Функции государства

Термин «функция государства» применяется для обозначения главных, кардинальных направлений деятельности государства, в которых проявляется его социально-политическое назначение^[1]. С помощью этого термина из многообразной повседневной деятельности государства выделяются соответствующие главным задачам определенного исторического этапа основные направления его деятельности как внутри страны, так и во внешних сношениях.

В теории государства и права под термином «функция» одновременно подразумеваются главные направления деятельности не только государства, но и отдельных его органов и должностных лиц.

Функции государства нельзя отождествлять с формами и методами их осуществления.

Основными направлениями деятельности, функциями любого государства являются законодательство и государственное управление (исполнительно-распорядительная деятельность), правосудие, надзор и контроль.

Формы и методы реализации этих функций зависят от политического режима и уровня демократизма данного общества и государства, от конкретного исторического периода его развития.

Классификация функций государства зависит от выбора критерия. По продолжительности действия ряд исследователей выделяют функции постоянные и временные, по сферам действия — экономическую, политическую, правоохранительную, социальную, идеологическую и т. д., по социальной значимости — функцию защиты интересов господствующего класса и функцию подавления сопротивления эксплуатируемых, по направленности — на внутренние и внешние. Существуют и другие критерии классификации. Однако в современной научной и учебной литературе наиболее распространено деление функций государства на внутренние и внешние.

Внутренние функции — это основные направления деятельности государства по управлению внутренней жизнью страны. Они очень разнообразны и практически охватывают все сферы жизни общества и государства: экономическую, социально-политическую, правоохранительную и т. д.

В демократическом, правовом обществе экономическая функция государства в сущности исключает политико-административные формы и методы воздействия на экономику страны, на поведение субъектов экономических отношений. Они регулируются государством именно экономическими методами, прежде всего посредством выработки долгосрочной государственной программы по развитию экономики. Главной в этой программе являются финансовая, инвестиционная, налоговая и другая политика.

Для ее проведения государство создает соответствующую правовую базу, поощряя те области экономики и отечественного производителя (государственный кредит, финансовое субсидирование, освобождение от налогов и т. д.), которые играют особую роль в развитии экономики страны, создания новых рабочих мест и занятости населения.

В отношении некоторых особо важных отраслей экономики, таких как энергетика, атомная, оборонная промышленность, космонавтика, машиностроение, связь и т. д., государство, как правило, осуществляет непосредственное управление, выступая в качестве собственника или же основного держателя акций.

Государственная программа по развитию экономики предусматривает также финансирование программ научно-технических и промышленных исследований, особенно в области перспективных и приоритетных направлений.

Социально-политическая функция государства. В современных условиях социальная и политическая жизнь общества настолько тесно переплетена и взаимообусловлена, что рассмотреть чисто политические функции государства без ее социальной основы и наоборот в сущности невозможно.

В жизни современного государства его социально-политическая функция является одной из важнейших и все больше наполняется новым содержанием. Одновременно социально-политическая деятельность государства должна протекать в рамках предписаний, предусмотренных Всеобщей декларацией прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 г.^[2], являющейся одним из главных критериев его признания мировым сообществом в качестве демократического и правового.

Под социально-политическими функциями государства подразумевается применение им соответствующих форм и методов деятельности с целью обеспечения стабильности в обществе. Для этого государство старается установить режим социальнополитической защищенности своих граждан путем предоставления им широких прав и свобод в этой области.

Первоочередная задача государства в этой области — обеспечить для своих граждан нормальные условия жизни, соответствующие установленному в стране прожиточному минимуму.

Под нормальными условиями жизни подразумевается возможность трудоустройства, безопасный для здоровья труд и адекватная за него оплата, социальное страхование и помощь, пенсионное обеспечение, возможность получения образования, медицинской помощи, пригодная для жизни экологическая среда, благоприятные условия производственной и коммерческой деятельности, посильное и разумное налоговое бремя и, что особенно важно для всех категорий граждан, правовая защищенность. В российских условиях защита государством своих граждан от чиновничьего и криминального произвола имеет особую актуальность, так как такой произвол может привести в конечном счете к свертыванию экономических реформ и общественной нестабильности.

Таким образом, рассматриваемая функция государства прежде всего направлена на социально-политическую гармонизацию общественных отношений, что предполагает также демократизм общественной жизни, свободу деятельности в рамках закона политических, общественных и религиозных организаций, законность и легитимность прихода к власти и ухода из нее.

В процессе выполнения этой важнейшей функции государство прибегает к таким чисто политическим формам деятельности, как проведение референдумов, плебисцитов, выборов и т. д.

Правоохранительная функция, или функция по установлению и охране правопорядка, — это деятельность государства по обеспечению точного и полного выполнения своих предписаний всеми гражданами, организациями, государственными органами. Для выполнения этой функции применяются различные методы, такие как методы правотворчества и правоприменения (деятельность компетентных органов по применению мер юридической ответственности).

В центре правоохранительной деятельности государства находится гражданин, его безопасность, социальные и имущественные права.

В современном государстве правоохранительной деятельности уделяется особое внимание, поскольку она — один из главных критериев оценки компетентности и состоятельности правительства и правящей политической элиты. Как правило, общество весьма болезненно реагирует на случаи нераскрытая и безнаказанности любого преступления, информация о котором при современном техническом уровне средств массовой информации незамедлительно доводится до самых широких слоев населения.

Неудовлетворенность российского общества уровнем выполнения государством этой функции вполне обоснованна. Однако заметных сдвигов в этой области, к сожалению, в ближайшей перспективе вряд ли можно ожидать, в первую очередь по причине низкой правовой культуры и правового нигилизма как населения, так и значительной части работников правоохранительных и других государственных органов.

Экологическая или природоохранительная функция в последнее время приобретает все большую актуальность в деятельности государства и выдвигается в разряд основных. Интенсивное и экстенсивное использование природных ресурсов, применение современной технологии нарушают баланс в естественной среде и, таким образом, изменяют условия жизни на Земле. Во многих странах разработано обширное природоохранное законодательство, которое четко регулирует деятельность людей и организаций в области использования окружающей среды, а к его нарушителям применяются жесткие правовые меры, начиная от предупреждений, весомых штрафов, кончая ликвидацией таких предприятий, которые являются источниками загрязнения окружающей среды. Большую роль в международном сотрудничестве государств по вопросам охраны природной среды играют международные организации — ООН, Всемирная организация здравоохранения, Международное агентство по атомной энергии, Межправительственная океанографическая комиссия и другие международные специализированные учреждения.

Внешние функции — это основные направления деятельности государства на международной арене. Одновременно внешние функции государства являются логическим продолжением его внутренней деятельности.

Своеобразность внешних функций состоит в том, что каждое государство стремится проводить наиболее выгодную для своих национальных интересов политику, которая по тем или иным, возможно и вполне объективным, причинам может не соответствовать интересам другого или других государств.

Однако вот уже больше полувека международное сообщество сотрудничает в рамках Устава ООН^[3], принципы которого носят характер jus cogens, т. е. являются обязательствами высшего порядка, и дают возможность найти учитывающий интересы заинтересованных сторон консенсус^[4] по любому вопросу. К тому же в рамках Устава ООН сформирована для всех государств одинаковая система коллективной безопасности и выработан своеобразный кодекс поведения государств в военной, политической, экономической, экологической и гуманитарной областях.

Внешняя функция, или основные направления деятельности государства на международной арене, многогранна и преимущественно развивается сегодня по следующим направлениям.

Сотрудничество с членами мирового сообщества по поддержанию мира и мирового правопорядка. Здесь уместно вспомнить И. Канта, который характеризовал движение к миру как неодолимый поступательный процесс, своего рода историческую необходимость, исключающую, в конечном счете, войну в качестве формы международных отношений.

В соответствии с Уставом ООН поддержание международного мира и безопасности должно строиться на базе общепризнанных принципов и норм международного права и осуществляться главными органами ООН — Генеральной Ассамблеей и Советом Безопасности, компетенция которых в этой сфере четко разграничена.

На Совет Безопасности, постоянным членом которого с момента его образования (1946 г.) является Россия (правопреемница СССР), возложена главная ответственность за поддержание международного мира и безопасности. В частности, он обладает правом предпринимать от имени ООН действия принудительного характера, прибегая при необходимости к помощи вооруженных сил государств — членов ООН^[5].

Помимо всеобщей системы международной безопасности Россия и ряд государств принимают активное участие в региональных системах поддержания международного мира.

В учредительных актах региональных организаций, таких как Организация американских государств (ОАГ)^[6], Организация африканского единства (ОАЕ)^[7], Лига арабских государств (ЛАГ)^[8], Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН)^[9], Содружество Независимых Государств (СНГ)^[10], содержатся положения о коллективных мерах в случае вооруженного нападения на какого-либо из их членов.

Внешняя функция государства по поддержанию мира и мирового порядка в основном носит политико-военный характер. Таким образом, здесь главный акцент ставится на политическое и военное сотрудничество.

После распада социалистической системы и их главной военно-политической организации — Варшавского договора — на мировом уровне самой влиятельной военно-политической организацией остался Североатлантический союз (НАТО) во главе с США. Рамки этой организации, ее влияние и мощь в последние годы заметно возросли, в том числе и за счет бывших социалистических стран (Польша, Чехия, Венгрия и др.).

Радикальные перемены всей системы общественно-политических отношений внутри России получили свое непосредственное отражение на ее внешней политике. В ее рамках основной акцент уже ставится на политические и экономические аспекты, тогда как военное сотрудничество осуществляется в основном на региональном уровне. Одновременно Россия принимает активное участие в миротворческих актах, предпринимаемых Советом Безопасности ООН^[11].

Высшего уровня многопланового межгосударственного сотрудничества в современных условиях достигли страны, входящие в Совет Европы. Это новый тип межгосударственных отношений, которые во многом переросли в конфедеративные, а в некоторых случаях и в федеративные отношения. Деятельность этой организации закладывает серьезную основу будущего мирового сообщества и межгосударственного сотрудничества.

Экономическое, торгово-финансовое сотрудничество. Современный уровень развития общества требует более широкого участия государств в международно-экономическом и торговофинансовом сотрудничестве. Происходит дальнейшая специализация государств на международном рынке труда, производства и товаров.

Экономическая финансово-кредитная система любого цивилизованного государства постепенно становится частью международного хозяйства и финансово-кредитной системы. Мировое хозяйство, наука и культура, связь и технологии развиваются по единым рыночно-экономическим законам, подчиняя себе новые страны и регионы.

Общую координацию международно-экономического, торгово-финансового сотрудничества осуществляет ООН и ее специализированные учреждения. В частности, координация экономической и социальной деятельности по проблемам экономического развития, мировой торговли, индустриализации, освоения природных ресурсов и т. д. осуществляется через Экономический и Социальный Совет ООН (ЭКОСОС).

Особое место в международном экономическом сотрудничестве принадлежит торговле. Еще во II в. н. э. древнеримский историк Флор отмечал: «Если прерваны торговые сношения — нарушен союз человеческого рода». Один из видных просветителей

Г. Гроций писал, что «никто не вправе препятствовать взаимным торговым отношениям любого народа с любым другим народом». Именно этот принцип jus commercii (право свободы торговли) в широком смысле становится одним из основополагающих в международном общении. В целях урегулирования торговых взаимоотношений государств в 1947 г. было заключено многостороннее Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ), сфера деятельности которого значительно расширилась в середине 90-х гг., и в 1995 г. было решено преобразовать ГАТТ во Всемирную торговую организацию (ВТО).

Заметную роль в международных торговых отношениях играет Международная торговая палата. Исключительное значение в международных экономических и более широко в межгосударственных отношениях имеет валютно-финансовая сфера. Еще в 1945 г. были созданы в качестве специализированных учреждений ООН Международный банк реконструкции и развития (МБРР, или Мировой банк) и Международный валютный фонд (МВФ), в рамках которых сосредоточено практически все сотрудничество в валютно-финансовой сфере на мировом уровне. Это очень влиятельные международные организации, которые в значительной мере определяют мировую экономическую политику путем предоставления займов для развития производства, направления потока капиталовложений в тот или иной регион, поддержания равновесия платежных балансов и т. д. На сегодня их членами являются порядка 180 стран.

В межгосударственном экономическом сотрудничестве важное место принадлежит также региональным организациям, объединяющим, как правило, территориально связанные, соседние государства.

Принципиально новой правовой формой экономического и торгово-финансового сотрудничества стал Европейский Союз, сочетающий черты как международной организации, так и федерации. Центральные органы ЕС со значительными правами успешно действуют уже несколько лет. Это Европарламент (518 депутатов из всех стран-участниц); высшие исполнительные органы: Совет ЕС (в его состав входят главы государств и правительств), Комиссия ЕС (постоянно действующий исполнительный орган, состоящий в основном из министров иностранных дел стран-участниц, с техническим персоналом свыше 23 тыс. человек; штаб-квартира — г. Брюссель) и Европейский Суд (местопребывание — г. Люксембург).

После распада СССР бывшие союзные республики (за исключением прибалтийских республик) заключили 8 декабря 1991 г. Соглашение о создании Содружества Независимых Государств (СНГ) с целью формирования и развития общего экономического пространства, таможенной и миграционной политики и т. д. Для проведения согласованной деятельности были созданы Координационно-консультативный комитет (ККК) и Исполнительный секретариат СНГ.

Культурное и научно-техническое сотрудничество. Все растущее влияние культурного, научно-технического процессов на жизнь людей обусловило необходимость координации деятельности государств в интересах решения глобальных проблем современности и социального развития. В ООН такое сотрудничество координируют специализированные учреждения по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ) и другие организации. По инициативе этих и других специализированных органов ООН проводятся многочисленные международные фестивали, выставки, конгрессы, семинары, осуществляются совместные разработки учеными и научными организациями многих стран, развивается международный рынок научно-технических знаний (купля-продажа патентов, лицензий, технологий, «ноу-хау» и др.), произведений музыкального и сценического искусства, международный книгообмен. Происходит широкая интернационализация культурных и научно- технических достижений.

Международная охрана окружающей среды выделилась в самостоятельную сферу деятельности большинства государств современности, так как экологическая обстановка продолжает ухудшаться с каждым днем и ставит под угрозу перспективу нормальной жизнедеятельности человека на Земле. Загрязнение природы «не признает» национальные границы и распространяется на всю окружающую среду, что требует координированной, целенаправленной деятельности всех государств. Такая деятельность широко проводится в рамках как специализированных органов ООН, так и других межгосударственных организаций. В настоящее время разработаны основные принципы международной экологической безопасности, заключающиеся: а) в недопустимости нанесения трансграничного ущерба, что подразумевает ответственность государств за нанесение экологического ущерба системам окружающей среды других государств и районов общего пользования; б) в недопустимости радиоактивного заражения окружающей среды; в) в защите экологических систем Мирового океана и др.

Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды происходит в основном договорным путем, который чаще всего регламентирует совместное использование морских бассейнов, флоры и фауны, защиту животного и растительного мира.

По мере развития межгосударственного сотрудничества в области экономики, торговли, финансов и других направлений особую актуальность приобретает координация деятельности государств в области борьбы с международной преступностью и терроризмом. Сотрудничество государств в этой области в основном развивается на двустороннем и региональном уровне. Наибольшее распространение получили двусторонние соглашения по таким вопросам, как оказание правовой помощи по уголовным делам, выдача преступников, передача осужденных лиц для отбывания наказания в стране, гражданами которой они являются.

Особо тесны межгосударственные контакты в этой области в Совете Европы, где между государствами-участниками заключены конвенции: о выдаче преступников; о правовой помощи по уголовным делам и о передаче судопроизводства по делам этой категории; о признании приговоров по уголовным делам и т. д.

Интенсивно развивается межгосударственное сотрудничество в этой области и в рамках СНГ, что в первую очередь обусловлено ростом преступности в этих странах и открытостью границ между ними.

Контрольные вопросы и задания

• 1. Дайте определение государства.
• 2. Каковы основные признаки государства?
• 3. Каковы основные подходы к пониманию сущности государства?
• 4. Что такое суверенитет?
• 5. Назовите виды суверенитета.
• 6. Каково социальное назначение государства?
• 7. Что такое функции государства?
• 8. Как делятся функции государства?
• 9. Назовите основные внутренние функции государства.
• 10. Назовите основные внешние функции государства.

• [1] Термин «функция» заимствован обществоведческими науками изестественных наук и означает внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений.
• [2] Российская газета. 1998. 10 дек.
• [3] Устав ООН был подписан 26 июня 1945 г. на конференции вСан-Франциско и вступил в силу 24 октября 1945 г.
• [4] Термин происходит от латинского слова consensus — согласие, общее мнение, означающее принятие решения на основе общего согласия участников без проведения формального голосования, если противнего не выступает ни один из участников данного форума.
• [5] О деятельности универсальных (общемировых) и региональныхмеждународных организаций см.: Международное право / Отв. ред.Г. И. Тушин. М., 1994; Бирюков П. Н. Международное право. М., 1998;Лукашук И. И. Международное право. Особенная часть. М., 1997.Документы международных организаций см.: Действующее международное право. Сборник документов: В 3 т. / Сост. Ю. М. Колосов,Э. С. Кривчикова. М., 1996—1997.
• [6] Создана 30 апреля 1948 г. В нее входят более 30 государств Латинской Америки, Карибского бассейна и США (вне ОАГ находятсяКанада и исключенная в 1962 г. Куба).
• [7] Создана 25 мая 1963 г., включает более 50 государств Африки.Административное местонахождение — город Аддис-Абеба (Эфиопия).
• [8] Создана в 1945 г. на Конференции арабских государств в г. Каире(Египет). В ее состав входят 20 арабских государств и одно неарабскоегосударство — Сомали.
• [9] Создана в 1967 г. в составе Индонезии, Малайзии, Сингапура,Таиланда и Филиппин. В последние годы в ее состав вошло несколькодругих государств. Секретариат находится в г. Джакарта (Индонезия).
• [10] Создано 8 декабря 1991 г. в составе бывших советских республик(12), кроме прибалтийских республик.
• [11] См.: Концепция внешней политики Российской Федерации //Российская газета. 2000. 11 июля.