ПРИНЦИПЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗАСТРОЙКИ ЗЕМЕЛЬ

Правовые принципы (от лат. principium — начало, основание) являются первичными предписаниями для реализации, применения норм права, «пронизывая» их систему; являются объективно-обусловленными общими положениями и способствуют пониманию иных правовых норм; составляют основу совершенствования действующих нормативных правовых актов. Межотраслевые, отраслевые правовые принципы отражают специфику правового регулирования отдельной области общественных отношений. Нередко для воплощения принципов «в жизнь» требуется их обеспечение более конкретными правовыми нормами.

В основе формирования принципов застройки земель находится общая идея сохранения и восстановления природных объектов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, обеспечения их прав на благоприятную окружающую среду, а также рационального использования и охраны природных объектов и их ресурсов, задействованных в хозяйственном процессе. Эта идея осознана и воспринята государством в принятых в России нормативных правовых актах.

Основные принципы охраны окружающей среды, использования и охраны отдельных природных объектов указаны в специальных положениях ст. 3 ФЗ «Об охране окружающей среды», ст. 1 ЗК РФ, ст. 1 ЛК РФ, ст. 3 ВК РФ, ст. 2 ГрК РФ, ст. 3 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» и нашли должное рассмотрение в научных исследованиях[1] [2]. Очень многие из нормативно закрепленных принципов применимы для определения основ правового регулирования и правопримения в сфере застройки земель. Настоящий раздел посвящен принципиальным положениям, которые еще не получили достаточного закрепления, обеспечения и развития в действующем законодательстве.

В сфере застройки земель возникают и функционируют разнообразные общественные отношения, регламентируемые многими отраслями законодательства. Ключевое место среди них занимает земельное, градостроительное, экологическое и гражданское законодательство. С 90-х гг. в России не утихают споры о месте правовых норм, регулирующих земельные отношения в правовой системе. Особенно острые дискуссии существуют о соотношении земельного и гражданского права . По этому поводу Н.И. Краснов отмечал, что «единое понимание земельных отношений в современных условиях отражает единство сочетания частных интересов (автономии воли) и общественных (государственное регулирование), которое представляет собой объективную реальность, нашедшую свое выражение в правовых системах всего мира. И суть проблемы заключается (...) в установлении правильного соотношения гражданского и земельного права» . В этом высказывании подчеркнута главная особенность земельных отношений — единство частных и публичных интересов, лежащих в основе их специального правового регулирования. Иного здесь не дано — «триединство» земли, земельного участка (как природного объекта, природного ресурса и недвижимости) — генетически определяет появление и развитие земельно-правовых норм. Поэтому «условиями оптимизации земельно-правовых норм является не только степень отражения в них общих экономических процессов. Они должны соответствовать специфическим требованиям, предъявляемым к использованию земли как невосполнимого природного ресурса, обладающего определенными биологическим свойствами. В этом заключается особенность норм земельного права»[3] [4] [5].

Можно согласиться со словами А.П. Анисимова о том, что «вместо того, чтобы заниматься попытками возведения «берлинской стены» между нормами земельного и гражданского права, снова и снова пытаться развести эти нормы по «отраслевым квартирам», давно пора обратить внимание на единый, целостный межотраслевой правовой режим земельных участков, и заняться исследованием характера, типа и особенностей этих межотраслевых связей, различного рода государственно-правовых закономерностей, вытекающих из этого комплексного режима. Именно такой подход отвечает современным задачам юридической науки (...)».

Справедливо здесь вспомнить и слова С.С. Алексеева о том, что «в связи с системностью юридических норм важно указать на другую их особенность — специализацию: между юридическими нормами существует своего рода разделение труда (...)». С учетом такой специализации неслучайно в и. 1 ст. 263 ГК РФ содержится норма, закрепляющая, что собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам, при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка. Во внесенном на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания РФ в проекте изменений ГК РФ предусматривается, что собственник осуществляет свои правомочия в отношении земельного участка в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием, а также с соблюдением природоохранных требований (ст. 260). Несмотря на то, что в данных случаях законодатель весьма осторожно отдал приоритет специальному законодательству, главное — что этот шаг был сделан. Действительно, определяющим в решении вопроса о самой возможности строительства зданий, сооружений является оценка природо-хозяйственной ценности застраиваемого объекта, а также учет экологических, экономических, социальных, политических и иных факторов при планировании и осуществлении строительства, реконструкции на земельном участке3. Общие основы гражданского законодательства состоят в неприкосновенности собственности, свободе договора, недопустимости произвольного вмешательства кого- либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, т.п. и их реализация в нормах гражданско- правового характера не позволяет обеспечить публичные интересы, в т.ч. право каждого гражданина на благоприятную окружающую среду. [6]

Норма ст. 263 ГК РФ свидетельствует об экологизации гражданского права[7], и в ее основе лежат конституционные положения о рациональном природопользовании и охране окружающей среды. В соответствии с положениями Конституции РФ земля и иные природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, каждый имеет право на благоприятную окружающую среду и данное право (наряду с иными правами и свободами человека и гражданина) определяет смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечивается правосудием (ст. 9, 18. 42;.

Дифференциация правового регулирования отношений, возникающих в области строительства и реконструкции объектов недвижимости, не исключает интеграцию правовых норм, регулирующих эти отношения, с учетом общей задачи по обеспечению охраны и рационального использования природных объектов при застройке земель. Реализации этой задачи служит экологизация гражданских, административных, уголовных и иных норм, составляющих правовой режим застроенных земель и земель, подлежащих застройке.

Принцип экологизации гармонично и логично вытекает из комплексности использования природных объектов и ресурсов при застройке земель и коррелирует с ним. Известный факт, что одной из самых серьезных проблем на протяжении последних лет считают изменение растительного покрова, вызывающее сокращение биоразнообразия, особенно вследствие вырубки лесов. Естественные взаимообусловленные, взаимозависимые связи элементов природной среды, обеспечивающие жизнедеятельность человека, должны учитываться при принятии нормативных правовых актов. К сожалению, действующее разрозненное законодательство об использовании природных объектов и ресурсов позволяет констатировать, что на уровне феде- [8]

рального законодательства отсутствует интегрированный, комплексный подход к застройке земель как виду природопользования, учитывающий влияние строительства и реконструкции на земельном участке на состояние окружающей среды в целом и на отдельные природные объекты в частности. Между тем, экологическое состояние природных объектов, страдающих от антропогенного, агрессивного воздействия человеческой деятельности, давно требует развития такого подхода (экосистем!юго) как основного исходного положения правового регулирования застройки земель, характеризуемой преобразованием человеком естественной среды .

Например, представители технических наук к возведению объекта капитального строительства подходят системно, обосновывая выделение «природно-технических систем», как сложных тел (систем), состоящих из искусственных и естественных объектов Земли, взаимодействующих между собой. Например, элементарная природнотехническая система включает в качестве подсистем искусственное сооружение и сферу взаимодействия геологической среды с этим сооружением: гидроузел — это ГТС, водохранилище, взаимодействующие между собой и с окружающими их областями литосферы, гидросферы, атмосферы, биосферы. Взаимодействие проявляется в различных геологических, гидрологических, атмосферных и биологических процессах . Соответственно, например, детальная инженерно-геологическая разведка проводится не только в отношении места предполагаемого основания здания, но и площадки размещения здания в границах предполагаемой сферы взаимодействия.

Согласно Конвенции о биологическом разнообразии (заключена в г. Рио-де-Жанейро 05.06.1992 г.) государства несут ответственность за сохранение своего биологического разнообразия и устойчивое использование своих биологических ресурсов. На Пятой конференции сторон Конвенции по биоразнообразию, прошедшей в мае 2000 г. в Найроби, был официально принят экосистемный подход (решение [9] [10]

V/6). Экосистемный подход представляет собой стратегию комплексного управления земельными, водными и живыми ресурсами, которая стимулирует их сохранение и устойчивое использование на справедливой основе. Таким образом, применение экосистемного подхода поможет в обеспечении сбалансированного решения всех трех задач Конвенции о биологическом разнообразии: охраны окружающей среды; устойчивого использования; справедливого и равноправного распределения выгод, вытекающих из использования генетических ресурсов. Причем, как было констатировано в решении V/6, «не существует единого пути к реализации экосистемного подхода, так как он зависит от местных, провинциальных, национальных, региональных или глобальных условий».

Г.А. Аксененком, И.А. Иконицкой, Н.И. Красновым, С.А. Боголюбовым и некоторыми иными учеными — юристами справедливо обращается внимание на то, что любой вид природопользования неизбежно оказывает воздействие на окружающую среду в целом[11]. Застройка земель подчас связана с использованием различных природных объектов, природных ресурсов и требуется охрана всех компонентов природной среды, природных объектов, природно-антропогенных объектов, взаимодействующих с застраиваемой территорией. Воздействие происходит и на антропогенные объекты, расположенные на территории влияния застраиваемых или застроенных земель (например, возведение здания может нарушить устойчивость расположенных на соседнем земельном участке объектов недвижимости). Такое положение подчеркивает существующую диалектическую взаимосвязь элементов окружающей среды.

Земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах каждое в своей части (в сфере использования соответствующего природного ресурса) содержат положения о строительстве зданий, строений, сооружений. Осознанная общественная потребность в сохранении биоразнообразия животного и растительного мира, обеспечении устойчивого функционирования экосистем и предотвращении негативных последствий строительной деятельности для окружающей среды приводит к закреплению в нормах природоресурсного законодательства ограничений по допустимости использования природных [12]

ресурсов для строительства и по видам возможных к возведению объектов недвижимости.

Закономерности жизни таковы, что элементы окружающей среды тесно связаны друг с другом, взаимно обусловлены. Обращает на себя внимание опыт США. В соответствии с Законом о землепользовании штата Вермонт для пользования своим земельным участком землепользователь должен получить разрешение районной экологической комиссии . При выдаче разрешения учитывается, что это:

  • • не приведет к загрязнению водоемов и атмосферного воздуха выше установленных нормативов;
  • • не приведет к уменьшению воды, необходимой для удовлетворения различных потребностей;
  • • не вызовет эрозии почв или потери водоохранных свойств земли, тем самым создав неблагоприятные и опасные условия жизни людей;
  • • не вызовет транспортных проблем, если реализация проекта связана с использованием действующих или планируемых транспортных систем;
  • • не окажет противоречащего закону негативного воздействия на естественный ландшафт района, на его эстетические характеристики, исторические места, редкие невозобновимые ресурсы;
  • • не затронет и не нарушит иные определенные в данном Законе общественные экологические, социальные и экономические интересы.

Очевидно, что содержание приведенных положений свидетельствует о существовании глубокого понимания приоритетности общественных интересов перед интересами частными и о существовании реальной или потенциальной угрозы землепользования для естественного функционирования иных природных объектов. В России отсутствие в достаточной степени интегрированного подхода в законодательстве к защите экосистемы в целом (основным элементом которой является застраиваемый земельный участок), подчас, приводит к кризисному ее состоянию.

Последовательная реализация в российском законодательстве принципа экосистемного подхода к использованию природных объектов при застройке земель, учитывающего существование диалектической взаимосвязи элементов окружающей среды, позволит обеспечить экологически и экономически оправданное использование полезных свойств, как самих природных объектов, так и содержащихся в них ресурсов. Одним из проявлений в законодательстве действия экосистемного подхода можно назвать норму ст. 25 Закона [13]

«О недрах», предусматривающую возможность строительства хозяйственных объектов только после получения заключения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки. Застройка площадей залегания полезных ископаемых, а также размещение в местах их залегания подземных сооружений допускается только на основании разрешения указанного органа. При этом для получения разрешения на осуществление застройки площадей залегания полезных ископаемых, а также размещение в местах их залегания подземных сооружений заявитель представляет документы, определяющие цель, место застройки, характеризующие условия залегания полезных ископаемых в недрах, а также возможность извлечения полезных ископаемых или определяющие экономическую целесообразность застройки .

По прогнозам ученых население Земли за ближайшие 100 лет может удвоиться[14] [15]. Хотя по данным Всероссийской переписи в России за последние 8 лет численность населения сократилась, существует тенденция увеличения общей численности лиц, проживающих в городах. Прирост городского население требует роста потребления природных ресурсов. На территории России в 2013 г. насчитывается 15 городов с численностью населения более миллиона. Состояние окружающей среды в городах вызывает крайнюю озабоченность и требует активных действий со стороны государства.

В целом же мировая практика свидетельствует, что одним из наиболее эффективных путей решения транспортных, территориальных и экологических проблем крупных городов является освоение подземного пространства. В последние десятилетия рост объемов и масштабов подземного строительства наблюдается и в крупных городах России. Строятся подземные комплексы различного назначения, транспортные и коммуникационные тоннели, подземные стоянки и гаражи, производственные и складские помещения, растет протяженность линий метрополитена. Как утверждают представители технических наук, в крупных городах потенциально возможны значительные объемы подземного строительства. Ниже уровня поверхности земли может быть размещено до 70 % от общего объема гаражей, до 80 % складов, до 50 % архивов и хранилищ, до 30 % предприятий сферы обслуживания и других служб (п. 2.1.8 Руководства по комплексному освоению подземного пространства городов, разработано Российской Академией архитектуры и строительных наук). Например, Для Москвы приоритетным видом пользования недрами является строительство и эксплуатация наряду с подземными паркингами, подземными объектами инфраструктуры, также и строительство зданий с глубокоза- глубленными фундаментами до 15-20 м (см. Постановление Правительства Москвы от 28.07.2009 г. № 662-ПП «О Концепции проекта закона города Москвы «О недропользовании в городе Москве»).

Кстати отметить, что в России сегодня проблема освоения подземного пространства стоит не только перед мегаполисами. Например, в Правилах землепользования и застройки на территории г. Нижневартовска в новой редакции, утв. решением Думы г. Нижневартовска от 27.09.2006 г. № 77, закреплено требование об интенсивном использовании подземного пространства жилых и общественных зданий (ст. 26). Численность этого города всего 250 тыс. человек. Как положительную тенденцию можно оценивать принятие региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, в которых содержатся правила о подземном строительстве. Так, в Саратовской области, в г. Москве предусмотрено, что суммарная поэтажная площадь застройки территорий примагистральной зоны в подземном пространстве должна составлять не менее 20 % наземной суммарной поэтажной площади зданий. Такое положение согласуется с общей мировой практикой строительства подземных сооружений в размере 20- 25 % от общей площади вводимых объектов. Нормативы градостроительного проектирования Тамбовской области, Чукотского округа, Ханты-Мансийского автономного округа и др. устанавливают обязательность резервирования подземного пространства для развития дорог.

Сбалансированное и комплексное освоение подземного пространства при строительстве в городах должно стать самостоятельным принципом правового регулирования застройки земель в России. Как было справедливо заявлено В.Н. Александровым в приветственной речи на Международном Форуме «Комплексное освоение подземного пространства мегаполисов — как одно из важнейших направлений государственного управления развитием территорий» к его участникам, «программы комплексного освоения подземного пространства должны появиться во всех городах, чье население превышает 1 млн человек»[16]. Например, в Санкт-Петербурге такая программа до сих пор не принята, хотя соответствующий проект широко обсуждался в

1998 г. Данный проект предусматривал условное деление подземного пространства на три уровня: 6-8 м был предназначен для инженерных коммуникаций и коллекторов, 8-30 м — для тоннелей, транспортных развязок и т.п., свыше 30 м — для метрополитена. В настоящий же момент подземные сооружения в г. Санкт-Петербург даже на глубине до 10 м довольно редко встречаются (не учитывая метрополитен). В таких российских городах, как Москва, Екатеринбург, Челябинск разрабатывались программы и концепции по освоению подземного пространства.

В российском законодательстве не содержится определения подземного пространства, хотя, например, в Кодексе Республики Беларусь о недрах (2008 г.) такое понятие дается. Как показывает практика, освоение подземного пространства производится путем:

  • а) использования естественных полостей, являющихся результатом природных явлений. Естественные полости включают в себя крупные полости (пещеры), мелкие полости и трещины в массиве горных пород;
  • б) использования отработанных горных выработок (т.н. техногенные полости), образовавшихся при добыче полезных ископаемых, и их переустройство;
  • в) строительства специальных подземных объектов-сооружений.

В основном подземное пространство для строительства было представлено горными выработками, образуемыми в процессе разведки и разработки полезных ископаемых, но все более интенсивно строятся подземные гаражи, тоннели, склады, производственные цехи, транспортные и инженерные коммуникации, военно-стратегические и иные объекты. Городское подземное строительство характеризуется созданием объектов капитального строительства по специальным проектам с опустошением недр.

Соответственно, освоение подземного пространства — это целенаправленная человеческая деятельность по планомерному использованию существующих в недрах естественных или техногенных полостей и строительству специальных подземных сооружений. Освоение подземного пространства увеличивает стоимость данного ресурса недр (георесурса). Сбалансированное и комплексное освоение подземного пространства предполагает создание единой и взаимосвязанной системы наземных, надземных и подземных объектов с целью рационального использования городского пространства в целом. Для обеспечения комплексного использования подземного пространства путем формирования удобной и эстетически привлекательной городской среды, увеличения площади зеленых насаждений на земной поверхности используются знания подземной урбанистики (раздел науки «строительная геотехнология»).

Для исключения «точечного» характера застройки подземными сооружениями и обеспечения системы и единой стратегии в освоении подземного пространства особое внимание требуется обратить на такие градостроительные институты, как территориальное планирование и градостроительное зонирование.

Территориальное планирование позволяет в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, учета интересов граждан и их объединений, и, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов, определять перспективы развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений (ч. 3 ст. 9 ГрК РФ). В основе подготовки документов территориального планирования субъектов РФ, муниципальных образований могут быть программы комплексного освоения подземного пространства. Указание в документах территориального планирования подземных объектов позволит резервировать и изымать в установленном законе порядке соответствующие земельные участки под нужды подземного строительства.

Генеральные планы крупных поселений, городских округов или входящих в их состав отдельных населенных пунктов требуют включение схем организации и использования подземного пространства . Между тем, например, в действующем Генеральном плане развития города Москвы комплексное градостроительное освоение подземного пространства как отдельное направление градостроительного развития города Москвы отсутствует, и площадь подземных сооружений, ежегодно вводимых в эксплуатацию в последние годы, в среднем не превышает 700 тыс. кв. м (Городская программа подготовки к комплексному градостроительному освоению подземного пространства города Москвы на период 2009-2011 гг., утв. Постановлением Правительства Москвы от 18.11.2008 г. № 1049-ПП).

Специалисты отмечают о необходимости разработки инженерногеологического картирования городского подземного пространства, что «позволит реально оценивать возможность безопасного строительства в конкретном месте тех или иных объектов подземного пространства и существенно сократит на стадии изысканий продолжи- [17]

тельность строительного цикла»[18]. Данные таких исследований наряду с информацией о функциональных зонах и параметрах их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, городского округа, схемой территориального планирования муниципального района, могут и должны быть положены в разрабатываемые карты градостроительного зонирования и градостроительные регламенты в части подземного пространства муниципальных образований. Зонирование территории муниципального образования должно быть вертикальным и горизонтальным. Вертикальное зонирование более сложное, оно особенно требует учета геологических, топографических и иных условий, обеспечения связи подземных сооружений с наземными зданиями, сооружениями и иными объектами.

Градостроительный регламент призван определить в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования не только земельных участков, но и всего, что находится над и под их поверхностью и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (ст. 1 ГрК РФ). Положения градостроительных регламентов об использовании подземного пространства должны определять допустимые показатели глубины и плотности подземного строительства. При этом действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки, предназначенные для размещения линейных объектов и (или) занятые линейными объектами (ч. 4 ст. 36 ГрК РФ).

Одним из элементов содержания градостроительных регламентов являются подземные охранные зоны. Региональными нормативами градостроительного проектирования Чувашской Республики, Саратовской, Кемеровской, Тамбовской областей и некоторых иных субъектов России закреплено, что в исторических центрах городов для обеспечения устойчивости архитектурных комплексов и отдельных памятников следует устанавливать границы подземных охранных зон, для которых определяются ограничения вторжений в подземное пространство и режимы строительства, производства разведочного бурения, водопонижения, эксплуатации сооружений и инженерных сетей. Представляется, что выделение и установление подземных охранных зон также необходимо применительно к подземным сооружениям в целях безопасного и безаварийного их функционирования.

Как положительную тенденцию можно оценивать принятие региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, в которых содержатся правила о подземном строительстве. Так, в Са-

ратовской области, в г. Москве предусмотрено, что суммарная поэтажная площадь застройки территорий примагистральной зоны в подземном пространстве должна составлять не менее 20 % наземной суммарной поэтажной площади зданий. Такое положение согласуется с общей мировой практикой строительства подземных сооружений в размере 20-25 % от общей площади вводимых объектов. Нормативы градостроительного проектирования Тамбовской области, Чукотского округа, Ханты-Мансийского автономного округа и др. устанавливают обязательность резервирования подземного пространства для развития дорог.

Правовое регулирование на уровне Российской Федерации освоения подземного пространства путем строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, как будет показано позже, отличается недостаточностью и пробельностью. Положения, предусмотренные федеральным законодательством о недропользовании, практически не работают при освоении подземного пространства городов. Недостаток правового обеспечения резко снижает уровень инвестиционной привлекательности подземного строительства в городах. Активное использование подземного пространства остро нуждается в специальном правовом регулировании. Для строительства подземных сооружений не всегда оформляется лицензия на пользование недрами и отсутствие лицензирования, особого оформления использования недрами свидетельствует и об отсутствии платы за использование этого природного объекта.

Среди прочих в ст. 43 Закона «О недрах» называются регулярные платежи, которые взимаются за предоставление пользователям недр исключительных прав на строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, за исключением инженерных сооружений неглубокого залегания (до 5 м), включая строительство искусственных сооружений и прокладку кабелей и трубопроводов под водой. В то же время, в ч. 2 данной статьи закреплено, что конкретный размер ставки регулярного платежа [19]

за пользование недрами устанавливается отдельно по каждому участку недр, на который в установленном порядке выдается лицензия на пользование недрами, и пределы (минимальные и максимальные ставки) определены только для сооружений по хранению нефти и газоконденсата; природного газа и гелия. Содержание приведенных положений приводит к выводу об отсутствии платы (регулярных платежей) за использование недр без лицензии при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Между тем, распространение принципа платности на все виды природных ресурсов рассматривается как важнейший шаг в перестройке налоговой системы в направлении ее экологизации (Программа неотложных мер по оздоровлению экономической ситуации (одобрена на заседании Правительства РФ 16.11.1992 г.)). Более того, Экологической доктриной Российской Федерации, утв. распоряжением Правительства РФ от 31.08.2002 г. № 1225-р, среди основных факторов деградации природной среды Российской Федерации названа низкая эффективность механизмов природопользования и охраны окружающей среды, включая отсутствие рентных платежей за пользование природными ресурсами.

Реализация принципа платности, позволяет стимулировать приро- допользователя на рациональное использование природных объектов и природных ресурсов. Принцип платности природопользования является элементом экономического механизма охраны окружающей среды. В земельном, водном, лесном кодексах этот принцип нашел прямое закрепление (см. п. 7 ст. 1 ЗК РФ, п. 14 ст. 3 ВК РФ, п. 11 ст. 1, п. 1 ст. 94 ЛК РФ).

Использование подземного пространства, которое как разновидность недр находится в государственной собственности (ст. 1.2 Закона о недрах), путем строительства сооружений (что само по себе свидетельствует о специальном природопользовании) предполагает внесение платы за ресурсопользование. Для достижения эффективного и бережного использования подземного пространства требуется предусмотреть на уровне федерального закона общие положения о плате за пользование недрами в целях строительства в т.ч. сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

На основе принципа платности природопользования в силу ст. 3 ФЗ «Об охране окружающей среды» осуществляется хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду. Поименованный в ст. 3 ФЗ «Об охране окружающей среды» принцип платности не имеет самостоятельного регулятивного значения, нуждается в дополнительном нормативном развитии. Принцип платности использования природных объектов для строительства объектов недвижимости должен найти последовательное закрепление и реализацию в нормах природоресурсного законодательства. Исключения из этого положения могут быть предусмотрены законодательством РФ.

Таким образом, законодательство о застройке земель должно базироваться на основании тех принципов, которые уже нашли отражение в действующих федеральных законах (ст. 1 ЗК РФ, ст. 2 ГрК РФ, ст. 3 ВК РФ и др.), а также следующих основополагающих положениях:

  • • принцип экологизации гражданских, административных, уголовных и иных норм, составляющих правовой режим застроенных земель и земель, подлежащих застройке;
  • • принцип экосистемного подхода к использованию природных объектов для строительства;
  • • принцип сбалансированного и комплексного освоения подземного пространства при строительстве в городах;
  • • принцип платности использования природных объектов для строительства, за исключениями, предусмотренными законодательством РФ.

Названные принципы должны стать обязательными для законодателя и правоприменителя и составить основу для конструирования иных норм, регулирующих застройку земель.

С одной стороны, застройка земель представляет собой естественную потребность человечества развиваться и удовлетворять свои интересы. С другой стороны, возведение объектов капитального строительства в целом противоречит самой идеи природопользования, как неистощительного и бережного воздействия на природные объекты и природные ресурсы. Отношения по использованию земель для строительства требуют системного правового регулирования, обеспечить которое возможно через принятие специального федерального закона «Правовые основы использования природных объектов при застройке земель», в котором должны найти отражение обозначенные выше принципы правового регулирования отношений по застройке земель.

Разработка такого акта позволит провести мониторинг и дать обобщенную оценку действующего законодательства в этой сфере, а его реализация — обеспечит экосистемный подход к использованию природных объектов, природных ресурсов, задействованных в процессе строительства, и позволит добиться эффективного, неистощительного (устойчивого) функционирования экосистем при понимании того факта, что антропогенно измененный природный объект не может быть возвращен в свое первозданное состояние.

Специальный закон позволит заложить сбалансированную и упорядоченную систему законодательства о застройке земель, обеспечивающего последовательное правовое регулирование общественных отношений в рассматриваемой сфере.

  • [1] Речь здесь не идет о чисто подземных сооружениях, но и они в месте«выхода» на земную поверхность разрушают почву.
  • [2] См., например, Волков Г.А. Принципы земельного права. М.: Городец,2005; Бажайкин А.Л. Нормы-принципы в законодательстве об охране окружающей среды и земельном законодательстве // Экологическое право. 2013.№1. С. 6-10.
  • [3] См. подробнее, например: Устюкова В.В. Еще раз о соотношении земельного и гражданского права (по материалам судебной практики) // Государство и право. 2006. № 3. С. 29-36; Анисимов А.П. Актуальные проблемыправового режима земель населенных пунктов в Российской Федерации: Монография. М., 2010. С. 53-59.
  • [4] “ О соотношении земельного и гражданского права при переходе к рыночной экономике//Государство и право. 1994. № 7. С. 58.
  • [5] Иконицкая И.А. Проблемы эффективности в земельном праве. М., 1979.С. 47^18. Современные ученые-экологи также обращают внимание на то, что«для научно обоснованного решения вопроса о законодательстве, которымдолжны регулироваться отношения по поводу земли, в том числе находящейся в частной собственности, существенным критерием является публичныйинтерес поддержания экологического благополучия, охраняемый нормамиэкологического, природоресурсного права» (Брынчук М.М. Соотношение экологического права с иными отраслями: проблемы теории и практики // Экологическое право. 2009. № 5/6. С. 8-19).
  • [6] Анисимов А.П. Актуальные проблемы правового режима земель населенных пунктов в Российской Федерации. С. 59. 2 Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: Опыт комплексногоиспользования. М., 1999. С. 63-64. 3 Не случайно в Экологической доктрине Российской Федерации, утв.распоряжением Правительства РФ от 31.08.2002 г. № 1225-р, основными задачами региональной политики в области экологии названо экологическиобоснованное размещение хозяйственных и жилищно-коммунальных объектов и максимальное использование возможностей и специфики субъектовРоссийской Федерации для устойчивого развития страны.
  • [7] 2 Под экологизацией понимается научно обоснованное отражение экологических требований в отраслях законодательства, не относящихся к экологическим (см. подробнее: Бринчук М.М. Теоретические проблемы экологизации законодательства // Экологическое право России: Сб. материалов научно-практических конференций (2005-2007 гг.) / Под ред. проф. А.К. Голиченко-ва. М., 2009. С. 327-332). Термин экологизация встречается в нормативных правовых актах РФ дляобозначения цели правового регулирования и развития экономики в целом иотдельных ее отраслей, направленной на снижение негативных экологических последствий хозяйственной деятельности.
  • [8] Об эколого-правовом содержании, значимости данных норм см. подробнее: Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве: теория ипрактика правового регулирования. Дис. ... д.ю.н. М., 2003. С. 31-35; Бринчук М.М. 15 лет Конституции РФ в эколого-правовом контексте // Государство и право. 2008. № 12. С. 91-98 {103}.
  • [9] М.М. Бринчук абсолютно справедливо указывает на то, что принципэкосистемности не получил пока должного нормативного регулирования иобеспечения, поскольку в развитии экологического права до последнего времени господствовал отраслевой подход к правовому регулированию охраны ииспользования отдельных природных ресурсов — земель, недр, вод, лесов идр. (О комплексном природопользовании // Экологическое право. 2002. № 5). К.И. Ибрагимов предлагает в разрабатываемый Экологический кодексвключить принцип регулирования природоресурсных и природоохранныхотношений исходя из взаимосвязи и взаимозависимости всех природных объектов, образующих экологическую систему (Принципы охраны окружающейсреды: теоретические и прикладные аспекты И Аграрное и земельное право.2012. №12 (96). С. 50).
  • [10] Инженерно-геологические изыскания: Учебник / Г.К. Бондарик,Л.А. Янг. 2-е изд. М.: КДУ, 2008. С. 19, 22-30. ( 424 с.: ил., табл.)
  • [11] 2 www.biodiv.org/programmes/cross-cutting/ecosystem/default.asp (дата обращения: 07.02.2013 г.).
  • [12] Аксененок Г.А. Природа и человек в условиях научно-технического прогресса // Вопросы философии. 1973. № 10. С. 60-61; Право природопользования в СССР. М: Наука, 1990. С. 8 (авт. — Н.И. Краснов), 122-126 и др.(авт.— И.А. Иконицкая) (196 с.); Боголюбов С.А., Елюбаев Ж.С. ВлияниеОрхусской конвенции на правовое регулирование природопользования в Казахстане и России // Аграрное и земельное право. 2012. № 7. С. 14 (авт. —С.А. Боголюбов) (С. 10-19).
  • [13] Николас А. Робинсон. Правовое регулирование природопользования иохраны окружающей среды в США / Пер. с англ. Под ред. О.С. Колбасова иА.С. Тимошенко. М.: Прогресс, 1990. С. 448-449.
  • [14] См. п. 20 Административного регламента предоставления Федеральнымагентством по недропользованию государственной услуги по выдаче заключений об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки и разрешения на осуществление застройки площадей залегания полезных ископаемых, а также размещение в местах их залегания подземных сооружений, утв. Приказом Минприроды РФ от 03.03.2010 г. № 59 //БНА. 2010. № 18.
  • [15] Акимов А.В. Долгосрочные перспективы роста численности населениямира // Историческая психология и социология истории. 2010. Т. 3. № 2. С. 8.
  • [16] Решение многих проблем мегаполиса — в освоении подземного пространства// Строительный Еженедельник. № 24 (516). 25.06.2012 г.
  • [17] См., например, Схему комплексного использования подземного пространства в составе Генерального плана развития городского округа — муниципального образования «город Екатеринбург» на период до 2025 г., утв. Решением Екатеринбургской городской Думы от 06.07.2004 г. № 60/1 // ВестникЕкатеринбургской городской Думы. 2004. № 76.
  • [18] 2 Кулагин Н.И. Концепции комплексного освоения подземного пространства города / Сборник материалов Международного форума «Комплексноеосвоение подземного пространства мегаполисов — как одно из важнейшихнаправлений государственного управления развитием территорий». СПб.,2012. С. 11.
  • [19] С учетом ограничений использования территорий населенных пунктов вгородах могут иметь место следующие виды деятельности, требующие специального оформления недропользования, предусмотренного Законом онедрах: по хранению нефти, газа путем размещения подземных резервуаров(например, мелких нефтебаз, автозаправочных станций), сбросу сточных вод,строительству и эксплуатации транспортных тоннелей, магистральных ипромысловых трубопроводов под водными объектами. Захоронение отходовв населенных пунктах запрещено (см. ст. 12 ФЗ от 24.06.1998 г. № 89-ФЗ «Оботходах производства и потребления»). Соответственно, в остальных случаяхфедеральное законодательство освоение подземного пространства городов(строительство подземных сооружений, не связанных с добычей полезныхископаемых) не включает в общую схему получения права недропользования(требующего в т.ч. получение лицензии на пользование недрами).
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ     След >