СТАНОВЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ И СОЦИАЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ В РОССИИ

Социальное обеспечение в России имеет непродолжительную историю — всего 100 лет. Еще в 1913 г., перед Первой мировой войной, оно охватывало не более 0,5% россиян, а на его долю приходилось не больше 0,2% ВВП.

Становление институтов социального обеспечения, прежде всего пенсионного обеспечения, произошло в период 1940—1960 гг., когда были сформированы институты пенсионного обеспечения по инвалидности и старости. Так, 1932 г. в СССР насчитывалось около 50 тыс. пенсионеров по старости (0,4% общей численности населения старших возрастов) и 800 тыс. пенсионеров по инвалидности.

Через 25 лет, в 1957 г., в стране пенсии выплачивались уже 18 млн пенсионеров по старости, инвалидности и по случаю потери кормильца, а в 1977 г. — 46 млн человек^[1].

Финансировалось социальное обеспечение в СССР из двух источников: за счет средств социального страхования (на Уз) и государственного бюджета (на ^[2]/₃).

Важно подчеркнуть, что пропорции финансовых источников зависят от многих факторов: общественного устройства, развитости тех или иных институтов социального страхования или государственной социальной помощи. При помощи социального страхования и государственного социального обеспечения формируются весьма крупные финансовые ресурсы, которые достигают 30 и более процентов ВВП. При этом на долю социального страхования в большинстве стран ЕС (в Германии, Франции, Бельгии, Италии) приходится примерно 60—70% всех затрат на цели социальной защиты.

В Скандинавских странах и Великобритании государственное бюджетное финансирование систем социальной поддержки населения и расходы на социальное страхование приблизительно равны.

В Конвенции МОТ № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения», принятой еще в 1952 г., дефиниция «социальное обеспечение» включает в себя различные виды материальной поддержки населения, финансируемые, как за счет налогов (в случаях государственного социального обеспечения и социальной помощи), так и за счет страховых взносов, что типично для обязательного социального страхования.

При этом ст. 71 (1) Конвенции МОТ № 102 допускает любое сочетание этих методов финансирования, а значит, и соответствующих систем обеспечения, которые, как правило, присутствуют в национальных системах социального обеспечения в разных пропорциях и дополняют друг друга. В соответствии с такой широкой трактовкой понятия «социальное обеспечение» предметом ее регулирования выступают отношения, складывающиеся как в рамках системы государственного социального обеспечения, так и в рамках разных видов обязательного социального страхования.

Статья 39 Конституции РФ гласит: «Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае: болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом». Тем самым социальное обеспечение гарантируется государством, что свидетельствует об исключительной важности материального благополучия людей в современном российском обществе.

Следует отметить достаточно высокие стандарты материального обеспечения пенсионеров, достигнутые в СССР в 1980-1990 гг. Размер пенсий, оцениваемый при помощи коэффициента замещения, составлял порядка 5—52% средней заработной платы, а покупательная способность пенсий обеспечивала 2,2—2,4 набора потребительской корзины пенсионера. Для сравнения: сейчас в России размер средней пенсии замещает заработную плату только на 35%, а покупательная способность пенсий обеспечивает только 1,6 набора потребительской корзины пенсионера.

Смена общественного устройства страны в 1990 г. и переход к современной рыночной экономике вызвали необходимость формирования страховых институтов в системе социального обеспечения, становление которых все еще не завершено. Во многом это обусловлено тем, что изначально в стране не была принята доктрина формирования институтов социального страхования как важнейшего компонента доходов населения, органически связанного с системой заработной платы, демографической политикой и политикой на рынке труда.

В последние 40 лет в экономически развитых странах наблюдается тенденция расширения социальных функций государства и рост его социальных обязательств. Это связано с рядом факторов: высокой степенью зрелости систем социального обеспечения, повышением значения социальной защиты всех членов общества. Так, по данным Всемирного банка, в 2011 г. совокупные социальные расходы в странах ЕС составили в среднем 25% ВВП, в Германии и Франции приблизились к 30% ВВП, а в Швеции составила 31,5% ВВП (табл. 1.4)^[3].

В среднем страны — члены ЕС расходуют на социальные цели 27,5% ВВП. При этом ^[4]/₃ ресурсов — расходы на пенсии и здравоохранение. В России эта величина близка к 19% ВВП. В России на социальное страхование приходится около 45% затрат на социальную защиту, что составляет порядка 8,5% ВВП. Данный уровень затрат на социальное страхование обеспечивает весьма скромный достаток большинства пенсионеров и инвалидов.

Динамика социальных расходов в некоторых странах Западной Европы в период 1980—2012 гг., в % ВВП^[5]

Таблица 1.4

Достойная заработная плата и высокий уровень занятости — основные условия для формирования институтов социального страхования.

Основу современных систем государственной социальной защиты как ядра государственной социальной политики в экономически развитых странах составляют два базовых института: социальное страхование и государственное социальное обеспечение.

Резервирование средств на компенсацию последствий будущих социальных рисков и распределение их между застрахованными лицами, для которых наступают страховые случаи, — это суть экономического и финансового механизмов социального страхования. Ядром экономических трудовых и страховых отношений в случаях наступления нетрудоспособности работника или лишения его места работы является компенсация утраты заработка.

Аккумулирование финансовых ресурсов обеспечивается при помощи законов, что придает институту социального страхования обязательно-правовой, а недоговорный характер. Это обеспечивает ему высокую надежность финансового обеспечения и функционирования, что обусловлено необходимостью предоставлять застрахованным работникам государственные гарантии на социальное страхование.

Финансовые ресурсы социального страхования представляют собой часть резервируемой оплаты труда, которая должна быть достаточно большой по объему — около 25-30% от величины заработной платы, выплачиваемой работнику. Данные ресурсы формируется с учетом видов социальных рисков, частоты их наступления и финансового обременения, связанного с длительностью периодов выплат по ним (для пенсий это несколько десятилетий), а также уровней замещения (размера пенсий и пособий к заработной плате), которые находятся, как правило, в диапазоне 50—70% от средней заработной платы квалифицированных рабочих.

Для выполнения этих условий заработная плата, являющаяся базой начисления страховых взносов, должна быть достаточно высокой по размеру, ее величина должна быть равной 5—6-кратной величине прожиточного минимума работника. В условиях России доля работников, получающих такую заработную плату, составляет не более 20% общей численности работающих, что свидетельствует об ограниченности финансовой базы социального страхования.

Как отмечают специалисты Минтруда России, низкий уровень доходов и заработной платы в России сдерживает развитие пенсионного, медицинского и других видов социального страхования: «Заработная плата у многих работающих столь низка, что ее не хватает не только на формирование достаточных пенсионных накоплений, но даже на текущее потребление»^[6].

Второй крупной проблемой для формирования страховых взносов является высокая дифференциация заработной платы, что представляет собой серьезный барьер для создания страховых ресурсов. Статистическое распределение заработка отражает 70%-ную долю работающих, на которую приходится лишь половина фонда заработной платы, в то время как на долю остальных 30% работников приходится вторая его половина.

Условие эффективного функционирования института социального страхования заключается в достижении тесной увязки размеров страховых выплат (пенсий, пособий) с размерами заработной платы и страховых тарифов, а также со страховым периодом (периодом накопления страховых прав), поэтому распределение финансовой нагрузки в рамках каждого вида социального страхования между работодателями и работниками является ключевым моментом в формировании их мотивации к уплате страховых взносов.

Оптимальными пропорциями такого распределения служат следующие соотношения: ²Д величины финансовой нагрузки приходится на работодателей иу₃ — на работников, в некоторых странах государство дотирует какие-то виды социального страхования (табл. 1.5).

Таблица 1.5

Величины и пропорции распределения страховой нагрузки в системах социального страхования стран ЕС и России

(по данным МОТ и Росстата)

В России в силу исторических причин страховую нагрузку несут исключительно работодатели, что порождает деформации в общественном сознании по поводу самого предмета социального страхования, а также приводит к искажению ролевых обязанностей работников и работодателей.

Анализ динамики показателей структуры издержек на рабочую силу свидетельствует о том, что во второй половине XX в. в экономически развитых странах на национальном уровне на долю социального страхования и государственного социального обеспечения приходилось около половины совокупных затрат, а на уровне предприятий — порядка 40% их совокупной величины (табл. 1.6).

Таблица 1.6

Структура затрат на рабочую силу в совокупном их исчислении на национальном уровне и на уровне предприятий в ряде экономически развитых стран в конце 1990-х гг.,

% от общей величины¹

* Издержки на рабочую силу на уровне предприятий плюс государственные расходы на образование, здравоохранение и государственное социальное обеспечение.

Определяющее значение для перспектив становления и развития института обязательного социального страхования имеет национальная парадигма распределительной политики, включая ее базовые составляющие: объемы и удельные веса ресурсов, выделяемые на заработную плату и социальное страхование. ^[7]

В практике развитых стран используется несколько моделей распределительной политики. В одних странах (Германия, Франция, Швеция, Италия) 60—70% от общей величины оплаты труда идет на текущую заработную плату, а 20—30% резервируется на всю совокупность видов социального страхования. При этом объем чистой, т.е. без налогов и выплат, заработной платы, выплачиваемой работникам, составляет 25—30% ВВП, а совокупные расходы на все виды социального страхования составляют от 18 до 30% ВВП.

В других странах (США и Великобритании) это соотношение иное. Большая часть, 70—80%, идет на текущую заработную плату, а 20—25% резервируется на всю совокупность видов социального страхования. При этом объем чистой, без налогов, заработной платы составляет 40—45% ВВП, а совокупные расходы на все виды социального страхования равняются 14—20% ВВП. Но в этом случае сами работники должны оплачивать значительную часть социальных расходов.

Таким образом, как для первой, так и для второй группы стран совокупные доли текущей и законодательно резервируемой заработной платы на обязательные виды социального страхования близки по удельному весу и составляют 50—60% ВВП (табл. 1.7).

В России совокупная составляющая текущей (чистой) и законодательно резервируемой заработной платы (страховой части) в ВВП по сравнению с развитыми странами существенно (примерно в 2 раза) ниже и составляет 28,0% ВВП: доля текущей чистой (без налогов) заработной платы — около 20,8% ВВП, а на все виды социального страхования приходится 8,2% ВВП.

Принципиально важным является не просто повышение размеров заработной платы, а восстановление покупательной способности заработной платы и пенсий до уровня, достигнутого в 1990-х гг. Для этого потребуется обеспечить их рост примерно в 1,5—2 раза.

Решение данной задачи позволит преодолеть массив смежных крупных социальных проблем: создать экономические предпосылки для формирования базы пенсионного и медицинского страхования, а также повысить покупательную активность населения и тем самым стимулировать экономический рост.

Пенсионное страхование и влияние на него демографических процессов. Проблема номер один в системе пенсионного страхования России заключается в устойчивой тенденции к быстрому старению населения. Если в 1960-е гг., на этапе завершения становления советской пенсионной системы, доля пенсионеров составляла не более 9—10% общей численности населения, в 2014 г. она приблизилась к 23%, а к 2030 г. прогнозируется ее рост уже до 28—29%.

Таблица 1.7

Совокупный доход, направляемый наемным работникам в странах ЕС, США и России, 2013 г., доля в ВВП, %

(по данным МОТ и Росстата)

Иными словами, за 70лет доля пенсионеров увеличится с 10 до 28%. На компенсацию этого фактора потребуется ежегодно увеличивать расходы ПФР. Если в 2015 г. их общий объем составлял около 10% ВВП, то к 2030 г. потребуется их увеличить на 5% ВВП.

Кроме того, столь высокий удельный вес числа пожилых граждан вызовет необходимость повышения расходов на их лекарственное обеспечение, медицинские услуги и социальный уход, которые в совокупности можно оценить в 0,2% ВВП на каждый процент пенсионеров, что потребует дополнительного увеличения расходов к 2030 г. на 1,2-1,5% ВВП.

В итоге рост затрат на пенсии, лекарства, медицинские услуги и уход, связанный только со старением населения, составит к 2030 г. не менее 7% ВВП, или 0,4% ВВП ежегодно, или 400 млрд руб. ежегодно.

Более продолжительная жизнь предполагает качественно иную структуру расходов семейных бюджетов и государственного бюджета всех уровней (федерального, региональных и муниципальных), что выражается в кратном повышении трех крупных статей общественных расходов: на пенсионное обеспечение, на здравоохранение и уход за теми, кто не может обслуживать себя самостоятельно.

Следствием такой структуры населения и увеличения в ней доли пожилых когорт (лиц пенсионного возраста) станет существенное увеличение затрат на выплаты пенсий. Согласно прогнозным оценкам экспертов ОЭСР, расходы на пенсии в ближайшие 10—15 лет увеличатся в 1,5—1,8 раза и к 2020 г. в Германии и Франции составят—21,6% ВВП; в Австрии —23,7% ВВП; в Италии — 25,6% ВВП^[8].

Увеличение доли населения старших возрастных групп повышает расходы не только на пенсионное обеспечение, но и на здравоохранение и на социальное обслуживание. В ряде стран с высокой долей пенсионеров в общей численности населения (Франция, ФРГ, Италия и др.) размер страхового тарифа в их пенсионные системы повысится к 2020 г. до 24—25% от размера заработной платы. Столь существенный рост финансовой нагрузки потребует серьезных изменений политики в сфере социальных расходов. Возможными ее направлениями выступают: повышение пенсионного возраста, уменьшение размеров пенсий и пособий, а также повышения уровня страховых взносов.

Многие западноевропейские страны (Великобритания, Германия, Италия, Франция и Швеция) уже осуществили комплекс мер, направленных на модернизацию своих пенсионных систем. В итоге в течение ближайших 20—40 лет совокупный коэффициент замещения несколько снизится — примерно на 5—10 процентных пунктов и его средняя величина (по всем видам пенсионного страхования) уменьшится до 60-65% от средней заработной платы.

Такая умеренная цена экономии на пенсионных расходах вполне оправданна и не вызывает существенного ухудшения материального положения застрахованных. Будущие пенсионеры могут уже сегодня в индивидуальном порядке осуществить дополнительное пенсионное страхование.

В России ситуация другая: размер пенсии низкий. Даже средняя по размеру пенсия позволяет приобретать всего полтора набора потребительской корзины пенсионера, а коэффициент замещения пенсией заработной платы составляет 35% от заработной платы. При этом имеющий место хронический дефицит бюджета ПФР (по текущим пенсиям) вызовет его понижение в течение ближайших 15 лет более чем в 1,5 раза.

Крайне высокая дифференциация доходов населения и разные условия занятости на протяжении трудовой жизни вызывают необходимость перехода от универсальных систем пенсионного страхования и обеспечения к системам, в которых будут учтены уровень доходов населения и условия найма.

В связи с этим возникает безотлагательная потребность в переходе от существующей упрощенной универсальной пенсионной системы к системе специализированных пенсионных институтов, позволяющих страховать различные группы трудящихся и граждан от специфических видов профессиональных, северных и других социальных рисков.

Принимая во внимание сказанное, следует отметить, что ожидания граждан в отношении вопросов социальной поддержки со стороны государства весьма велики. Социологические исследования свидетельствуют, что при таком «иждивенческом стереотипе» намерения повысить степень их участия в системах личного страхования на случаи старости (добровольное пенсионное и медицинское страхование) крайне незначительны.

Пассивность граждан и преобладающий в их установках стереотип ожидания ими помощи со стороны государства, города, муниципалитетов можно преодолеть только при помощи принципов соучастия в совместных программах социальной поддержки.

Как показывает опыт индустриально развитых стран, побудительные мотивы к личному участию в солидарных видах взаимопомощи и даже в организации (личном участии) самопомощи, например личного страхования, можно развивать только на основе учебы, публичного обсуждения типичных острых житейских проблем, освещения этих вопросов в СМИ.

Такое обучение населения должно начинаться по крайней мере со среднего возраста и считаться важной задачей социальных служб. Практика организации подобной просветительной и учебно-воспитательной работы получила соответствующие названия: в США и Великобритании — «развитие сообществ» (community development), в Германии и Франции «коммунальная социальная работа».

Данное направление социальной работы призвано инициировать и привлекать к решению вопросов организованной соседской, районной и муниципальной социальной самопомощи и взаимопомощи широкие слои населения средних и старших возрастов, иногда молодых волонтеров, что позволяет преодолеть значительный круг проблем помощи и ухода за престарелыми и хронически больными (зачастую одинокими) жителями.

В XXI в. феномен старения населения требует комплексных решений как со стороны государства и общества, так со стороны граждан, в том числе:

• — использования разнообразных социальных практик включения пожилых людей в различные виды взаимодействий;
• — формирования социальных институтов и публичных механизмов системы социальной поддержки пожилых людей и расширения геронтологических программ;
• — применения методик личной оценки социальных рисков тяжелых заболеваний и утраты трудоспособности в пожилом возрасте.

Старение населения вызывает необходимость применять различные институты доходов пенсионеров и их социальной поддержки. Важнейшими из них могут стать:

• — институт обязательного социального пенсионного страхования, в финансировании которого должны принимать участие не только работодатели, но и сами работающие;
• — институт обязательного социального страхования по уходу (долгосрочному уходу после тяжелых болезней), в финансировании которого должны принимать участие не только работодатели, но и государство, и сами работающие;
• — институт завещаний и покупки аннуитета за счет сбережений и имущества граждан, контролируемый как государственными органами, так и общественными организациями пенсионеров.

Для кардинального улучшения ситуации в пенсионной сфере важно применять программы государственного регулирования занятости пожилого населения, доходов работающих и пенсионеров, страхования лекарственного обеспечения и социального обслуживания пожилого населения. Основными направлениями государственной политики по регулированию вопросов занятости пожилых целесообразно определить:

• — стимулирование работодателей и работников к продлению трудовой жизни пожилых работников при помощи системы преференций;
• — создание благоприятных условий труда для пожилых работников путем сокращения дневного или недельного рабочего времени, включая работу с неполной занятостью, увеличения отпуска, приспособления характера выполняемой работы к условиям максимального сохранения здоровья работников и обеспечения регулярного наблюдения за состоянием их здоровья;
• — совершенствование трудового законодательства и законодательства о занятости пожилого населения, его гармонизация с международными нормами, направленными на создание благоприятных возможностей заниматься трудовой деятельностью в пожилом возрасте;
• — принятие закона против дискриминации по возрасту (по аналогии с законом, принятым в США еще в 1967 г.), позволяющего последовательно применять к пожилым работникам принцип равных возможностей и равного отношения на рынке труда;
• — стимулирование работодателей для создания учебных центров подготовки пожилых работников к жизнедеятельности в пожилом возрасте.

Важным условием успешности проведения модернизации пенсионной системы является комплекс мер:

• 1) создание государственной программы вовлечение в трудовую деятельность лиц старших возрастов путем формирования рабочих мест для старших возрастных групп;
• 2) разработка государственной программы формирования страхования лекарственного обеспечения и социального обслуживания пожилого населения;
• 3) введение нормативных (законодательных) и договорных форм повышения заработной платы у работников с низкими ее уровнями, выравнивание ее размеров у крайних децильных групп, по крайней мере до соотношения 1:10, а также поэтапное повышения МРОТ до соотношения 40—50% от средней ее величины.

Вопросы социальной поддержки пожилых людей можно удовлетворительно решать только совместными усилиями семьи, общества и государства. Основная ячейка общества — семья несет основной груз заботы о пожилых родственниках: от элементарной помощи в быту до медицинской и социальной помощи. Поэтому государство и общество призваны создать условия для оказания такой помощи путем предоставления финансовой поддержки семьям с нуждающимися в социальной помощи пожилыми, регулярных медицинских и реабилитационных услуг нуждающимся.

В связи с этим еще одним важным направлением государственной политики по созданию условий жизнедеятельности пожилым гражданам являются разработка и реализация государственной подпрограммы по оказанию помощи семье в вопросах социальной поддержки пожилых граждан, нуждающихся в длительном уходе.

• [1] См.: Труд в СССР. Статистический справочник. М.: Экономиздат, 1932. С. 180;
• [2] Вопросы изучения уровня жизни трудящихся в СССР / под ред. С.П. Фигурнова,Г.С. Саркисянца; НИИ труда Госкомтруда СССР. М., 1964. С. 157.
• [3] См.: Социальное обеспечение в мире в 2010—2011 годах. Всемирный банк. 2011.
• [4] С. 73.
• [5] См.: Кембриджская экономическая история Европы Нового и Новейшего времени. Т. 2: 1870—наши дни. М.: Изд-во Института Гайдара, 2013. С. 542.
• [6] См.: Аналитический доклад Минтруда России «Итоги пенсионной реформы идолгосрочные перспективы развития пенсионной системы Российской Федерации с учетом влияния мирового финансового кризиса». Опубликовано на сайтеМинтруда России 09.10.2012.
• [7] См.: Платонов О.П. Повышение качества трудовой жизни: опыт США. М.: НИИтруда, 1992. С. 115.
• [8] См.: Роик В.Д. Пенсионная система России: вызовы XXI века и пути модернизации. СПб.: Питер, 2011. С. 56-58.