Пути совершенствования государственного аппарата в Российской Федерации

После распада СССР и возникновения самостоятельного российского государства в государственном строе страны произошли огромные изменения.

В 1993 г. Россия впервые в своей многовековой истории обрела Конституцию, принятую на референдуме. Она стала одним из важнейших факторов политической стабильности, реализовав принцип сильной президентской власти.

На основе этой Конституции происходят выборы Государственной Думы — нижней палаты парламента, формируется верхняя палата Федерального Собрания РФ — Совет Федерации.

В соответствии с Конституцией на демократических выборах переизбирается Президент РФ. Выборы законодательной и президентской власти проходят в соответствии с избирательным законодательством. Регулярно проводятся выборы органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Таким образом, на базе Конституции РФ приведен в действие демократический механизм смены и преемственности власти.

Однако в деятельности государственной власти в России существуют серьезные проблемы: слабость новых государственных институтов, разобщенность власти и общества перед лицом реальных угроз.

У низкой эффективности государственной власти немало политических и экономических причин. Наиболее существенные среди них таковы:

унаследованные институты и традиции власти были принципиально не приспособлены для решения новых задач. Не было в достаточном количестве и обученных кадров, умеющих эти задачи решать;

отсутствовала правовая база новых политических и экономических отношений, которые, кроме того, вступали в противоречие с практикой, формировавшейся в течение десятилетий;

строительство новой государственности осуществлялось в условиях жесткого политического противостояния. В поисках компромисса в проведении реформ приходилось принимать не самые эффективные решения, что растягивало преобразования и усиливало связанные с ними тяготы.

В настоящее время ситуация изменилась и есть реальные возможности успешного завершения начатых реформ.

Сформированы и укреплены базовые принципы новой российской государственности, влияющие на все стороны нашей жизни. Формируется новый корпус управленцев.

Создается практически новая правовая база. При всех издержках законотворчества Федеральное Собрание сыграло важную роль в обустройстве правового пространства страны. В последние годы был принят ряд законов, совершенствующих нашу политическую систему. В частности, законы об Общественной палате, о парламентском расследовании, об участии победившей на региональных выборах партии в наделении полномочиями глав субъектов Федерации. Приняты также решения о совершенствовании отношений между федеральным центром, субъектами Федерации и местным самоуправлением^[1].

Происходят серьезные сдвиги в общественном сознании. Люди постепенно осваивают новые, правовые возможности, открываемые свободой частнопредпринимательской деятельности и инициативы. Идет активное освоение гражданами возможностей Конституции и законов для защиты своих прав.

Большинство политиков, трезво оценивая настроения избирателей, не связывают решение каждого конкретного вопроса со сменой общественно-политической и социально-экономической системы. Как правило, спорят не о том, куда идти, а о том, как и когда ее совершенствовать; не о том, быть ли рыночной экономике в России, а о том, какой ей быть.

Происходит переход от непримиримой политической борьбы к нормальной политической жизни, от конфронтации к сотрудничеству. В этом — основа для консолидации всех конструктивных сил, всего общества. В этом — важнейшее условие преодоления кризиса.

Однако главное препятствие становлению нового экономического строя, новой политической системы — низкая эффективность власти, отсутствие надлежащего порядка в деятельности государственного аппарата^[2].

Абсолютное большинство возникших проблем в России порождено, с одной стороны, неуважительным отношением к правовым нормам, а с другой — неумелыми действиями власти или ее пассивностью.

В этих условиях порядок в стране начнется только с наведения порядка в самом государственном организме. Не повысив качество управления, не решить другие проблемы, главная из которых — улучшение жизни россиян.

Только сильная власть, принимающая разумные решения и способная обеспечить их эффективное исполнение, в состоянии выполнить свои обязанности: дать гарантии для активности сильных и достойно поддержать слабых, обеспечить развитие культуры, образования и науки, реформировать Вооруженные Силы, стать естественным и надежным центром интеграции для партнеров по СНГ, отстоять российские национальные интересы.

Главный способ навести порядок — начать с власти, коренным образом усовершенствовать систему управления страной, начиная с ее верхних эшелонов.

Главная причина неэффективности власти — несоответствие между новой конституционной организацией государства, новыми задачами, которые должна решать власть, и во многом сохранившимися старыми подходами, структурами, методами управления.

Чтобы повысить эффективность власти, необходимо навести порядок в нормотворчестве, в работе исполнительной власти, усилить контрольную функцию государства.

Порядок в нормотворчестве. Правовая основа государственного порядка — федеральные законы. О повышении качества законодательства, необходимости соблюдения законотворческих приоритетов говорится в каждом послании Президента Федеральному Собранию. Но законотворческой деятельности по- прежнему не хватает качества и темпа.

Несмотря на то, что Федеральное Собрание принимает немало законов, многие из них не относятся к числу остро необходимых, зачастую отражают отраслевые или корпоративные интересы.

По-прежнему законы изобилуют отсылочными нормами, что создает обширное поле для подзаконного нормотворчества. Значительное место занимает внесение не всегда неотложных изменений и дополнений в действующее законодательство.

Особенно негативную роль играет практика принятия законов, не учитывающих реальную финансово-экономическую ситуацию, вступающих в противоречие с федеральным бюджетом, с другими принятыми законами. Любой закон, предусматривающий выделение государственных средств, должен быть обеспечен ресурсами. Без этого обязательного условия мы множим обманутые ожидания. Одним социально привлекательным названием закона людей не накормишь и не оденешь.

Как бы ни различались политические интересы депутатов Государственной Думы, все они представители власти. Следовательно, сам их статус не позволяет принимать законы, отмахиваясь от отрицательных заключений Правительства.

В большой степени несистемность законодательной деятельности обусловлена неясными представлениями о необходимых структуре и содержании российского правового пространства. Отсюда — стихийность появления многих законопроектов. Фактически ни общество, ни государственный аппарат не имеют четкого представления о том, какие сферы общественных отношений в первую очередь следует законодательно регулировать и в каком объеме.

Порядок в законотворчестве должен быть подкреплен жесткой дисциплиной ведомственного нормотворчества. К сожалению, еще сильна инерция прошлого — издание излишних нормативных ведомственных актов. Эта инерция подпитывается тем, что большинство государственных служащих по-прежнему руководствуются не законами, а инструкциями.

Многие ведомственные акты либо повторяют нормы законов, указов Президента и постановлений Правительства, либо противоречат им, извращают их суть. Например, не искоренена практика, когда ведомственными актами вводятся дополнительные обязанности граждан. Появляется основа для ведомственного произвола. К тому же, как правило, люди узнают о существовании такой инструкции только в кабинете чиновника.

Все инструктивные документы должны быть доступны, и отвечать за это должны сами ведомства.

В то же время действительно необходимые инструктивные документы зачастую выходят в свет через несколько месяцев после принятия федерального нормативного акта, предусматривающего их издание.

Одновременно ведомства должны переходить к тематической кодификации своих актов, в том числе принятых совместно с другими государственными органами. Необходимо прийти к такому положению, когда акты, не вошедшие в тот или иной ведомственный или межведомственный «кодекс», например по налогам, по таможенным правилам, считаются недействующими.

От Министерства юстиции при регистрации ведомственных нормативных актов требуется не только взыскательность, но и юридическая помощь ведомствам для исправления огрехов в представляемых ими актах.

Порядок в исполнительной власти. В деятельности органов исполнительной власти до сих пор не преодолен коренной порок прежней системы. Многие государственные органы, должностные лица не работают «в автоматическом режиме» реализации своих функций и полномочий. Они постоянно ждут указаний, поручений, окрика. Исполнительная власть зачастую действует как диспетчер или «пожарная команда». А между тем ее главные задачи — выработка стратегической линии, заблаговременное принятие и проведение в жизнь принципиальных решений.

Совершенно новые функции государства, обусловленные принципиально изменившейся политической и экономической реальностью, введением правовых, а не командных методов управления, формированием гражданского общества, осуществляются несколько подновленной, но, в общем, старой системой исполнительной власти. В результате новые идеи вязнут и глохнут в аппаратных недрах, острые ситуации то и дело застают государственный аппарат врасплох.

Функции и полномочия многих органов исполнительной власти аморфны и нередко дублируются. Это становится основанием для оправдания бездеятельности и неисполнительности. Ведомства сначала яростно борются за новые полномочия, а когда дело доходит до конкретной работы, перекладывают решение трудных вопросов друг на друга, ссылаются на несовершенство законодательства и нехватку ресурсов.

Таким образом, необходимость реформирования исполнительной власти стала очевидной. Основными направлениями, на наш взгляд, должны быть следующие:

радикальное усиление регулирующей и контрольной функций органов исполнительной власти вместо сохраняющегося директивного управления;

повышение роли перспективного и текущего прогнозирования для принятия стратегических решений, принятие упреждающих мер; это позволит предотвращать негативные явления и процессы либо смягчать их последствия;

выработка оптимальной структуры органов исполнительной власти, основанной на реальных потребностях общества; строгое разделение функций и полномочий этих органов как «по горизонтали», так и «по вертикали»;

определение форм и методов эффективного взаимодействия исполнительной власти с иными ветвями государственной власти;

установление эффективной обратной связи с институтами гражданского общества, создание благоприятных условий для контроля общества за деятельностью государственного аппарата.

Обновление системы исполнительной власти не дает результата без наведения порядка в государственной службе и пересмотра принципов кадровой политики. Они в своем нынешнем виде не стимулируют эффективную деятельность государственных служащих, не дают им ясных перспектив должностного роста, не решают вопросы контроля и применения мер ответственности за некачественную, недобросовестную работу, за неисполнение решений.

Настоящим бичом остается необоснованное раздувание штатов. Действующее законодательство предусматривает ряд ограничений для работников государственной службы: особые требования при замещении должности, соблюдение служебной тайны, невозможность совмещения должности с коммерческой деятельностью и т. п. Однако, закрепив ограничения, государство не создало стимулов для добросовестной работы. До сих пор нечетко выражены и не систематизированы социальные гарантии государственных служащих; оплата их труда не соответствует уровню ответственности; в совокупном объеме средств, выделяемых на содержание государственного аппарата, основная часть идет не на прямые денежные выплаты служащим, а на ненужные излишества.

Все эти факторы накладывают отпечаток на качественный состав служащих, препятствуя привлечению к государственной работе высокопрофессиональных и добросовестных людей, прежде всего молодых.

В сфере государственной службы для повышения ее эффективности предстоит решать следующие задачи:

пересмотр принципов финансирования государственного аппарата. Необходимо увеличить прямые денежные выплаты за счет сокращения доли косвенных расходов (строительство и содержание зданий, транспортное, бытовое, иное обслуживание), не увеличивая нынешние бюджетные расходы. Это позволит ограничить рост численности государственного аппарата;

выработка единых для федерального и регионального уровней принципов должностного роста государственных служащих, в том числе механизмов эффективного использования кадрового резерва и ротации кадров в единой системе государственной службы;

создание нормативной основы и современной инфраструктуры подготовки, повышения квалификации и оценки труда государственных служащих;

установление четких оснований, а также процедуры привлечения к дисциплинарной и материальной ответственности государственных служащих; введение института дисциплинарного разбирательства;

введение действенных антикоррупционных механизмов (в частности, регулярной отчетности о доходах и расходах работающих в системе государственной службы) и жесткий контроль за их применением.

Необходимо провести аттестацию государственных научных и учебных учреждений, занимающихся подготовкой и повышением квалификации государственных служащих, ведущих научные разработки в этой сфере.

Важнейший рычаг повышения эффективности в работе государственного аппарата — усиление контрольной функции государства. Дело в том, что одной из главных причин, порождающих возникновение острейших социальных проблем в стране, стал крайне неэффективный контроль за качеством управления, за исполнительской дисциплиной, соблюдением законов, других нормативных актов, а также судебных решений.

У нас существует множество ведомственных и вневедомственных контролирующих структур; кроме того, контрольные и надзорные функции имеют правоохранительные органы. Но если сопоставить их численность с результатами работы, в частности с динамикой нарушений, с количеством привлеченных к административной и дисциплинарной ответственности должностных лиц, итог окажется неутешительным. Более того, нередко работники контрольных и надзорных органов используют свои полномочия не для выполнения своих функций, а для поборов. Особенно страдает от этого малый бизнес.

Вместо упорядочения контрольной функции растет число контролирующих служб и ведомств, наделяемых правом взыскивать штрафы.

Для обеспечения правового порядка наиболее действенным инструментом является судебный контроль.

Судебная власть — стержневой институт, обеспечивающий правовой порядок. Однако во многом из-за ее слабости не срабатывают новые принципы управления, не обеспечивается общая эффективность государственной власти. Вот почему судебную власть решено, начиная с 1998 г., финансировать в приоритетном порядке. Причем речь идет главным образом о материальном обеспечении самой судебной деятельности, исполнении судебных решений, защите судей.

Ассигнования на суды — это не только расходы. Эффективная судебная система усиливает другие ветви власти, способствует гражданскому миру и общественному согласию, делает организованной и сильной экономику, не говоря уже о коренном перевороте в правовом сознании людей.

В условиях рыночной экономики особую роль играет система арбитражных судов. Этот вид правосудия позволяет установить жесткую дисциплину договорных отношений, пресечь экономический произвол чиновников, цивилизованно осуществлять процесс банкротства. Однако арбитражные суды не финансируются в должной мере. Примерно половина их решений не исполняется. Не всегда привлекаются к ответственности те, кто не подчиняется судебным решениям.

Радикально изменить ситуацию в сфере контроля за законностью, существенно снизив нагрузку на иные судебные инстанции и сократив сроки судопроизводства, сможет система мировых судей. Но эффективное введение этого института опять-таки тормозит отсутствие средств.

Весомый вклад в осуществление контрольной функции государства могут внести представительные органы. До сих пор этот потенциал не был реализован в полной мере из-за смешения действительно государственных и узкополитических задач. Парламентский контроль за исполнительной властью может стать эффективным, если не будет подменять собой полномочия органов исполнительной власти и не станет прикрытием для реализации интересов той или иной партии.

Контрольные вопросы и задания

• 1. Что такое государственный орган?
• 2. Дайте определение государственного аппарата.
• 3. Чем отличается государственный аппарат от государственного механизма?
• 4. Назовите основные принципы функционирования государственного аппарата.
• 5. Какова структура государственного аппарата?
• 6. Расскажите о парламенте РФ.
• 7. Каково место Правительства РФ в системе государственной власти?
• 8. Каковы основные звенья судебной системы в России?
• 9. Назовите пути совершенствования государственного аппарата в Российской Федерации.

• [1] См., например: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Российская газета. 2004. 31 июля; Федеральный закон от 22 августа 2004 г.«О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актовРоссийской Федерации в связи с принятием федеральных законов«О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) иисполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» // СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607;Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширениемполномочий органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации по предметам совместного ведения Российской Федерациии субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечнявопросов местного значения муниципальных образований» // Российская газета. 2004. 30 дек.; Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. «Обобщественной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 15.Ст. 1277. См. также: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системеи структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ.2004. № 11. Ст. 945.
• [2] См.: Послание Президента России Федеральному Собранию2006 г. // Известия. 2006. 11 мая. См. также: Государство и эволюция.Интервью Президента РФ трем российским телеканалам // Российская газета. 2004. 19 нояб.