Конституционный совет, обращаться не могут, лишь суд общей юрисдикции может передать их жалобу в Конституционный суд, если посчитает необходимым);

порядка внутренней процедуры Собрания народных представителей, переданного председателем Собрания.

Решения Конституционного суда принимаются в течение 45 дней с момента оспаривания конституционности. Решения принимаются абсолютным большинством членов Конституционного суда. Если проект закона признан неконституционным, он передается президенту Республики, который передает его в Собрание народных представителей для второго чтения в соответствии с решением Конституционного суда. Президент Республики обязан до подписания проекта закона повторно направить такой закон в Конституционный суд для повторного рассмотрения его конституционности.

Статья 125 устанавливает, что независимые конституционные органы (большинство из которых возникли в результате революции) действуют для поддержания демократии и все институты государства должны содействовать их работе. Они имеют юридическую правосубъектность, пользуются финансовой и административной независимостью.

Независимые конституционные органы избираются Собранием народных представителей квалифицированным большинством голосов. Они подотчетны Собранию и должны предоставлять ему ежегодный отчет. Отчет каждого независимого конституционного органа обсуждается на специальной пленарной сессии Собрания.

Особые части гл. 6 регулируют организацию и деятельность органов, находящихся вне традиционной триады властей. В Конституции говорится о Высшей независимой избирательной комиссии, Комиссии по аудиовизуальным средствам массовой информации, Комиссии по правам человека — Комиссии устойчивого развития и прав будущих поколений, Комиссии надлежащего управления и борьбы с коррупцией.

Комиссии состоят обычно из шести членов (избирательная — из девяти), которые работают в данной комиссии только один срок — шесть лет. В большинстве комиссий проводится ротация на 1 /3 через два года. Благодаря этому комиссия пополняется свежими силами и пресекаются нежелательные устойчивые связи ее членов с органами или лицами, которых она должна контролировать.

Все комиссии обладают управленческими полномочиями в сфере своей компетенции, несут ответственность за решение вопросов соответственно своему названию. Они должны состоять из независимых, беспристрастных, компетентных, опытных и честных членов. С ними должны проводиться консультации относительно проектов законов, связанных с их компетенцией.

Глава 7 посвящена «местному управлению». (Избран этот британский термин, а не «самоуправление», видимо, потому, что в Тунисе, как и во многих других странах, на местах существуют не только избранные советы, но и назначенные государством администраторы обшей компетенции, хотя термин «самоуправление» тоже в тесте Конституции есть.)

Местное управление основывается на принципах децентрализации (ст. 131). Децентрализация достигается через системы органов местного самоуправления, состоящие их муниципалитетов (т. е. муниципальных образований), органов округов и районов, составляющих территорию страны, но закон может предусматривать создание и особых местных органов власти.

Конституция прямо не гарантирует «местное самоуправление», которое определяет перечень полномочий местных органов власти в рамках закона по регулированию и управлению значительной долей публичных функций под свою ответственность и в интересах местного населения. Тем не менее законодатель связан принципами, содержащимися в этой главе, в частности через определение местных органов власти, которым должны быть делегированы полномочия, и принципом административной независимости (ст. 129); таким образом, принцип местного самоуправления опосредованно гарантирован[30].

Местные органы власти — выборные советы. Они должны иметь юридическую правосубъектность и пользоваться финансовой и административной независимостью.

Муниципальные и районные советы выбираются путем всеобщего, свободного, прямого, тайного, справедливого и прозрачного голосования. Окружные советы выбираются непрямым образом — членами муниципальных и районных советов.

Согласно ст. 114 местные органы власти обладают собственными полномочиями, совместными полномочиями (разделенными с центральными органами власти) и полномочиями, делегированными им центральным правительством. Совместные и делегированные полномочия должны распределяться в соответствии с принципом субсидиарности[31]. Местные органы власти обладают управленческими полномочиями в рамках сферы своей компетенции.

Местные органы власти обладают собственными ресурсами и ресурсами, предоставленными центральным правительством, и эти ресурсы пропорциональны задачам, переданным им. Предоставление и передача полномочий центральным правительством местным органам власти должна сопровождаться соответствующими ресурсами.

Центральное правительство должно предоставить местным органам власти дополнительные ресурсы для сбалансированной и организованной реализации принципа солидарности. Доля доходов, полученных от использования природных ресурсов, может быть распределена в целях поддержания регионального развития по всей национальной территории. Местные органы власти подлежат последующему аудиту для определения законности их действий.

Статья 139 Конституции Туниса устанавливает, что местные органы власти должны использовать механизмы демократии, основанной на участии, принципах открытого управления, для обеспечения широкого участия граждан и гражданского общества в разработке программ развития и планировании использования земельных ресурсов, а также в контроле их исполнения в соответствии с законом.

Местные органы власти имеют право сотрудничать и создавать партнерства друг с другом в целях реализации программ или выполнения деятельности в рамках общих интересов, устанавливать иностранные отношения партнерства и децентрализованного сотрудничества.

Создается Высший совет местных органов власти. Он является представительской структурой для всех местных органов власти. Высший совет местных органов власти обладает юрисдикцией для рассмотрения вопросов, связанных с развитием, и предоставляет консультации относительно любого проекта закона, связанного с местным планированием, бюджетом и финансовыми вопросами. Все споры, связанные с юрисдикцией, которые возникают между местными органами власти и между центральным правительством и местными органами власти, разрешаются в рамках системы административного правосудия.

Таким образом, конституционные положения, регламентирующие взаимоотношения органов государственной власти, подверглись изменениям. В соответствии с предыдущей Конституцией Тунис был президентской республикой с сильной централизацией государственного управления, фактической независимостью исполнительной власти от законодательной и большими полномочиями президента. Конституционная реформа предпочла смешанную республику, разделив исполнительную власть между избираемым президентом и премьер- министром, назначаемым парламентом. Это предопределило соответствующее решение и иных вопросов, таких как формирование и подотчетность Правительства, законодательная инициатива, принятие государственного бюджета, вопросы безопасности, пересмотр Конституции.

Новые конституции везде перераспределили полномочия высших органов государства, их подотчетность и ответственность, в результате чего во всех странах, принявших новые конституции, изменилась форма правления. Кыргызстан стал парламентарно-президентской республикой, причем после поправок 2016 г. в Конституцию 2010 г. (поправки приняты в русле изменений, начатых в 2010 г.) элементы президенциализма стали невелики. Монархия Марокко превратилась в парламентарно-дуалистическую, в Египте республика стала президентско-парламентарной, а в Тунисе — ближе к парламентарно-президентской также с незначительными элементами президенциализма (мы говорим о правовом, а не о фактическом положении).

Участники «цветных» и «весенних» революций выражали крайне негативное отношение к органам государства (особенно к высшим) и искали способы усовершенствовать систему управления, добавить в эту систему такие органы, которые стояли бы ближе к народу и действовали бы более активно в интересах общества. Это в меньшей степени нашло выражение в самой структуре высших органов государства, но в большей мере — в создании во всех странах системы национальных консультативных и государственных контрольных органов с участием представителей различных группировок общественности.

Изменения предусмотрены в системе местного самоуправления. Предусмотрено создание избираемых советов либо на всех уровнях административно-территориальных единиц, либо на всех кроме высшего звена. Исполнительные органы местного самоуправления (мэры и др.) тоже избираются, но главами административно-территориальных единиц по-прежнему остаются чиновники общей компетенции.

Особенностью системы государственного управления рассмотренных стран было историческое доминирование главы государства. Авторитарные режимы во многом стали причиной революционных событий. Новые конституции обозначили курс на демократизацию государственных институтов и объединение общества.

  • [1] См.: Linz Н. The Peril of Presidentialism // Journal of Democracy. 1990. No. 1.
  • [2] Как видим, существует не отдельный орган конституционного контроля, а палатаВерховного суда.
  • [3] См. Заключение Венецианской комиссии по проекту конституции КыргызскойРеспублики от 8 июня 2010 г. № 582/2010 (СОЬ-АО(20Ю)015).
  • [4] Там же.
  • [5] Улема — особое усердие в постижении смысла Корана и его официальных истолкований различными масхабами. Улемы — ученые знатоки Корана.
  • [6] Средства, выделяемые Парламентом из государственного бюджета на содержаниекороля, его семьи и королевского двора.
  • [7] Как и в некоторых других арабских странах, в Марокко различаются Совет министров и Правительство. Первый заседает и действует под руководством главы государства, второе — под руководством премьер-министра.
  • [8] Вали — главы регионов, губернаторы — главы провинций, префектур.
  • [9] Заметим здесь, что Марокко отказалось от французского названия «Конституционный совет», хотя многое взяло из французской модели.
  • [10] Сотрудников.
  • [11] Различаются законопроекты (их вносит Правительство) и предложения закона(их вносят депутаты).
  • [12] В отличие от вопроса Правительству, который предполагает только ответ, приинтерпелляции ответ обсуждается Палатой.
  • [13] Буквально: bon gouvernance — хорошее управление.
  • [14] Сапронова М. А. Электоральный процесс после «арабской весны» (модификациягосударственных институтов в арабских странах на примере Алжира, Египта, Ливии,Марокко, Сирии, Туниса). С. 140—141.
  • [15] См.: Сапронова М. А. Электоральный процесс после «арабской весны»(модификация государственных институтов в арабских странах на примере Алжира,Египта, Ливии, Марокко, Сирии, Туниса). С. 145.
  • [16] Беляков В. Египет: «дорожная карта» исчерпана // Оценки и идеи. Бюллетень Института востоковедения РАН. 2016. Т. 1. № 8. С. 2.
  • [17] См. подробнее: Элдииб А. М., Бородина М. Ю. «Новая Республика» в Египте //Вестник Нижегородского университета им. Н. И. Лобачевского. 2014. № 5. С. 85.
  • [18] Сапронова М. А. Особенности конституционного строительства в Тунисе и Египтепосле «арабской весны». С. 34.
  • [19] Заключение Венецианской комиссии по окончательному проекту конституцииРеспублики Тунис (СОЬ-АО(2013)032-е).
  • [20] Там же.
  • [21] Акты главы государства, принимаемые в присутствии Совета министров и имеющие силу закона.
  • [22] См. Заключение Венецианской комиссии по окончательному проекту конституции Республики Тунис (СОЬ-АО(2013)032-е).
  • [23] Там же.
  • [24] Венецианская комиссия отметила, что в государстве должна иметь место нейтральная и беспристрастная организационная позиция в отношении практик, религий,конфессий и верований, которая позволяет обеспечить общественный порядок, религиозный мир и терпимость в демократическом обществе. Государство должно уважатьнезависимость религиозных общин (см. Заключение по окончательному проекту конституции Республики Тунис (СОЬ-АО(2013)032-е)).
  • [25] См.: Заключение по окончательному проекту конституции Республики Тунис(СОЬ-АО(2013)032-е).
  • [26] Это допускается, например, в Великобритании.
  • [27] Например, в Марокко Совет министров возглавляет монарх. В некоторых президентских республиках — президент.
  • [28] Первоначально в проекте такое право было только у президента. Эти положениявызывали замечания у Венецианской комиссии. Эту функцию Комиссия рекомендовала распространить на определенную часть членов Собрания народных представителейи, возможно, также на премьер-министра. Главное преимущество этого правила —включение в процесс оппозиции, с тем чтобы обеспечить немедленную проверку конституционности закона, которому она противостоит, уменьшить политическую аргументацию и помочь обеспечить более широкое признание закона теми, кто выступалпротив него в ходе парламентских дебатов (см. Заключение Венецианской комиссиипо окончательному проекту конституции Республики Тунис (СОЬ-АО(2013)032-е)).
  • [29] В Тунисе понятие конституционного закона соответствует подходу большинствастран: это закон о внесении изменений в Конституцию.
  • [30] См. Заключение Венецианской комиссии по окончательному проекту конституции Республики Тунис (СОЬ-АО(2013)032-е).
  • [31] Принцип субсидиарности в последние десятилетия вошел в законодательствомногих стран, а в последние годы — в некоторые конституции. В самом общем виде онозначает, что публично-правовое (законодательное и иное) регулирование, предоставление определенных прав и возложение обязанностей должны осуществляться на тойступени административно-территориального и иного деления, той сферы общественных отношений, где для этого и для реализации целей существуют наилучшие условияи возможности.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >